Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 2079/19

Die Klägerin ist eine Fraktion im beklagten Rat der Stadt L. . Ihr gehörten in der Wahlperiode 2014-2020 drei Ratsmitglieder an. In der aktuellen Wahlperiode ist die Klägerin mit vier Ratsmitgliedern vertreten.

Mit Beschlüssen vom 13. Dezember 2007, 29. Oktober 2009 und 28. Juni 2012 gestaltete der Beklagte sein System der Zuwendungen an Ratsfraktionen und-gruppen als 3-Säulen-Modell aus. Danach erhalten Fraktionen und Gruppen als Zuwendungen einen nach Größenklassen der Fraktionen abgestuften jährlichen Personalkostenzuschuss, der in monatlichen Teilbeträgen ausgezahlt wird, eine monatliche Pro-Kopf-Pauschale je Ratsmitglied und ebenfalls nach Größenklassen gestaffelte geldwerte Sachleistungen in Gestalt der Bereitstellung von Räumlichkeiten nebst Büroausstattung.

Die Personalkostenzuschüsse werden anhand eines typisierten Personalbedarfs ermittelt. Dazu wird jede Größenklasse abstrakt mit Beschäftigten entsprechend den Entgeltgruppen aus dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst ausgestattet. Anhand dieses Stellenschlüssels werden die Zuschüsse zu den Personalkosten berechnet. Über die Mittel können die Fraktionen frei verfügen.

Mit Beschluss vom 30. September 2014 nahm der Beklagte mit Wirkung zum 1. Juli 2014 Änderungen an seinem Zuwendungssystem vor. Er erhöhte die Personalkostenzuschüsse für Fraktionen ab der Größenklasse „4 bis 6 Ratsmitglieder“, indem er diesen Größenklassen zusätzliche Stellen zuwies. Zudem erhöhte er die Pro-Kopf-Pauschale je Ratsmitglied und regelte die Zuteilung der Büroräume einschließlich Nebenkosten neu.

Die Zuwendungen für die Personalausstattung der Fraktionen gestalteten sich danach wie folgt:

Ab 30 Ratsmitglieder 11,5 Stellen (1 Geschäftsführer E 15 Ü, 1 Geschäftsstellenleiter E 13, 6 Fraktionsassistenten E 11, 1,5 Verwaltungsangestellte E 9, 2 Bürosekretärinnen E 6) 25 bis 29 Ratsmitglieder 10,5 Stellen (1 Geschäftsführer E 15 Ü, 1 Geschäftsstellenleiter E 13, 4 Fraktionsassistenten E 11, 2,5 Verwaltungsangestellte E 9, 2 Bürosekretärinnen E 6) 20 bis 24 Ratsmitglieder 9,5 Stellen (1 Geschäftsführer E 15 Ü, 1 Geschäftsstellenleiter E 13, 4 Fraktionsassistenten E 11, 1,5 Verwaltungsangestellte E 9, 2 Bürosekretärinnen E 6) 15 bis 19 Ratsmitglieder 6,5 Stellen (1 Geschäftsführer E 15, 3 Fraktionsassistenten E 11, 1,5 Verwaltungsangestellte E 9, 1 Bürosekretärin E 6) 10 bis 14 Ratsmitglieder 5 Stellen (1 Geschäftsführer E 15, 1 Geschäftsstellenleiter E 13, 2 Fraktionsassistenten E 11, 1 Bürosekretärin E 6) 7 bis 9 Ratsmitglieder 4 Stellen (1 Geschäftsführer E 15, 1 Fraktionsassistent E 11, 1 Fraktionsassistent E 10, 1 Bürosekretärin E 6) 4 bis 6 Ratsmitglieder 3 Stellen (0,5 Fraktionsassistent E 11, 1 Fraktionsassistent E 10, 0,5 Verwaltungsangestellter E 9, 1 Bürosekretärin E 6) 3 Ratsmitglieder 1 Stelle (0,5 Fraktionsassistent E 11, 0,5 Verwaltungsangestellter E 9)

