Oberverwaltungsgericht NRW, 10. Senat — 10 D 56/17.NE

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. der Stadt F. „G1. Straße 158-178“ (im Folgenden: Bebauungsplan). Das circa 1,9 ha große Plangebiet liegt im Südwesten des Stadtteils G2., circa 1.800 m östlich des A-Zentrums City, 1.200 m nördlich des C-Zentrums Südostviertel und des D-Zentrums T. Straße sowie circa 600 m südwestlich des E-Zentrums I.-straße/F1.-straße außerhalb der im Masterplan Einzelhandel von 2011 festgelegten Versorgungsbereiche. Zum Geltungsbereich des Bebauungsplans gehören die bebauten Grundstücke G1. Straße 158 und 178 sowie der ganz überwiegende Teil einer Kleingartenanlage, die sich im Süden bis an den T1. erstreckt. Auf dem im Plangebiet gelegenen Grundstück G1. Straße 176/178, das der Antragstellerin gehört, beabsichtigt ein Investor die Errichtung eines Lebensmitteldiscountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 800 qm und hat insoweit Klage auf Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids erhoben.

Die Bauvoranfrage des Investors hatte den Ausschuss für Stadtentwicklung und Stadtplanung (im Folgenden: Planungsausschuss) veranlasst, am 6. März 2014 die Aufstellung des Bebauungsplans auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB zu beschließen.

Am 17. September 2015 beschloss der Planungsausschuss die öffentliche Auslegung des Entwurfs des im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellten Bebauungsplans, die in der Zeit vom 20. Oktober 2015 bis zum 20. November 2015 stattfand. Die Antragstellerin erhob mit Schreiben vom 5. Februar 2016 Einwendungen gegen die Planung. Der Rat beschloss den Bebauungsplan am 22. Juni 2016 als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde am 29. Juli 2016 im Amtsblatt bekannt gemacht.

Nach der einzigen textlichen Festsetzung des Bebauungsplans sind Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten gemäß der auf der Planurkunde abgedruckten Sortimentsliste des Masterplans Einzelhandel 2001 unzulässig.

Der Antragsteller hat am 31. Juli 2017, einem Montag, den Normenkontrollantrag gestellt und macht geltend, der Rat habe nicht sämtliche abwägungsrelevanten Belange ermittelt und bewertet. Zudem hätte der Planentwurf erneut öffentlich ausgelegt werden müssen, nachdem die unter II. Nrn. 2 und 7 als Hinweise bezeichneten Textpassagen nachträglich auf der Planurkunde eingefügt worden seien.

Der Bebauungsplan könne nicht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB gestützt werden, weil die Vorschrift nur auf im Zusammenhang bebaute Ortsteile gemäß § 34 BauGB anwendbar sei, das Plangebiet aber auch Flächen umfasse, die dem Außenbereich zuzuordnen seien.

Für einen generellen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten fehle bereits das Planungserfordernis, das der Rat aus einem mehr als sieben Jahre alten und damit überholten Einzelhandelskonzept hergeleitet habe. Dem Masterplan Einzelhandel könne zudem nicht entnommen werden, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten im Plangebiet bedingungslos ausgeschlossen werden solle. Er lasse vielmehr Raum für Einzelfallentscheidungen auf der Planungsebene. Davon unabhängig seien die Voraussetzungen für die Ansiedlung eines Lebensmitteldiscountmarktes im Plangebiet nach den Vorgaben des Masterplans Einzelhandel gegeben, weil dieses Teil einer integrierten Lage sei.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan Nr. „G1. Straße 158-178“ der Stadt F. für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor, der Planentwurf sei nach der Änderung der Hinweise nicht erneut ausgelegt worden, weil sie den materiellen Regelungsgehalt des Bebauungsplans nicht berührten.

Der Bebauungsplan sei auch städtebaulich erforderlich. Der Aufstellungsbeschluss sei knapp drei Jahre nach dem Beschluss über den Masterplan Einzelhandel gefasst worden und habe sich damit an einem aktuellen Einzelhandelskonzept orientiert. Ein Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB setze nicht voraus, dass für den Fall einer Verwirklichung von Einzelhandelsvorhaben im Plangebiet schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereich zu besorgen seien. Hier setze der Bebauungsplan den Masterplan Einzelhandel um, der nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei den Einzelhandel im Stadtgebiet steuere. Das Plangebiet sei nicht Teil einer integrierten Lage. Der geplante Lebensmitteldiscountmarkt könne wirtschaftlich nur betrieben werden, wenn er in erheblichem Umfang Kaufkraft aus den benachbarten integrierten Lagen abziehe.

