Oberverwaltungsgericht NRW, 9a Senat — 9a D 108/19.G

Die Kläger sind Eigentümer von Grundstücken in X. , Gemarkung X. -Stadt, Flur 65, und zwar der Kläger zu 1. Eigentümer der Flurstücke X 1, X 2, X 3, X 8 und X 9 und der Kläger zu 2. Eigentümer der Flurstücke X 4, X 5, X 6 und X 7.

Sie wenden sich gegen die Einleitung des Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens „O. “.

Die Grundstücke der Kläger liegen westlich der Stadt X. in der Nähe der W. Straße, an die insbesondere das bebaute, an die Eheleute C. verpachtete und für einen Pferdepensionsbetrieb genutzte Flurstück X 8 des Klägers zu 1. angrenzt. Von der W. Straße führt der Weg „Am S. “, ein Interessentenweg, an dem ebenfalls dem Kläger zu 1. gehörenden Flurstück X 1 und den Flurstücken des Klägers zu 2. entlang Richtung Süden. Auf den dem Kläger zu 1. gehörenden Flurstücken X 1 und X 2 befindet sich eine weitere, vom Kläger zu 2. bewohnte und bewirtschaftete Hofstelle. Zwischen den Flurstücken X 8 und X 1/X 2 zweigt der Weg „Im O. “, ein durch Rezess festgesetzter Kirchweg (Fußweg) ab, führt nach Osten durch ein landwirtschaftlich genutztes Gebiet Richtung Stadt X. und endet im Bereich des durch Bebauungsplan 23 D festgesetzten Gewerbegebiets Y. -West 1. Das erste, 978 m 2 große Teilstück des Wegs (Flurstück X 9) steht im Eigentum des Klägers zu 1.; die anschließenden Wegeflurstücke X 10 und X 11 in Größe von 3.045 m 2 stehen im Eigentum der Stadt X. .

Seit dem Jahr 2016 kam es zu Auseinandersetzungen wegen der Nutzung des im Eigentum des Klägers zu 1. stehenden, nach den Eintragungen im Grundbuch nicht mit einem Wegerecht belasteten Teils der Wegefläche „Im O. “ insbesondere durch Schwerlastverkehr. Der Weg ist nur ca. 3 m breit, in Teilen noch darunter. Die Dicke des frostsicheren Aufbaus liegt - ausweislich eines am 12. Dezember 2019 erstellten Gutachtens der Fa. E. GmbH - bei ca. 20 cm, im weiteren Verlauf, also auf dem städtischen Teil des Wegs, bei 20 bis 45 cm.

Im Jahr 2018 sperrte der Kläger zu 1. nach Ankündigung gegenüber der Stadt X. vom 21. Juli 2017 den privaten Teil des Wegs für Fahrzeuge über 4 Tonnen und durch Setzung von Begrenzungspfosten auf 2,50 m Breite, und verband dies mit der Aufforderung an die Stadt, den in östlicher Richtung verlaufenden städtischen Teil des Wegs zu ertüchtigen.

Am 4. Oktober 2018 beantragte die Stadt X. bei der Bezirksregierung als Flurbereinigungsbehörde (im Weiteren: Beklagter) die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens unter Beifügung eines Gebietsvorschlags, der die nördlich und südlich des Wegs „Im O. “ gelegenen Flächen, aber insbesondere nicht die an das Gewerbegebiet angrenzenden Flächen der Stadt sowie des Teilnehmers I. umfasste. Die Stadt bot ihre im Nordosten an das Flurstück X 8 des Klägers zu 1. angrenzende Fläche X 12 als Tauschfläche für dessen Wegefläche an.

Der Beklagte übernahm diesen Gebietsvorschlag zunächst und klärte die betroffenen Grundstückseigentümer der im O. gelegenen Flächen im Rahmen einer Aufklärungsversammlung am 17. Januar 2019 sowie in Einzelgesprächen ‑ u.a. mit den Klägern - über das beabsichtigte Flurbereinigungsverfahren einschließlich der zu erwartenden Kosten und deren Finanzierung auf. Dabei veranschlagte er Kosten in Höhe von 35.000 Euro, bei denen es sich ausweislich eines Vermerks vom 11. September 2018 im Wesentlichen um die Kosten der „Straßenanschlussvermessung“, d.h. der Vermessung der durchgehenden Wegeführung des Wegs „Im O. “ über die Wegefläche des Klägers zu 1. zur Straße „Am S. “, von 23.911,86 Euro handelte. Kosten für Baumaßnahmen wurden ausdrücklich nicht veranschlagt; sollte sich die Notwendigkeit von Wegebaumaßnahmen herausstellen, würden die Teilnehmer ggf. ergänzend aufgeklärt. Das voraussichtliche Verfahrensgebiet sollte 37 ha umfassen.

Bereits in der Aufklärungsversammlung verwies der Kläger zu 1. darauf, dass seine Wegeparzelle für Schwerlastverkehr nicht geeignet sei und man dementsprechend über die Kosten letztlich nichts wisse.

Organisationen, Behörden und Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt; insbesondere die landwirtschaftliche Berufsvertretung befürwortete die Einleitung des Verfahrens. Die Höhere Forstbehörde stimmte der Einbeziehung der Waldflächen von mehr als 10 ha zu (§ 85 Nr. 2 FlurbG).

Am 29. Januar 2019 fand einer Besprechung mit der Landwirtschaftskammer zur Voruntersuchung des Verfahrensgebiets statt.

Unter Berücksichtigung seines Vermerks vom 8. Februar 2019 zur Gebietsabgrenzung, die gegenüber dem Vorschlag der Stadt X. insbesondere um an das Gewerbegebiet angrenzende Flächen des Teilnehmers I. und der Stadt erweitert wurde, ordnete der Beklagte durch Beschluss vom 11. Februar 2019 unter Hinweis auf § 86 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FlurbG für ein Teilgebiet der Stadt X. die Durchführung eines Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens in Größe von 53 ha an. Der Beschluss wurde mit Gründen und Gebietskarte in X. und sechs angrenzenden Gemeinden öffentlich bekannt gemacht. In der Begründung ist ausgeführt: Das Flurbereinigungsverfahren werde eingeleitet, um Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung durchzuführen, Nutzungskonflikte aufzulösen und städtebauliche Maßnahmen zu ermöglichen. Ziel sei die Herstellung zweckmäßiger Grundstücksformen der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke und Anpassung der Flächen an die tatsächliche Nutzung sowie Regelung und dauerhafte Sicherung der tatsächlichen und rechtlichen Erschließung der land- und forstwirtschaftlichen Flächen, der Hofstellen und der Hausgrundstücke. Das Verfahrensgebiet weise diverse agrarstrukturelle Mängel auf. Die Katasterqualität sei in weiten Teilen unzureichend. An vielen Stellen stimmten Örtlichkeit und tatsächliche Nutzung nicht mit dem Liegenschaftskataster überein. Unter anderem dadurch sei die rechtliche und faktische Erschließung der land- und forstwirtschaftlichen Flächen, der Hofstellen und der Hausgrundstücke im Verfahrensgebiet nicht gegeben. Wegeabschnitte befänden sich teilweise im Privateigentum oder verliefen in der Örtlichkeit außerhalb ihrer Katastergrenzen über privates Eigentum; manche Grundstücke seien gänzlich unerschlossen. Erschlossen werde das Verfahrensgebiet im Wesentlichen durch die Straße „Am S. “, die Eigentum der Auseinandersetzungsinteressenten der W. Heide sei, und die Straße „Im O. “, die überwiegend im Eigentum der Stadt X. stehe. Problematisch sei aber der ca. 145 m lange, in Privateigentum stehende Einmündungsbereich der Straße „Im O. “ zur Straße „Am S. “. Unmittelbar an diesen Weg angrenzende Flächen seien, sofern sie nicht im Eigentum des Wegeeigentümers stünden, nicht erschlossen; Wegerechte existierten nicht. Auch die Flächen, die über den weiteren Wegeverlauf zu erreichen seien, seien faktisch nicht erschlossen. Die Erschließung in Richtung Osten, in Richtung des Gewerbegebiets, sei ebenfalls nicht bzw. nur unzureichend gesichert. Ferner fehle eine ausreichende Erschließung nach Norden oder Süden. Einer tatsächlichen und rechtlichen Erschließung bedürften auch die Pächter, deren Höfe außerhalb des Verfahrensgebiets lägen. Die Regelungen zur Erschließung der Haus- und Hofgrundstücke dienten zugleich einer geordneten städtebaulichen Entwicklung des Gebiets. Durch die Neuvermessung und Schaffung eines einwandfreien Katasterwerks könnten Landnutzungskonflikte, die sich aus sich gegenseitig störenden Nutzungen an öffentlich genutzten, aber im Privateigentum stehenden Wegen ergäben, aufgelöst werden. Das (gegenüber dem Gebietsvorschlag der Stadt X. im östlichen Bereich vergrößerte) Gebiet sei so begrenzt worden, dass die Zielsetzungen des Verfahrens möglichst umfassend und zweckmäßig erreicht werden könnten. Die Gebietsabgrenzung berücksichtige topographische Grenzen, das Straßen- und Wegenetz sowie die Besitz- und Bewirtschaftungsverhältnisse. Das Verfahren sei auch privatnützig, weil alle genannten Maßnahmen den Interessen der Beteiligten dienten.

Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung des Einleitungsbeschlusses an und begründete diese u.a. damit, dass die Mehrzahl der betroffenen Grundstücke derzeit nicht von der öffentlichen Müllabfuhr angefahren werden könnten.

Mit am selben Tag per Fax eingegangenem Schreiben vom 13. März 2019 erhoben die Kläger Widerspruch gegen den Einleitungsbeschluss vom 11. Februar 2019.

Ferner beantragten sie beim Beklagten die Aufhebung der Vollziehungsanordnung; vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz nahmen sie aber nicht in Anspruch. In dem folgenden Schriftverkehr verwiesen die Kläger insbesondere auf die fehlende Tragfähigkeit des Wegs.

Anlässlich eines Ortstermins am 9. Mai 2019 erläuterte der Kläger zu 2., dass er vor Jahren alle Nachbarn angeschrieben und ihnen Wegerechte gegen Kostenbeteiligung angeboten habe, woran diese aber nicht interessiert gewesen seien. Der Weg sei im Jahr 1979 befestigt worden. Danach habe er ihn bereits zweimal auf eigene Kosten reparieren lassen. Es sei beabsichtigt, die Hofstelle zu einem Bauernhof für Kinder auszubauen; dazu werde eine Verbindung zwischen den einzelnen, nördlich und südlich des Wegs „Im O. “ gelegenen Eigentumsflächen des Klägers zu 1. benötigt, auf denen die Kinder gefahrlos Tiere führen und auch reiten könnten. Mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten schlugen die Kläger vor, dass sie sich mit Wegerechten für PKW der Nachbarn einverstanden erklären könnten; der Schwerlastverkehr solle aber in Richtung Gewerbegebiet geleitet werden.

Den Widerspruch begründeten die Kläger mit Schreiben vom 5. Juli 2019 wie folgt: Das Verfahren sei nicht erforderlich, um die in § 86 FlurbG genannten Ziele zu erreichen. Eine Arrondierung oder Zusammenlegung von Flächen sei weder angestrebt noch erforderlich. Agrarstrukturelle Mängel lägen nicht vor. Die beabsichtigten Grenzkorrekturen und Katasteranpassungen könnten rechtlich nicht Gegenstand eines Flurbereinigungsverfahrens sein, da dafür die Vermessungsverwaltung zuständig sei. Die behaupteten Bewirtschaftungserschwernisse aufgrund unklarer Grenzverläufe lägen nicht vor; Landwirte könnten und würden ihre Flächen heute GPS-gestützt bewirtschaften; auf Grenzpunkte seien sie nicht angewiesen. Die Erschließung land- und forstwirtschaftlicher Flächen stelle keinen legitimen Zweck einer Flurbereinigung dar. Durch die Flurbereinigung entstehende Erschließungsprobleme müssten zwar durch diese beseitigt werden; bereits bestehende Erschließungsprobleme könnten aber keinen Anlass für die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens geben. Die Schaffung von Erschließungsstraßen sei vielmehr Aufgabe des Straßenbaulastträgers, hier der Stadt X. , nicht der Flurbereinigungsverwaltung. Ein im Privateigentum stehender Weg könne über die Flurbereinigung nicht als gemeinschaftliche Anlage gewidmet und von der Teilnehmergemeinschaft unterhalten werden. Der Bau von Straßen, die ausschließlich einem öffentlichen Zweck dienten, sei von den §§ 37, 39 und 41 FlurbG nicht gedeckt. Das Recht zur Widmung stehe ausschließlich den Straßenbaubehörden auf landesrechtlicher Grundlage zu. Die hier geplante Flurbereinigung diene ausschließlich dem Zugriff auf die im Privateigentum des Klägers zu 1. stehende Wegefläche. Der Streit zwischen der Stadt und den Klägern gehe zurück auf Schwerlasttransporte, die im Jahr 2016 über das Flurstück X 9 zur Beseitigung von Bodenaushub aus dem Gewerbegebiet im Zusammenhang mit der Ansiedlung von Amazon durchgeführt worden seien. An ihrer schon damals vertretenen Auffassung, dass weder die Nachbarn noch die Stadt Rechte an diesem weder grundbuchrechtlich noch öffentlich-rechtlich mit einem Nutzungsrecht (Wegerecht, Notwegerecht) belasteten Weg hätten, hielten die Kläger fest. Dass das Flurbereinigungsverfahren ausschließlich der Lösung der Erschließungsproblematik diene, zeige sich auch daran, dass die Gebietskarte von der Stadt und nicht von der Flurbereinigungsbehörde nach agrarstrukturellen Aspekten erarbeitet worden sei. Bereits in ihrem Antrag auf Eröffnung des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens habe die Stadt X. ihre Bereitschaft erklärt, bezogen auf die Wegeparzellen „Am S. “ (Flur X , Flurstück X 18) und „Im O. “ (Flur X, Flurstück X 8) das Eigentum und die Unterhaltung der Flächen zu übernehmen. Außerdem hätten alle landwirtschaftlichen Höfe über eine eigenständige Erschließung verfügt; allerdings seien alle anderen Zuwegungen vernachlässigt und zum Teil zurückgebaut worden. Schließlich sei das Verfahrensgebiet fehlerhaft abgegrenzt. Der am Rand des Gebiets liegende Nebenerwerbsbetrieb J. sei arrondiert und gut erschlossen; eine Verlegung der Flächen komme nicht in Betracht. Er hätte daher nicht in das Gebiet einbezogen werden dürfen. Da das Gewerbegebiet Y. nicht mit aufgenommen worden sei, sei von vornherein jegliche Schaffung einer Erschließung in das Gewerbegebiet ausgeschlossen. Im westlichen Bereich zum Gewerbegebiet hin sei die tatsächliche planungsrechtliche Situation in Bezug auf die Flächen entlang des schmalen Weges, der im Eigentum der Stadt X. stehe, nicht richtig dargestellt. Fehlerhaft sei auch die Orientierung an der straßen- und wegerechtlichen Erschließung; es würden nicht alle Eigentumsflächen der einzelnen Betriebe einbezogen. Zudem seien nicht alle Flurstücke einbezogen worden, die den Anschluss an das Gewerbegebiet J. ermöglichen würden.

