Oberverwaltungsgericht NRW, 4. Senat — 4 B 1479/19.NE

Der Antrag,

§ 1 c) und d) der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen in der Gemeinde Heek vom 18.3.2019 vorläufig außer Vollzug zu setzen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag ist unbegründet.

Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Die in diesem Verfahren allein von der Antragstellerin angegriffenen § 1 c) und d) der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen in der Gemeinde Heek vom 18.3.2019 (Amtsblatt für die Gemeinde Heek 3/2019 S. 2), die die Verkaufsstellenöffnung im Ortsteil Heek sonntags am, vor oder nach dem St. Martin-Fest (11.11.) (Laternensonntag) ‒ Buchstabe c) ‒ und am 1. Adventssonntag (Weihnachtsmarkt) ‒ Buchstabe d) ‒ freigeben, sind nicht offensichtlich rechtswidrig. Der strengen Anforderungen unterliegende Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung ist nicht dringend geboten.

I. Rechtsgrundlage der angegriffenen Regelungen ist § 6 Abs. 4, Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 2 und 5 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebot dient (Nr. 2) oder die überörtliche Sichtbarkeit der jeweiligen Kommune als attraktiver und lebenswerter Standort insbesondere für den Tourismus und die Freizeitgestaltung, als Wohn- und Gewerbestandort sowie Standort von kulturellen und sportlichen Einrichtungen steigert (Nr. 5). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines Zusammenhangs mit örtlichen Festen, Märkten oder ähnlichen Veranstaltungen vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.

Das landesrechtliche Regelungskonzept zur Freigabe von Verkaufsstellen im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW besteht aus einer räumlich und zeitlich an eine Veranstaltung anknüpfenden Vermutungsregelung und erlegt ergänzend dem zuständigen Verordnungsgeber eine nicht auf bestimmte Argumentationsmuster beschränkte einzelfallbezogene Beurteilung der Reichweite einer prägenden Wirkung einer Veranstaltung auf. Bei Veranstaltungen, die einen „beträchtlichen Besucherstrom“ anziehen, ist diese Vermutungsregel einschlägig, wenn sich die Ladenöffnungsmöglichkeit im Wesentlichen auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung bezieht und zeitgleich mit ihr stattfindet. Die weiteren Fallgestaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW können zur Wahrung des nach Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV einzuhaltenden Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes in Gestalt eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses in der Regel nur dann das verfassungsrechtlich erforderliche Gewicht aufweisen, wenn aus anderen Gründen ohnehin mit einem besonderen Besucherinteresse zu rechnen ist und über den davon erfassten Bereich hinaus zum Ausgleich besonderer örtlicher Problemlagen oder struktureller Standortnachteile der Freigabebereich auf hiervon betroffene Bereiche erweitert werden soll. Damit die Gründe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW wenigstens in Kombination mit anderen Sachgründen das erforderliche Gewicht für eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes erlangen können, müssen allerdings besondere örtliche Problemlagen (z. B. regional begrenzte Fehlentwicklungen oder standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen) belegbar gegeben sein, die eine Durchbrechung der Arbeitsruhe sowie eine Begünstigung bestimmter Verkaufsstellen auch unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Wettbewerbsneutralität rechtfertigen können. Hierzu bedarf es zudem eines schlüssig verfolgten Gesamtkonzepts, im Rahmen dessen verkaufsoffene Sonntage geeignet erscheinen, den damit verfolgten legitimen Zielen jenseits des Umsatzinteresses des Handels zu dienen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 40 ff.

II. Nach Aktenlage kann der Senat nicht feststellen, dass die angegriffene Freigabe der Ladenöffnung in diesem Jahr für den kommenden Sonntag vor dem St. Martins-Fest (11.11.), den 10.11.2019, sowie den ersten Adventssonntag, den 1.12.2019, jeweils von 13 bis 18 Uhr im Ortsteil Heek im räumlichen Umfeld von 750 m rund um die jeweiligen zentralen Veranstaltungsflächen des am „Laternensonntag“ stattfindenden St. Martinsumzugs und des Weihnachtsmarkts diesen Anforderungen offensichtlich nicht gerecht wird.

