Oberverwaltungsgericht NRW, 2. Senat — 2 D 100/19.NE

Die Antragstellerin wendet sich gegen den am 18. März 2004 beschlossenen Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin (im Folgenden: Flächennutzungsplan), soweit dieser mit der Ausweisung einer Konzentrationszone für Windenergieanlagen die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeiführen soll.

Die Antragstellerin plant die Errichtung und den Betrieb mehrerer Windenergieanlagen im Außenbereich der Antragsgegnerin außerhalb der durch den Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone. Mit Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 26. Mai 2020 wurde auf die Klage der Antragstellerin der Hochsauerlandkreis als zuständige Immissionsschutzbehörde unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 24. April 2018 verpflichtet, über die Erteilung eines Vorbescheides für vier Windenergieanlagen neu zu entscheiden. Die der Ablehnung zugrunde liegende Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens durch die Antragsgegnerin sei rechtswidrig; dem Flächennutzungsplan komme keine Ausschlusswirkung zu, weil keine beachtliche Konzentrationszonenplanung i. S. v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorliege. Das Urteil ist inzwischen rechtskräftig, nachdem die Antragsgegnerin ihren Antrag auf Zulassung der Berufung zurückgenommen hat. Über die genannten vier Anlagen hinaus plant die Antragstellerin, weitere Vorhaben im Gemeindegebiet zu entwickeln.

Der Flächennutzungsplan stellt im Gemeindegebiet eine Konzentrationszone für die Nutzung der Windenergie mit einer Fläche von 10 ha im südwestlichen Gemeindegebiet südlich der Ortschaft E. dar. Insoweit wird die Ausweisung der 33. Änderung des alten Flächennutzungsplans (im Folgenden: 33. Änderung) übernommen, deren Aufstellung aus dem Verfahren zur Neuaufstellung ausgekoppelt worden war, um insoweit zügiger zu einer Entscheidung zu gelangen. Dem Flächennutzungsplan soll - wie bereits der 33. Änderung - die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen.

Im Erläuterungsbericht des Flächennutzungsplans wird zur Konzentrationszonenplanung wörtlich ausgeführt:

„Gemäß Ziel D II 2.4 des Landesentwicklungsplanes Nordrhein-Westfalen – LEP NRW - sind die Voraussetzungen für den Einsatz erneuerbarer Energien zu verbessern, zu schaffen und dafür besonders geeignete Gebiete in den Gebietsentwicklungsplänen durch „Darstellung von Bereichen mit Eignung für die Nutzung erneuerbarer Energien – hier Windenergie“ zu konkretisieren.

Die Steuerung erfolgt im Gemeindegebiet F. (Sauerland) durch die Darstellung einer Windkonzentrationszone im Flächennutzungsplan. Die positive Darstellung im Flächennutzungsplan bedingt eine Ausschlusswirkung im gesamten Gemeindegebiet gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Ausgenommen hiervon sind lediglich Anlagen für den Eigenbedarf von landwirtschaftlichen Betrieben, was jedoch angesichts der geringen Größendimension faktisch keine Rolle mehr spielt.

Die Darstellung einer Konzentrationszone beruht auf einer flächendeckenden Untersuchung von Ausschlusskriterien.

Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahren – bei Vorliegen konkreter Anlagentypen – muss die Einhaltung des Immissionsschutzes (Lärm, Schatten, Spiegelung, Eisabwurf) sowie die Abstände zu technischer Infrastruktur (Pipelines, Stromleitungen) sowie sonstiger fachrechtliche Abstände nachgewiesen werden. Außerdem ist aufgrund möglicher Beeinträchtigungen der Avifauna (Vorkommen des Schwarzstorches) durch eine avifaunistische Untersuchung die Unbedenklichkeit der Errichtung einer Windkraftanlage nachzuweisen .“ (Erläuterungsbericht S. 53 f. – Kursivsetzung im Original)

Im Übrigen wird auf Seite 7 festgehalten:

„Als „vorbereitender“ Bauleitplan gemäß Baugesetzbuch stellt der Flächennutzungsplan die Grundlage für rechtsverbindliche Bebauungspläne dar, ohne jedoch selbst eine Rechtsnorm zu sein. Der Flächennutzungsplan ist behördenverbindlich . Für den einzelnen Bürger können aus den Darstellungen weder Rechte, noch Pflichten abgeleitet werden.“ (Hervorhebung im Original).

Als zugrundeliegende Unterlagen werden auf Seite 8 lediglich eine Umwelterheblichkeitsuntersuchung zum Flächennutzungsplan von Juni 2003 sowie das Dorfentwicklungskonzept aus dem Jahr 2000 angeführt. Die genannte Umwelterheblichkeitsuntersuchung befasst sich mit Fragen der Windenergie nicht, insbesondere betrachtet sie die übernommene Vorrangzone nicht.

Im Erläuterungsbericht zur 33. Änderung ist festgehalten, die Planung diene der Verhinderung einer vergleichsweise ungesteuerten Errichtung von vereinzelten Windkraftanlagen im Gemeindegebiet. Notwendig sei hierfür eine das gesamte Gemeindegebiet umfassende Untersuchung der einer konzentrierten Windnutzung (Windparks) entgegenstehenden Belange, um im Umkehrschluss die Zonen zu ermitteln, die für Windenergie geeignet seien. Angestrebt werde eine Konzentration, sodass für die Ausweisung einer Vorrangzone eine Mindestgröße erforderlich sei, um wenigstens 3 Anlagen dort unterbringen zu können. Im Rahmen des Neuaufstellungsverfahrens für den Flächennutzungsplan sei bereits eine aktuelle gemeindeweite Eignungsuntersuchung vorgenommen worden. Die in dem Flächennutzungsplan gewählte Konzentrationszone werde dann im Zuge der zur Zeit laufenden Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes in den aktuellen Plan übernommen. Die 33. Änderung werde in der Übergangszeit bis zum Abschluss der Neuaufstellung als Deckblatt zu dem derzeit gültigen Plan genommen. Die Untersuchung habe ergeben, dass nur im Südwesten des Gemeindegebietes überhaupt Flächen vorhanden seien, die keine Ausschlusskriterien aufwiesen. Von diesen Flächen wiederum sei nur ein ca. 10 ha großer Bereich südwestlich der Ortschaft E. als ausreichend große und die Silhouette der Ortslagen nicht störende Konzentrationszone geeignet. In Abwägung des ästhetischen und technischen Nutzungskonflikts zwischen Windkraftanlagen, dem Landschaftsbild und anderen, in der 3. Dimension stattfindenden Nutzungen auf der einen Seite und der optimalen Ausnutzung der Windenergie auf der anderen Seite sei eine Höhenbegrenzung für Windkraftanlagen von 140 m Gesamthöhe über Grund in die Darstellung übernommen worden. Diese orientiere sich daran, was ausweislich vorliegender Anträge die marktübliche Höhe von Windkraftanlagen darstelle. So solle die technische Überformung in Grenzen gehalten und gleichzeitig der Verdacht einer Verhinderungsplanung ausgeräumt werden.

Bei der Ermittlung der Konzentrationszone habe die Gemeinde ein schlüssiges Plankonzept für die Ausweisung von Konzentrationszonen zu erarbeiten. Hier sei eine differenzierte Eignungsbetrachtung des gesamten Gemeindegebiets anhand der raumbezogenen Empfindlichkeiten, also derjenigen Faktoren, die einer Nutzung durch Windenergie mehr oder weniger entgegenstehen („Raumwiderstandsanalyse“) erfolgt. Je nach Konfliktintensität der Schutzgüter ergäben sich Gebiete, in denen der Bau und Betrieb von Windkraftanlagen grundsätzlich nicht stattfinden könne (Tabubereiche), solche, in denen unter bestimmten Voraussetzungen (Berücksichtigung bauordnungsrechtlicher Vorgaben, gegenseitige Rücksichtnahme) gegebenenfalls Windkraftanlagen errichtet werden könnten (Restriktionsbereiche) und Flächen, in denen auf der Ebene des Flächennutzungsplanes keine konkurrierenden Nutzungen erkennbar seien (konfliktarme Bereiche). Tabubereiche würden aufgrund von bauordnungsrechtlichen Vorgaben und durch Abstände zur Vermeidung gegenseitiger negativer Einflüsse definiert. Quelle dieser Abstände seien neben der Bauordnung NRW verschiedene Fachgesetze (Landschaftsgesetz, Bundesimmissionsschutzgesetz, Bundesfernstraßengesetz etc.) sowie Erkenntnisse aus wissenschaftlichen Untersuchungen. Auch wesentliche regionalplanerische Entwicklungsziele erzeugten Tabubereiche (z. B. Bereich zum Schutz der Natur). Restriktionsbereiche fänden sich dort, wo sich die Konfliktintensität mit wachsender Entfernung zur vorgesehenen Windkraftanlage verringere oder durch andere Gründe der Betrieb einer Windenergieanlage nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden müsse bzw. genauere Abstände erst im Einzelfall zu ermitteln seien (z. B. Einsatz kleinerer bzw. immissionsreduzierter Anlagen).