Am 11. Juli 2019 fand die Vorstandswahl statt. Nach Beratung im Vorstand erstellte der Beklagte am 16. Oktober 2019 eine Kostenschätzung für den nunmehr doch geplanten Wegebau.

Am 12. November 2019 fand eine weitere Besprechung von Behördenvertretern mit dem Kläger zu 2. und der Prozessbevollmächtigten der Kläger statt, bei der seitens der Behörde auf die auch für die Kläger zu erlangenden Flurbereinigungsvorteile hingewiesen wurde, insbesondere mit Blick auf Grenzverschiebungen, d. h. eine vom Kataster abweichende Nutzung des angrenzenden Grundstücks durch den Kläger im Gartenbereich.

Am 11. Dezember 2019 haben die Kläger (Untätigkeits-)Klage erhoben, zu deren Begründung sie auf die Begründung ihres Widerspruchs verweisen.

Nach rechtlichem Hinweis des Gerichts, dass es sich um einen die Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens rechtfertigenden agrarstruktureller Missstand handele, wenn die Erschließung einiger Flächen nicht gesichert sei, was hier durch die Sperrung des Wegs offen zutage getreten sei, und dass es gemessen an § 7 FlurbG ermessensgerecht sein könne, auch arrondierte Flächen einzubeziehen, tragen die Kläger ergänzend vor:

Erschließungsprobleme gebe es nicht; der Weg über die gemeindliche Fläche nach Osten zur Z.---------straße habe allen offen gestanden. Allerdings stelle nun die Stadt X. diesen Erschließungsweg nicht mehr uneingeschränkt zur Verfügung Aus den vom Beklagten angeführten Rezessen von 1829 und 1839 ergebe sich allenfalls ein Fußweg, aber keine Straße für den Schwerlastverkehr zur Anlieferung von Futtermitteln und Tieren. Dass die angeblichen Flurbereinigungszwecke nur vorgeschoben seien, ergebe sich schon daraus, dass die Stadt X. , nicht etwa die Landwirtschaftskammer, den Antrag auf Einleitung des Verfahrens gestellt habe; die Stadt wolle so Zugriff auf den privaten Weg des Klägers zu 1. erhalten. Das werde auch daraus deutlich, dass die Parzelle, die zum Anschluss der Grundstücke im O. an das Gewerbegebiet benötigt werde, ausweislich der Planvorlage nicht in das Verfahren einbezogen worden sei. Die von der Sperrung des Privatwegs betroffenen Landwirte hätten über die ursprünglich dafür vorgesehene Straße der Stadt Zugang zum Gewerbegebiet Y. gehabt; von dort aus seien alle Flächen in X. gut zu erreichen. Dass die Stadt X. die öffentliche Straße im Bebauungsplan als Fläche für Natur und Landschaft festgesetzt und mit Hecken bepflanzt habe, sei nicht den Klägern anzulasten. Das gleiche gelte, soweit andere Anrainer ihre Wege mit Blick auf die vorhandene Zuwegung über den Weg der Kläger zurückgebaut hätten. Das Verfahren sei von Anfang an nur dazu bestimmt, die Fläche des Klägers zu 1. zu erlangen; andere Alternativen seien dem Vorstand und den Teilnehmern gegenüber unzutreffend als wesentlich teurer dargestellt worden.

Die Kläger beantragen,

den Flurbereinigungsbeschluss (Einleitungsbeschluss) vom 11. Februar 2019 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Auf den Anlass für die Einleitung des Verfahrens komme es entgegen der Annahme der Kläger nicht an. Die in § 86 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FlurbG genannten Zwecke - Maßnahmen der Landentwicklung sowie Auflösung von Landnutzungskonflikten - lägen vor. Der Vortrag, dass alle Flächen erschlossen seien, treffe nicht zu; mindestens sechs in der Anlage zum Schriftsatz vom 9. Februar 2021 gekennzeichnete Flurstücke seien nicht erschlossen; drei davon seien ausschließlich über den Weg des Klägers zu 1. zu erreichen. Die im Verfahrensgebiet liegenden landwirtschaftlichen Betriebe I2. , H. und W1. hätten beispielsweise über Probleme bei der Einbringung der Ernte im unteren Bereich des O. berichtet; problematisch seien auch die Abfallentsorgung, die Anlieferung schwerer Lasten und die Beseitigung von Tierkadavern. Die tatsächliche und rechtliche Erschließung von landwirtschaftlichen Betrieben sei eine Maßnahme der Landentwicklung, die nicht nur der Eigentumsordnung, sondern auch der Verbesserung der Agrar- und Infrastruktur diene. Der Weg „Im O. ” sei mit 3 Metern - schon ungeachtet der von den Klägern im Jahr 2018 gesetzten Begrenzungspfosten - für moderne Landmaschinen zu schmal, außerdem nicht hinreichend tragfähig und sein Verlauf weiche in Teilbereichen wesentlich vom Kataster ab. Der Landwirt H. könne nicht zu seinen Eigentums- und Pachtflächen außerhalb des Verfahrensgebiets gelangen. Die Landwirte P. , C1. , G. , K. , E1. -L. und I2. könnten aufgrund der von den Klägern vorgenommenen Sperrung nicht zu ihren Eigentums- oder Pachtflächen innerhalb des Verfahrensgebiets gelangen. Anderen Land- bzw. Forstwirten sei die Durchfahrt erst auf Nachfrage ermöglicht worden. Daneben bestünden unklare Grenzverläufe, die u.a. zu Verschiebungen bei der Flächenbewirtschaftung führten. Schon die fehlende Erschließung insbesondere der Flurstücke X 10, X 11 und X 13der Flur X sowie der Flurstücke Y 1, Y 2, Y 3 und Y 4 der Flur Y stelle einen agrarstrukturellen Mangel dar. Auf die Ursache der Erschließungsmängel komme es nicht an. Eine weitere Arrondierung von Flächen sei durchaus möglich.

Im Übrigen sei der Vortrag der Kläger in Teilen zumindest unscharf. Bei dem privaten Wegeanteil des Klägers zu. 1. handele es sich teilweise um einen althergebrachten öffentlichen Fußweg, der im Rezess von 1829 festgesetzt worden sei und an dessen Ausbau sich alle Anlieger, einschließlich der Stadt X. , zuletzt 1973 beteiligt hätten. Auch wenn der Weg nicht öffentlich gewidmet sei, habe es aber bis heute auch kein förmliches Wegeeinziehungsverfahren gegeben. Damit sei er immer noch öffentlich. Im weiteren Verlauf liege die örtliche Fahrspur wechselnd auf privatem und städtischem Grund; die vermeintliche Wegeparzelle als Fortsetzung des im Rezess von 1829 benannten öffentlichen Wegs werde heute überwiegend als Hecke und Graben genutzt. Auf der örtlichen Fahrspur seien im seit 2012 rechtskräftigen Bebauungsplan Maßnahmen zum Erhalt von Natur und Landschaft festgesetzt. Die Flächen des Klägers zu 2. seien einbezogen worden, um für die Bewirtschafter der von der Straße „Am S. “ anzufahrenden Flächen Erschließungsoptionen offen zu halten. Die von den Klägern in Frage gestellten Mängel im Kataster träten schon zutage, wenn man Luftbild und Kataster übereinander lege. Das gelte nicht nur für den Verlauf der Wege, sondern zum Beispiel auch für den Grundbesitz des Klägers zu 1., konkret für den (nicht genehmigten) Reitplatz und den Garten. Ferner liege in weiten Teilen noch Urkataster vor. Entgegen der Auffassung der Kläger sei eine Erschließung über das Gewerbegebiet Y. - West I nicht unproblematisch möglich, zum einen wegen der Festsetzungen des Bebauungsplans und zum anderen wegen umfangreicher Um- und Ausbauarbeiten.