Die Abwägungsentscheidung des Rates sei nicht zu beanstanden. Der festgesetzte Einzelhandelsausschluss diene nicht allein dem Schutz der Nahversorgungszentren T. Straße, Südostviertel und I.-straße/F2.-straße, sondern auch ihrer Stärkung. Eine auf diese Nahversorgungszentren bezogene Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente sei daher im Rahmen der Abwägung nicht geboten gewesen. Die privaten Interessen der Antragstellerin an der von ihr beabsichtigten Nutzung ihres Grundstücks seien mit dem ihnen angemessenen Gewicht in die Abwägung eingestellt, aber hinter das gewichtigere öffentliche Interesse an der Erhaltung der im Masterplan Einzelhandel festgelegten Zentrenstruktur zurückgestellt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen (Beiakten Hefte 1 bis 11).

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

§ 47 Abs. 2a VwGO ist durch Gesetz vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) aufgehoben worden, sodass die Vorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt der Senatsentscheidung einer sachlichen Überprüfung des Bebauungsplans auf den Antrag der Antragstellerin hin nicht entgegensteht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. November 2017 – 7 D 55/16.NE –, juris, Rn. 28.

Der Bebauungsplan ist in materieller Hinsicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB für die einzige textliche Festsetzung des Bebauungsplans liegen nicht vor. Nach ihrem eindeutigen Wortlaut kommt eine Anwendung der Vorschrift nur in Betracht, soweit sich der räumliche Geltungsbereich des Bebauungsplans auf einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB bezieht.

Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 10. Februar 2014 – 1 A 598/12 –, juris, Rn. 7 f.

Dies ist hier nur zum Teil der Fall. Das Plangebiet umfasst auch solche Flächen, die als sogenannter Außenbereich im Innenbereich zu qualifizieren sind, sodass insoweit § 35 BauGB Anwendung findet.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2019

– 10 A 21/17 –, juris, Rn. 51.

Ausschlaggebend für das Bestehen eines Bebauungszusammenhangs im Sinne des § 34 BauGB ist, inwieweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche noch diesem Zusammenhang angehört. Eine ringsum von Bebauung umgebene Freifläche, die so groß ist, dass sich ihre Bebauung nicht mehr als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung aufdrängt und die deshalb nicht als Baulücke erscheint, liegt nicht innerhalb eines Bebauungszusammenhangs im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, sondern ist bebauungsrechtlich Außenbereich.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2005

– 4 BN 37.05 –, juris, Rn. 3.

Nach diesen Grundsätzen umfasst das Plangebiet im Süden und im Osten Teile einer einige tausend Quadratmeter großen zusammenhängenden Grünfläche, die nach den vorliegenden Plänen und den allgemein zugänglichen Luftbildern zu keinem Bebauungszusammenhang gehört.