Nachfolgend werden dann unter 4.1 mit der Maßgabe, dass dort Abstandserfordernisse zu verschiedenen Schutzgütern erläutert würden, die weitgehend unabhängig von der Detailgestaltung von Windenergieanlagen seien, Ausschlusskriterien näher beleuchtet. So wird etwa festgehalten, in räumlicher Nähe zu Wohn- und Mischgebieten sowie zu Gemeinbedarfseinrichtungen, Sonderbauflächen oder auch bestimmten Grünflächen (z. B. Friedhof) verursachten Windenergieanlagen besonders weit reichende negative Einflüsse vor allem durch Lärm und Schattenwurf. Dies gelte auch für geplante Siedlungsflächen gemäß Flächennutzungsplan. Um die im Flächennutzungsplan dargestellten in sich geschlossenen Ortslagen werde daher ein Schutzradius von 750 m gezogen, der die Priorität der dort vorgesehenen baulichen Entwicklung dokumentiere. Sowohl die Schattenwurfproblematik als auch die von Windkraftanlagen ausgehende optisch dominante Wirkung durch die immer größer werdenden Anlagen ließen diesen Abstand angemessen erscheinen. Mit diesem Vorsorgeabstand könne zugleich angenommen werden, dass in den angrenzenden Baugebieten die jeweils maßgeblichen Werte der TA Lärm auch für Wohngebiete eingehalten würden. Für kleinere Dorflagen, die eher den planungsrechtlichen Charakter eines Mischgebietes hätten, sei der Immissionsschutzanspruch geringer, sodass hier ein Schutzradius von 500 m für ausreichend gehalten werde. Dieser verringerte Schutzabstand werde auch zu gewerblich genutzten Gebieten definiert. Hier stehe nicht der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Vordergrund, sondern das Freihalten von Spielräumen für spätere Flächenentwicklungen. Zum Wohnen im Außenbereich werde ein Radius von 400 m im Sinne der Vorsorge zugrundegelegt, um allen potentiellen Immissionskonflikten vorzubeugen. Zu klassifizierten Straßen nach den Fachgesetzen sei außerorts ein Abstand für bauliche Anlagen von 40 m einzuhalten. Um außerdem das Restrisiko von Eisabwurf zu minimieren, werde für die Planung ein Abstand von 100 m als Tabuzone vermerkt und ein Abstand von 200 m als Restriktion. Dies gelte für Bundes-, Landes- und Kreisstraßen gleichermaßen. Zu Waldgebieten betrage der empfohlene Abstand aus forstlichen Gründen 35 m. Im konkreten Ansiedlungsfall sei gegebenenfalls mit höheren Abständen zu rechnen, da die bauordnungsrechtlich erforderlich Grenzabstände meist zu größeren Abstandserfordernissen führten. Die Tatsache, dass Waldflächen überhaupt als Restriktion für die Ansiedlung von Windkraftanlagen definiert würden, widerspreche nicht der aktuellen Erlasslage. Nach dem Windenergieerlass werde die Errichtung von Windkraftanlagen im Waldgebiet nur dann befürwortet, wenn die Ziele der Landesplanung beachtet würden und die wirtschaftlichen Belange der Waldbesitzer sowie das Wohl der Allgemeinheit abgewogen worden seien. Diese Abwägung könne im Gemeindegebiet nur zugunsten des uneingeschränkten Schutzes von Waldflächen ausgelegt werden, weil die Lage im Naturpark I. , die zahlreichen Landschaftsschutzgebiete und die wirtschaftliche Bedeutung des Tourismus für die Gemeinde eindeutig auf dem Vorhandensein großer, technisch nicht überformter Waldgebiete beruhten. Unmaßstäblich aus dem Wald herausragende Windkraftanlagen würden den Eindruck der bewaldeten Höhen des Sauerlandes, die prägend für das Landschaftsbild und für das Image der Fremdenverkehrsregion seien, nachhaltig stören. Aus letztlich ähnlichen Gründen würden die Erholungsgebiete und Kurgebiete als Tabuflächen bewertet.

Im Hinblick auf naturräumliche Restriktionen seien alle Naturschutzgebiete und FFH-Gebiete sowie Biotope nebst einem Tabubereich von 200 m Abstand ausgeschlossen worden. Gebiete zum Schutz bedrohter Vogelarten hätten einen Schutzbereich von 500 m als Pufferzone. Da im Rahmen der Flächennutzungsplanung die Eingriffsintensität und der spezifische Schutzhintergrund der Gebiete nicht differenziert genug bekannt seien, werde vorsorglich um alle FFH- und NSG-Gebiete ein Abstand von 500 m als Tabu gewertet. Dagegen werde auf eine Einbeziehung aller Landschaftsschutzgebiete verzichtet, da der überwiegende Teil dieser Flächen bereits durch die Erfassung der Wälder und Erholungsgebiete ausgeschlossen werde. Sodann heißt es weiter, Biotope seien nicht von vornherein ein Tabu, sondern stellten je nach lokaler Besonderheit eine Einschränkung für Windkraftanlagen dar. Angesichts ihrer Kleinräumlichkeit werde auf eine gesonderte Einbeziehung verzichtet.

Als Ergebnis dieser raumbezogenen Empfindlichkeitsanalyse erweise sich das Gemeindegebiet insgesamt als kaum geeignet für die Windkraftnutzung. Lediglich im Südwesten seien einzelne weiße Flecken zu erkennen. Hiervon habe allein der ausgewählte Bereich eine ausreichende Größe, um mehrere Windenergieanlagen errichten zu können. Zwar finde sich auch nordöstlich von D. eine ausreichend große konfliktfreie Zone. Die Lage an einem Osthang lasse jedoch vermuten, dass hier keine optimalen Windverhältnisse gegeben seien. Zudem sei diese Fläche von mehreren Ortsteilen aus sichtbar. Eine weitere in der Voruntersuchung noch herausgearbeitete Fläche mit einer Größe von 38 ha östlich von X. ist im Erläuterungsbericht nicht mehr erwähnt. Eine Prüfung, ob die letztlich dargestellte Vorrangzone der Entwicklung der Windenergie substantiell Raum geben, enthält der Erläuterungsbericht nicht.

Das Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplans und zur 33. Änderung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

In seiner Sitzung vom 31. Mai 2001 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Beschluss zur Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes der Gemeinde F. . Nach über 20 Jahren sei es an der Zeit, die städtebauliche Entwicklung für die nächsten 10 – 15 Jahre grundlegend neu zu definieren. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 30. September 2002 bekannt gemacht. Zugleich erfolgte die Einladung zu vier Bürgerversammlungen am 14., 15., 16. und 17. Oktober 2002. In deren Folge wurde als mögliche Festsetzung auch die Ausweisung einer Vorrangzone für Windenergie erwogen und eine entsprechende gutachterliche Voruntersuchung beauftragt. Nach deren Vorlage erfolgte am 19. Dezember 2002 eine „intensive Diskussion“ im Rat der Gemeinde und am 6. Februar 2003 der Ratsbeschluss, zur Beschleunigung der Ausweisung einer Konzentrationszone für Windkraftanlagen diese Planung in einem separaten Änderungsverfahren durchzuführen. Ziel war dabei, möglichst schnell die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen.

Den zugehörigen Aufstellungsbeschluss fasste der Haupt- und Finanzausschuss am 13. Februar 2003. Dieser sieht eine Änderung des Flächennutzungsplans dahingehend vor, eine etwa 10 ha große Fläche südlich der Ortslage E. als Konzentrationszone auszuweisen. Er wurde am 15. Februar 2003 bekanntgemacht. Nachdem am 6. März 2003 eine Bürgerversammlung durchgeführt worden war, beschloss der Haupt- und Finanzausschuss in seiner Sitzung vom 20. März 2003 über die dort erfolgten Anregungen und die öffentliche Auslegung der Planunterlagen. Diese fand vom 8. April bis 8. Mai 2003 statt. Gleichzeitig erfolgte die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange.

In seiner Sitzung vom 21. Mai 2003 befand der Rat der Antragsgegnerin über die im Rahmen der Öffentlichkeits- und Trägerbeteiligungen eingegangenen Anregungen und Stellungnahmen und fasste den Feststellungsbeschluss zur 33. Änderung. Deren Genehmigung vom 22. Juli 2003 wurde sodann im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 31. Juli 2003 bekanntgemacht. In der Bekanntmachung wird darauf hingewiesen, dass der geänderte Plangebietsteil aus dem der Anlage beigefügten Übersichtsplan hervorgehe, der wiederum lediglich ein Gebiet südlich der Ortschaft E. und die dort befindliche „WKA-Konzentrationszone“ umfasst.

Im weiteren Neuaufstellungsverfahren des Flächennutzungsplans spielte die Nutzung der Windenergie dann keine Rolle mehr. Den Feststellungsbeschluss fasste der Rat am 18. März 2004.