Die Gebietsabgrenzung sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Das Gebiet sei schon vor der Aufklärungsversammlung gegenüber dem Gebietsvorschlag der Stadt X. um ca. 10 ha auf 47 ha und danach nochmals auf insgesamt 53 ha vergrößert worden. So seien schließlich sämtliche Grundstücke der Kläger in der Gemarkung X. -Stadt einbezogen worden, auch die Flächen des zu 2., der angegeben habe, dass Bewirtschafter über seine im Süden gelegene Wiese zu ihren Flächen führen, was die Fahrspuren im aktuellen Luftbild und Aussagen des Bewirtschafters der benachbarten Flächen belegten.

Am 26. April 2021 hat der Beklagte die Teilnehmer im Rahmen einer als Videokonferenz durchgeführten Teilnehmerversammlung darüber informiert, dass nunmehr die Notwendigkeit eines Wegebaus gesehen werde. Der vorhandene Wirtschaftsweg solle in alter Lage in einer Breite von 5,50 m ausgebaut werden, was einen Begegnungsverkehr eines Traktors mit einem PKW zulasse. Die Dicke des frostsicheren Aufbaus, die bislang bei lediglich 20 cm (Wegefläche des Klägers) bzw. 20 bis 45 cm (städtischer Teil des Wegs) liege, müsse nach Einschätzung des Gutachters auf 50 cm erhöht werden. Vorgestellt wurden verschiedene Wegevarianten zum Anschluss der im Eigentum der Stadt stehenden Wegefläche an einen geeigneten Erschließungsweg: Als Weg B ein Ausbau des über das Flurstück X 9 des Klägers zu 1. zwischen dessen bebauten Flurstücken X 8 und X 1/X 2 verlaufenden, vorhandenen Wegs, als Weg D eine Abzweigung vom Weg O. in Höhe der beiden bebauten Flurstücke X 11 und X 14 , die nordöstlich um das Flurstück X 8 herum auf die W. Straße führt, und zwei ebenfalls in südlicher Richtung ohne Inanspruchnahme des Flurstücks X 9 zum Weg „Am S. “ verlaufende Wegevarianten E und F. Vorgestellt wurde in der Teilnehmerversammlung des Weiteren eine Anbindung an das Gewerbegebiet (Weg C) über die im städtischen Eigentum stehende Wegeflächen. Diese wurde vom Vorstand allerdings ausdrücklich nicht gewünscht. Die örtlich vorhandene Fahrspur in Richtung Gewerbegebiet solle lediglich als Fußweg geplant werden. Ausgehend von der vom Vorstand bevorzugten, preiswertesten Wegebauvariante, die über das Flurstück X 9 führe, sei mit ca. 377.000,- Euro Kosten für den Wegebau zu rechnen. Hinzu kämen die Kosten für den Ausbau eines Schotterwegs zu den (landwirtschaftlich genutzten) Flurstücken X 10 und X 11 in Länge von 140 m, die Kosten der Neuvermessung und die Verwaltungskosten. Die Obere Flurbereinigungsbehörde habe die Bezuschussung der förderfähigen Ausführungskosten in Höhe von 70 % zugesagt. Der Landbedarf für den Wegeausbau und die Kompensationsmaßnahmen in Größe von ca. 2.000 m 2 solle von den Teilnehmern nach § 47 FlurbG aufgebracht werden.

Der Wertermittlungstermin hat am 31. Mai 2021 stattgefunden.

Auf Nachfragen des Gerichts hat der Beklagte ergänzende Unterlagen vorgelegt. Daraus ergibt sich insbesondere, dass in weiten Teilen des Verfahrensgebiets Urkataster vorliegt. Ferner ergibt sich aus den weiteren vom Beklagten vorgelegten Unterlagen, dass der im äußersten Osten mit zwei Flurstücken einbezogene Teilnehmer I. über ausgedehnte, sich bis zur W. Straße erstreckende Ländereien verfügt, an die er mit einem Privatweg angebunden ist.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

I. Die Anfechtungsklage ist zulässig, insbesondere als Untätigkeitsklage fristgerecht erhoben. Auf die Fragen, ob die Zusicherung des Beklagten, auf eine Berufung auf § 142 FlurbG zu verzichten, wirksam ist und wie diese von den Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung abweichende Fristregelung rechtlich zu beurteilen ist,

zur rechtspolitischen Kritik und zur verfassungsrechtlich gebotenen engen Auslegung vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 142 Rn. 16, 16a,

kommt es nicht an, weil die Klage jedenfalls innerhalb des in § 142 Abs. 2 Sätze 1 und 2 FlurbG geregelten Zeitfensters von 6 bis 9 Monaten nach Erhebung des Widerspruchs erhoben ist. Der Beklagte hat im Übrigen bis heute ohne erkennbaren Grund nicht über den Widerspruch entschieden.

Beide Kläger haben Flächen im Gebiet und sind deshalb klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

II. Die Klage ist aber nicht begründet.

Der angefochtene Beschluss, durch den die Flurbereinigungsbehörde im Gebiet des O. ein Vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren nach § 86 Abs. 1 FlurbG eingeleitet hat, weist keine zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch beachtlichen formellen Mängel auf (dazu 1.) und ist auch keinen durchgreifenden materiell-rechtlich Bedenken ausgesetzt (dazu 2.).

1. Der Einleitungsbeschluss ist nicht wegen formeller Mängel aufzuheben. Verfahrensmängel sind entweder geheilt oder liegen nicht vor.

a) In formeller Hinsicht ist zunächst festzuhalten, dass die Stadt X. entgegen den Bedenken der Kläger befugt war, die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens zu beantragen. Die Entscheidung darüber, ob die Voraussetzungen des § 86 Abs. 1 FlurbG vorliegen, hatte die Flurbereinigungsbehörde indessen in eigener Verantwortung zu treffen, nachdem ihr bekannt geworden war, dass es in ihrem Zuständigkeitsbereich agrarstrukturelle Probleme gibt. Allein daraus, dass die Stadt die Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens beantragt hat, folgt entgegen dem Klagevortrag nicht, dass die angegebenen Flurbereinigungszwecke nur vorgeschoben sind.

b) Ein zum Erfolg der Klage führenden Aufklärungsmangel liegt zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr vor; die Aufklärung am 17. Januar 2019 war zwar unzureichend, der Mangel ist aber in der ergänzenden Aufklärungsversammlung am 26. April 2021 geheilt worden.

Ein Verstoß gegen die in § 5 Abs. 1 FlurbG normierte Pflicht der Flurbereinigungsbehörde, die voraussichtlich Beteiligten in geeigneter Weise eingehend über das geplante Flurbereinigungsverfahren einschließlich der voraussichtlich entstehenden Kosten aufzuklären, kann - wenn sich die Aufklärung als „ungeeignet“ erweist - zur Aufhebung des Flurbereinigungsbeschlusses führen. Da zum Zeitpunkt der Aufklärungsversammlung der genaue Umfang der geplanten Maßnahmen noch nicht im Einzelnen bekannt ist bzw. feststeht, kann die Flurbereinigungsbehörde den voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümern noch keine Geldbeträge verbindlich benennen. Der Kostenermittlung können deshalb, soweit keine konkreten Berechnungen vorliegen, grundsätzlich auch vergleichbare oder ähnliche Flurbereinigungsverfahren und sonstige Erfahrungswerte zugrunde gelegt werden. Die voraussichtlichen Kosten müssen aber so solide kalkuliert sein, dass sie möglichst eingehalten werden.

Zu den Anforderungen OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2017 - 9a B 149/16.G -, juris Rn. 38 ff.

aa) Diesen Anforderungen genügte die Aufklärung in der Aufklärungsversammlung vom 17. Januar 2019 nicht, weil die Kostenschätzung unzureichend und nicht ansatzweise plausibel war.