Gegen den Beschluss vom 30. September 2014 stellte die damalige Ratsgruppe „pro L. “ am 23. Oktober 2014 beim Verwaltungsgericht Köln erfolglos einen Eilantrag (Az. 4 L 2000/14) und erhob Klage, die mit Gerichtsbescheid vom 17. Juni 2016 (Az. 4 K 5818/14) abgewiesen wurde. Im Berufungsverfahren stellte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 17. Februar 2017 (Az. 15 A 1676/15) die Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses vom 30. September 2014 fest. Er verstoße gegen § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW und den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Gegen die Grundstruktur des Zuwendungssystems bestünden zwar keine durchgreifenden Bedenken. Es sei sachlich aber nicht gerechtfertigt, die Personalkostenzuschüsse für alle Fraktionsgrößenklassen ab der Stufe „4 bis 6 Ratsmitglieder“ anzuheben und die Größenklasse „3 Ratsmitglieder“ außer Acht zu lassen. Dabei sei insbesondere nicht nachvollziehbar, weshalb eine Fraktion der Größenklasse „4 bis 6 Ratsmitglieder“ über die dreifache Anzahl an Stellen verfüge und dreimal so viel Zuarbeit durch Fraktionsassistenten benötige wie eine Fraktion mit 3 Ratsmitgliedern. Systemische Unstimmigkeiten seien auch bei der Personalausstattung in den anderen Größenklassen zu finden. Schließlich sei die anteilige Zwei-Drittel-Koppelung des § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW bei der Pro-Kopf-Pauschale für Ratsgruppen nicht berücksichtigt worden.

Die Klägerin hatte am 9. Januar 2015 ebenfalls Klage gegen den Ratsbeschluss vom 30. September 2014 erhoben, weil sie sich durch die dort geregelte Verteilung der Personalkostenzuschüsse gegenüber anderen Fraktionen benachteiligt sah. Ihre Klage wurde vom Verwaltungsgericht L. mit Urteil vom 11. Dezember 2015 (Az. 4 K 136/15) abgewiesen. Im Berufungsverfahren stellte das Oberverwaltungsgericht das Verfahren mit Beschluss vom 4. Mai 2017 (Az. 15 A 414/16) ein, nachdem die Beteiligten es mit Blick auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 17. Februar 2017 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten.

In seiner Sitzung am 11. Juli 2017 beschloss der Beklagte zum Tagesordnungspunkt 3.1.2 eine Anpassung der Fraktionszuwendungen. In dem Beschluss heißt es:

„Auf Basis der Zuwendungsstruktur für die Fraktionsgeschäftsstellen gemäß Ratsbeschluss vom 30.09.2014 sollen die Zuwendungen mit sofortiger Wirkung in folgender geänderter Form angepasst und bereitgestellt werden:

Der Zuschuss zu den personellen Aufwendungen wird in folgenden Größenklassen angepasst:

3 RM + 1,0 E 6

10 bis 14 RM + 1,0 E 10

10 bis 14 RM - 1,0 E 13

20 bis 24 RM - 0,5 E 6

20 bis 24 RM - 0,5 E 11

Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 4 Gemeindeordnung NRW erhält eine Gruppe mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion nach Absatz 1 Satz 2 erhält oder erhalten würde.

Hinsichtlich der übrigen Festlegungen haben die Beschlussfassungen des Rates vom 13.07.2007 und vom 29.10.2009 weiterhin Bestand.“

In dem zugrunde liegenden Antrag AN/1014/2017 der Fraktionen von SPD, CDU, Bündnis 90 / Die Grünen, Die Linke und FDP, der der Klägerin am 25. Juni 2017 vorlag, hieß es zur Begründung, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 17. Februar 2017 zu dem vom Rat am 30. September 2014 beschlossenen Modell kommunalrechtlicher Zuwendungen an Ratsfraktionen und -gruppen erfordere eine dem Inhalt des Urteils folgende Änderung. Mit dem Antrag werde der Gerichtsentscheidung Rechnung getragen. Der Antrag ging am 29. Juni 2017 beim Büro der Oberbürgermeisterin der Stadt L. ein. Am gleichen Tag erfolgte die Einladung zur Ratssitzung.

Im Rahmen der Erörterung des Beschlussantrags ergriff das Ratsmitglied I. für die Klägerin das Wort und fragte an die antragstellenden Fraktionen gerichtet, ob angesichts der Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses vom 30. September 2014 die Neuregelung mit Wirkung für die Zukunft und nicht für die Vergangenheit gelten solle. Daraufhin verwiesen ein Ratsmitglied von Bündnis 90 / Die Grünen und die Oberbürgermeisterin auf den Wortlaut des Antrags. Der Beschlussantrag wurde in der darauf folgenden Abstimmung mit den Stimmen der Ratsmehrheit angenommen. Die Klägerin stimmte dagegen.

Auf der Basis des Beschlusses vom 11. Juli 2017 wurden den Fraktionen und Gruppen im Jahr 2017 Zuwendungen in Form von Personalkostenzuschüssen, Pro-Kopf-Pauschalen und geldwerten Sachleistungen gewährt.

