Oberverwaltungsgericht NRW, 4. Senat — 4 B 590/18

Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat durch einstweilige Anordnung vorläufig festgestellt, dass Verkaufsstellen im Stadtgebiet Mitte der Antragsgegnerin am 6.5.2018 nicht auf der Grundlage der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Regelung besonderer Öffnungszeiten für den Stadtteil Hagen-Mitte vom 26.4.2018 (Amtsblatt der Stadt Hagen vom 27.4.2018, S. 66) geöffnet haben dürfen. Die Verordnung sei offensichtlich rechtswidrig und nichtig, weil sie von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW wegen eines Verfahrensfehlers ersichtlich nicht gedeckt sei. Es fehle an einer ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin. Ihre Stellungnahme vom 16.4.2018 habe dem Rat der Antragsgegnerin bei seiner Beschlussfassung über die Verordnung nicht – auch nicht dem wesentlichen Inhalt nach – vorgelegen. Der Hinweis in der Beschlussvorlage, die Antragstellerin äußere „immer Bedenken gegen die Veranstaltung eines verkaufsoffenen Sonntages“, genüge hierfür ebenso wenig wie die Mitteilung des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin in der Ratssitzung, die Antragstellerin habe „ihm gegenüber geäußert (…), gegen die Ordnungsbehördliche Verordnung in jedem Fall klagen zu wollen“. Mit diesen Erklärungen werde allenfalls lediglich das Ergebnis der Stellungnahme vermittelt bzw. insoweit eine Vermutung aufgestellt. Über den wesentlichen Inhalt der von der Antragstellerin dargelegten Gründe für die von ihr vertretene Auffassung seien die Ratsmitglieder vor der Beschlussfassung hingegen nicht in Kenntnis gesetzt worden.

Diese Einschätzung wird durch das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nicht durchgreifend in Fragestellt.

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Ladenöffnungsgesetz – LÖG NRW – vom 16.11.2006 (GV. NRW. S. 516), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.3.2018 (GV. NRW. S. 172), der auf die hier in Rede stehende Verordnung gemäß § 13 Abs. 3 LÖG NRW Anwendung findet, dürfen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW enthält einen nicht abschließenden („insbesondere“) Katalog von Fällen, in denen ein öffentliches Interesse vorliegt. § 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde unter anderem dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnung freizugeben. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW sind vor Erlass der Rechtsverordnung die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anzuhören. Mit dem Anhörungserfordernis zielt das Gesetz darauf, dass das Ergebnis der Anhörung als informatorische Grundlage in die Abwägungsentscheidung des Normgebers einfließt. Die Anhörung soll den Belangen der betroffenen Gruppen im Normerlassverfahren Stimme verleihen und gewährleisten, dass die Entscheidung des Rates auf möglichst breiter Grundlage ergeht. Eine funktionserhebliche Verletzung des Anhörungserfordernisses führt zur Ungültigkeit der Verordnung.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19.5.2017 – 4 B 599/17 –, juris, Rn. 6 ff., m. w. N., vom 27.9.2017 – 4 B 1193/17 –, juris, Rn. 5 ff., und vom 6.4.2018 – 4 B 490/18 –, juris, Rn. 8 ff.

Das Anhörungserfordernis kann seine Funktion grundsätzlich nur erfüllen, wenn im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahmen den Ratsmitgliedern bei der Beschlussfassung vorliegen oder jedenfalls ihrem wesentlichen Inhalt nach bekannt sind, sodass sie bei der Willensbildung berücksichtigt werden können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.4.2018 – 4 B 571/18 –, Beschlussabdruck, S. 8 f.