1. Die angegriffene Verordnungsregelung ist nicht bereits in räumlicher Hinsicht wegen Unbestimmtheit offensichtlich unwirksam. Durch das Bestimmtheitsgebot ist der Normgeber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder auf Grund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 125.

Nach diesen Maßstäben lässt sich der räumliche Geltungsbereich der angegriffenen Regelungen voraussichtlich hier noch durch Auslegung ermitteln. Nach § 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung gilt die Öffnungsfreigabe für Verkaufsstellen in einem räumlichen Umfeld von 750 m rund um die jeweiligen zentralen Veranstaltungsflächen. Zwar lässt sich die Lage der zentralen Veranstaltungsflächen dem Verordnungstext selbst nicht unmittelbar entnehmen. Allerdings enthält die Ratsvorlage so genaue Angaben über die jeweiligen Veranstaltungen, dass sich im Lichte der dortigen Ausführungen der räumliche Geltungsbereich zumindest angesichts der konkreten örtlichen Struktur der Antragsgegnerin noch ausreichend erschließt.

Der St. Martinsumzug, der den Anlass für die Ladenöffnung am „Laternensonntag“ bietet, beginnt traditionell am Seniorenheim in Heek, verläuft durch das Dorf und klingt auf dem Kirchplatz aus. Da das Seniorenheim ebenfalls unmittelbar am Kirchplatz liegt, kommt als „zentrale Veranstaltungsfläche“ des St. Martinsumzugs allein der Kirchplatz in Betracht, rund um den die Geschäfte im Abstand von 750 m Luftlinie geöffnet haben dürfen. Umzugswege durch das Dorf, die flüchtig sind und deren Verlauf unklar bleibt, lassen sich hingegen nicht als zentrale, sondern allenfalls als periphere Veranstaltungsflächen qualifizieren, die für den räumlichen Geltungsbereich nicht maßgeblich sind. Es ist nicht ersichtlich, dass es bei dieser Betrachtungsweise angesichts der konkreten Lage der Einzelhandelsbetriebe im Gebiet der Antragsgegnerin zu nicht durch Auslegung zu klärenden durchgreifenden Zweifeln über den Geltungsbereich kommt.

Der Weihnachtsmarkt, der bis 2017 ebenfalls auf dem Kirchplatz vor dem Seniorenheim stattfand, wurde 2018 mit seinen 13 Giebelhäuschen in den unmittelbar angrenzenden „Pastors Busch“ verlegt, um den im räumlichen Umfeld von 750 m Luftlinie die Geschäfte öffnen dürfen.

Diese Auslegung des räumlichen Geltungsbereichs setzt allerdings voraus, dass die Veranstaltungen, sollen sie eine Ladenöffnung in dem bezeichneten Bereich rechtfertigen, auch künftig im Wesentlichen ebenso stattfinden, wie der Verordnungsgeber angenommen hat. Im Fall einer künftigen örtlichen Verlegung einer Veranstaltung verändert sich hierdurch nämlich nicht etwa der räumliche Geltungsbereich der Verordnung. Vielmehr gilt die Ladenöffnungsfreigabe auch künftig nur anlässlich solcher Veranstaltungen, wie sie in der Ratsvorlage als traditionelle und künftig wiederkehrende Veranstaltungen beschrieben sind. Selbst eine Rückverlegung des Weihnachtsmarkts auf den Kirchplatz würde danach bereits eine Neuregelung erfordern, sofern sich die beschlossene Ladenöffnungsfreigabe hierauf beziehen soll.

2. Bei dieser Auslegung begegnet die Verordnungsregelung auch nicht deshalb offensichtlich durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil sie sich nicht auf die Sonntage des Jahres 2019 beschränkt. Sie gilt nur für Veranstaltungen der vom Verordnungsgeber angenommenen Art und setzt voraus, dass sich die sonstigen Rahmenbedingungen nicht wesentlich ändern.

