Oberverwaltungsgericht NRW, 7. Senat — 7 A 3893/19

Der Kläger begehrt die Erteilung eines planungsrechtlichen Bauvorbescheides zur Erweiterung eines bestehenden Lebensmittelmarktes auf 799 m² Verkaufsfläche.

Der Kläger ist Miteigentümer des Grundstücks W.-straße 6 in X. (Gemarkung X., Flur 17, Flurstück 4716). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr…. 1. Änderung, bekannt gemacht am 27.2.2002. Der Bebauungsplan setzt für das Grundstück des Klägers u. a. ein Gewerbegebiet fest. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1 sind Gewerbebetriebe für den Verkauf an letzte Verbraucher nur bis zu einer Verkaufsfläche von max. 700 m² zulässig. Die vorherige Fassung des Bebauungsplans Nr. …, bekanntgemacht am 25.6.1997, sieht für den Bereich des streitgegenständlichen Grundstücks den vollständigen Ausschluss des Einzelhandels vor. Die Ursprungsfassung des Bebauungsplans Nr. … in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.11.1974 enthält keine Beschränkungen des Einzelhandels. Das Grundstück des Klägers ist mit einem Gebäude für einen Lebensmittelmarkt mit einer genehmigten Verkaufsfläche inklusive des Backshops von ca. 713 m² bebaut. Südlich vom Vorhabengrundstück befindet sich der Betriebsbereich der Firma S. Deutschland Oil GmbH, getrennt nur durch die B.-straße .

Am 11.8.2017 stellte der Kläger einen Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides zum Umbau und zur Erweiterung des bestehenden Lebensmittelmarktes mit folgender Fragestellung:

„Ist auf dem Baugrundstück eine Erweiterung des bestehenden Lebensmittelmarktes auf ca. 799 m² Verkaufsfläche nach der Art der baulichen Nutzung bauplanungsrechtlich zulässig?“

Mit Bescheid vom 22.2.2018 lehnte die Beklagte die Bauvoranfrage des Klägers ab und führte im Wesentlichen aus: Das Vorhaben widerspreche der textlichen Festsetzung Nr. 1 des hier maßgeblichen Bebauungsplans. Eine Befreiung von dieser Festsetzung könne nicht erteilt werden. Der Discounter sei als „öffentliches Gebäude“ und somit als schutzbedürftige Nutzung im Sinne der Seveso-III-Richtlinie anzusehen. Nach dem Entwurf zu einem „Städtebaulichen Entwicklungskonzept der Stadt X. zur Seveso-III-Richtlinie“ liege das Grundstück in einer als „Innerer Planungsbereich“ definierten Zone. In diesem Bereich seien lediglich Umbauten im Bestand und Nutzungen mit einem geringen Publikumsverkehr zulässig. Mittel- bis langfristig strebe das Konzept im inneren Planungsbereich die Aufgabe vorhandener schutzbedürftiger Nutzungen an. Entscheidend sei, dass die Erweiterung mit erheblichen Investitionen in den Standort verbunden wäre. Hierdurch würde eine langfristige Verfestigung der schutzbedürftigen öffentlichen Nutzungen eintreten. Dies widerspreche dem städtebaulichen Entwicklungskonzept.

Am 14.3.2018 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung hat er geltend gemacht: Dem Erweiterungsvorhaben stünden keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen. Die in den Fassungen des Bebauungsplans Nr. … festgesetzten Einzelhandelsausschlüsse seien unwirksam. Komme man zur Gesamtnichtigkeit der Bebauungspläne, richte sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB. Nach dieser Norm sei das Vorhaben im hier vorliegenden faktischen Gewerbegebiet zulässig, da es sich in die vorhandene Bebauung einfüge. Das städtebauliche Entwicklungskonzept stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Da nicht die Abwägung, sondern die Vorhabenzulassung betroffen sei, entfalte es keine unmittelbaren Wirkungen. Anknüpfungspunkt sei alleine das Gebot der Rücksichtnahme. Hier sei maßgeblich, dass die Vergrößerung der Verkaufsfläche lediglich der Verbesserung der Arbeitsabläufe diene. Eine Sortimentserweiterung sei hiermit nicht verbunden; dementsprechend sei auch nicht von einer nennenswerten Erhöhung der Kundenfrequenz auszugehen.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 22.2.2018 zu verpflichten, die Bauvoranfrage des Klägers vom 11.8.2017 zur Erweiterung des bestehenden Lebensmittelmarktes auf eine Verkaufsfläche von insgesamt 799 m² positiv zu bescheiden,