Der Vortrag der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung rechtfertigt keine andere Bewertung. Der Senat schließt sich nicht ihrer Einschätzung an, dass der überplante Bereich der Kleingärten bereits wegen der dort aufstehenden baulichen Anlagen dem Bebauungszusammenhang zuzurechnen sei oder zumindest als eine den Bebauungszusammenhang wahrende Baulücke beurteilt werden müsse. Dass die auf dem Kleingartengelände vorhandenen Lauben und sonstigen baulichen Anlagen nicht dem dauerhaften Aufenthalt von Menschen zu dienen bestimmt sind und deshalb nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keinen Bebauungszusammenhang vermitteln können, bedarf keiner Vertiefung. Sie haben nicht das erforderliche Gewicht. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung lediglich auf die ungewöhnliche Größe der Lauben hingewiesen, deren Charakter als Nebenanlagen zur kleingärtnerischen Nutzung aber nicht in Frage gestellt. Nach den verfügbaren Luftbildern ist überdies auszuschließen, dass hier besondere topografische oder geografische Umstände vorliegen, die den besagten Bereich der Kleingärten über die westlich und nördlich davon gelegenen großen gewerblichen Gebäude hinaus noch als bebaubar prägen könnten. Die zwischen dem Kleingartengelände und der sich im Osten anschließenden Grünfläche vorhandene Baumreihe und ein möglicherweise geringfügiger Höhenunterschied lassen sich ersichtlich nicht als eine in der Örtlichkeit markant hervortretende Trennlinie begreifen, die es rechtfertigen könnte, von dem Grundsatz, dass der Bebauungszusammenhang regelmäßig am letzten Baukörper endet, abzuweichen. Eine Baulücke stellt das Kleingartengelände schon deshalb nicht dar, weil eine solche eine Bebauung, die selbst einen Bebauungszusammenhang vermitteln kann, an beiden Seiten der unbebauten Fläche voraussetzen würde. Dass die baulichen Anlagen auf dem Kleingartengelände nicht das dafür erforderliche Gewicht haben, ist oben bereits festgestellt. Die Bebauung östlich der Grünfläche an der Straße M. ist rund 200 m von der angesprochenen gewerblichen Bebauung westlich des Kleingartengeländes entfernt, sodass schon wegen dieser Distanz von einer die gesamte Grünfläche von West nach Ost überbrückenden Baulücke nicht mehr die Rede sein kann. Die von den Vertretern der Antragsgegnerin angesprochene Größe der gewerblich genutzten Grundstücke, die von der G1. Straße aus erschlossen sind, lässt hier keine gegenteilige Bewertung zu, denn die zusammenhängende Grünfläche ist an drei Seiten von sehr viel kleinteiligerer Wohnbebauung umgeben, die ihre Prägung als gewerblich bebaubarer Bereich ausschließt. Die Grünfläche erscheint vielmehr als natürliche Pufferzone zwischen zwei jedenfalls potenziell unverträglichen Nutzungen. Somit ist bereits die Kleingartenanlage dem Außenbereich zuzuordnen.

Der Bebauungsplan ist insgesamt unwirksam. Es kann offen bleiben, ob die ständige Rechtsprechung, wonach Mängel einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans ausnahmsweise dann nicht zu dessen Unwirksamkeit führen, wenn seine übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und der Rat nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gebrachten Willen im Zweifel auch eine Satzung mit einem entsprechend eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. April 2013 – 4 BN 22.13 –, juris, Rn. 3,

auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Gegen die Anwendung dieser Grundsätze könnte sprechen, dass es hier nicht um die Unwirksamkeit einer einzelnen – nach der Plankonzeption zu vernachlässigenden – Festsetzung geht, sondern darum, in welchem Bereich des Plangebiets die einzige Festsetzung des Bebauungsplans Geltung beanspruchen kann.

Jedenfalls liegen die genannten Voraussetzungen nicht vor. Es lässt sich nicht feststellen, mit welchen Plangebietsgrenzen der Rat den Bebauungsplan in Kenntnis des aufgezeigten Mangels beschlossen hätte. Auch wenn sicher davon auszugehen ist, dass er jedenfalls einen Einzelhandelsausschluss für das Grundstück der Antragstellerin gewollt hat, lässt sich nur spekulieren, wie genau er den Geltungsbereich des Bebauungsplans bestimmt hätte. Das Plangebiet erstreckt sich im Westen auf ein weiteres bebautes Grundstück, das nicht der Antragstellerin gehört. Im Osten überplant der Bebauungsplan einen in Nord-Süd-Richtung gelegenen Streifen unbebauter Flächen unterschiedlicher Breite. Jedenfalls im Norden, wo der unbebaute Geländestreifen an die G1. Straße grenzt, könnte er von der Bebauung im Westen und Osten maßgeblich geprägt und deshalb nach den oben dargestellten Grundsätzen als Baulücke zu beurteilen sein, sodass seiner Einbeziehung in eine Planung nach § 9 Abs. 2a BauGB grundsätzlich nichts im Wege stünde. Bis zu welcher Bebauungstiefe sich allerdings diese mögliche Baulücke in Richtung Süden fortsetzt und wo letztlich die Grenze zum Außenbereich verläuft, lässt sich nach den gegebenen Umständen nur in der Örtlichkeit feststellen. Vor diesem Hintergrund kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit ermittelt werden, welche Flächen der Rat in dieser Situation in das Plangebiet einbezogen hätte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.