3. Ebenfalls kein offensichtlicher Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot liegt in der Festlegung des der Ladenöffnungsfreigabe nach § 1 c) der Ordnungsbehördlichen Verordnung mit der Formulierung „sonntags am, vor oder nach dem St. Martin-Fest (11.11.) (Laternensonntag)“. Mit dieser Formulierung knüpft der Verordnungsgeber an eine verbreitete Übung an, den Martinsumzug, der den Anlass der Ladenöffnung bieten soll, nicht am 11.11. durchzuführen, sondern an einem anderen Tag „rund um den eigentlichen Festtag“.

Vgl. Wikipedia, Stichworte „Martinstag“, Abschnitt „Sankt-Martins-Umzug“, sowie „Laternelaufen“.

Da die Woche mit sieben Tagen eine ungerade Anzahl von Tagen hat, liegt der 11.11. in jedem Jahr entweder näher am darauffolgenden oder am vorangehenden Sonntag, sofern der 11.11. nicht selbst Martinstag ist. Gemeint ist dann stets der zeitlich am nächsten am Martinstag gelegene Sonntag, wovon auch die Antragsgegnerin ausgeht. Fällt der 11.11. auf die Tage Montag, Dienstag oder Mittwoch, bezieht sich die Freigabe mithin auf den davor liegenden Sonntag; fällt er auf die Tage Donnerstag, Freitag oder Samstag, ist die Ladenöffnung am danach liegenden Sonntag freigegeben.

4. Auch sachlich ist die vom Verordnungsgeber angeführte Rechtfertigung nicht von vornherein unzureichend. Die Freigabe der Ladenöffnung soll ausweislich der insoweit in erster Linie maßgeblichen Ratsvorlage im Zusammenhang mit und im räumlichen Umfeld von Veranstaltungen erfolgen, die nach Einschätzung des Rats für Heek herausgehobene, jährlich wiederkehrende Veranstaltungen darstellen. Mit Blick auf die geringe Einwohnerzahl im Ortsteil Heek ist die Annahme der Antragsgegnerin, die Veranstaltungen rechtfertigten wegen des jeweils zu erwarteten Besucherstroms in ihrem Umfeld eine Ladenöffnung, nicht offensichtlich fehlsam. Die Anzahl der Besucher im vergangenen Jahr wurde am Laternensonntag mit 1240 und für den ersten Adventssonntag mit 2650 angegeben. Angesichts der Art der Anlässe in Form eines örtlichen Weihnachtsmarkts, der als Anziehungspunkt für auswärtige Besucher beschrieben ist, und eines Martinsumzugs unter Mitwirkung dreier Kindergärten, einer Grundschule, der Freiwilligen Feuerwehr und des örtlichen Musikvereins ist nicht ersichtlich, dass diese Zahlen bereits im Ansatz keine Grundlage für die Prognoseentscheidung der Antragsgegnerin bieten können. Auch bezogen auf den Weihnachtsmarkt schließt der Senat im Gegensatz zur Antragstellerin nicht aus, dass sich die Angabe der Besucherzahl auf die am ersten Adventssonntag im Vorjahr während der Öffnungszeit des Markts zwischen 11.00 Uhr und 19.00 Uhr gezählten Besucher bezieht, zumal an diesem Tag jeweils auch um 15.00 Uhr der Nikolaus auftritt und deshalb gerade der Sonntag besonders attraktiv gestaltet ist.

Soweit in der Kürze der bis zum kommenden Sonntag verbleibenden Zeit nicht mehr näher aufklärbare und aus den Akten nur in Ansätzen erkennbare Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Ladenöffnungsfreigabe räumlich und zeitlich von den Veranstaltungen abweicht, ist zwar denkbar, dass die für das Eingreifen der gesetzlichen Vermutung nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW erforderliche räumliche und zeitliche Beziehung zwischen Veranstaltungen und Ladenöffnung nicht in jeder Hinsicht gegeben ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 61 ff.