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht: Das Vorhaben des Klägers sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Der Bebauungsplan stehe dem Vorhaben in Gestalt der textlichen Festsetzung Nr. 1 entgegen. Ferner sei das Vorhaben aufgrund der Nähe zum Störfallbetrieb der Firma S. unzulässig. Die Erweiterung stelle keinen Umbau im Bestand i. S. d. Stufe 1 des Städtebaulichen Entwicklungskonzepts dar. Nur durch eine Beschränkung auf den Bestandsschutz könne der Verpflichtung aus der Seveso-III-Richtlinie, langfristig dem Abstandsgebot Rechnung zu tragen, genüge getan werden. Schon im Hinblick auf die Rohbausumme von 400.000 € sei eine städtebaulich und störfallrechtlich nicht gewünschte Verfestigung gegeben. Vor diesem Hintergrund könne eine Befreiung nicht erteilt werden.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 28.8.2019 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf den begehrten Vorbescheid. Die beabsichtigte Erweiterung des bestehenden Einzelhandels sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Es könne dahinstehen, ob sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach dem maßgeblichen Bebauungsplan Nr. … in Gestalt der 1. Änderung oder nach § 34 BauGB richte. Das Vorhaben verletze das Gebot der Rücksichtnahme, da es die nach Art. 13 Abs. 2 a) der Seveso-III-Richtlinie erforderlichen Abstände zum benachbarten Störfallbetrieb der S. Deutschland Oil GmbH nicht wahre. Anknüpfungspunkt sei das Rücksichtnahmegebot, bei dessen Prüfung die unionsrechtlich geforderte nachvollziehende Abwägung durchzuführen sei. Bei dem Betrieb der S. Deutschland Oil GmbH handle es sich um einen Betrieb im Sinne der Anl. 1 zur Seveso-III-Richtlinie und bei dem Vorhaben des Klägers um ein „öffentliches Gebäude“, da dieses für den Kundenverkehr geöffnet sei. Zwischen den Beteiligten sei auch unstreitig, dass das Vorhaben den Abstand nicht wahre. Allein daraus folge jedoch nicht schon, dass das Vorhaben das Rücksichtnahmegebot verletze. Die von der Kammer selbst vorzunehmende nachvollziehende Abwägung falle zulasten des Klägers aus, da sein Interesse an dem Vorhaben gegenüber den öffentlichen Interessen am besonderen Schutz vor einem „Dennoch-Störfall“ nicht überwiege. Die störfallspezifischen Faktoren seien im Gutachten des TÜV Nord vom Dezember 2015 aufgeführt. Namentlich würden dort vor dem Hintergrund der auf dem Betriebsgelände der S. Deutschland Oil GmbH gelagerten leicht entzündlichen Stoffe die bestehenden erheblichen Brand- oder Explosionsgefahren nachvollziehbar dargelegt. Diese Gefahren bestünden auch für die Kunden im Lebensmittelmarkt des Klägers. Auch das öffentliche Interesse daran, langfristig den Abstandsbereich von gefährdeten Nutzungen freizuhalten, streite gegen die Zulassung der Erweiterung. Dies gelte gerade mit Blick auf die Rohbausumme von 400.000 €. Eine derartige Investition erhöhe das Interesse des Bauherrn an der Perpetuierung des Standortes. Der Einwand des Klägers, die Erweiterung diene der Vereinfachung der Betriebsabläufe, sei ohne Relevanz. Das private Interesse an der Optimierung von Betriebsabläufen in einem derart geringen Umfang müsse nach der Überzeugung der Kammer hinter die zuvor skizzierten öffentlichen Interessen zurücktreten.