(1) Die der Kostenschätzung zugrunde liegende Annahme, dass es zur Herstellung einer landwirtschaftlichen Erfordernissen genügenden Erschließung der im O. gelegenen Flächen keiner Wegebaumaßnahmen, insbesondere keiner baulichen Ertüchtigung des vorhandenen Wegs „Im O. “ bedürfe, war bereits aufgrund der zu jenem Zeitpunkt vorliegenden oder für die Behörde jedenfalls ohne weiteres verfügbaren Erkenntnisse offenkundig unvertretbar.

Dem Beklagten hätte bei annähernd pflichtgemäßer Vorbereitung des Verfahrens, wozu zumindest eine eigene Inaugenscheinnahme des in den Blick genommenen Verfahrensgebiets gehört hätte, bekannt sein müssen, dass der Weg „Im O. “ ertüchtigt werden muss, weil er in seiner gesamten Länge für die geplante Nutzung als Erschließungsweg, der zeitgemäßen landwirtschaftlichen Erfordernissen genügt, weder breit genug noch belastbar genug ist. Dass die näheren Erkenntnisse über Breite und Tragfähigkeit des Wegs nach Aktenlage erst später durch das Gutachten vom 12. Dezember 2019 - auch für den städtischen Teil - bestätigt wurden, rechtfertigt die der Aufklärung zugrunde gelegten fehlerhaften Sachverhaltsannahmen nicht. Jedenfalls für die Feststellung der Wegebreite von max. 3 Metern, in großen Teilen auch darunter, bedurfte es keines ingenieurwissenschaftlichen Gutachtens; ein Maßband hätte gereicht. Die Anforderungen an landwirtschaftlichen Wegebau, insbesondere dass eine Wegebreite von unter 3 Metern ohne zusätzliche befahrbare Bankette angesichts der Abmessungen landwirtschaftlicher Nutzfahrzeuge nicht ausreicht, hätten einer Flurbereinigungsbehörde ebenfalls ohne Einholung eines Gutachtens bekannt sein müssen. Unverständlich ist deshalb die Behauptung im Schriftsatz vom 30. Juli 2021, die erneute Aufklärung sei wegen eines „geänderten Sachverhalts“ erforderlich geworden. Der Sachverhalt (insbesondere Breite und Tragfähigkeit des Wegs) ist unverändert. Ebenso wenig haben sich die fachlichen Anforderungen an ländliche Wirtschaftswege seit dem 17. Januar 2019 dergestalt geändert, dass erst nunmehr eine Wegebreite von (unter) 3 Meter nicht als ausreichend anzusehen wäre. Die derzeit geltende Förderungsrichtlinie für den ländlichen Wegebau (RLW) datiert vom 15. März 2019; auf die spätere Änderung der StVO zum erforderlichen Abstand zu Radfahrern kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Dass der Weg in seinem bisherigen Zustand für die ihm zugedachte Nutzung nicht tauglich war, beanstandeten die Kläger im Übrigen schon in der Aufklärungsversammlung.

Die Aufklärung im Termin am 17. Januar 2019 entsprach den oben aufgezeigten Anforderungen nicht deshalb, weil die Flurbereinigungsbehörde darauf hingewiesen hat, dass weitere Kosten entstünden, falls Wegebaumaßnahmen erforderlich würden (Folie 17 des Power-Point-Vortrags). Diese Blankett-Formel sagt über die die Teilnehmer treffende Kostenlast letztlich nichts aus.

(2) Die Kostenschätzung war darüber hinaus auch deshalb nicht plausibel, weil sie für die vorgefundene Problemlage nur eine einzige, jeglichen Wegebau ausblendende Lösungsmöglichkeit im Blick hatte, was in einem auf umfassende Berücksichtigung aller wechselseitigen Nutzungsinteressen ausgerichteten, ergebnisoffenen Flurbereinigungsverfahren schon für sich genommen zumindest ungewöhnlich ist. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass gerade diese, auf einer Anregung der Stadt X. beruhende Lösungsmöglichkeit von allen sich schon mit Blick auf die Karte aufdrängenden denkbaren Lösungen (vgl. dazu die später erörterten Wegevarianten C, D, E und F) das am wenigsten realistische Planergebnis darstellt. Denn die Inanspruchnahme des Flurstücks X 9 läuft darauf hinaus, die bislang lediglich mit einem althergebrachten Fußweg vorbelasteten Eigentumsflächen des Klägers zu 1. durch einen zwischen beiden Hofstellen verlaufenden, auch für Schwerlastverkehr offen stehenden Wirtschaftsweg zu durchschneiden. Eine solche vorzeitige Festlegung verkennt die flurbereinigungsrechtlichen Anforderungen an eine wertgleiche Abfindung insbesondere mit Blick auf § 44 Abs. 2 FlurbG. Daraus, dass das Flurstück X 8 aktuell verpachtet ist, folgt nichts Gegenteiliges, weil der Kläger zu 1. rechtlich nicht gehalten ist, auf eine einheitliche Bewirtschaftung seiner eingebrachten, arrondierten Eigentumsflächen zu verzichten.

bb) Der Aufklärungsmangel ist aber geheilt,

zur möglichen Nachholung einer unterbliebenen oder unzureichenden Aufklärung vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 6, m. w .N.,

weil die Teilnehmer in der weiteren, in Form einer Videokonferenz erfolgten Aufklärungsversammlung am 26. April 2021 nunmehr über die Erforderlichkeit von Wegebaumaßnahmen, die bei verschiedenen Planungsvarianten voraussichtlichen entstehenden Kosten, die voraussichtliche öffentliche Förderung und den voraussichtlichen Landabzug aufgeklärt worden sind.

§ 5 Abs. 1 FlurbG schreibt keine konkrete Form für die Aufklärung vor; diese steht im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde.

Vgl. zum LwAnpG: BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997 - 11 C 2.97 -, juris Rn. 21 ff.

Die Aufklärung muss lediglich „in geeigneter Weise“ erfolgen. Es ist nicht ersichtlich, dass die im Rahmen einer Videokonferenz erfolgte Aufklärung zur Erreichung ihres Zwecks nicht geeignet gewesen sein könnte. Die Teilnehmer waren in großer Zahl anwesend; Bedenken gegen diese Form der Aufklärung wurden nicht erhoben.

Darauf, ob auch die landwirtschaftliche Berufsvertretung etc. (§ 5 Abs. 2 FlurbG) erneut hätte beteiligt werden müssen, kommt es hier nicht, weil es insoweit an einem subjektiven Recht der Teilnehmer fehlt.

Vgl. in diesem Zusammenhang Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 7.

Die in der Aufklärungsversammlung am 26. April 2021 erläuterten Kosten von ca. 470.000 Euro bzw. je nach verwirklichter Wegevariante zwischen 373.000 Euro und 505.000 Euro sind hinreichend plausibel geschätzt. Dem steht nicht entgegen, dass die Kostenschätzung, soweit sie bezüglich der Varianten, in die der Weg C (Ausbau des Wegs auf dem städtischen Flurstück X 10 in Richtung Gewerbegebiet) nicht eingestellt worden ist, unberücksichtigt lässt, dass ein kurzes Teilstück des Wegs C zusätzlich so weit befestigt werden muss, dass die daran anschließende Ackerfläche für den betreffenden Landwirt erreichbar wird. Hierzu reicht nach den plausiblen Erläuterungen der Behördenvertreter in der mündlichen Verhandlung eine geschotterte Zufahrt an der südwestlichen Ecke des Flurstücks aus, was mit geschätzten Kosten in Höhe von 5.000 Euro verbunden sein wird. Dieser Betrag fehlt zwar in der Kostenschätzung, die den Teilnehmern in der Aufklärungsversammlung am 26. April 2021 vorgestellt wurde, ist aber angesichts der veranschlagten Gesamtkosten so gering, dass die Aufklärung wegen dieses Fehlers - ausgehend von dem oben aufgezeigten Maßstab - nicht ungeeignet war.