Die Genehmigung des Flächennutzungsplanes vom 8. Juni 2004 wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2004 öffentlich bekannt gemacht. Die Bekanntmachung, der keine Übersichtspläne beigefügt waren, enthielt den alleinigen Zusatz: „Der Flächennutzungsplan umfasst das gesamte Gebiet der Gemeinde F. (Sauerland)“.

Die Genehmigung des Flächennutzungsplanes wurde am 31. Dezember 2018 aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters (wohl) vom 21. Dezember 2018 im Amtsblatt der Antragsgegnerin rückwirkend erneut bekannt gemacht. Im Unterschied zur früheren Bekanntmachung lautet der Zusatz nunmehr: „Der Flächennutzungsplan umfasst das gesamte Gebiet der Gemeinde F. (Sauerland)“. Die anschließenden Hinweise lauten nunmehr wie folgt:

„Entsprechend den Vorschriften der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) wird darauf hingewiesen, dass eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften der Gemeindeordnung gegen den Flächennutzungsplan nach Ablauf eines Jahres seit dieser Bekanntmachung nicht mehr geltend gemacht werden kann, es sei denn

a) eine vorgeschriebene Genehmigung fehlt oder ein vorgeschriebenes Anzeigeverfahren wurde nicht durchgeführt,

b) der Flächennutzungsplan ist nicht ordnungsgemäß öffentlich bekannt gemacht worden

c) der Bürgermeister hat den Ratsbeschluss vorher beanstandet oder

d) der Form- oder Verfahrensmangel ist gegenüber der Gemeinde F. vorher gerügt und dabei die verletzte Rechtsvorschrift und die Tatsache bezeichnet worden, die den Mangel ergibt.“

Am 7. November 2019 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Der Antrag sei zulässig, insbesondere sei sie antragsbefugt. Sie beabsichtige, auf Flächen außerhalb der dargestellten Konzentrationszonen Windenergieanlagen zu errichten und verfüge über vertragliche Nutzungsrechte für die in Rede stehenden Grundstücke. Zudem habe sie insoweit bereits einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid beantragt. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sei gewahrt. Diese sei durch die erneute Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes am 31. Dezember 2018 erneut ausgelöst worden. Der Antrag sei auch begründet, weil der Flächennutzungsplan aus formellen und materiellen Gründen unwirksam sei. Die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung sei fehlerhaft gewesen, weil sie den Zusatz enthalten habe, dass Anregungen und Stellungnahmen schriftlich oder mündlich zur Niederschrift vorgebracht werden könnten. Es habe der Hinweis gefehlt, dass dies auch, wie bereits 2003 üblich, per E-Mail geschehen könne. Der Flächennutzungsplan sei auch materiell rechtswidrig. Er leide an erheblichen Verstößen gegen das Abwägungsgebot und sei auch nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich. Die Planung beachte die in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des angerufenen Gerichts gestellten Anforderungen an eine zulässige Ausschlussplanung auf der Basis eines schlüssigen Gesamtkonzeptes nicht. Der Erläuterungsbericht verhalte sich hierzu letztlich überhaupt nicht. Er beschränke sich auf die Aussage, dass die Darstellung einer Konzentrationszone auf einer flächendeckenden Untersuchung von Ausschlusskriterien beruhe. Diese würden im Weiteren nicht erläutert. Darin liege ein Abwägungsausfall. Offenbar habe die Antragsgegnerin ohne jedwede Ermittlungen oder Gewichtung der für und gegen die Windenergienutzung sprechenden Gesichtspunkte die textlichen Darstellungen und Hinweise aus der 33. Änderung des früheren Flächennutzungsplans übernommen. Selbst wenn man indes diese 33. Änderung einbeziehe, bleibe es bei einer abwägungsfehlerhaften Planung. Der Plangeber habe nicht zwischen weichen und harten Tabukriterien differenziert. Es sei auch nicht so, dass die vom Plangeber verwendete Kategorie „Tabu“ nur harte Tabukriterien umfasse. Mit den gegebenen Definitionen würden sowohl Flächen erfasst, die für die Windenergienutzung schlechthin ungeeignet seien, als auch Bereiche, die lediglich nach dem Willen der planenden Gemeinde ausgeschlossen sein sollten. Dies ergebe sich etwa daraus, dass diese auch zur Vermeidung gegenseitiger negativer Einflüsse definiert worden seien. So differenziere der gewählte Abstand zu vorhandenen und geplanten Siedlungsflächen nicht zwischen Vorsorgeabständen und harten Tabukriterien. Ein Abstand von 750 m sei allerdings nicht einmal als weiches Tabukriterium zulässig. Gleiches gelte für die angesetzten Abstände zu Dorflagen, gewerblich genutzten Gebieten und Wohnnutzungen im Außenbereich. Eindeutig werde dies auch bei den angenommenen Pufferzonen um Bundes-, Land- und Kreisstraßen. Diese Abstände setzten sich bestenfalls aus Anbauverbots – und Anbaubeschränkungszonen zusammen. Die Auseinandersetzung mit naturschutzrechtlich begründeten Ausschlüssen überzeugten ebenfalls nicht. Letztlich würden hier Abstände „aus dem Bauch heraus“ festgelegt. Auch die angenommenen Restriktionsbereiche für Waldflächen zuzüglich eines Abstands von 35 m seien unzulässig. Unklar sei schon, ob die Waldflächen von vornherein ausgeschieden worden seien. Dies wäre jedenfalls unzulässig. Selbst wenn man insoweit aber von einem weichen Tabu ausginge, bleibe es bei einem Abwägungsfehler. Der Abstand von 35 m sei durch nichts gerechtfertigt oder zu rechtfertigen. Zudem überzeuge die Begründung, warum Waldflächen insgesamt ausgeschlossen worden seien, hier nicht. Eine sachgerechte Gewichtung der jeweiligen Belange habe nicht stattgefunden. Eine differenzierte Betrachtung der Waldflächen fehle. Ferner habe die Antragsgegnerin ihr Abwägungsergebnis auch nicht daraufhin überprüft, ob sie der Windenergie substantiellen Raum gebe. Nicht nachvollziehbar sei in diesem Zusammenhang auch, wieso im Erläuterungsbericht die Potenzialflächen westlich von I1. (23 ha) und östlich von X. (38 ha) überhaupt nicht mehr auftauchten. Insgesamt sei festzustellen, dass die dargestellte Konzentrationszone nicht einmal 0,09 % der Fläche des dünnbesiedelten Gemeindegebietes einnehme. Dieser Wert sei so außerordentlich niedrig, dass ausgeschlossen werden könne, dass der Windenergie substantieller Raum eingeräumt worden sei. Diese Mängel seien auch beachtlich, nachdem sie sie gegenüber der Antragsgegnerin fristgerecht gerügt habe. Eine Rügepräklusion aufgrund der ersten Bekanntmachung des Flächennutzungsplans am 30. Juni 2004 sei nicht eingetreten. Diese werde den Anforderungen der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts an eine wirksame Schlussbekanntmachung von Flächennutzungsplänen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ersichtlich nicht gerecht und habe deshalb die Rügefristen nach § 215 BauGB nicht in Gang setzen können. Schließlich sei die Flächennutzungsplanung im Hinblick auf die Konzentrationszone nicht erforderlich, weil sie vollzugsunfähig sei. Ein wirtschaftlicher Anlagenbetrieb sei in der ausgewählten Konzentrationszone nicht möglich. Die planungsrechtlichen Bedingungen in der Konzentrationszone hätten zu keinem Zeitpunkt einen wirtschaftlichen Anlagenbetrieb im Rahmen von § 10 Abs. 4 EEG ermöglicht. Die Standortgüte habe keine eine Vergütungspflicht auslösende Nutzung von mindestens 60 % des maßgeblichen Referenzertrags erlaubt, maximal seien hier 49 % vorstellbar gewesen. Unbeschadet dessen spreche Erhebliches für die Annahme, dass die Antragsgegnerin hier eine Verhinderungsplanung betrieben habe. Ziel der Planung sei es von vornherein gewesen, mit einer Konzentrationszone möglichst schnell und möglichst umfassend die Windenergienutzung im Gemeindegebiet auszuschließen. Die Windverhältnisse etwa seien für die Vorrangzone nicht thematisiert worden. Tatsächlich sei auch festzustellen, dass bis heute dort keine Windenergieanlage errichtet oder auch nur beantragt worden sei.