Der Kläger trägt zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung im Wesentlichen vor: Das Vorhaben erweise sich unter bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkten als zulässig. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vorhabens unterliege § 34 BauGB. Die Bebauungspläne Nr. … in allen Fassungen seien unwirksam. Das Vorhaben sei als nichtgroßflächiger Einzelhandelsbetrieb als Unterfall der Gewerbebetriebe aller Art planungsrechtlich zulässig. Gleiches gelte, wenn man nicht von einem faktischen Gewerbegebiet sondern von einer Gemengelage ausgehe. Mit dem vorhandenen Bestandsmarkt existiere ein Vorbild für das Erweiterungsvorhaben. Auch verstoße das Vorhaben nicht gegen das Gebot der Rücksichtnahme. Dies gelte namentlich mit Blick auf die Nachbarschaft zu dem Störfallbetrieb. Das städtebauliche Entwicklungskonzept der Beklagten zur Seveso-III-Richtlinie sei als Konzept im Sinne von § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB für die Vorhabenzulassung im Einzelfall ohne Bedeutung. Auch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene nachvollziehende Abwägung sei fehlerhaft. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass mit jeder Erweiterung einer Bestandsnutzung oder auch nur mit bestandserhaltenden Arbeiten eine Perpetuierung einhergehe. Danach kämen solche Arbeiten per se nicht in Betracht. Dies konterkariere aber die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Der Gesetzesbegründung zu § 63 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauO NRW 2018 lasse sich der auch hier anzuwendende Gedanke entnehmen, dass nicht etwa jede reine Perpetuierung oder auch nur jede geringe Erhöhung der Zahl der betroffenen Personen von vornherein unzulässig sein solle. Der Richtlinie könne ebenfalls nicht der Gedanke entnommen werden, grundsätzlich Erweiterungen im Bereich des angemessenen Abstandes zu verhindern. Die hier beabsichtigte Erweiterung führe zu keiner relevanten Risikoerhöhung. Für das Vorhaben seien nicht etwa sämtliche in dem Gutachten des TÜV Nord aus Dezember 2015 betrachteten Gefahrenpotenziale relevant, sondern nach dem Gutachten des TÜV Nord vom März 2020 nur das Gefahrenpotenzial „Brand“. Daher bestehe durch den benachbarten Betrieb für das Vorhaben kein Gefahrenpotenzial "Explosion“. Sein Interesse an der Verbesserung der Betriebsabläufe und einer modernen Aufstellung des Marktes sei auch ein relevanter sozioökonomischer Belang. Zudem gehe mit der Erweiterung keine nennenswerte Erhöhung der Kundenzahl einher. Auch seien von dem Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten. Selbst wenn der Bebauungsplan wirksam sei, wäre eine Befreiung im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB zu erteilen.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 28.8.2019 - 23 K 2083/18 - nach dem in erster Instanz gestellten Antrag des Klägers zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klage sei unbegründet. Für das streitige Vorhaben sei das S. Tanklager 311 mit dem ihm zugewiesenen Gefahrenpotenzial "Brand" maßgebend. Im Rahmen der Entscheidung über die Bauvoranfrage sei ausschließlich der durch den TÜV Nord in seinem Gutachten aus 2015 ermittelte angemessene Sicherheitsabstand von 200 m sowie der daraus abgeleitete „innere Planungsbereich“ des städtebaulichen Entwicklungskonzepts zur Seveso-III-Richtlinie zugrunde gelegt worden. Es sei davon auszugehen, dass sich die Kundenzahl in relevantem Umfang erhöhen werde. Bei der Frage der Anwendbarkeit der vom Gutachter angeführten Bagatellgrenze, welche aus § 63 BauO NRW 2018 abgeleitet werde, handele es sich um eine der zentralen Fragen für die tägliche Arbeit der kommunalen Planungs- und Bauaufsichtsbehörden, die dringend einer Klärung bedürfe. Die Europarechtskonformität der in § 63 BauO NRW 2018 geregelten Bagatellgrenze werde bezweifelt. Aufgrund der unklaren Rechtslage habe sie- die Beklagte - bei der Erarbeitung ihres städtebaulichen Entwicklungskonzepts zur Seveso-III-Richtlinie eine eigene, plausibel begründete und nachvollziehbare Vorgehensweise für die Typisierung von „nicht schutzbedürftigen und schutzbedürftigen Nutzungen/Vorhaben“ im Sinne des Art. 13 Seveso-III-Richtlinie sowie für deren Zuordnung zu verschiedenen Stufen der Schutzbedürftigkeit erarbeitet. Das städtebauliche Entwicklungskonzept könne auch bei der nachvollziehenden Abwägung und Entscheidung bei bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren herangezogen werden. Die mit dem Umbau und der Erweiterung des Discounters verbundenen Investitionen liefen dem langfristigen Ziel, die bestehende Gemengelage innerhalb dieses „inneren Planungsbereiches" aufzulösen, entgegen. Die Zulassung relevanter Erweiterungen vorhandener schutzbedürftiger Nutzungen im Sinne des Art. 13 Seveso-III-Richtlinie sei mit dem Schutzzweck der Seveso-III-Richtlinie zur langfristigen Wahrung angemessener Sicherheitsabstände zwischen Schutzobjekten im Sinne der Richtlinie und Störfallbetriebsbereichen im Regelfall nicht zu vereinbaren, da dies zu einer Verfestigung oder gar Weiterentwicklung der bestehenden Gemengelagenproblematik führen würde. Eine ausnahmsweise Zulässigkeit schutzbedürftiger Vorhaben innerhalb bestehender Gemengelagen bedürfe einer besonderen Rechtfertigung, um trotz Unterschreitung des angemessenen Abstandes zugelassen werden zu können. Eine derartige Rechtfertigung sei im vorliegenden Fall nicht gegeben. Es sprächen ausschließlich wirtschaftliche Interessen des Betreibers für eine Erweiterung des Discounters. Die gegen das Erweiterungsvorhaben sprechenden störfallrechtlichen Belange der langfristigen Entflechtung der vorhandenen Gemengelage, der Vermeidung der Verfestigung schutzbedürftiger Nutzungen und der damit einhergehenden Erhöhung des Risikos und der Auswirkungen eines schweren Unfalls seien aufgrund der sehr geringen Entfernung des Vorhabens zum Störfallbetriebsbereich im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung deutlich höher zu gewichten, als die wirtschaftlichen Belange des Klägers. Daneben könnten keine weiteren städtebaulichen oder sozioökonomischen Belange berücksichtigt werden. Den Ausführungen des TÜV Gutachters aus März 2020 könne nicht gefolgt werden. Der Bebauungsplan Nr. …, 1. Änderung, leide nicht an einem Ausfertigungsmangel. Es sei zwar keine Originalausfertigung der textlichen Festsetzungen zum Bebauungsplan Nr. …, 1. Änderung auffindbar. Die Unterschrift auf dem Gemeinderatsprotokoll reiche aber zur ordnungsgemäßen Ausfertigung, da in dem protokollierten Beschluss auf die Bestandteile der Satzung in einer Weise Bezug genommen worden sei, die Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ausschließe.

Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 24.6.2020 besichtigt. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die dazu gefertigte Niederschrift und die Lichtbilder Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Die zulässige Berufung hat in der Sache Erfolg.

Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung des beantragten bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheides gemäß § 113 Abs. 5 VwGO. Die beabsichtigte Erweiterung des bereits bestehenden Marktes auf eine Verkaufsfläche von 799 m² ist - soweit durch den Vorbescheidsantrag zur Überprüfung gestellt - bauplanungsrechtlich zulässig.

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens beurteilt sich nach § 34 BauGB. Sämtliche hier in Betracht zu ziehenden Bebauungspläne sind mangels ordnungsgemäßer Ausfertigung unwirksam.

Als Rechtsnorm ist ein Bebauungsplan auszufertigen und bekanntzumachen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1.7.2010 - 4 C 4.08 -, BRS 76 Nr. 106 = BauR 2010, 1874; OVG NRW, Urteil vom 24.9.2020 - 7 D 64/18.NE -, juris.