Die im Wesentlichen unverändert gebliebenen Vermessungskosten sind mit Blick auf die geringe Größe des Gebiets plausibel. Das stellen die Kläger auch nicht in Frage.

c) Die durch Beschluss der Flurbereinigungsbehörde, § 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG, erfolgte Anordnung wurde den Anforderungen des § 6 Abs. 2 FlurbG entsprechend öffentlich bekanntgemacht.

2. Die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens ist auch materiell rechtmäßig.

a) Die Voraussetzungen für die Einleitung eines Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FlurbG sind bei der gebotenen objektiven Betrachtung gegeben.

aa) Nach § 86 Abs. 1 Nr.1 FlurbG kann ein Vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren ebenso wie die Regelflurbereinigung nach §§ 1, 37 FlurbG angeordnet werden, um Maßnahmen der Landentwicklung zu ermöglichen oder durchzuführen. Dazu gehören alle Maßnahmen, die geeignet sind, die Wohn-, Wirtschafts- und Erholungsfunktion des ländlichen Raumes zu erhalten und zu fördern und damit schlechthin die Lebensverhältnisse auf dem Lande zu verbessern.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2016 - 9a D 58/15.G - juris; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 1 Rn. 4.

Der Begriff „Maßnahmen der Landentwicklung" wird vom Gesetzgeber als Oberbegriff für eine Mehrzahl von Maßnahmen verwendet, wobei jede der in § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG aufgezählten Maßnahmen für sich allein oder mit anderen Maßnahmen zusammen die Anordnung eines Vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens rechtfertigen kann. Nicht entscheidend ist, welcher der Zwecke die Anordnung des Verfahrens auslöst. Die Maßnahmen, zu deren Zweck ein Vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG angeordnet werden kann, stehen gleichrangig nebeneinander.

Landnutzungskonflikte i. S. v. § 86 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG sind sich gegenseitig störende Nutzungen, die durch Bodenordnung auflösbar sind. Sie können auch bestehen, wenn ein Dritter bereits konfliktverursachende Rechtspositionen hat, beispielsweise wenn ein öffentlicher Weg über Privateigentum verläuft.

Vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 86 Rn. 13.

Voraussetzung für die Anordnung eines Verfahrens nach § 86 Abs. 1 FlurbG ist in jedem Fall, dass die Anordnung und Durchführung des Verfahrens in erster Linie privatnützigen Zwecken dient, hinter denen der fremdnützige Zweck im Konfliktfall zurücktritt. Auch wenn § 86 Abs. 1 FlurbG privatnützige und dem öffentlichen Wohl dienende Zwecke nebeneinander auflistet, ohne dass nach dem Gesetzeswortlaut eine Rangfolge zum Ausdruck gebracht wird, ergibt sich aus der Systematik des Gesetzes und aus der Gesetzeshistorie das Erfordernis vorrangiger Privatnützigkeit, das auch verfassungsrechtlich geboten ist. Das unterscheidet die Vereinfachte Flurbereinigung von der Unternehmensflurbereinigung nach § 87 FlurbG, deren primär verfolgter Zweck darin besteht, dem Unternehmensträger die für sein Vorhaben benötigten Grundstücke zu beschaffen. Anders als Letztere sind Regelflurbereinigung und Vereinfachte Flurbereinigung deshalb nicht als Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG), sondern als bloße Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) zu qualifizieren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 2011 - 9 C 1.10 ‑, juris Rn. 16.

Mit dem Erfordernis überwiegender Privatnützigkeit ist es hingegen insbesondere nicht vereinbar, eine vereinfachte Flurbereinigung anzuordnen, um für ein im Interesse der Allgemeinheit liegendes Vorhaben Land zu beschaffen.

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 20. September 2019 - 9 B 50.18 -, juris Rn. 5, m. w. N.

bb) Danach liegen hier bei objektiver Betrachtung im Verfahrensgebiet agrarstrukturelle Missstände (§ 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG) und Landnutzungskonflikte (§ 86 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG) vor, die mit Maßnahmen der Flurbereinigung behoben werden können.

Die vom Beklagten in der Begründung des Einleitungsbeschlusses - wenngleich erst an letzter Stelle - angeführten Erschließungsprobleme für einige an den Weg „Im O. “ angrenzende Flächen sowie weitere Flächen, deren Bewirtschafter in der Vergangenheit den Weg „Im O. “ genutzt haben liegen vor. Ferner verfügen die südlich an den Weg „Im O. “ angrenzenden Flurstücke X 10, X 12 und X 16 nicht über eine rechtlich gesicherte Erschließung, auch wenn die Bewirtschafter diese Flächen bislang faktisch sowohl über das O. als auch über eine angrenzende Fläche des Klägers zu 2. und den Weg „Am S. “ erreichen können.

Das Fehlen einer tatsächlichen, rechtlich gesicherten Erschließung land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke, zu denen auch die bewohnten Hofstellen gehören, stellt einen agrarstrukturellen, mit Maßnahmen der Flurbereinigung nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zu beseitigenden Missstand dar. Auch die Sicherstellung der Erreichbarkeit der im ländlichen Raum lebenden und wirtschaftenden Bevölkerung etwa durch die Müllabfuhr oder Lieferfahrzeuge ist eine Maßnahme der Landentwicklung. Eine Erschließung, über deren Bestehen und Umfang - wie hier - Streit besteht, weil sie über eine im Privateigentum eines Dritten stehende Fläche führt, stellt zudem einen Landnutzungskonflikt i. S. d. § 86 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG dar. Dass diese Voraussetzungen hier vorliegen, ist infolge der Sperrung der Wegefläche durch die Kläger offen zu Tage getreten, wenngleich sie nicht dadurch verursacht sind. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob und inwieweit andere Eigentümer in der Vergangenheit zum Entstehen der Erschließungsproblematik beigetragen haben. Dass auch die Erschließung von zwei an den Weg „Im O. “ angrenzenden Wohnhäusern (Flurstücke X 10 und X 17 rechtlich nicht gesichert ist, stellt das Vorliegen der vorstehend genannten Voraussetzungen nach den oben aufgezeigten Maßstäben nicht in Frage.

Die Auffassung der Prozessbevollmächtigten der Kläger, dass die Herstellung einer rechtlich gesicherten und tatsächlich ausreichenden Erschließung des ländlichen Raumes nicht Aufgabe der Flurbereinigung sei, ist nicht nachvollziehbar und findet weder im Gesetzeswortlaut noch im Sinn und Zweck des § 86 FlurbG eine Stütze. Die gerichtlichen Entscheidungen,

vgl. Nds. OVG, Urteil vom 24. September 1981 ‑ OVG A 91/80 - RzF 17 zu § 18 Abs. 1; BayVGH Urteil vom 8. August 2001 - 8 N 00.690 - juris,

die die Kläger für ihre Ansicht anführen, enthalten keine Aussagen, die diese Auffassung stützen. Klarzustellen ist in diesem Zusammenhang, dass es hier nicht um den Bau einer öffentlichen Straße geht.

Darüber hinaus ergibt sich aus dem vom Beklagten vorgelegten Kartenmaterial - Katasterplan und Luftbild -, dass es mit Blick auf die im Kataster verzeichneten und in der Örtlichkeit vorhandenen Wege, aber auch sonst, im Übrigen auch im Bereich des klägerischen Flurstücks X 8, mehr oder weniger umfangreiche Abweichungen von Kataster und tatsächlicher Nutzung sowie - wenngleich hier relativ wenige - unwirtschaftlich geformte Grundstücke gibt.