Die Antragstellerin beantragt,

den Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin vom 18. März 2004, erneut bekannt gemacht am 31. Dezember 2018, insoweit für unwirksam zu erklären, als mit diesem Flächennutzungsplan die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Antrag sei bereits unzulässig, weil er nicht statthaft sei. Die Konzentrationszonenplanung könne nicht mehr zum Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle gemacht werden, weil die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 VwGO abgelaufen sei. Diese sei mit der erstmaligen Bekanntmachung in Lauf gesetzt worden. Demgegenüber habe die erneute Bekanntmachung keine neue Antragsfrist ausgelöst. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei geklärt, dass die Verkündung einer unverändert gebliebenen Regelung aus Anlass einer aus anderen Gründen erforderlichen Neubekanntmachung nur eine deklaratorische Wirkung habe. Hier habe die Neubekanntmachung 2018 eine Normenkontrollfrist nur hinsichtlich der Gegenstände des Heilungsverfahrens, also der Heilung eines Bekanntmachungsfehlers nach der Gemeindeordnung, ausgelöst. Unbeschadet dessen sei der Antrag auch unbegründet, weil die Antragstellerin mit ihren Rügen präkludiert sei. Mit der Bekanntmachung vom 30. Juni 2004 seien die Rügefristen des § 215 BauGB a. F. wirksam in Gang gesetzt worden. Eine Rüge sei innerhalb dieser Frist nicht erfolgt. Daran habe auch die Neubekanntmachung nichts geändert, da diese lediglich dazu gedient habe, einen möglichen Bekanntmachungsfehler im Hinblick auf die Anforderungen des § 52 Abs. 3 GemO NRW i. V. m. § 2 Abs. 3 BekanntmVO zu reparieren. Im Übrigen habe die Bekanntmachung vom 30. Juni 2004 den baurechtlich gebotenen Hinweiszweck erfüllt. Insoweit habe der Hinweis darauf, dass der Flächennutzungsplan das gesamte Gemeindegebiet betreffe, vollständig ausgereicht. Eine Unterweisung über die Rechtswirkungen der Planung sei demgegenüber nicht gefordert. Auf formelle Mängel des Planungsverfahrens oder Abwägungsmängel könne sich die Antragstellerin mangels fristgerechter Rüge nicht mehr berufen. Entgegen ihrer Auffassung fehle es auch nicht an der städtebaulichen Rechtfertigung der Planung. Anders als die Antragstellerin meine, sei die Frage, ob ein wirtschaftlicher Betrieb in der Vorrangzone möglich sei, von ihr mangels Abwägungserheblichkeit nicht zu ermitteln gewesen. Zweifel an einer ausreichenden Windhöffigkeit bestünden aber nicht. Dass die zur Verfügung stehende Fläche bisher nicht für die Errichtung von Windkraftanlagen genutzt worden sei, liege nicht im Verantwortungsbereich des Plangebers. Von einer Verhinderungsplanung könne keine Rede sein. Zwar sei die Größe der dargestellten Konzentrationszone mit 10 ha niedrig. Unter Berücksichtigung der 2002 bzw. 2004 üblichen Verhältnisse liege darin allerdings kein so schwerwiegender Mangel, dass dem Vertrauen auf die Gültigkeit der Planung der Boden entzogen wäre, auch wenn eine solche Planung nach heutigen Maßstäben sicherlich unwirksam wäre.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Der Antrag ist zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.).

A. Der Antrag ist zulässig.

Er ist analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft.

Möglicher Gegenstand einer statthaften prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist auch (dann allerdings allein) die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 -, juris Rn. 10 ff., und vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 -, BRS 71 Nr. 33 = juris Rn. 13 ff.

Dies trifft auf die streitgegenständliche Flächennutzungsplanung zu. Nach dem Inhalt der Planurkunde und der zugehörigen Ausführungen im Erläuterungsbericht zielt die Antragsgegnerin mit der Darstellung einer Konzentrationszone für die Nutzung der Windenergie für ihr gesamtes Gemeindegebiet auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.

Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (analog) antragsbefugt. Der Flächennutzungsplan kann sie in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzen. Sie macht mit der Antragsbegründung substantiiert geltend und kann nach dem geschilderten Regelungsgehalt des Flächennutzungsplans auch geltend machen, ihr würden durch die Flächennutzungsplanung konkrete und konkret gesicherte, durch nachhaltig verfolgte Genehmigungsanträge dokumentierte Nutzungsmöglichkeiten auf Grundstücken außerhalb der dargestellten Vorrangflächen genommen. Insoweit hat sie beim zuständigen Hochsauerlandkreis immissionsschutzrechtliche Genehmigungsanträge gestellt und plant dies auch für weitere Flächen.

Der Antrag vom 7. November 2019 wahrt die Frist des § 47 Abs. 2 VwGO. Insoweit kann hier dahingestellt bleiben, ob die ursprüngliche Bekanntmachung aus Juni 2004 geeignet war, eine Antragsfrist auszulösen, also den potentiell Antragsbefugten die Möglichkeit der Kenntnisnahme vom Geltungsanspruch des Plans zu verschaffen.

Vgl. zu den Anforderungen eingehend OVG NRW, Urteil vom 7. März 2019 – 2 D 36/18.NE -, BauR 2019, 453 = juris Rn. 23 ff.

Dies erscheint hier zumindest zweifelhaft, weil die Bekanntmachung den Umstand, dass (auch) eine Ausschlussplanung vorliegt, nicht einmal im Ansatz erkennen lässt und im Gegenteil der Erläuterungsbericht ausdrücklich und im Fettdruck hervorhebt, die Planung begründe keine Rechte oder Pflichten für den Einzelnen.

Dies mag hier indes auf sich beruhen, weil jedenfalls die erneute Bekanntmachung der Genehmigung der Flächennutzungsplan am 31. Dezember 2018 die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 VwGO erneut ausgelöst hat. Wird ein Bebauungsplan - oder wie hier ein Flächennutzungsplan - nach Behebung eines Bekanntmachungsmangels im ergänzenden Verfahren ein weiteres Mal bekannt gemacht, dann löst diese Bekanntmachung die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich erneut aus. Eine Beschränkung kommt insoweit nur dann in Betracht, wenn bei Gelegenheit der Fehlerheilung frühere Fassungen (zwangsläufig) mitbekanntgemacht werden, die Festsetzungen also schon vor der erneuten Bekanntmachung geltendes Recht waren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 10.14 -, BVerwGE 152, 379 = juris Rn. 6 ff.

Ein solcher Fall liegt hier indes nicht vor, weil die (auch) von der Antragsgegnerin gesehenen Bekanntmachungsfehler den gesamten hier umstrittenen Flächennutzungsplan erfassen und der neubekanntgemachte Flächennutzungsplan damit keine Bestandteile enthielt, die aus der - zutreffenden - Sicht des Plangebers unabhängig von ihr geltendes Recht waren. Ob dieser Bekanntmachungsmangel auf einer Missachtung baurechtlicher oder kommunalrechtlicher Vorschriften beruht, ist insoweit unerheblich. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts aber ohnehin geklärt, dass eine ordnungsgemäße Bekanntmachung nach §§ 6 Abs. 5, 10 Abs. 3 BauGB auch die Beachtung des § 2 Abs. 3 BekanntmVO umfasst.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 2020 - 2 D 100/17.NE -, BauR 2020, 1120 = juris Rn. 55 ff., m. w. N.

B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin leidet auch nach der erneuten Bekanntmachung am 31. Dezember 2018 weiterhin an mindestens einem beachtlichen formellen Mangel (I.). Unabhängig davon erfüllt seine Konzentrationszonenplanung auch nicht die an sie zu stellenden materiellen Anforderungen (II.).

I. Der Flächennutzungsplan leidet bereits und weiterhin an einem durchgreifenden Bekanntmachungsfehler. Die Bekanntmachung vom 31. Dezember 2018 genügt ebenso wenig wie diejenige vom 30. Juni 2004 rechtsstaatlichen Anforderungen.

Rechtsnormen sind in einer Weise der Öffentlichkeit bekanntzumachen, dass sich die Betroffenen in zumutbarer Weise von ihrem Inhalt verlässlich Kenntnis verschaffen können.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. März 2019 - 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 40, nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2019 - 4 BN 35.19 -, juris, vom 6. Dezember 2017 - 7 D 100/15.NE -, juris, Rn. 35 ff. m. w. N., bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 - 4 CN 2.19 -, juris, und vom 21. Januar 2019 - 10 D 23/17.NE -, BauR 2019, 1410 = juris Rn. 55.

Für Flächennutzungspläne sieht § 6 Abs. 5 BauGB die ortsübliche Bekanntmachung ihrer Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde vor. Aus rechtsstaatlichen Gründen ist es erforderlich, dass den Adressaten der Bekanntmachung der räumliche Geltungsbereich der Darstellungen, die Rechtsnormqualität haben, hinreichend deutlich gemacht wird. Werden Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie dargestellt, gehört wegen der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich der gesamte Außenbereich der Gemeinde zum räumlichen Geltungsbereich. An einem diesen räumlichen Geltungsbereich verdeutlichenden Hinweis fehlt es in der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans. Die in die Bekanntmachung vom 31. Dezember 2018 aufgenommene und dort durch Unterstreichung hervorgehobene Formulierung, er gelte für das gesamte Gemeindegebiet, reicht hierfür nicht aus. Weder ist in der Bekanntmachung angesprochen, dass der Plan eine Konzentrationszone umfasst, noch ist ihr deren Lage auch nur andeutungsweise zu entnehmen. Ebenso wenig findet sich ein Hinweis auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB oder wird die beabsichtigte Wirkung auf andere Weise erläutert. Damit ist der Bekanntmachung insbesondere nicht zu entnehmen, auf welche konkreten Bereiche des Gemeindegebiets sich die Ausschlusswirkung und damit der unmittelbare Normcharakter beziehen. Hierzu wäre zumindest eine (zeichnerische) Darstellung der Vorrangzonen letztlich zwingend gewesen.