Mit der Ausfertigung wird die Satzung als Originalurkunde hergestellt und sichergestellt, dass der textliche und der zeichnerische Gegenstand der Satzung mit dem Willen des Rates im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung übereinstimmen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12.3.2003 ‑ 7a D 20/02.NE ‑, NVwZ-RR 2003, 667, vom 30.11.2010 - 7 D 48/10.NE -, vom 15.2.2012 - 10 D 46/10.NE -, BauR 2012, 1080, und vom 29.1.2013 - 2 D 102/11.NE -, juris.

Welche Anforderungen im Einzelnen an eine Ausfertigung zu stellen sind, gibt das Bundesrecht nicht vor. Dies bestimmt sich vielmehr nach Maßgabe des Landesrechts.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.1.1999 ‑ 4 B 129.98 ‑, BRS 62 Nr. 29.

Für das nordrhein-westfälische Landesrecht ist es mangels ausdrücklicher normativer Vorgaben für die Ausfertigung von Bebauungsplänen ausreichend, aber grundsätzlich auch erforderlich, wenn eine Originalurkunde geschaffen wird, auf welcher der Bürgermeister als Vorsitzender des Rates zeitlich nach dem Ratsbeschluss und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag diesen Bebauungsplan als Satzung beschlossen habe.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24.9.2020 - 7 D 64/18.NE -, juris, m. w. N.

Besteht die Satzung - so wie hier - aus mehreren Teilen (etwa aus einer Planzeichnung und gesonderten textlichen Festsetzungen bzw. aus einer auf mehreren Blättern erstellten Planzeichnung), ist es grundsätzlich erforderlich, entweder jeden Teil mit einem Ausfertigungsvermerk zu versehen oder durch körperliche Verbindung eine (Gesamt-) Urkunde herzustellen, die einen Ausfertigungsvermerk trägt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26.6.2013 - 7 D 75/11.NE -, juris.

Ob es genügt, wenn in der Satzung auf einen bestimmten, genau bezeichneten, nicht ausgefertigten Bestandteil des Bebauungsplans Bezug genommen wird und kein Zweifel bestehen kann, welcher Bestandteil gemeint ist,

vgl. verneinend OVG NRW, Urteil vom 8.3.2012- 10 D 17/10.NE -, BauR 2012, 1075 und bejahend OVG NRW, Urteil vom 29.1.2013 - 2 D 102/11.NE -, juris,

kann hier offen bleiben.

Die Beklagte hat hinsichtlich des Bebauungsplans Nr. … 1. Änderung zunächst die Vorgaben für die Ausfertigung eines aus mehreren Bestandteilen bestehenden Bebauungsplans nicht beachtet. Die in den Aufstellungsvorgängen - nach Angaben der Beklagten im Original nicht mehr auffindbaren - abgehefteten textlichen Festsetzungen (1. Änderung Beiakte V 445) enthalten weder einen Ausfertigungsvermerk noch sind sie mit der Bebauungsplanurkunde körperlich verbunden. Auch eine hinreichend genaue Bezeichnung der textlichen Festsetzungen befindet sich nicht auf der Planurkunde des Bebauungsplans Nr. … 1. Änderung. Dort heißt es lediglich: "Textfestsetzungen siehe Anlagen". Diesem Hinweis kann nicht entnommen werden, welche textlichen Festsetzungen als Bestandteil der Satzung beschlossen worden sind. So befinden sich in den Aufstellungsvorgängen Textfestsetzungen unterschiedlichen Inhalts (siehe Textfestsetzungen Beiakte V Blatt 445 mit dem Verweis auf die Anlage 1 Abstandsliste und Blatt 515 mit Streichung des Passus: "s. Anlage 1: Abstandsliste").

Soweit die Beklagte darauf verweist, dass das Original der vom Bürgermeister unterzeichneten Niederschrift über die Ratssitzung am 29.1.2002 existiere und die textlichen Festsetzungen Bestandteil dieser Niederschrift seien, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn mit der Unterschrift unter der Niederschrift bestätigt der Bürgermeister nicht die Übereinstimmung der Originalurkunde des Bebauungsplans mit dem Inhalt des Ratsbeschlusses; die Feststellung dieser Übereinstimmung ist indes - wie dargetan - Gegenstand der Ausfertigung eines Bebauungsplans.

Darüber hinaus fehlt es hinsichtlich des auf der Urkunde des Bebauungsplans Nr. … 1. Änderung angebrachten Ausfertigungsvermerks an der Angabe des Datums der Ausfertigung.

Für eine ordnungsgemäße Ausfertigung ist es grundsätzlich erforderlich, dass auf der Satzung das Ausfertigungsdatum vermerkt wird; dies zu dem Zweck, den rechtlich erheblichen Ausfertigungszeitpunkt (nach dem Satzungsbeschluss, vor der Bekanntmachung) zu bestimmen.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 9.9.2014 - 1 KN 215/12 -, BRS 82 Nr. 88 = BauR 2015, 61, m. w. N.; a. A.: VG München, Urteil vom 8.11.2017 - M 9 K 16.4678 -, juris.

Ein solches Ausfertigungsdatum fehlt. Die Datumsangabe kann auch nicht ausnahmsweise als entbehrlich betrachtet werden, weil sich aus sonstigen Umständen hinreichend sicher ergibt, dass der Vermerk nach dem Satzungsbeschluss und vor Beginn des Bekanntmachungsverfahrens gefertigt wurde. Dafür hat der Senat in den vorliegenden Akten keine hinreichenden Anhaltspunkte gefunden.