Gleichwohl folgt hieraus nicht notwendig die Unwirksamkeit der Freigaberegelung. Denn die Freigaben sind ergänzend darauf gestützt, dass sie dem Erhalt und der Stärkung eines vielfältigen stationären Einzelhandels sowie der überörtlichen und grenzüberschreitenden Sichtbarkeit der Gemeinde als attraktiver und lebenswerter Standort nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 5 LÖG NRW dienen. In diesem Zusammenhang hat sich die Antragsgegnerin sinngemäß darauf gestützt, dass ihr örtlicher Einzelhandel unter erheblichem Wettbewerbsdruck nicht nur durch den überall verfügbaren Online-Handel steht, sondern auch durch die regelmäßige Sonntagsöffnung in dem nur etwa 25 km entfernten grenznahen Enschede und durch die umfangreichen Einkaufsmöglichkeiten im nur 13 km entfernten Designer-Outlet-Center Ochtrup mit etwa 120 Geschäften auf gut 19.000 m² Verkaufsfläche. Insofern hält der Senat es nach Aktenlage nicht für ausgeschlossen, dass hiermit in geringem Umfang standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen aufgezeigt sind, die den Gründen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW nach der Senatsrechtsprechung wenigstens in Kombination mit anderen Sachgründen das erforderliche Gewicht für eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes verleihen können. Dies kommt insbesondere dann in Betracht, wenn aus anderen Gründen ohnehin mit einem besonderen Besucherinteresse in einer Stadt zu rechnen ist und über den davon erfassten Bereich hinaus zum Ausgleich besonderer örtlicher Problemlagen oder struktureller Standortnachteile der Freigabebereich auf hiervon betroffene Bereiche (z. B. konkrete Gefahr verödender Innenstädte mit negativen Folgen auf örtliche Lebens- und Wohnverhältnisse sowie vorhandene Arbeitsplätze) erweitert werden soll.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 91 ff., 106 f., 109.

Ein solcher Fall könnte hier gegeben sein, zumal sämtliche von der Antragsgegnerin beschlossenen Ladenöffnungen als schlüssig verfolgte Förderung gerade und ausschließlich der Geschäfte der inneren Ortslage dienen sollen.

Vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 109.

Für eine derartige Berechtigung einer geringfügigen räumlichen und möglicherweise auch zeitlichen Erweiterung spricht hier trotz des zur Durchbrechung des Sonntagsschutzes nur geringen verfassungsrechtlichen Gewichts der hierfür angeführten Gründe, dass die jeweiligen konkreten Ladenöffnungsfreigaben selbst nur von vergleichsweise geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des ‒ ohnehin durch für die örtliche Gemeinschaft besondere Ereignisse geprägten ‒ Tages sind. Im Ortsteil Heek gibt es ausweislich des Einzelhandelskonzepts für die Gemeinde, auf das sich die Antragstellerin beruft, insgesamt nur 44 Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von gut 7200 m² und damit mit Abstand weniger als im nahegelegenen Designer-Outlet-Center. Dies spricht nicht nur für einen strukturellen standortbedingten Wettbewerbsnachteil, sondern auch für eine nur vergleichsweise geringfügige Störung der Feiertagsruhe, zumal von dem räumlichen Geltungsbereich der Freigaberegelung mit einem 750 m-Radius um den Kirchplatz bzw. den „Pastors Busch“ nicht einmal sämtliche Geschäfte in Heek erfasst sind. So liegt neben den von der Regelung in erster Linie in den Blick genommenen innerörtlichen inhabergeführten Betrieben zwar der EDEKA-Markt innerhalb des Freigabebereichs. Die Märkte von ALDI und Lidl hingegen sind hiervon nicht erfasst und müssen geschlossen bleiben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.