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 - 4 CN 2.19 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 14. März 2019 - 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 42, nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2019 – 4 BN 35.19 -, juris; siehe allgemein auch OVG NRW, Urteile vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE -, BauR 2019, 1410 = juris Rn. 57, und vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, juris Rn. 43.

Hier kommt hinzu, dass der Erläuterungsbericht selbst jegliche Begründung von Rechten oder Pflichten durch den Flächennutzungsplan für die planunterworfenen Bürger ausdrücklich ausgeschlossen hat. Auch eine weitergehende Einsichtnahme in die vorgehaltenen Unterlagen hätte Betroffenen also keine solche Erkenntnis verschaffen können, im Gegenteil konnten sie ihre rechtliche Betroffenheit auch und gerade dann nicht erkennen.

Dahinstehen kann hier deshalb, ob ein rückwirkendes Inkraftsetzen des Flächennutzungsplanes auf den Zeitpunkt des ersten Bekanntmachungsversuchs allein durch eine einfache Neubekanntmachung bereits daran scheitert, dass sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich maßgeblich geändert hat und jedenfalls hinsichtlich der Konzentrationszonenplanung eine erneute Abwägungsentscheidung des Rates erforderlich gewesen wäre, was hier aber zumindest naheliegt.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist seit langem anerkannt, dass zwar eine gänzlich neue Abwägungsentscheidung nicht bei jeder Veränderung abwägungserheblicher Belange zwischen Satzungs- oder Feststellungsbeschluss und Verkündung erforderlich ist. Sie ist - nur, aber auch immer dann - geboten, wenn sich die Sach- oder Rechtslage grundlegend geändert hat, für die ursprüngliche Abwägungsentscheidung also sozusagen „die Geschäftsgrundlage weggefallen“ ist. Fehlt es an dieser Grundvoraussetzung, so ist es bei der rückwirkenden Heilung eines Ausfertigungsmangels auf der Grundlage (jetzt) des § 214 Abs. 4 BauGB unschädlich, wenn das zuständige Gemeindeorgan nicht in eine erneute Abwägung eingetreten ist. Allerdings hat die Gemeinde, je mehr Zeit seit der ursprünglichen Beschlussfassung inzwischen vergangen ist, desto eher Veranlassung zu der Prüfung, ob Änderungen der Sach- oder Rechtslage vorliegen, die die ursprüngliche Abwägung so grundlegend berühren, dass eine neue Sachentscheidung zu treffen ist. Ein Bauleitplan darf nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden, wenn das Abwägungsergebnis, das zur Zeit der Beschlussfassung möglicherweise rechtlich nicht zu beanstanden war, wegen nachträglicher Ereignisse nicht mehr haltbar ist, und zwar unter Einbeziehung auch des Gesichtspunkts, dass möglicherweise im Vertrauen auf den Bestand des Bebauungsplans Dispositionen getroffen und Investitionen getätigt worden sind. Ein Bauleitplan, dessen Inhalt gemessen an § 1 Abs. 3 BauGB und den Anforderungen des Abwägungsgebots unvertretbar ist, erfüllt, auch wenn dieser Zustand erst nach dem in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Zeitpunkt eingetreten ist, nicht die materiellen Voraussetzungen, derer es zu seiner Wirksamkeit bedarf. Unterlässt es die Gemeinde, in dieser Richtung Prüfungen anzustellen, so nimmt sie in Kauf, dass ihr Versuch, einen formfehlerhaft erlassenen Bauleitplan nachträglich auf eine tragfähige Grundlage zu stellen, von vornherein daran scheitert, dass veränderte äußere Umstände dem zwingend entgegenstehen. Ist die Gemeinde darauf bedacht, im Rahmen eines Fehlerkorrekturverfahrens Fehler zu vermeiden, die sich ihrerseits als Wirksamkeitshindernis darstellen, so liegt es in ihrem ureigenen Interesse, vor der rückwirkenden Inkraftsetzung des Bebauungsplans auf einer ersten Stufe zu prüfen, ob eine Änderung der Sach- oder Rechtslage die ursprüngliche Abwägung so grundlegend berühren kann, dass eine neue Sachentscheidung geboten ist. Je nachdem wie diese Prüfung ausfällt, kann sie gehalten sein, auf einer zweiten Stufe in eine erneute Abwägung einzutreten.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 1995 – 4 NB 30/95 – BRS 57 Nr. 30 = juris Rn. 15, und vom 3. Juli 1995 – 4 NB 11.95 -, NVwZ 1996, 374 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 58 ff.; zusammenfassend Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 14. Aufl. 2019, § 214 Rn. 27.

Dies korrespondiert letztlich mit der Pflicht einer Gemeinde, den durch einen offensichtlich unwirksamen Bauleitplan gesetzten Rechtsschein eines gültigen Bebauungs- oder Flächennutzungsplans durch dessen Aufhebung oder eine rechtmäßige Neuplanung zu beseitigen.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 25. Januar 2021 - 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 61, und vom 7. März 2019 - 2 D 36/18.NE -, BauR 2019, 1299 = juris Rn. 56; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 14. Aufl. 2019, § 214 Rn. 26.

Eine solche abwägungsrelevante Veränderung der Sach- und Rechtslage hat hier aber seit dem Feststellungsbeschluss vom 18. März 2004 bis zur erneuten Bekanntmachung der Genehmigung des Flächennutzungsplans am 31. Dezember 2018 zweifellos stattgefunden. Nicht nur hat sich die Rechtsprechung hinsichtlich der Anforderungen an eine rechtmäßige Konzentrationszonenplanung im Sinne einer Ausschärfung der maßgeblichen Kriterien fortlaufend entwickelt. Mindestens ebenso bedeutsam sind die fortschreitende technische Entwicklung auf dem Gebiet der Nutzung von Windenergie und ihre energiepolitischen Rahmenbedingungen. Dies führt(e) nicht nur zu deutlich veränderten Anlagenkonfigurationen und Standortbedingungen, sondern etwa über diverse Änderungen von Einspeisevergütungen zu durchaus fundamentalen Modifikationen der Beurteilung, an welchen Standorten Windenergieanlagen (noch oder inzwischen) wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden können. All dies hat die Antragsgegnerin hier jedoch vollständig ausgeblendet.

Ob dies schon für sich genommen zur Unzulässigkeit der erneuten Bekanntmachung und des rückwirkenden Flächennutzungsplans führt, bedurfte hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn Konsequenz dieser rechtlichen Zusammenhänge ist jedenfalls, dass für die Beurteilung der Wirksamkeit des Flächennutzungsplans materiell-rechtlich (auch) auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Abschlusses des ergänzenden Verfahrens abzustellen ist.

So schon BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1995 ‑ 4 NB 11.95 -, NVwZ 1996, 374 = juris Rn. 12 ff.; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/100.NE -, juris Rn. 64.

Dies führt zumindest für die hier zu betrachtende Flächennutzungsplanung zu identischen Ergebnissen, nämlich zu ihrer Unwirksamkeit aus materiellen Gründen.

II. Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin enthält in der vorliegenden Form durchgreifende materielle Fehler, die jeweils für sich genommen zu seiner Gesamtunwirksamkeit führen. Er weist Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.

Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts, mit dem die gesetzlich an sich für den gesamten Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB bestehende Privilegierung von Windenergieanlagen planerisch auf Teilflächen beschränkt (und hier betont) wird, hat sich nach der seit langem gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abschnittsweise zu vollziehen. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen sie aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, generell nicht aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen). Auf der ersten Stufe des Planungsprozesses muss sich die Gemeinde den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und dies dokumentieren.

Dazu insbesondere BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 - 4 BN 20.14 -, ZfBR 2015, 489 = juris Rn. 5, 7.

Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) von vornherein entzogen.

BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 - 4 BN 30.19 -, ZfBR 2020, 373 = juris Rn. 8; vorgehend bereits OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 ‑ 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 57.

Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Sie dürfen anhand einheitlicher Kriterien ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Weiche Tabuzonen sind damit für die Gemeinde disponibel. Der Rat muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, schon vor dem Hintergrund rechtfertigen, dass dadurch eine kraft Gesetzes bestehende Privilegierung und damit den jeweiligen Grundstückseigentümern eine an sich gesicherte Nutzungsoption ohne Einzelfallprüfung entzogen wird. Andernfalls scheitert seine Planung schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung (tatsächlich) in die Planung eingestellt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 61, und vom 24. September 2020 - 7 D 64/18.NE, juris Rn. 55.

Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem abschließenden Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 -, BRS 73 Nr. 94 = juris Rn. 15, vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74 = juris Rn. 45, vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 11 ff., und vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 = juris Rn. 6, sowie Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82 = juris Rn. 7.

Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben so genannte Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Hier sind in einem weiteren Arbeitsschritt die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, einzelfallbezogen mit dem Anliegen abzuwägen, ihr an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 10, und Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82 = juris Rn. 8.