Der zuletzt erörterte Ausfertigungsmangel besteht auch hinsichtlich des Vorgängerbebauungsplans (Bebauungsplan Nr. … in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.6.1997). Darüber hinaus fehlt es auch deshalb an der ordnungsgemäßen Ausfertigung des Plans aus 1997, weil auch hier die auf der Urkunde (Zeichnung) als Anlage in Bezug genommenen, mit der Planzeichnung nicht physisch verbundenen textlichen Festsetzungen nicht ordnungsgemäß ausgefertigt sind. Die bei dem Aufstellungsvorgang befindlichen textlichen Festsetzungen (Beiakte XII), die eine Unterschrift des Bürgermeisters vom Tag des Satzungsbeschlusses (28.1.1997) tragen, bestehen aus zahlreichen losen Blättern, die zu einem früheren Zeitpunkt möglicherweise so wie sie foliert sind, geheftet waren, oder eben auch in anderer Weise.

Der Ursprungsbebauungsplan Nr. … in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.11.1974 ist ebenfalls mangels ordnungsgemäßer Ausfertigung unwirksam. Der Plan besteht aus drei Blättern. Nur die Planurkunde Blatt a trägt einen Ausfertigungsvermerk. Auf den Blättern b und c findet sich der Vermerk "Alle Sichtvermerke u. der Textteil befinden sich auf Bebauungsplan Nr. 76 Blatt a". Dies genügt wiederum nicht den eingangs dargestellten Anforderungen an die Ausfertigung eines aus mehreren Blättern bestehenden Bebauungsplanes. Ungeachtet dessen stünden die Festsetzungen dieses Bebauungsplans dem streitigen Vorhaben hinsichtlich der Art der Nutzung nicht entgegen.

Diese Ausfertigungsmängel führen zur Unwirksamkeit des jeweiligen Bebauungsplanes. Das Unterbleiben einer Ausfertigung stellt als Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Gültigkeitserfordernis einen stets beachtlichen Mangel dar, auf den etwaige fachgesetzliche Unbeachtlichkeitsregelungen keine Anwendung finden können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.11.2010 - 7 D 48/10.NE -, m. w. N.

Das Vorhaben ist - soweit durch den Vorbescheidsantrag zur Prüfung gestellt - gemäß § 34 BauGB zulässig.

Dass das streitige Vorhaben hinsichtlich der Art der Nutzung nach § 34 BauGB zulässig ist, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, wobei offen bleiben kann, ob hier § 34 Abs. Abs. 1 oder 2 BauGB Anwendung findet.

Unterschiedlich wird allein die Frage beurteilt, ob es gegen das im Begriff des "Einfügens" i. S. d. § 34 Abs. 1 BauGB enthaltene bzw. gemäß § 34 Abs. 2 i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. BauNVO zu prüfende Rücksichtnahmegebot verstößt, weil es den notwendigen Abstand zum benachbarten Störfallbetrieb der S. Deutschland Oil GmbH nicht wahrt. Diese Frage ist zugunsten des Klägers zu beantworten.

Nach Art. 13 Abs. 2 a) der Richtlinie 2012/18/EU (im Folgenden Seveso-III-Richtlinie) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.7.2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/82/EG (im Folgenden Seveso-II-Richtlinie) des Rates - ABl. L 197 vom 24.7.2012, S. 1 - haben die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass in ihren Politiken der Flächenausweisung oder Flächennutzung oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, Erholungsgebieten und - soweit möglich - Hauptverkehrswegen andererseits ein angemessener Sicherheitsabstand gewahrt bleibt.

Zu der Vorgängerregelung des Art. 12 Abs. 1 der Seveso-II-Richtlinie hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, den sich daraus stellenden Anforderungen an die Zulassung von Vorhaben in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs sei durch eine richtlinienkonforme Auslegung des Rücksichtnahmegebots Rechnung zu tragen. Ein Vorhaben, das sich in jeder Hinsicht innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens halte, füge sich in die Eigenart der näheren Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB dann nicht ein, wenn das Vorhaben es an der gebotenen Rücksichtnahme auf die sonstige, d. h. vor allem auf die in seiner unmittelbaren Nähe vorhandene Bebauung fehlen lasse. Das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme erweise sich als wertungsoffenes Korrektiv, das auch für störfallrechtlich vorgegebene Wertungen offenstehe. Es erlaube die in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG geforderte abwägende Gegenüberstellung von störfallspezifischen und nicht störfallspezifischen, insbesondere „sozioökonomischen“ Faktoren, um auf dieser Grundlage entscheiden zu können, ob im Einzelfall ein Unterschreiten des eigentlich erforderlichen „angemessenen“ Abstands ausnahmsweise vertretbar sei.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2012- 4 C 11.11 -, BRS 79 Nr. 97 = BauR 2013, 887.

Dieser Regelung ist danach - wenn eine das Vorhaben erfassende und die Erfordernisse der Seveso-III-Richtlinie beachtende Bauleitplanung unterbleibt - von der für die Erteilung von Baugenehmigungen zuständigen Behörde im Einzelfall Rechnung zu tragen, und zwar selbst dann, wenn sie in Ausübung dieser Zuständigkeit eine gebundene Entscheidung zu erlassen hat.

Vgl. noch zu Art. 12 Abs. 1 der Vorgängerrichtlinie 96/82/EG des Rates vom 9.12.1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfälle mit gefährlichen Stoffen: EuGH, Urteil vom 15.9.2011 - C-53/10 -, BRS 78 Nr. 23 = BauR 2011, 586; BVerwG, Urteil vom 20.12.2012 - 4 C 11.11 -, BRS 79 Nr. 97 = BauR 2013, 887.