Ein agrarstruktureller Missstand ist letztlich auch in der nicht zeitgemäßen Anforderungen entsprechenden Qualität des Katasters zu sehen. Wie sich aus dem vorgelegten Kartenmaterial (Beiakte 14) ergibt, liegt im Bereich des O. ganz überwiegend noch Urkataster vor. Die in einem Flurbereinigungsverfahren gewährleistete rechtssichere Neuvermessung stellt eine agrarstrukturelle Verbesserung dar. Auch insoweit ist der gegenteiligen Auffassung der Kläger nicht zu folgen. Der Verweis auf die Kommentierung von Seehusen/Schwede,

nunmehr Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 2,

betrifft in Auseinandersetzung mit dem Urteil des Hessischen VGH vom 4. Januar 1961 - F III 27/60, F III 28/60 -, ESVGH 12, 41, die Frage, ob eine Ortslage zum Zwecke einer Neuvermessung in ein Flurbereinigungsverfahren einbezogen werden darf. Darum geht es hier aber ersichtlich nicht. Ebenso unbehelflich ist der Hinweis, dass Landwirte ihre Flächen heutzutage GPS-gesteuert bewirtschaften. Ein solches GPS-System nützt wenig bis gar nichts, wenn die Flurstücksgrenzen aufgrund unzureichender Katasterqualität ungewiss sind.

cc) Das vorliegende Verfahren dient nicht dem Ziel einer Landbeschaffung für Maßnahmen eines Unternehmens i. S. d. § 87 Abs. 1 FlurbG. Das Verfahren ist nicht auf eine Bereitstellung ländlicher Grundstücke in großem Umfang und die Verteilung des Landverlusts auf einen größeren Kreis von Eigentümern gerichtet, wie es für eine Unternehmensflurbereinigung kennzeichnend ist. Es ist nicht auf Antrag der Enteignungsbehörde aus Anlass eines Unternehmens, für das eine Enteignung zulässig ist, eingeleitet worden.

Aus der Befürchtung der Kläger, dass dem Kläger zu 1. die Wegefläche X 9 abgenommen werden soll, um diese zu einem öffentlichen Weg zu machen, folgt nicht, dass das Verfahren rechtlich an den Voraussetzungen des § 87 FlurbG zu messen wäre. Eine Enteignung ist im vorliegenden Fall nach Auffassung der beteiligten Behörden nicht zulässig und auch nicht beabsichtigt.

Der Beklagte hat den Landverlust wegen eines geplanten Wegeneubaus auf lediglich 2.000 m 2 beziffert, mithin ca. 0,04 % der Verfahrensfläche von 53 ha. Die Teilnehmer sollen im Übrigen wertgleich abgefunden werden.

Auch hat der Beklagte die Teilnehmer im April 2021 darüber aufgeklärt, dass die Inanspruchnahme von Flächen für eine Erschließung des Gewerbegebiets nicht geplant ist. Das erscheint plausibel, da das Gewerbegebiet erkennbar über eine ausreichende Erschließung verfügt.

Sollte der zukünftig noch zu erarbeitende Flurbereinigungsplan den Teilnehmern keine wertgleichen Abfindungen zuteilen und die rechtlichen Grenzen eines möglichen Flächenabzugs für gemeinschaftliche und öffentliche Anlagen nach den §§ 39 ff. FlurbG nicht einhalten, wäre der Plan fehlerhaft, aber es läge gleichwohl keine Enteignung vor.

b) Zu Recht hat die Flurbereinigungsbehörde das Interesse der Beteiligten an der Flurbereinigung für gegeben erachtet (§ 4 i. V .m. § 86 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 FlurbG) Die Voraussetzungen des § 4 FlurbG sind gerichtlich voll nachprüfbar; die Behörde hat insoweit - anders als hinsichtlich der Entscheidung, ob das Verfahren eingeleitet wird und wie das Gebiet abgegrenzt wird - kein Ermessen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 2019 - 9 B 20.18 -, juris Rn. 5; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 4 Rn. 3, m. w. N.

Wie aus den vorstehenden Ausführungen folgt, liegen im Verfahrensgebiet verbesserungsbedürftige Verhältnisse vor, und die Flurbereinigung ist geeignet, erhebliche Verbesserungen für die Erschließung und Nutzung der Grundstücke sowie zur Beseitigung von Nutzungskonflikten zu bewirken.

Die Flurbereinigung ist nach den vorstehenden Ausführungen nicht nur objektiv im wohlverstandenen Interesse der Teilnehmer; sie wird von diesen im Übrigen auch mit großer Mehrheit befürwortet. Der Annahme, dass das Interesse der Beteiligten i. S. d. § 4 FlurbG gegeben ist, steht nicht entgegen, dass die Kläger die Durchführung dieses Verfahrens ablehnen. Abgesehen davon, dass die Erforderlichkeit der Flurbereinigung nicht schon dann zu verneinen ist, wenn einzelne oder sogar viele Teilnehmer das Verfahren ablehnen,

vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 4 Rn. 5, m. w. N.,

haben im Übrigen auch die Kläger schon vor Einleitung des Verfahrens deutlich gemacht, dass sie die Schaffung einer tatsächlich ausreichenden Erschließung für erforderlich halten, sie lehnen lediglich den derzeit in den Blick genommenen Planinhalt ab.

c) Die Flurbereinigungsbehörde hat ferner unter Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten ermessensfehlerfrei entschieden, das Verfahren einzuleiten.

Dabei hat sie sich ersichtlich nicht an den Antrag der Stadt X. gebunden gefühlt, sondern in dem Anordnungsbeschluss ausgeführt, dass die Durchführung einer Vereinfachten Flurbereinigung aus Sicht der Flurbereinigungsbehörde geboten erscheine. Dass die Flurbereinigungsbehörde selbst von der Erforderlichkeit des Flurbereinigungsverfahrens und davon überzeugt ist, dass das Verfahren erfolgreich durchgeführt werden kann, hat sie in der Klageerwiderung vom 22. Januar 2020, die insoweit ergänzend berücksichtigt werden kann,

vgl. schon BVerwG, Beschluss vom 23. November 1988 - 5 B 164.88 -, RzF 32 zu § 4.

deutlich gemacht.

Es steht auch nicht in Frage, dass der beabsichtigte Erfolg der Flurbereinigung erreichbar ist. Denn auch unter Berücksichtigung der konkreten Einzelfallumstände gibt es Lösungsmöglichkeiten insbesondere für das Erschließungsproblem, die unter Wahrung der Interessen der Beteiligten realisierbar erscheinen.

Schon angesichts dessen erweist sich die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens durch die Flurbereinigungsbehörde entgegen den Bedenken der Kläger nicht als rechtsmissbräuchlich, zumal sie - wie nachfolgend unter d) ausgeführt wird - auch hinsichtlich der Gebietsabgrenzung nicht dem Vorschlag der Stadt X. gefolgt ist.

Der Anordnungsbeschluss ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil das Verfahren nach dem derzeitigen Planungsstand - Favorisierung der über die Einlageflächen des Klägers zu 1. führenden Wegevariante „A + B“ - auf einen Planinhalt zusteuert, der nach Einschätzung des sachverständig besetzten Flurbereinigungsgerichts,

zur eigenen Sachkunde des Flurbereinigungsgerichts in Bezug auf die Beurteilung agrarwirtschaftlicher Fragen vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. November 2010 - 9 B 85.09 -, juris Rn. 5,

mit Blick auf die Anforderungen des § 44 FlurbG aus den oben bereits genannten Gründen kaum akzeptabel sein wird. Denn die Frage, ob die Kläger wertgleich und unter sachgerechter Abwägung der betriebswirtschaftlichen Verhältnisse (§ 44 Abs. 2 FlurbG) abgefunden werden, stellt sich nicht schon bei der rechtlichen Beurteilung des Einleitungsbeschlusses (§ 86 FlurbG), sondern erst auf den gesondert anfechtbaren späteren Planungsstufen,

zur Ausgestaltung des Flurbereinigungsverfahrens als mehrstufiges Verfahren vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 - 9 B 26.17 -, juris Rn. 9,

nämlich insbesondere in Bezug auf den Flurbereinigungsplan (§ 58 FlurbG) oder ggf. auch schon im Falle einer vorläufigen Besitzeinweisung (§ 65 FlurbG).