Das Abwägungsergebnis ist schließlich darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergie substantiell Raum gegeben wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich diese Frage beantworten lässt, den Tatsachengerichten vorbehalten und verschiedene Modelle gebilligt, dabei aber eine gewisse Priorität für einen Flächenvergleich dergestalt erkennen lassen, dass der prozentuale Anteil der ausgewiesenen Vorrangflächen zu der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Außenbereichsfläche als aussagekräftiger Ansatzpunkt gewertet werden kann.

BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris, Rn. 18 f.

Dies entspricht auch der gefestigten Rechtsprechung des erkennenden Gerichts.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 ‑ 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 79, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016 – 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4 ff., vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE -, BauR 2020, 1120 = juris Rn. 231 ff., und vom 24. September 2020 ‑ 7 D 64/18.NE - juris Rn. 57; vgl. auch VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 2020 – VerfGH 10/19 -, ZNER 2021, 56 = juris Rn. 83; Nds. OVG, Urteil vom 7. Februar 2020 - 12 KN 75/18 -, BauR 2020, 758 = juris Rn. 99 ff.

Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind dabei die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690 = juris Rn. 51 ff., 57, vom 20. November 2012 - 8 A 252/10 -, juris Rn. 56, vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 45, vom 20. Januar 2020 - 2 D 100/17.NE -, BauR 2020, 1120 = juris, Rn. 130 f., und vom 24. September 2020 – 7 D 64/18.NE -, juris Rn. 58.

Diese Anforderungen erfüllt der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin im Hinblick auf die Ausweisung einer 10 ha großen Konzentrationszone für die Nutzung der Windenergie offensichtlich nicht.

1. Dies gilt schon deshalb, weil der Erläuterungsbericht, der zumindest die wesentlichen planerischen Überlegungen zu enthalten hat,

vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/17.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 190,

dieses vom Bundesverwaltungsgericht aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB abgeleitete zwingende und seit Inkrafttreten der Regelung im Jahr 1998 auf alle späteren Flächennutzungspläne bzw. Flächennutzungsplanänderungen anzuwendende Konzept mit keinem Wort erwähnt und auch im Übrigen nicht zu erkennen ist, dass sich der Rat der Beschwerdeführerin daran orientiert hätte. Namentlich lässt sich nicht feststellen, ob insoweit harte oder weiche Tabukriterien überhaupt ‑ und wenn ja in welchem Verhältnis - maßgeblich waren. Damit ist jedenfalls weder die Anforderung des Bundesverwaltungsgerichts erfüllt, dass sich der Plangeber die Unterschiede der einzelnen Kriterien bewusst machen muss, noch wäre ein solches Vorgehen auch nur ansatzweise dokumentiert.

Dies gilt in jedem Fall für den Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan selbst, der auf den Seiten 53 f. zum Thema Windenergie in der Sache lediglich anführt, die Darstellung einer Konzentrationszone beruhe auf einer flächendeckenden Untersuchung von Ausschlusskriterien, ohne die Untersuchung und/oder die Kriterien selbst zu bezeichnen. Sie gehört ausweislich der Darstellung auf Seite 8 des Erläuterungsberichts auch nicht zu den herangezogenen weiteren Unterlagen, während die dort genannte Umwelterheblichkeitsprüfung aus Juni 2003 die Konzentrationszone nicht betrachtet, vielmehr Fragen der Windenergienutzung vollständig ausspart.

Zu keinem anderen Ergebnis führte aber auch die Annahme, der Plangeber habe insoweit auf die kurz zuvor beschlossene, aus dem Neuaufstellungsverfahren ausgekoppelte 33. Änderung des früheren Flächennutzungsplans (im Folgenden 33. Änderung) rekurriert und die dortigen Erwägungen in den neuen Flächennutzungsplan „importiert“. Ob dies grundsätzlich zulässig wäre und ob dies auch im vorliegenden Zusammenhang überhaupt in Betracht kommen könnte, obwohl der Erläuterungsbericht selbst einen solchen Bezug mit keinem Wort herstellt oder auch nur andeutet, mag deshalb offen bleiben.

Denn auch im Rahmen der 33. Änderung ist eine solche Differenzierung nicht erfolgt. Dies gilt trotz oder gerade aufgrund der Tatsache, dass der Plangeber hier jedenfalls auch sog. Tabubereiche festgelegt hat, die nach seiner Definition solche Flächen umfassen, in denen der Bau und Betrieb von Windkraftanlagen grundsätzlich nicht stattfinden könne. Tabubereiche würden aufgrund von bauordnungsrechtlichen Vorgaben und durch Abstände zur Vermeidung gegenseitiger negativer Einflüsse definiert. Zumindest der erste Teil der Definition läuft auf die Annahme „harter Tabubereiche“ hinaus – im weiteren Planungsverlauf hat die Antragsgegnerin sie auch als solche behandelt und nicht mehr abwägend betrachtet. Tatsächlich handelt es sich jedoch, wie die weiteren Ausführungen zeigen, einerseits um Zonen, die aus rechtlichen Gründen für Windenergieanlagen nicht zur Verfügung stehen – diese wären dann möglicherweise tatsächlich als „hart“ qualifizierbar – andererseits aber auch um solche, die u. a. aus Vorsorgegründen ausgeschieden werden, weil sie aus Sicht der Antragsgegnerin ein hohes Konfliktpotential im Zuge der Aufstellung von Windenergieanlagen erwarten lassen – mithin allenfalls um „weiche“ Kriterien. Eine klare Zuordnung, welcher Aspekt im Einzelnen für die jeweilige Einstufung – und ggf. in welchem (Flächen-)Verhältnis – maßgeblich gewesen ist, erfolgt für die einzelnen unter „Tabu“ subsumierten Kriterien im Weiteren nicht, vielmehr werden etwa bei den Siedlungsflächen oder Naturschutz- und FFH-Gebieten und zugeordneten Schutzzonen oder auch bei den Waldflächen rechtliche und planerische Ausschlussgründe unterschiedslos angeführt.

Schon dies schließt es im Übrigen aus, dieses grundlegende Defizit deshalb als unbeachtlich zu betrachten, weil es sich bei den unter den Begriff des „Tabus“ gefassten Kriterien tatsächlich – ungeachtet ihrer unklaren Zuordnung durch den Plangeber, aber im Sinne ihrer tatsächlichen Handhabung – um harte Tabus im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelte. Damit steht schon aus diesem Grund auch insoweit ein durchgreifender materieller Mangel fest.

2. Unbeschadet dessen liegen bei einer Reihe von Kriterien, die der Plangeber der Tabu-Kategorie zugeordnet hat, die Voraussetzungen für die Qualifikation als hartes Tabu tatsächlich nach der gefestigten höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung nicht vor. Hierzu zählen – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – in der vorliegenden Form namentlich der Ausschluss aller Siedlungsbereiche u. ä. nach Flächennutzungsplan nebst Pufferzonen [dazu a)], die angenommenen naturschutzrechtlichen Ausschlüsse nebst Pufferzonen [dazu b) – e)] sowie die vorgesehenen Abstände zu Autobahnen, Bundes-, Land- und Kreisstraßen [dazu f)]. Unklar ist hierneben der Umgang mit Waldflächen [dazu g)].

a) Nach vorstehenden Maßstäben hat bzw. hätte der Plangeber alle tatsächlichen und geplanten, im Flächennutzungsplan dargestellten Wohn- und gemischten Bauflächen, Flächen für den Gemeinbedarf und Sonderbauflächen sowie etwa Friedhöfe zuzüglich einer Immissionsschutzzone von 750 Metern zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet.

aa) Dies ergibt sich schon unmittelbar aus dem Rekurs auf die Darstellung dieser Flächen (allein) im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin selbst. Eine solche Darstellung kann gerade keine die Gemeinde – von außen – rechtlich oder tatsächlich bindenden Vorgaben enthalten, vielmehr ist sie grundsätzlich frei, ihre eigene Flächennutzungsplanung zu ändern. Ein rechtliches oder tatsächliches Hindernis besteht für die Gemeinde insoweit also ersichtlich nicht.

OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 139; vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 125 ff., vom 14. März 2019 - 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 132 ff., und vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 100 ff.; bezogen auf eine im Flächennutzungsplan dargestellte Vorrangzone für Bodenabbau auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473 f.; für Siedlungsflächen Nds. OVG, Urteil vom 13. Juli 2017 - 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1303, 1304.

bb) Hinzu kommt, dass der Plangeber eine undifferenzierte Pufferzone von 750 m um alle diese Bereiche gelegt hat. Auch dies kann kein hartes, rechtlich zwingendes Kriterium sein.

Dies gilt schon deshalb, weil auch der Bezugspunkt – wie gesagt – kein von außen vorgegebenes, sondern von der Antragsgegnerin selbst geplantes Ausschlusskriterium ist.