Die Grenze der Steuerung derartiger Vorhaben über das Rücksichtnahmegebot ist von vornherein überschritten, wenn die zu berücksichtigenden "sozioökonomischen Faktoren" den Rahmen der im Rücksichtnahmegebot abgebildeten gegenseitigen Interessenbeziehung zwischen Rücksichtnahmebegünstigten einerseits und Rücksichtnahmeverpflichteten andererseits verlassen, etwa dann, wenn nicht individuelle, sondern städtebauliche Gründe für eine Zulassung eines Vorhabens in der Gefahrenzone eines Störfallbetriebs streiten, oder wenn Alternativstandorte für die Verwirklichung des Vorhabens in Frage stehen. Entsprechendes gilt, wenn ein Neuansiedlungsvorhaben städtebauliche Spannungen bewirkt, die im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung nicht beseitigt werden können, sondern einer planerischen Bewältigung bedürfen, oder wenn eine rechtsfehlerfreie Konfliktbewältigung auf das Festsetzungsinstrumentarium der Bauleitplanung angewiesen ist. In all diesen Fällen ist eine Zulassung des Vorhabens auf der Grundlage des § 34 BauGB abzulehnen, weil es einen Koordinierungsbedarf auslöst, dem nicht das Konditionalprogramm des Rechts der Vorhabenzulassung, sondern nur eine förmliche Planung Rechnung zu tragen vermag.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2012- 4 C 11.11 -, BRS 79 Nr. 97 = BauR 2013, 645.

Nach diesen Grundsätzen gilt hier folgendes:

Bei dem Betriebsbereich der Firma S. handelt es sich um einen Störfallbetrieb i. S. d. Art. 3 Seveso-III-Richtlinie und ihrer Anlage 1, wie sich aus dem Gutachten zur Verträglichkeit von Störfall-Betriebsbereichen im Stadtgebiet X. unter dem Gesichtspunkt des § 50 BImSchG bzw. der Seveso-III-Richtlinie (Artikel 13) des TÜV Nord vom Dezember 2015 ergibt.

Der Senat geht ferner zulasten des Klägers und zugunsten der Beklagten davon aus, dass es sich bei dem Vorhaben des Klägers (Lebensmitteldiscounter) auch um ein "öffentliches Gebäude" i. S. v. Art. 13 Abs. 2 a) Seveso-III-Richtlinie handelt. Darunter fallen regelmäßig alle öffentlich genutzten Gebäude mit Publikumsverkehr, wie zum Beispiel auch Verbrauchermärkte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3.9.2009 - 10 D 121/07.NE -, BRS 74 Nr. 6 = BauR 2010, 572; Hess. VGH, Urteil vom 11.3.2015 - 4 A 654/13 -, ZUR 2015, 485.

Die Behandlung von Einzelhandelsvorhaben unterhalb der Schwelle zur Großflächigkeit ist allerdings in Rechtsprechung und Literatur bisher nicht abschließend geklärt.

Vgl. zum Beispiel Nr. 2.2.2 letzter Absatz der Arbeitshilfe der Fachkommission Städtebau der Bauministerkonferenz, Berücksichtigung des neuen nationalen Störfallrechts zur Umsetzung des Art. 13 Seveso-III-Richtlinie im baurechtlichen Genehmigungsverfahren in der Umgebung von Störfallbetrieben, aktualisierte Fassung/beschlossen am 18.4.2018.

Eine die Erfordernisse der Seveso-III-Richtlinie beachtende wirksame Bauleitplanung existiert nicht. Die Bebauungspläne Nr. … sind aus obigen Gründen unwirksam. Das Städtebauliche Entwicklungskonzept i. S. d. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB stellt ebenfalls keine solche Bauleitplanung dar. Vielmehr handelt es sich bei einem solchen städtebaulichen Konzept um eine informelle Planung ohne rechtlich verbindliche Außenwirkung.

Vgl. Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Auflage, § 1 Rn. 78, m. w. N.; Uechtritz/

Farsbotter, Städtebauliche Entwicklung im Umfeld von Störfallbetrieben, Teil 2: Steuerung durch gesamtstädtische Konzepte, BauR 2016, 48(50f.).

Die Steuerung des Vorhabens über das Rücksichtnahmegebot ist auch nicht wegen eines bestehenden, bisher nicht erfüllten Planungserfordernisses ausgeschlossen. Das sich aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergebende Planungsermessen der Gemeinde konkretisiert sich im unbeplanten Innenbereich nur dann zu einer Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Ein qualifizierter (gesteigerter) Planungsbedarf besteht etwa, wenn die Genehmigungspraxis auf der Grundlage von § 34 Abs. 1 und 2 BauGB städtebauliche Konflikte auslöst oder auszulösen droht, die eine Gesamtkoordination der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange in einem förmlichen Planungsverfahren dringend erfordern. Die Gemeinde muss planerisch einschreiten, wenn ihre Einschätzung, die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche zur Steuerung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung aus, eindeutig nicht mehr vertretbar ist. Dieser Zustand ist aber erst dann erreicht, wenn städtebauliche Missstände oder Fehlentwicklungen bereits eingetreten sind oder in naher Zukunft einzutreten drohen. Die Planungspflicht entsteht nicht schon dann, wenn ein planerisches Einschreiten einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen würde und deshalb "vernünftigerweise geboten" wäre. Sie setzt besonders gewichtige Gründe voraus, etwa einen qualifizierten Abstimmungsbedarf benachbarter Gemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB, und besitzt Ausnahmecharakter.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.2.2012 - 2 B 15/12 -, juris, m. w. N.