Am 6. Februar 2018 beantragte die Klägerin in der Sitzung des Beklagten unter dem Tagesordnungspunkt 3.1.3 eine Anpassung der Fraktionszuwendungen. Sie schlug folgenden Beschluss vor:

„Der Beschluss vom 11. Juli 2017 wird geändert. Auf der Basis der Zuwendungsstruktur für die Fraktionsgeschäftsstellen gemäß Ratsbeschluss vom 30. September 2014 sollen die Zuwendungen mit Wirkung vom 1. Juli 2014 in folgender Form angepasst und bereitgestellt werden:

Der Zuschuss zu den personellen Aufwendungen wird in folgenden Größenklassen angepasst:

3 RM + 1,0 E 10

10 bis 14 RM + 1,0 E 10

10 bis 14 RM - 1,0 E 13

20 bis 24 RM - 0,5 E 6

20 bis 24 RM - 1,0 E 11

25 bis 29 RM - 0,5 E 9

25 bis 29 RM - 0,5 E 11

Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW erhält eine Gruppe mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion nach § 56 Absatz 1 Satz 2 GO NRW erhält oder erhalten würde.

Hinsichtlich der übrigen Festlegungen haben die Beschlussfassungen des Rates vom 13. Juli 2007 und vom 29. Oktober 2009 weiterhin Bestand.“

In dem zugrunde liegenden Antrag AN/0133/2018 begründete die Klägerin ihren Vorschlag damit, dass der Beschluss des Beklagten vom 11. Juli 2017 dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 17. Februar 2017 in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht nicht hinreichend Rechnung trage, und führte dies im Einzelnen näher aus. Im Rahmen der Erörterung bezeichnete ihr Ratsmitglied Baentsch den Beschluss vom 11. Juli 2017 als „unrechtmäßig“. Der Antrag wurde gegen die Stimmen der Klägerin von der Ratsmehrheit abgelehnt.

Die Klägerin hat am 13. April 2018 Klage gegen den Beschluss des Beklagten vom 11. Juli 2017 erhoben.

Zur Begründung hat sie vorgetragen: Entgegen der Auffassung des Beklagten sei die Klage zulässig. Sie sei klagebefugt, weil die ihr gewährten Zuwendungen zu niedrig und andere Fraktionen durch die Verteilungsregelung gleichheitswidrig begünstigt seien. Es fehle auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Ihre Obliegenheit zur rechtzeitigen Rüge habe sie erfüllt, indem sie in der Ratssitzung am 11. Juli 2017 gegen den Beschluss gestimmt habe. Außerdem habe sie am 6. Februar 2018 einen eigenen Antrag auf Änderung des Beschlusses gestellt und ihre rechtlichen Bedenken ausführlich dargestellt. Sie habe damit unmittelbar dem betroffenen Organ, und nicht nur einem Ausschuss, die Möglichkeit zur Abhilfe gegeben.

Die Klage sei auch begründet. Der Beschluss trage dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht nicht hinreichend Rechnung. Die Größenklasse „3 Ratsmtglieder“ verfüge nun zwar über zwei volle Stellen, allerdings habe die Größenklasse „4 bis 6 Ratsmitglieder“ nach wie vor die dreifache Anzahl an Fraktionsassistentenstellen. Die Staffelung der Personalausstattung sei ebenfalls unstimmig. Zwischen den Größenklassen „15 bis 19 Ratsmitglieder“ und „25 bis 29 Ratsmitglieder“ gebe es einen Sprung um je zwei Stellen entgegen den sonst üblichen 1er- bzw. 1,5er-Zuwächsen. Außerdem sehe der Beschluss keine Rückwirkung vor. Das Oberverwaltungsgericht habe den Beschluss vom 30. September 2014 jedoch für gesamtrechtswidrig erklärt. Für den Zeitraum ab seinem Inkrafttreten am 1. Juli 2014 fehle mithin eine wirksame Rechtsgrundlage für die Gewährung von Zuwendungen.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 11. Juli 2017 [unter dem Tagesordnungspunkt 3.1.2] zu AN/1014/2017 rechtswidrig ist.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig. Die Klägerin sei nicht klagebefugt, weil sie nicht nachteilig in ihren Organrechten betroffen sei. Vielmehr erhalte sie durch den angegriffenen Beschluss ein Mehr an Zuwendungen und habe schon in der Vergangenheit ihre Zuwendungen nie ausgeschöpft. Daneben fehle ihr Rechtsschutzinteresse, weil sie gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen habe. In der Geschäftsordnung sei geregelt, dass in kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeiten vor Klageerhebung ein Antrag im Hauptausschuss gestellt werden müsse. Dadurch solle der Hauptausschuss durch Klärung der Rechtslage und Vermittlung zwischen den Betroffenen in die Lage versetzt werden, einen Rechtsstreit zu verhindern. Die Klägerin habe den Hauptausschuss jedoch nicht über die Streitigkeit unterrichtet, weshalb er seine ihm zugewiesene Moderationsfunktion nicht habe wahrnehmen können.