Unabhängig davon - und als selbstständiger Planungsfehler - erschließt sich die vom Plangeber insoweit vorgenommene Gleichstellung aller einbezogenen Gebiete – Sonderbauflächen, gemischte Bauflächen, Wohnbauflächen, Gemeinbedarfsflächen - nicht und wird von der Antragsgegnerin auch nicht näher begründet. Dass diese einen einheitlichen Schutzanspruch haben könnten und damit aus Gründen des Immissionsschutzes eine einheitliche Fläche von 750 m zwingend oder auch nur angemessen wäre, ist auszuschließen, zumal eine Festsetzung durch Bebauungspläne nicht in Rede steht und offen ist, ob die Antragsgegnerin dies überhaupt beabsichtigt. All dies wird vom Plangeber nicht erwogen oder begründet.

Zu einem Zuschlag von 50 m bei der Anwendung harter immissionsschutzrechtlicher Tabukriterien bereits OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 50 ff., insbes. 52; für 100 m auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 2616/13 -, BauR 2016, 470, 472.

Eine pauschale Gleichbehandlung der unterschiedlichen Gebietskategorien ist jedenfalls auf der Ebene der harten Tabukriterien unzulässig, weil die Frage, ob aus Immissionsschutzgründen eine Genehmigung für eine Windenergieanlage schlechthin ausgeschlossen ist, nicht zuletzt vom Schutzanspruch des Siedlungsgebiets abhängt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 170 ff.; Urteil vom 14. März 2019 - 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 133.

Im Ergebnis unschädlich könnte das nur sein, wenn die Antragsgegnerin diesen Schutzabstand von vornherein nur nach Maßgabe der niedrigsten Schutzkategorie bestimmt hätte. Dafür geben die Aufstellungsvorgänge indes nichts Belastbares her. Eine solche Annahme verbietet sich vielmehr schon deshalb, weil für „kleinere Dorflagen“ wegen der Vergleichbarkeit mit Mischgebieten ein Abstand von (nur) 500 m angesetzt wurde. Eine einschlägige weitergehende und nachvollziehbare Begründung des konkret und einheitlich gewählten harten Kriteriums von 750 m findet sich demgegenüber nicht. Vielmehr stellt die Antragsgegnerin pauschal auch auf Entwicklungsprioritäten und Vorsorgegesichtspunkte (etwa Schattenwurf und Minderung einer „gestalterisch erdrückenden Wirkung“) ab.

cc) Gleiches gilt für die angesetzten Tabubereiche um „kleinere Dorflagen“ und gewerbliche Bauflächen von 500 m sowie um Einzelbebauungen und Hofgruppen im Außenbereich mit Wohnnutzung von 400 m. Hinsichtlich der gewerblichen Bauflächen wird sogar ausschließlich auf das „Freihalten von Spielräumen für spätere Flächenentwicklungen“ rekurriert. Der für die Außenbereichsbebauung zugrunde gelegte pauschale Abstand von 400 m kann jedenfalls nicht ohne – hier aber gänzlich fehlende (vgl. Fachbeitrag S. 19) – Begründung als hartes Tabu gewertet werden. Dies gilt vorliegend insbesondere vor dem Hintergrund der vorgesehenen Höhenbeschränkung.

Vgl. zur Problematik ausführlich OVG NRW, Urteil vom 14. März 2019 - 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 137 ff.; ablehnend für eine Pufferzone von 300 m auch OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 109.

Auch der Erläuterungsbericht hebt selbst hervor, dieser Radius sei „im Sinne der Vorsorge“ gewählt worden, weil ansonsten Konflikte zwischen Windenergieanlagen und Anwohnern mit großer Sicherheit zu erwarten wären. Damit ließe sich aber allenfalls ein weiches Tabu rechtfertigen.

c) Der Ausschluss der im Stadtgebiet vorhandenen FFH-Gebiete als der Windkraftnutzung von vornherein und ausnahmslos entzogene Tabubereiche wird den Anforderungen an die Bestimmung harter Tabukriterien in der vorliegenden Form ebenfalls nicht gerecht. Zur Einstufung als hartes Tabu bedarf es insofern regelmäßig einer näheren Befassung mit der konkreten Situation. Dabei kommt es darauf an, ob die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG führen kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 – 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 61; OVG Sachs.-​Anh., Urteil vom 21.10.2015 - 2 K 109/13 -, NuR 2016, 491; Nds. OVG, Urteil vom 23. Januar 2014 12 KN 285/12 -, juris Rn. 19, m. w. N.; allgemein auch OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2019 – 2 D 53/17.NE -, BauR 2020, 69 = juris.

Eine solche Untersuchung und Beschreibung der fraglichen FFH-Gebiete fehlt hier. Der Erläuterungsbericht räumt vielmehr selbst ein, „der spezifische Schutzhintergrund der FFH- und Naturschutzgebiete sei nicht differenziert genug bekannt.“ (S. 17) Eine Auseinandersetzung mit den konkreten Schutzzwecken hat dementsprechend im Aufstellungsverfahren nicht stattgefunden. Ebenso wenig wurde – folgerichtig – thematisiert, ob ggf. Ausnahmen nach Art. 16 der FFH-Richtlinie in Betracht kommen.

Vgl. in diesem Zusammenhang eingehend OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE -, BauR 2020, 1120 = juris Rn. 157 ff., m. w. N.

d) Darüber hinaus stellte sich die Einstufung aller Naturschutzgebiete in der Gemeinde F. als harte Tabuzonen in der vorliegenden Form aus letztlich gleichen Gründen als jedenfalls nicht ausreichend dokumentiert bzw. begründet dar. Eine konkrete Betrachtung hat hier nach eigener Darstellung der Antragsgegnerin ebenfalls nicht stattgefunden. Wiederum folgerichtig hat keine, und schon gar keine konkrete Prüfung einer potentiellen Befreiungslage i. S. d. § 67 BNatSchG stattgefunden.

Zur Erforderlichkeit einer jedenfalls überschlägigen Einzelbewertung vgl. schon OVG NRW, Urteile vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE -, BauR 2020, 1120 = juris Rn. 162, und vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 126 ff.

e) Schließlich lassen sich auch die pauschalen zusätzlichen Pufferzonen zu den naturschutzrechtlichen Schutzgebieten von 500 m nicht als harte Tabukriterien qualifizieren. Diese wurden gerade wegen des nicht bekannten und nicht für wesentlich gehaltenen Schutzzweckes der jeweiligen Gebiete ohne Rücksicht auf eine rechtliche Erforderlichkeit bestimmt. Mithin fehlt es an jeder nachvollziehbaren Begründung.

Ausführlich dazu OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 216 f., und vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 146 ff.

f) Schließlich lassen sich auch die angesetzten Abstände von 100 m zu Autobahnen und 40 m zu Bundes-, Landes- und Kreisstraßen nicht als harte Tabuzonen rechtfertigen. Aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist lediglich die Errichtung von Windenergieanlagen in den Anbauverbotszonen von Autobahnen (40 m) und Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten (20 m). Im Übrigen bedarf die Errichtung baulicher Anlagen in dem festgelegten Umfang nach § 9 FernStrG und § 25 StrWG NRW lediglich der Zustimmung des Trägers der Straßenbaulast, die nur unter den gesetzlich normierten Voraussetzungen versagt werden kann. Ein generelles Bauverbot existiert in diesen Fällen also gerade nicht.

So bereits OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 - 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 122.

g) Entscheidungserheblich unklar bleibt schließlich, wie der Plangeber die umfangreichen Waldflächen im Gemeindegebiet behandelt hat. Sie werden wie die zuvor genannten Bereiche zwar den „Ausschlusskriterien“ zugeordnet, allerdings ist in der Begründung (Erläuterungsbericht S. 16) in diesem Zusammenhang auch von „Restriktion“ und Abwägung die Rede. Der Sache nach hat indes keine individuelle Betrachtung stattgefunden, sondern alle Waldflächen wurden pauschal von der Standortsuche ausgenommen. Dies spricht dafür, dass sie – zuzüglich eines weiteren Puffers von 35 m – letztlich und zu Unrecht als harte Tabuzonen behandelt wurden.

Dass es sich bei Waldflächen weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen - etwa wegen beachtlicher Ziele der Raumordnung und/oder der Landesplanung - um der Windenergienutzung von vornherein nicht offenstehende Teile des Außenbereichs handelt, ist inzwischen nicht nur gefestigte Rechtsprechung aller drei Bausenate und auch des für das Immissionsschutzrecht zuständigen 8. Senats des erkennenden Gerichts, sondern wird in der jüngeren obergerichtlichen Rechtsprechung soweit ersichtlich einheitlich so vertreten.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 53, vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff., und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 98; sowie (der Sache nach) Beschluss vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 -, NWVBl. 2017, 473, 475; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 93; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 69; Nds. OVG, Urteile vom 23. Januar 2014 - 12 KN 285/12 -, juris Rn. 19, vom 14. Mai 2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654, vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473, und vom 13. Juli 2017 ‑ 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1302, 1305 f.; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 76; Tyczewski, BauR 2014, 934, 944; a. A. noch Hess. VGH, Urteil vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 41 m. w. N.