Unter Zugrundelegung der dargestellten Maßstäbe sieht der erkennende Senat ein solches Planungserfordernis im vorliegenden Falle nicht. Insbesondere ist nicht anzunehmen, dass das noch kleinflächige Einzelhandelsvorhaben städtebauliche Spannungen erzeugt, die nur im Rahmen der Bauleitplanung angemessen bewältigt werden könnten.

Eine Verpflichtung der Beklagten bei der Entscheidung über den beantragten Bauvorbescheid dem Abstandserfordernis des Art. 13 Abs. 2 a) Seveso-III-Richtlinie Rechnung zu tragen, bedeutet nicht, dass jede Neuansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes innerhalb des angemessenen Abstands zwingend untersagt werden müsste. Es ist mit der Richtlinie aber nicht vereinbar, wenn die Ansiedlung zugelassen wird, ohne dass die Risiken einer Ansiedlung innerhalb des angemessenen Abstands gebührend gewürdigt worden wären. Die Genehmigungsbehörde muss deshalb in einem ersten Schritt ermitteln, welcher Abstand "angemessen" ist und ob das Neuansiedlungsvorhaben innerhalb dieser Abstandsgrenze liegt. Diese behördliche Festlegung des angemessenen Abstands unterliegt der vollen gerichtlichen Prüfung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2012- 4 C 11.11 -, BRS 79 Nr. 97 = BauR 2013, 645.

Hier unterschreitet das Vorhaben bereits im Bestand den durch das TÜV Nord Gutachten vom Dezember 2015 in nicht zu beanstandender Weise ermittelten angemessenen Abstand von 200 m zum Störfallbetrieb.

Ist - wie hier - der angemessene Abstand nicht eingehalten, muss sich die Behörde in einem zweiten Schritt darüber Gedanken machen, ob ein Unterschreiten des angemessenen Abstands im Einzelfall vertretbar ist. Hier kommt den Genehmigungsbehörden und nachfolgend den Gerichten ein Wertungsspielraum zu. Die Richtlinie gestattet es, den störfallspezifisch ermittelten angemessenen Abstand zu unterschreiten, wenn im Einzelfall hinreichend gewichtige nicht störfallspezifische Belange - insbesondere solche sozialer, ökologischer und wirtschaftlicher Art ("sozioökonomische Faktoren") - für die Zulassung des Vorhabens streiten. Unionsrechtlich gefordert, aber auch ausreichend ist insoweit eine nachvollziehende Abwägung; sie ist sachgeleitete Wertung und unterliegt ebenfalls der vollen gerichtlichen Kontrolle.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2012- 4 C 11.11 -, BRS 79 Nr. 97 = BauR 2013, 645.

Für diese nachvollziehende Abwägung ist in Übereinstimmung mit der Arbeitshilfe der Fachkommission Städtebau der Bauministerkonferenz,

vgl. Arbeitshilfe der Fachkommission Städtebau der Bauministerkonferenz, Berücksichtigung des neuen nationalen Störfallrechts zur Umsetzung des Art. 13 Seveso-III-Richtlinie im baurechtlichen Genehmigungsverfahren in der Umgebung von Störfallbetrieben, aktualisierte Fassung/be-schlossen am 18.4.2018,

im Wesentlichen von folgendem auszugehen: Die erstmalige Schaffung einer störfallrechtlichen Gemengelage, d. h. die erstmalige Zulassung einer schutzbedürftigen Nutzung innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstandes, ist im Regelfall unzulässig, weil ein angemessener Sicherheitsabstand, der bisher eingehalten ist, auch „langfristig" gewahrt bleiben muss. Eine bestehende Vorbelastung, d. h. die Existenz schutzbedürftiger Nutzungen innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstandes, darf nicht zur Rechtfertigung der ausnahmsweisen Zulassung des neuen Vorhabens herangezogen werden. Die Vorbelastung ist vielmehr Voraussetzung dafür, dass überhaupt der Wertungsspielraum eröffnet wird. Im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung sind zugunsten des Vorhabens die individuellen, meist wirtschaftlichen Gründe des Bauherrn in die Abwägung einzubeziehen, dessen Interesse, sein Grundeigentum durch das Vorhaben sinnvoll zu nutzen, grundsätzlich schützenswert ist. Dieses Interesse wiegt im Zweifelsfall umso mehr, wenn sich die angestrebte Nutzung aufdrängt, etwa im Fall der Erweiterung einer bestehenden baulichen Anlage oder wenn alternative wirtschaftlich sinnvolle Nutzungsmöglichkeiten nicht ohne weiteres in Betracht kommen. Gegen die Zulassung des Vorhabens kann maßgeblich das Interesse des Betreibers des Störfallbetriebs sprechen, vor der Anordnung weiterer Schutzmaßnahmen infolge des hinzukommenden Vorhabens verschont zu bleiben. Im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung sind ferner vorhabenspezifische Faktoren, wie etwa die Anzahl zeitgleich anwesender Personen und deren Aufenthaltsdauer, die Ortskenntnis der Besucher sowie die Schutzbedürftigkeit betroffener Personen oder Gruppen, in Rechnung zu stellen. Auch wenn sich die Prüfung des Rücksichtnahmegebots im Hinblick auf das störfallrechtliche Abstandsgebot - wie auch in sonstigen Fällen - auf das zur Beurteilung gestellte Gesamtvorhaben bezieht, kann es unter Berücksichtigung des Schutzzwecks von Art. 13 Abs. 2 Seveso-III-Richtlinie zulässig sein, bei der Entscheidung zu würdigen, dass es infolge einer Vorhabenerweiterung gegebenenfalls nur in einem geringen Umfang zu einer Risikoerhöhung kommt. Ob es darüber hinausgehend für die Notwendigkeit einer nachvollziehen Abwägung unter dem Gesichtspunkt des Umfangs der Risikoerhöhung eine „Bagatellgrenze" geben kann, wie sie etwa der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber offenbar bei der Schaffung der verfahrensrechtlichen Vorschrift des § 63 BauO NRW 2018 zugrunde gelegt hat, lässt der Senat in diesem Zusammenhang offen.