Die Klage sei aber auch unbegründet. Die Neuregelung entspreche den Vorgaben des Oberverwaltungsgerichts, insbesondere habe die Größenklasse „3 Ratsmitglieder“ eine zusätzliche Stelle erhalten. Welche Stelle sei irrelevant, da die Personalausstattung lediglich eine Berechnungsmodalität darstelle. Maßgeblich sei der Gesamtbetrag der Personalkostenzuschüsse. Danach werde die Größenklasse „3 Ratsmitglieder“ nicht mehr benachteiligt, vielmehr erhalte sie den höchsten Pro-Kopf-Zuschuss. Im Übrigen stehe es den Fraktionen frei, die Zuwendungen für eine von ihnen gewünschte Personalausstattung zu verwenden. Einer rückwirkenden Änderung des Zuwendungssystems stünden rechtsstaatliche Bedenken im Hinblick auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. April 2019 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unzulässig. Der Klägerin fehle es am erforderlichen Rechtsschutzinteresse, da ihre Klage gegen den Grundsatz der Organtreue verstoße. Sie habe die Klage gegen den Beschluss des Beklagten vom 11. Juli 2017 erhoben, ohne ihre rechtlichen Bedenken zuvor rechtzeitig vor der anstehenden Beschlussfassung oder jedenfalls zeitnah im Anschluss daran in der verfahrensrechtlich gebotenen Form gegenüber dem Beklagten geltend zu machen. Nach § 44 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretungen der Stadt L. sei in Streitigkeiten darüber, ob Rechte einer Ratsfraktion oder eines Ratsmitglieds durch den Rat oder die Oberbürgermeisterin verletzt worden seien, vor Anrufung des Verwaltungsgerichts die Angelegenheit dem Hauptausschuss in der Form eines Antrags gemäß § 3 der Geschäftsordnung zu unterbreiten. Die Klägerin habe den Hauptausschuss zu keinem Zeitpunkt mit der Sache befasst. Weder vor noch in der Ratssitzung am 11. Juli 2017 habe die Klägerin zu erkennen gegeben, rechtliche Bedenken gegen die anstehende Beschlussfassung zu haben. Der bis zum 4. Mai 2017 geführte Rechtsstreit über die Rechtmäßigkeit des Zuwendungssystems habe den Ratsbeschluss vom 30. September 2014 und die dortige gleichheitswidrige Verteilung der Personalkostenzuschüsse betroffen. Eine Rüge gegen die (beabsichtigte) Neuregelung durch den Beschluss vom 11. Juli 2017 sei nicht erfolgt. Die Klägerin habe ausreichend Gelegenheit gehabt, die Neuregelung der Personalkostenzuschüsse zu überprüfen. Sie hätte im Falle fortbestehender rechtlicher Bedenken gegen diese Neuregelung spätestens in der Ratssitzung am 11. Juli 2017 die Rechtswidrigkeit der anstehenden Beschlussfassung rügen müssen. Dem Redebeitrag ihres Ratsmitglieds I. sei eine solche Rüge nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit zu entnehmen gewesen. Entsprechendes gelte auch für das Abstimmungsverhalten der Klägerin in der Sitzung. Allein aus dem Umstand, dass sie gegen den Beschlussantrag gestimmt habe, ließen sich keine „rechtlichen“ Bedenken entnehmen. Der auf eine Änderung des angegriffenen Beschlusses zielende Beschlussantrag der Klägerin vom 6. Februar 2018 sei nicht rechtzeitig nach der Sitzung vom 11. Juli 2017 gestellt worden.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt zu Zulässigkeit der Klage unter dem Aspekt der Organtreue ergänzend vor: Sie habe in der Ratssitzung am 11. Juli 2017 nicht nur gegen den streitgegenständlichen Beschluss gestimmt, sondern außerdem durch den Redebeitrag ihres Ratsmitglieds I. erkennen lassen, dass sie die anstehende Beschlussfassung als rechtswidrig erachte. Das Verwaltungsgericht habe dem im Grundsatz der Organtreue enthaltenen Zeitmoment fehlerhaft eine zu große Bedeutung beigemessen. Der Rechtsprechung lasse sich ein genereller Vorrang der präventiven vor der nachgelagerten Beanstandung nicht entnehmen. Beide Varianten seien grundsätzlich gleichrangig. Eine zeitliche Differenzierung komme allenfalls nach der Art der zu beanstandenden Maßnahme oder Verfahrensweise in Betracht. Gehe es - wie hier - um einen Ratsbeschluss, sei eine Beanstandung vor oder während der Ratssitzung schon deshalb nicht zwingend geboten, weil der Rügegegenstand erst nach der vollzogenen Beschlussfassung hinreichend konkretisiert sei. Mit dem Beschlussantrag vom 6. Februar 2018 habe die Klägerin die Beanstandung rechtzeitig nachgeholt. Für die Rechtzeitigkeit einer nachträglichen Beanstandung lasse sich eine feste zeitliche Grenze nicht definieren. „Rechtzeitig“ sei jedenfalls kein Synonym von „zeitnah“. Allenfalls sei eine negative Abgrenzung dahingehend möglich, dass eine Rüge dann nicht mehr rechtzeitig sei, wenn ihr Zweck, dem Organ die Möglichkeit der Prüfung und gegebenenfalls Abhilfe zu eröffnen, nicht oder jedenfalls nicht mehr effektiv erreicht werden könne. Dass im Zeitpunkt der Stellung des Antrags der Klägerin im Februar 2018 bereits Zuwendungen an die Fraktionen und Gruppen nach den im angegriffenen Beschluss festgelegten Regeln ausgezahlt gewesen seien, sei unerheblich, weil die Rückabwicklung dieser Zuwendungen jederzeit möglich gewesen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe ein Rat neue Verteilungsregelungen für die Gewährung von Zuwendungen auch rückwirkend für abgeschlossene Wahlperioden beschließen. Die Fraktionen könnten kein schutzwürdiges Vertrauen auf das Behaltendürfen von Zuwendungen geltend machen, die sie ohne Rechtsgrund erhalten hätten. Die Klägerin habe die nachträgliche Rüge auch in der verfahrensrechtlich gebotenen Form erhoben. Es sei nicht zu beanstanden, dass sie sich nicht erst an den Hauptausschuss, sondern unmittelbar an den Beklagten gewandt habe. Denn der Beklagte sei das betroffene kommunale Organ, dem die Möglichkeit der Prüfung und gegebenenfalls Abhilfe eingeräumt werden müsse. Nachdem sie, die Klägerin, seit der Kommunalwahl am 13. September 2020 über vier Ratsmitglieder verfüge und der Beklagte mit Wirkung zum Beginn der laufenden Wahlperiode eine Neufassung der Zuwendungssystems beschlossen habe, beschränke sie den Rechtsstreit auf die Wahlperiode von Juli 2024 bis Oktober 2020.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 11. Juli 2017 (unter dem Tagesordnungspunkt 3.1.2) zu AN/1014/2017 rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Auch er wiederholt die Ausführungen aus dem erstinstanzlichen Klageverfahren und führt ergänzend aus: Die Berufung ist sei als unzulässig zu verwerfen. Der Klägerin fehle das Rechtsschutzinteresse, da sie gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen habe. Nach diesem Grundsatz müsse eine Rüge generell vor der beabsichtigten Beschlussfassung erfolgen. Eine anschließende Rüge sei nur dann ausreichend, wenn sie rechtzeitig erfolge. Die beanstandete Maßnahme dürfe nicht zu lange in der Schwebe bleiben. Zudem dürfe eine nachträgliche Rüge nicht dem Zweck zuwiderlaufen, dem verantwortlichen Organ die Möglichkeit der Überprüfung und gegebenenfalls Abhilfe zu eröffnen. Die Klägerin sei ihrer Pflicht zur rechtzeitigen Rüge weder vor noch während der Sitzung am 11. Juli 2017 nachgekommen und habe eine Rüge auch nicht zeitnah nachgeholt. Der erst sieben Monate nach dem streitgegenständlichen Beschluss gestellte Antrag der Klägerin zur Änderung des streitgegenständlichen Beschlusses in der Sitzung am 6. Februar 2018 sei keine rechtzeitige Beanstandung. Vor diesem Zeitpunkt seien der Beschluss bereits umgesetzt und die geänderten Zuwendungen an die Fraktionen ausgezahlt worden. Die andere Fraktionen hätten sich hiernach darauf verlassen dürfen, dass der Beschluss rechtlich bindend und die gewährten Zahlungen rechtmäßig seien. Auch einen Antrag im Hauptausschuss gemäß § 44 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretungen der Stadt L. habe die Klägerin nicht gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den Inhalt der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.