Zur Vermeidung von Wiederholungen kann insoweit auf die Entscheidungsgründe insbesondere der rechtskräftigen Urteile des erkennenden Gerichts vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE – sowie vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE - Bezug genommen werden.

Dass dies hier auch schon für den Zeitpunkt der Planung im Jahr 2004 galt, ergibt sich - ungeachtet der Tatsache, dass sich die Antragsgegnerin auf Gegenteiliges ohnehin nicht berufen könnte – wie gesagt aus dem Erläuterungsbericht selbst. Hinzu kommt hier, dass zu allen Waldflächen offenkundig nicht aus tatsächlichen oder Rechtsgründen zwingende Zusatzabstände angesetzt werden.

Vgl. in diesem Zusammenhang wiederum OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 99.

3. Aufgrund dieses fundamentalen Mangels der fehlenden Differenzierung zwischen den harten und weichen Tabukriterien kann dahinstehen, ob der Antragsgegnerin auch bei der konkreten Auswahl der einen Vorrangzone auf der 3. Stufe des Abwägungsprozesses durchgreifende Fehler unterlaufen sind. Allerdings hat die Antragstellerin in diesem Zusammenhang zu Recht angemerkt, dass in keiner Weise nachvollziehbar ist, warum die beiden weiteren in der Voruntersuchung benannten Eignungsflächen, die erheblich größer sind als die letztlich dargestellte, im Erläuterungsbericht überhaupt nicht mehr betrachtet werden. Dies gilt jedenfalls für das 38 ha große Gebiet „östlich X. “, während möglicherweise die weitere 23 ha große Fläche „westlich von I1. “ Überschneidungen mit der kursorisch betrachteten konfliktfreien Zone „nordöstlich D1. “ aufweisen mag. Dies lässt sich indes anhand der vorgelegten Unterlagen nicht hinreichend sicher feststellen.

Unabhängig davon hätte ausgehend von den oben dargestellten Grundlagen aller Anlass bestanden, die Festlegung einer Höhenbegrenzung auf 140 m im Rahmen des ergänzenden Verfahrens zu überprüfen, nachdem Anlagen mit einer solchen Gesamthöhe heute gerichtsbekannt kaum mehr verfügbar sind, jedenfalls aber den Stand der Technik weit verfehlen und allenfalls in Ausnahmefällen, für die hier nichts ersichtlich ist, wirtschaftlich errichtet und betrieben werden können. Eine realistische Nutzungsoption liegt hier nicht zuletzt vor dem Hintergrund der detaillierten Ausführungen der Antragstellerin in der Antragsbegründung, denen die Antragsgegnerin in der Sache auch nicht entgegengetreten ist, fern. Anders als die Antragsgegnerin meint, ist diese Frage auch planungsrechtlich relevant, da es für Standorte, die von vornherein für die Errichtung von Windenergieanlagen aus tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen, an der städtebaulichen Erforderlichkeit einer Vorrangausweisung fehlt. Mit dieser Frage hat sich der Plangeber damit zumindest abwägend zu beschäftigen.

4. Angesichts des geringen Umfangs der ausgewiesenen Konzentrationszone von nur etwa 10 ha (ca. 0,089 % der Gesamtgemeindefläche von 11.330 ha, Erläuterungsbericht S. 9) spricht schließlich alles dafür, dass mit dem angegriffenen Flächennutzungsplan der Windenergie im Ergebnis auch nicht der erforderliche substantielle Raum gegeben wird.

Vgl. zu einem Anteil von 0,34 % VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 2020 – VerfGH 10/19 -, juris Rn. 92; zu einem Anteil von 0,16 % OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 131; zu einem Anteil von 0,48 % Nds. OVG, Urteil vom 7. Februar 2020 - 12 KN 75/18 -, BauR 2020, 758 = juris Rn. 109.

Konkrete Angaben zur Größe des Außenbereichs lassen sich den Aufstellungsvorgängen dabei nicht entnehmen. Nach den Angaben des Erläuterungsberichts (dort S. 10) haben aber allein die Wald- und die landwirtschaftlich genutzten Flächen - mithin die Gebiete, die zumindest ganz überwiegend nicht zu den harten Tabubereichen gezählt werden können - einen Gesamtflächenanteil von knapp 89 %, während die Siedlungsfläche etwa 10 % ausmachen soll. Gemessen hieran macht die Konzentrationszone einen Anteil von nicht einmal 0,1 % aus (genau 0,098 %). Dies liegt weit unterhalb der Werte, bei denen über die Gewährung substantiellen Raums ernsthaft nachgedacht werden könnte.

Unabhängig davon hat sich der Rat der Antragsgegnerin aber ohnehin nicht - wie erforderlich - (abwägend) versichert, dass mit der Konzentrationszonenplanung der Windenergienutzung substantieller Raum verschafft wird. Entsprechende Überlegungen - und zu der dann wohl notwendigen Überarbeitung des Kriterienkataloges - finden sich in den vorgelegten Aufstellungsvorgängen an keiner Stelle. Dies lässt sich zwar zwanglos damit erklären, dass es ausweislich der Sitzungsniederschriften aus Dezember 2002 und Februar 2003 von vornherein Ziel war, eine möglichst geringe Fläche bzw. nur die letztlich dargestellte Fläche auszuweisen (so explizit der Aufstellungsbeschluss der 33. Änderung), aber gerade nicht rechtfertigen. Vielmehr drängt sich förmlich auf, dass die Antragsgegnerin eine unzulässige Verhinderungsplanung verfolgt(e).

III. Die vorstehend ausgeführten Fehler sind - soweit sie nicht ohnehin das Abwägungsergebnis betreffen - gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB beachtlich.

1. Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Ein Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist. Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 16, m. w. N.

Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung ausdrücklich klargestellt, dass ein Fehler im Abwägungsvorgang nicht erst dann erheblich ist, wenn eine Fehlerkorrektur schlechterdings nicht zum selben Abwägungsergebnis führen könnte (ebd. Rn. 17).

Danach ist in Bezug auf die oben genannten Mängel von beachtlichen Abwägungsfehlern auszugehen. Sie sind - wie gezeigt - objektiv unter Auswertung der Aufstellungsvorgänge feststellbar. Sie sind auf das Abwägungsergebnis auch offensichtlich von Einfluss gewesen, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin mehr, andere oder größer oder anders zugeschnittene Vorrangflächen für die Windenergienutzung dargestellt hätte bzw. hätte darstellen müssen, wenn sie sich die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen im erforderlichen Umfang vor Augen geführt hätte und auch im Übrigen die maßgeblichen Abwägungsparameter erkannt und zugrunde gelegt hätte.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 474.

2. Die Mängel sind – soweit erforderlich – durch die Antragsgegnerin auch fristgerecht gerügt worden. Die maßgebliche Rügefrist des § 215 Abs. 1 BauGB ist hier frühestens mit der erneuten Bekanntmachung der Flächennutzungsplan am 31. Dezember 2018 in Lauf gesetzt und mit der am 13. November 2019 bei der Antragsgegnerin eingegangenen Antragsbegründung der Antragstellerin gewahrt worden. Tatsächlich war (auch) diese Bekanntmachung indes von vornherein ungeeignet, die Rügefrist des § 215 BauGB auszulösen, weil sich die Antragsgegnerin darauf beschränkt hat, auf Rügefristen nach der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung hinzuweisen.

Für die alleinige Maßgeblichkeit des Hinweises in der erneuten Bekanntmachung Nds. OVG, Urteil vom 25. April 2019 – 12 KN 226/17 -, juris Rn. 60.

Eine Rügefrist ist demgegenüber nicht bereits durch die ursprüngliche Bekanntmachung vom 30. Juni 2004 in Gang gesetzt worden, weil sie - wie ausgeführt - den rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügte. Eine so gegen rechtsstaatliche Publizitätsgrundsätze verstoßende Bekanntmachung, die ihren Hinweiszweck verfehlt, ist zugleich ungeeignet, die Rügefrist des § 215 Abs. 1 BauGB auszulösen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 98/19.NE -, juris Rn. 146 ff.; allgemein dazu OVG NRW, Urteil vom 21. Januar 1982 – 7a 43/79.NE -, BauR 1982, 137; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 14. Aufl. 2019, § 215 Rn. 6; Kukk, in: Schrödter, BauGB – Kommentar, 9. Aufl. 2019, § 215 Rn. 10a; Petz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2014, § 215 Rn. 27, 29.

Dieser allgemeine Grundsatz gilt hier umso eher, als sich der ersten – wie im Übrigen auch der erneuten - Bekanntmachung ‑ wie ausgeführt - weder der Geltungsanspruch des Flächennutzungsplans noch die Ausschlusswirkung für das gesamte Gemeindegebiet entnehmen ließen, und der einsehbare Erläuterungsbericht ausdrücklich jegliche unmittelbare Rechtswirkung für den Einzelnen ausgeschlossen hat. Insofern fehlte jeder Anknüpfungspunkt für eine Rügeobliegenheit im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Mängel.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

V. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.