In Anwendung dieser Maßstäbe ergibt die nachvollziehende Abwägung hier, dass das Vorhaben zulässig ist. Der angesprochene Wertungsspielraum ist eröffnet, weil mit Blick auf den Bestandsbetrieb auf dem Grundstück des Klägers eine Vorbelastung im o. g. Sinne gegeben ist. Dem schützenswerten Interesse des Klägers an der angemessenen Nutzung seines Grundeigentums kommt gesteigerte Bedeutung zu, weil es sich um den Fall der Erweiterung einer bestehenden baulichen Anlage handelt. Dass dem Störfallbetrieb hier infolge der Vorhabenzulassung die Anordnung weiterer Schutzmaßnahmen drohen könnte, ist nach dem Vorbringen der Beteiligten nicht ersichtlich. Hinsichtlich der vorhabenspezifischen Faktoren ist im Hinblick auf die in einem - hier nach dem Gutachten des TÜV Nord vom März 2020 allein drohenden - Störfall "Brand" anzunehmende Gefährdung durch Hitze und Rauch bei der gebotenen realitätsnahen Betrachtung zu berücksichtigen, dass sich in dem Markt zwar zeitgleich möglicherweise eine größere, ggfs. dreistellige Zahl von Kunden aufhalten wird, deren Anwesenheit sich jedoch auf die Tageszeit beschränkt und die über ein Mindestmaß an Mobilität und Ortskenntnis verfügen. Dies gilt - entgegen dem Vorbringen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung - auch für die mit dem Pkw anfahrenden Kunden. Schließlich ist - mit hier wohl ausschlaggebender Bedeutung - zu beachten, dass bei realitätsnaher Betrachtung auf Grund der Vorhabenerweiterung jedenfalls mit nicht mehr als 20 zusätzlich zeitgleich anwesenden Personen zu rechnen ist, mit der Folge, dass lediglich eine Risikoerhöhung im "unteren Bereich" veranschlagt werden kann. Eine andere Würdigung rechtfertigt auch nicht das von der Beklagten angeführte Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.1.2020 - 2 K 194/19 - (juris), das die Neuerrichtung eines Schnellrestaurants mit voraussichtlich mehr als jeweils 100 Gästen (anstelle eines zuvor abgebrannten Gebäudes) zum Gegenstand hatte.

Hiervon ausgehend erweist sich die Sache auch als spruchreif. Es bedarf namentlich vor Bescheidung des Vorbescheidsantrages keiner Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 72 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2018. Dabei kann der Senat offenlassen, ob die in dieser Vorschrift normierten Voraussetzungen für die Notwendigkeit einer Bekanntmachung nach § 72 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW 2018 den europarechtlichen Anforderungen genügen. Der Senat versteht den hier einschlägigen Art. 15 Abs. 1c) Seveso-III-Richtlinie dahin, dass eine Öffentlichkeitsbeteiligung bei „neuen Entwicklungen in der Nachbarschaft von Betrieben" hinsichtlich des Risikos eines schweren Unfalls oder der Folgen eines solchen Unfalls nur bei einer wesentlichen Risikoerhöhung geboten ist. Dies legt bereits das systematische Verhältnis zu Art. 15 Abs. 1b) Seveso-III-Richtlinie nahe, der für den Fall einer Änderung des Störfallbetriebes gemäß Art. 11 der Richtlinie eine wesentliche Änderung voraussetzt, wobei Art. 11 Seveso-III-Richtlinie nur Betriebsänderungen erfasst, aus denen sich erhebliche Auswirkungen für die Gefahr schwerer Unfälle ergeben oder die eine andere Klassifizierung des Betriebes zur Folge haben können. Maßgeblich ist aber der Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung in den Blick zu nehmen, ein transparentes und alle relevanten Belange erfassendes Verfahren zu gewährleisten. Dieses Ziel wäre gefährdet, wenn die Beteiligung der Öffentlichkeit ungeachtet der Wesentlichkeit der Veränderung der Gefahrenlage regelmäßig auch in Bagatellfällen erfolgen würde; dies hätte zwangsläufig eine der Effektivität der Öffentlichkeitsbeteiligung abträgliche Abnutzung dieses Instruments zur Folge. Die danach erforderliche wesentliche Gefahrerhöhung sieht der Senat nach Maßgabe der Überlegungen zur nachvollziehenden Abwägung (nach denen der Gefahrenzuwachs hier weit hinter den Anforderungen des § 72 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2018 zurückbleibt) als nicht gegeben an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe dafür (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO) nicht ersichtlich sind.