Die Berufung ist zulässig, sie erfüllt insbesondere die Zulässigkeitsvoraussetzungen in § 124a Abs. 2 und 3 VwGO. Soweit der Beklagte einwendet, die Berufung sei als unzulässig zu verwerfen, weil die Klägerin kein Rechtsschutzinteresse habe, ist damit nur die im Rahmen der Begründetheit der Berufung zu prüfende Frage der Zulässigkeit der Klage aufgeworfen.

Die Berufung ist unbegründet. Die Klage ist bereits unzulässig.

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat, steht der Zulässigkeit der Klage der Grundsatz der Organtreue entgegen.

Vgl. zum Grundsatz der Organtreue als Ausprägung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 39; VG Düsseldorf, Urteil vom 3. Mai 2019 - 1 K 3063/18 -, juris Rn. 48.

Im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander - bei innerorganisatorischen Auseinandersetzungen - gilt der Grundsatz der Organtreue. Die Pflicht zur Organtreue wurzelt in dem verfassungsrechtlichen Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme sowie in dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben. Daraus folgt die Unzulässigkeit rechtsmissbräuchlichen Handelns. Ein Organ ist im innerorganschaftlichen Zusammenwirken zwingend auf (rechts-)treues Verhalten seiner Mitglieder angewiesen, um seine Kompetenzen wirkungsvoll im Interesse der Funktionserfüllung der Verwaltungseinheit, für die das Organ tätig wird, durch eine vertrauensvolle Zusammenarbeit wahrnehmen zu können. Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, handeln nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte, sondern nehmen im Interesse der Gemeinde übertragene Organrechte wahr.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris Rn. 14 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. April 2020 - 15 K 2442/19 -, juris Rn. 61; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris Rn. 36 ff., und vom 6. Dezember 2011 - 1 K 574/11 -, juris Rn. 38; VG L. , Urteil vom 17. Februar 2016- 4 K 774/15 -, juris Rn. 115.

Der Grundsatz der Organtreue begründet daher namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (erfolgte oder anstehende) Maßnahmen/Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere eine rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme/Beschlussfassung, die grundsätzlich gegenüber dem Organ selbst zu erfolgen hat. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände eines seiner Mitglieder zu prüfen und gegebenenfalls für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2020- 15 A 1831/19 -, juris Rn. 17, und vom 13. Dezember 2019 - 15 A 3310/17 -, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris Rn. 43, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris Rn. 9, Urteile vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris Rn. 55, und vom 25. März 2014 - 15 A 1651/12 -, juris Rn. 69 f., m. w. N.

Ob es für die geforderte Rechtzeitigkeit der Rüge notwendig ist, diese im Vorfeld der beanstandeten Maßnahme zu erheben oder ob es ausreicht, sie zeitnah im Nachhinein vorzubringen, hängt von der Art des Streitgegenstands und den insoweit bestehenden tatsächlichen Möglichkeiten des Betroffenen ab. Besteht im Vorfeld keine Gelegenheit zur Rüge, so ist diese zeitnah im Anschluss zu erheben, um die Möglichkeit zur Selbstkorrektur einzuräumen.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2020 - 15 A 1831/19 -, juris Rn. 19, und vom 13. Dezember 2019 - 15 A 3310/17 -, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris Rn. 45, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris Rn. 11.

„Zeitnah“ bedeutet insofern, dass das betroffene Organ innerhalb kurzer Frist Klarheit darüber haben muss, ob eine Maßnahme/Beschlussfassung als rechtswidrig betrachtet oder aber akzeptiert wird. Da die in kommunalrechtlichen Intraorganstreitigkeiten regelmäßig statthafte Feststellungsklage nicht an eine Frist gebundenen ist, könnte andernfalls der Bestand der Maßnahme/Beschlussfassung für Monate in der Schwebe bleiben. Dies würde - was im Interesse einer effektiven Funktionswahrnehmung zu vermeiden ist - das für die Zusammenarbeit und die Funktionsfähigkeit der Organe einer Gemeinde erforderliche Vertrauensverhältnis erheblich belasten.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016- 1 K 8453/15 -, juris Rn. 29.

Weitere Konkretisierungen des organtreuen Verhaltens können sich aus der Geschäftsordnung ergeben. Sieht die Geschäftsordnung des Organs etwa einen bestimmten fristgebundenen Verfahrensablauf vor, gilt dieser, wenn es sich um eine zulässige Konkretisierung des Grundsatzes der Organtreue handelt.