Davon ist das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen und hat einen für die Rechtsgültigkeit der streitigen Verordnung erheblichen Verstoß gegen § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW zu Recht deshalb bejaht, weil den Mitgliedern des Rates der Antragsgegnerin die Stellungnahme der Antragstellerin vom 16.4.2018 nicht vorlag und auch nicht jedenfalls dem wesentlichen Inhalt nach bekannt war. Weder die Ausführungen in der der Entscheidung des Rates zugrunde liegenden Beschlussvorlage 0400/2018 („Die ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft äußert hingegen immer Bedenken gegen die Veranstaltung eines verkaufsoffenen Sonntages.“) noch die Mitteilung des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin an die Ratsmitglieder („…dass die Antragstellerin ihm gegenüber geäußert habe, gegen die Ordnungsbehördliche Verordnung in jedem Falle klagen zu wollen“) geben den wesentlichen Inhalt der Stellungnahme vollständig wieder. Die Antragstellerin hatte nicht nur ganz pauschal generelle Bedenken gegen verkaufsoffene Sonntage erhoben und auch nicht lediglich angekündigt, in jedem Fall klagen zu wollen. Vielmehr hatte sie sich mit Blick auf den geplanten verkaufsoffenen Sonntag am 6.5.2018 konkret zur Novellierung des § 6 LÖG NRW geäußert und auf Anforderungen hingewiesen, die das Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsgerichte an Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe insbesondere anlässlich örtlicher Veranstaltungen gestellt hätten und die auch nach der Neufassung des Gesetzes weiterhin zu beachten seien. Gemessen hieran hatte die Antragstellerin erhebliche Zweifel geäußert, ob diese (dem unveränderten Verfassungsgebot der Sonn- und Feiertagsruhe Rechnung tragenden) Anforderungen der Rechtsprechung erfüllt würden. Zugleich hatte sie angekündigt, den geplanten verkaufsoffenen Sonntag unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung einer sorgfältigen Prüfung zu unterziehen. Diese dezidiert geltend gemachten Zweifel an der Wahrung auch unter Geltung der neuen Gesetzeslage maßgeblicher verfassungsrechtlicher Erfordernisse sind den Ratsmitgliedern nicht einmal ihrem wesentlichen Inhalt nach mitgeteilt worden, obwohl sich aus dem Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin ergibt, dass auch in der Verwaltung ‒ weil noch keine Handreichung des Ministeriums zum neuen Ladenöffnungsgesetz vorlag ‒ noch Unsicherheiten über die konkrete Anwendung des neuen Rechts bestanden. Für eine verantwortliche Entscheidung des Rates war die Kenntnis des Bestehens solcher Zweifel und die Auffassung der anzuhörenden Organisationen hierzu von entscheidender Bedeutung, weil die Ratsmitglieder nur auf diese Weise selbst in der Lage gewesen wären, die Einhaltung verfassungsrechtlicher Vorgaben zu prüfen und bei durchgreifenden Zweifeln der Vorlage ihre Zustimmung zu versagen.

Nur noch ergänzend weist der Senat darauf hin, dass weder der Beschlussvorlage noch den sonstigen Verwaltungsvorgängen und den bisherigen Angaben der Antragsgegnerin zu entnehmen ist, dass die streitige Verordnung in materieller Hinsicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist, weil an der Freigabe der Ladenöffnung im Stadtteil Hagen-Mitte am 6.5.2018 ein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW besteht.

Mit dem Erfordernis eines „öffentlichen Interesses“ will der Gesetzgeber erklärtermaßen dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG und den hieraus vom Bundesverfassungsgericht insbesondere in seinem Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 – (BVerfGE 125, 39) abgeleiteten Anforderungen Rechnung tragen. Danach bedarf eine Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag eines dem Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Ob ein dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag des Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund besteht, ist von der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und zu begründen. Von dieser Pflicht ist sie durch die gesetzliche Verankerung möglicher Sachgründe in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW nicht entbunden. Die Behörde muss bei ihrer Entscheidung dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen gerecht werden. Dazu hat sie anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls im Rahmen einer Abwägung zu prüfen und in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise zu begründen, ob einer der in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW aufgezählten Sachgründe oder ein sonstiger Sachgrund tatsächlich vorliegt und, gegebenenfalls in Kombination mit anderen, hinreichend gewichtig ist, um die konkrete Ladenöffnung – auch hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs – zu rechtfertigen.

Vgl. ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 27.4.2018 – 4 B 571/18 –, Beschlussabdruck, S. 3 ff., m. w. N.

Wird die Freigabe der Ladenöffnung – wie hier – damit begründet, sie stehe im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung, muss sich der Verordnungsgeber in einer für die gerichtlichen Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung verschaffen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7.12.2017 – 4 B 1538/17 –, NWVBl. 2018, 113 = juris, Rn. 17, zu § 6 Abs. 1 LÖG NRW a. F.

Nur auf dieser Grundlage lässt sich im Rahmen der gebotenen Abwägung beurteilen, ob die jeweilige Veranstaltung einen hinreichend gewichtigen Sachgrund darstellt, der die in der beabsichtigten Ladenöffnung liegende Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe rechtfertigt.

Die von der Antragsgegnerin dokumentierten Informationen zu der Veranstaltung „Hagen blüht auf“, in deren Zusammenhang die Ladenöffnung vorgesehen ist, sind für eine solche Beurteilung unzureichend. Der Beschlussvorlage und der ihr als Anlage beigefügten Programmbeschreibung des Veranstalters lässt sich lediglich entnehmen, dass anlässlich der seit Jahren regelmäßig am ersten Maiwochenende durchgeführten Veranstaltung „Hagen blüht auf“ zwei „schön gestaltete Mustergärten“ – einer davon außerhalb des für die Ladenöffnung vorgesehenen Innenstadtbereichs gelegen – die City-Besucher „mit frischer Pflanzenpracht erfreuen“ sollen. Zudem werde mit „frühlingshaft dekorierte Blumenampeln (…) Farbe“ bekannt. Die Besucher der Innenstadt könnten „diesen farbenprächtigen Blickfang (…) auch nach dem Frühlingsfest weiter genießen“, da die Blumenampeln bis in den Herbst hinein gepflegt würden. Völlig vage bleiben die Angaben zu dem Angebot des Hagener Schaustellervereins, der „an allen drei Festtagen (…) die kleinen und großen Besucher“ verwöhne. Zwischen Adolf-Nassau-Platz und Friedrich-Ebert-Platz präsentierten die Schausteller „in frühlingshafter Dekoration sowohl beliebte Klassiker als auch neue Angebote für Augen, Ohren und den Magen“. Auf der Grundlage einer solchen nur schlagwortartigen Beschreibung lässt sich nicht beurteilen, ob das Angebot der Schausteller in Verbindung mit Mustergärten und Blumenampeln sowie den weiteren mitgeteilten Programmpunkten (Bühne an der Volme Galerie, Kinderschminken in der Elberfelder Straße) geeignet ist, den öffentlichen Charakter des Sonntags maßgeblich zu prägen. Auch allgemein verfügbare Informationen über die Veranstaltung sind in diesem Zusammenhang ‒ soweit in der Kürze der verfügbaren Zeit ersichtlich ‒ unergiebig, zumal das Verwaltungsgericht Arnsberg bereits im vergangenen Jahr entschieden hatte, dass nach den ihm seinerzeit vorliegenden Unterlagen die Veranstaltung „Hagen blüht auf“ nicht offensichtlich für den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags prägend sein werde.

Vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 4.5.2017 ‒ 1 L 1319/17 ‒, juris, Rn. 17 ff.

Die der Veranstaltung in diesem Jahr möglicherweise zu Grunde liegende Marktfestsetzung oder sonstige Veranstaltungsplanung und -genehmigung hat die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde nicht vorgelegt.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass an der Ladenöffnung am 6.5.2018 ein anderes der in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW aufgezählten öffentlichen Interessen bestünde.

Um eine Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel der Sonn- und Feiertagsruhe zu rechtfertigen, genügt nicht eine pauschale Behauptung, die beabsichtigte Ladenöffnung diene den in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW aufgeführten Zielen. Diese gesetzlich definierten öffentlichen Interessen sind in ihrer Zielrichtung sehr weit gefasst, daher letztlich stets in allgemeiner Weise berührt und insoweit nicht geeignet, einen als solchen für die Öffentlichkeit erkennbaren Ausnahmecharakter der Ladenöffnung zu begründen. Um dem verfassungsrechtlich gebotenen und vom Gesetzgeber vorausgesetzten Regel-Ausnahme-Verhältnis gerecht zu werden, müssen die in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW genannten Ziele nach den konkreten Verhältnissen in der betreffenden Kommune in dem für die Ladenöffnung vorgesehenen Bereich zumindest in besonderer Weise betroffen sein, um eine Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe gegebenenfalls rechtfertigen zu können. Jedenfalls muss es sich dabei um Belange handeln, die tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehen. Die Öffnung muss zudem, um den genannten Zielen zu „dienen“ (Nr. 2 bis 4) bzw. ihre Verwirklichung zu „steigern“ (Nr. 5), zur Zielerreichung geeignet, d. h. dem jeweiligen Zweck jedenfalls förderlich sein.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.4.2018 – 4 B 571/18 –, Beschlussabdruck, S. 7 f.

Ausgehend hiervon hat die Antragsgegnerin nicht ansatzweise aufgezeigt, dass die Voraussetzungen der von ihr zusätzlich geltend gemachten Sachgründe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 4 LÖG NRW erfüllt sind.

In der konkreten Situation des örtlichen Einzelhandels begründete besondere Umstände, die eine Ladenöffnung im Interesse des Erhalts, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LÖG NRW) rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Entsprechendes gilt für ein öffentliches Interesse an der Belebung der Innenstadt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LÖG NRW). Die Beschlussvorlage verweist in diesem Zusammenhang nur allgemein darauf, dass durch die Veranstaltung „Hagen blüht auf“ die Attraktivität der Innenstadt gesteigert und die Stadt als Einkaufs- und Erlebnisstandort gestärkt werde. Ein tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehendes öffentliches Interesse an der konkreten Ladenöffnung ergibt sich daraus nicht. Dies gilt gerade auch mit Blick auf das mit der sonntäglichen Ladenöffnung verfolgte, das Einkaufen in den Vordergrund rückende, generelle und nicht durch Besonderheiten in Hagen gekennzeichnete Ziel der örtlichen Wirtschaftsförderungsgesellschaft, das Einkaufen solle, um den stationären Einzelhandel in Hagen zu stärken und zu beleben, zum Event entwickelt werden, dieses erreiche man unter anderem durch verschiedene Projekte und Veranstaltungen in der Innenstadt; zur Steigerung der Attraktivität der Innenstadt werde durch die Bemühungen verschiedener Vereine und Institutionen, Veranstaltungen in die Hagener Innenstadt zu holen, die Stadt als Einkaufs- und Erlebnisstandort gestärkt. Derartiges lässt sich überall und jederzeit geltend machen und ist zur Rechtfertigung einer erkennbaren Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel deshalb ungeeignet. Soweit in diesen Zielen neben der Stärkung des Einkaufs auch an Wochenenden auf besondere Veranstaltungen abgestellt wird, kann deren hinreichendes Gewicht zur Rechtfertigung einer Ausnahme von der Sonntagsruhe ‒ wie ausgeführt ‒ wegen fehlender konkreter Angaben hierzu nicht bestätigt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).