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 41; VG Düsseldorf, Urteile vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris Rn. 24, und vom 6. November 2015 - 1 K 7540/14 -, juris Rn. 32.

Etwaige anderweitige verfahrensrechtliche Regelungen der Geschäftsordnung zur Rügeobliegenheit sind in gleicher Weise zu beachten, sofern sie dem Zweck, eine zeitnahe Prüfung der Einwände zu ermöglichen, nicht zuwiderlaufen.

Da dem Grundsatz der Organtreue das Erfordernis einer rechtzeitigen, d. h. zeitnahen vorprozessualen Rüge wesensimmanent ist, ist das Vorbringen in einem nachfolgenden Verwaltungsprozess für die Handhabung des Grundsatzes der Organtreue unbeachtlich. Dieser ist nach seinem Sinn und Zweck als echte, im Prozess nicht mehr nachholbare Sachentscheidungsvoraussetzung zu verstehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2017- 15 A 1008/16 -, juris Rn. 12.

Gemessen an diesen Maßstäben hat die Klägerin dem Grundsatz der Organtreue nicht genügt mit der Folge, dass ihre Klage unzulässig ist.

Die Klägerin hat den in der Ratssitzung am 11. Juli 2017 [unter dem Tagesordnungspunkt 3.1.2] zu AN/1014/2017 gefassten Beschluss nicht rechtzeitig beanstandet. Sie hat weder im Vorfeld noch im Zuge der Ratssitzung gegenüber dem Beklagten geltend gemacht, dass sie den Beschluss für rechtswidrig hält, obwohl sie die Möglichkeit hierzu hatte.

Eine Beanstandung des Beschlusses vom 11. Juli 2017 war nicht schon deshalb entbehrlich, weil die Klägerin bis zum Einstellungsbeschluss des Senats vom 4. Mai 2017 den unter den Aktenzeichen - 4 K 136/15 -/ - 15 A 414/16 - geführten Rechtsstreit betrieben hatte, der den Vorgängerbeschluss hinsichtlich der Fraktions- und Gruppenfinanzierung vom 30. September 2014 betraf. Diesen wollte der Beklagte mit dem Beschluss vom 11. Juli 2017 durch eine Anpassung der Personalkostenzuschüsse korrigieren, um dem Senatsurteil vom 17. Februar 2017- 15 A 1676/15 -, juris, Rechnung zu tragen, das die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 30. September 2014 festgestellt hatte. Der in jenem Klageverfahren seitens der Klägerin eingenommene Rechtsstandpunkt sagte also nichts über ihre (voraussichtliche) Haltung zum neuen Beschluss vom 11. Juli 2017 aus.

Auch sonst hat die Klägerin im Vorfeld der Klageerhebung keine berücksichtigungsfähigen Rügen gegen den Beschluss vom 11. Juli 2017 vorgebracht, obwohl ihr dies möglich war. Die entsprechende Beschlussunterlage hat der Klägerin nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 25. Juni 2017 vorgelegen. Sie stand der Klägerin mithin rechtzeitig - auch im Sinne von § 2 Abs. 5 der Geschäftsordnung, der insoweit eine Frist von mindestens sechs Arbeitstagen vorsieht - vor der Ratssitzung zur Verfügung.

Die Klägerin hatte damit ausreichend Gelegenheit, die beabsichtigte Neuregelung der Personalkostenzuschüsse rechtlich zu überprüfen. Da sie aufgrund des vorangegangenen Rechtsstreits konkret mit der Materie vertraut war, wäre es ihr möglich gewesen, etwaige Bedenken in der Ratssitzung am 11. Juli 2017 vorzutragen. Dies hat die Klägerin indes unterlassen. Zwar hat ihr Mitglied, das Ratsmitglied I. , in dieser Sitzung das Wort ergriffen. Seinem Redebeitrag ist aber keine Beanstandung der Neuregelung in einer Weise zu entnehmen, aus der hervorginge, dass die Klägerin diese rechtlich nicht akzeptieren, sondern gegen diese - gegebenenfalls auch gerichtlich - vorgehen würde. Auch dass die Klägerin in der Sitzung gegen den Beschlussentwurf gestimmt hat, kann nicht als rechtliche Beanstandung gewertet werden. Das hat das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt.

Der Möglichkeit einer Beanstandung vor oder während der Ratssitzung stand nicht im Wege, dass der Rügegegenstand, wie die Klägerin meint, „erst nach der vollzogenen Beschlussfassung […] hinreichend konkretisiert“ sei. Welche Neuregelung der Personalkostenzuschüsse konkret beabsichtigt war, ergab sich - wie dargelegt - aus der einschlägigen Beschlussvorlage.

Folgt bereits aus den vorstehenden Ausführungen der Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue, so hat die Klägerin im Übrigen mit ihrem Antrag vom 6. Februar 2018 auch keine zeitnahe nachträgliche Beanstandung des Ratsbeschlusses vom 11. Juli 2017 vorgenommen. Der Zeitraum, der dem Organ für eine rechtzeitige Beanstandung einer Maßnahme/Beschlussfassung einzuräumen ist, lässt sich nicht allgemeingültig festlegen. Allerdings ist eine Rüge jedenfalls dann nicht mehr zeitnah, wenn - wie hier - mehr als ein halbes Jahr nach dem streitigen Ratsbeschluss verstrichen ist, dessen Regelungen bereits im laufenden Geschäftsbetrieb umgesetzt bzw. vollzogen worden sind und eine unverzügliche Beanstandung ohne Weiteres möglich gewesen wäre. Dabei kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht darauf an, ob Maßnahmen, die aufgrund des Beschlusses vorgenommen worden sind, auch nach längerer Zeit noch reversibel sind. Diesem Einwand liegt eine den Grundsatz der Organtreue verkennende Sichtweise zugrunde. Denn wenn die Organtreue - wie ausgeführt - einer durch vertrauensvolle Zusammenarbeit geförderten Effizienz der Funktionserfüllung dient, muss das Erfordernis einer zeitnahen Rüge darauf zielen, Schwebezustände, in denen Unklarheit über den Fortbestand einer getroffenen Entscheidung besteht, im Interesse der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens möglichst kurz zu halten, um eine spätere Rückabwicklung der Entscheidung von vornherein zu vermeiden.

Da es der Klägerin wegen des Verstoßes gegen den Grundsatz der Organtreue verwehrt bleibt, die Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses gerichtlich überprüfen zu lassen, hat sie dessen Wirkungen bis zu einer etwaigen Neuregelung durch den Rat hinzunehmen. Diese prozessuale Rechtsfolge des Verstoßes ist zumutbar und sachlich gerechtfertigt.

Dass eine grundsätzlich auf Dauer angelegte Neuregelung der Fraktionszuwendungen beschlossen werden sollte, war für die Klägerin vor der Ratssitzung am 11. Juli 2017 ohne Weiteres erkennbar. Sie musste daher mit der Möglichkeit rechnen, dass eine verspätete rechtliche Beanstandung nachteilige Folgen haben könnte, die zeitlich weit reichen. Auf der anderen Seite ist ein schützenswertes Interesse der anderen Ratsfraktionen zu berücksichtigen, möglichst frühzeitig Rechtssicherheit zu erhalten; sie durften auf den Fortbestand der beschlossenen Neuregelung vertrauen und sich organisatorisch auf diese einrichten, nachdem von keiner Seite rechtliche Bedenken zeitnah nach der Beschlussfassung geltend gemacht worden waren. Zudem wird die zeitliche Dimension der prozessualen Folgen des Organtreueverstoßes dadurch relativiert, dass es der Klägerin jedenfalls bei einer wesentlichen Änderung der maßgebenden tatsächlichen Verhältnisse freigestanden hätte, eine erneute Neuregelung der Fraktionszuwendungen zur Abstimmung des beklagten Rates zu stellen und dessen Entscheidung gegebenenfalls - nach rechtzeitiger Beanstandung - im Rahmen eines weiteren Kommunalverfassungsstreits gerichtlich überprüfen zu lassen.

Hiernach kommt es nicht mehr darauf an, ob ein weiterer Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue auch darin zu sehen ist, dass die Klägerin den Hauptausschuss entgegen § 44 Abs. 1 und 3 der Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretungen der Stadt L. nicht angerufen hat. Allerdings spricht alles dafür, dass die Geschäftsordnung mit der obligatorischen Einleitung des in diesen Vorschriften vorgesehenen Klärungs- und Vermittlungsverfahrens durch Antrag an den Hauptausschuss eine besondere verfahrensmäßige Anforderung aufstellt, die in zulässiger Weise den Grundsatz der Organtreue konkretisiert. Weder erschwert sie die Geltendmachung der Rechtsverletzung in unzumutbarer Weise noch widerspricht sie dem Zweck, eine zeitnahe Prüfung der Einwände durch den Rat zu ermöglichen. Der Rat wird durch die Anrufung des Hauptausschusses nicht daran gehindert, die geltend gemachten Bedenken zu prüfen und ihnen gegebenenfalls abzuhelfen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.