Zu den möglichen Rügen gegen eine vorläufige Besitzeinweisung vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1988 - 5 C 78.84 -, juris Rn. 16, und Beschluss vom 12. November 2010 - 9 B 41.10 -, juris Rn. 4 m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 5. September 2019 - 13 AS 19.820 -, juris Rn. 27 ff. m. zahlr. w. N.; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 65 Rn. 20.

d) Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung ist auch die Gebietsabgrenzung rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Begrenzung des Verfahrensgebiets erfolgt nach § 7 Abs. 1 FlurbG als Ermessensentscheidung durch Beschluss der Flurbereinigungsbehörde (§ 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG). Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ist das Flurbereinigungsgebiet so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird. Diese Regelung enthält die zwingende Vorgabe einer Ermessensrichtlinie, deren Einhaltung vom Flurbereinigungsgericht im Rahmen des gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG auch im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren geltenden § 114 VwGO zu überprüfen ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. November 1989 - 5 B 124.89 -, Buchholz 427.01 § 7 FlurbG Nr. 2.

Danach prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Entscheidend ist bei der Gebietsabgrenzung die möglichst vollkommene Erreichung des Flurbereinigungszwecks, der über den Flurbereinigungsbeschluss definiert wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 1988 - 5 B 164.88 -, RzF 32 zu § 4.

Rechtswidrig ist nur eine Abgrenzung, die erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als ganz ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern. Selbst wenn im Zeitpunkt der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens festgestellt werden kann, dass einzelne Betriebe gut arrondiert sind, so dass bei ihnen ein betriebswirtschaftlicher Erfolg durch die Flurbereinigung nicht eintreten kann, gibt dies den Inhabern kein Recht, von dem Verfahren ausgeschlossen zu werden. Soweit für den Gesamterfolg der Verbesserung der Agrarstruktur erforderlich, muss auch solchen Eigentümern die Beteiligung am Verfahren zugemutet werden.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Mai 2019 - 9 B 20.18 - juris Rn. 5 und 8, und vom BVerwG, Beschluss vom 8. November 1989 - 5 B 124.89 -, Buchholz 427.01 § 7 FlurbG Nr. 2.

Hieran gemessen ist die mit dem Einleitungsbeschluss vom 11. Februar 2019 erfolgte Gebietsabgrenzung, die die Flurbereinigungsbehörde in ihrem Schriftsatz vom 11. August 2021 ergänzend erläutert hat, nicht ermessensfehlerhaft. Sie entspricht dem Zweck des Ermessens, indem sie sich an den Verfahrenszielen orientiert, und ist so bemessen, dass die Verfahrensziele, nämlich insbesondere die Herstellung einer tatsächlich und rechtlich gesicherten Erschließung der im O. gelegenen landwirtschaftlichen Flächen, erreicht werden können.

Die in der Begründung der Verfahrensabgrenzung auf Seite 7 des Beschlusses vom 11. Februar 2019 genannten Kriterien - topographische Verhältnisse, Straßen- und Wegenetz, Besitz- und Bewirtschaftungsverhältnisse sowie kataster- und vermessungstechnische Erfordernisse - sind grundsätzlich geeignet, um das Verfahrensgebiet den oben genannten Anforderungen entsprechend abzugrenzen, auch wenn sie sich in dem hier ausgewählten Verfahrensgebiet nur eingeschränkt ablesen lassen. Ermessensgerecht ist allerdings, dass sich die Flurbereinigungsbehörde, dem anlassgebenden Verfahrenszweck entsprechend, daran orientiert hat, diejenigen Flächen einzubeziehen, die derzeit nicht über eine ausreichend rechtlich gesicherte Erschließung verfügen, sowie die Flächen, die für die Herstellung einer solchen Erschließung benötigt werden können. Zudem hat sie das so beschriebene Gebiet arrondiert. Dabei hat sie auch nicht, was fehlerhaft wäre,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2016 - 9a D 58/15.G -, juris Rn. 20,

Flächen, auf die sich die Verfahrensziele beziehen, durch eine zu enge Grenzziehung zu einem zu frühen Zeitpunkt außer Betracht gelassen und somit objektiv nahe liegende Gestaltungsoptionen vergeben.

Die gewählte Gebietsabgrenzung ermöglicht im Westen neben der von der Stadt X. vorgeschlagenen Wegeführung durch die Eigentumsflächen des Klägers zu 1. auch eine nördlich direkt zur W. Straße und eine südlich verlaufende, über den Weg „Am S. “ ebenfalls zur W. Straße führende Wegevariante. Anders als der Gebietsvorschlag der Stadt X. schließt die mit dem Einleitungsbeschluss vorgenommene, erheblich erweiterte Gebietsabgrenzung auch eine Erschließung in östlicher Richtung nicht aus. Denn mit der ergänzenden Einbeziehung einer Fläche des Teilnehmers I. und einer weiteren Fläche der Stadt einschließlich einer an der Ausgleichsfläche des Bebauungsplangebiets vorbeiführenden Wegefläche, die nach den insoweit übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung derzeit, wenn auch in dürftigem Ausbauzustand, befahrbar ist, wäre eine Anbindung an die S1.---------straße möglich. Die Klagebegründung berücksichtigt nicht, dass die Gebietsabgrenzung nach der Aufklärungsversammlung noch geändert worden ist, und zwar gerade um Flächen im Osten, die an das Gewerbegebiet angrenzen.

Der Senat kann auch sonst nicht feststellen, dass das Verfahrensgebiet mit Blick auf die angestrebten Verfahrensziele zu knapp abgegrenzt wäre. Die Einbeziehung weiterer Flächen zwischen dem Verfahrensgebiet und der östlich gelegenen Bundesstraße, insbesondere direkt nördlich des Bebauungsplangebiets, musste sich nicht aufdrängen, weil dadurch keine ernstlich in Betracht zu ziehenden Erschließungsalternativen eröffnet worden wären. Die Schaffung einer weiteren Zufahrt in unmittelbarer Nähe zu dem vorhandenen Kreisverkehr würde vielmehr aller Voraussicht nach verkehrstechnische Probleme aufwerfen. Die Gebietsabgrenzung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie sich nur bedingt an ermessenstechnischen Erfordernissen orientiert. Zwar mag es zunächst verwundern, dass nahezu die gesamte nördliche Grenze des Verfahrensgebiets entlang von Grundstücksgrenzen verläuft, die nicht aktuellen Erfordernissen entsprechend vermessen sind, sondern die Qualität von Urkataster haben. Die Grenze verläuft aber an den Eigentumsflächen des Teilnehmers I. entlang; eine Einbeziehung sämtlicher sich bis zur W. Straße erstreckender Flächen dieses Teilnehmers hätte den (Vermessungs-) Aufwand des Verfahrens deutlich erhöht, ohne auf die Verfahrensziele bezogene Gestaltungsvorteile zu eröffnen. Zwar befindet sich dort ein Weg, der in einem Bogen bis zur W. Straße führt; abgesehen davon, dass es sich auch hierbei um einen Privatweg handelt, hat dieser Weg aber eine beträchtliche Länge und führt recht weit weg von den Flächen, für die eine Erschließung gesucht wird.

Die Einbeziehung der arrondierten Flächen der Kläger war hingegen mit Blick auf die Lösung des Erschließungsproblems, das gerade auf dem Wegeflurstück X 9 sein Zentrum hat und eine im näheren Umfeld zu suchende Lösung nahelegt, geboten. Das bestätigt letztlich auch das eigene Vorbringen des Klägers zu 2. in der mündlichen Verhandlung, der deutlich gemacht hat, dass er sehr wohl bereit ist, an der Erarbeitung von Erschließungsalternativen für seine Nachbarn, auch unter teilweisem Einsatz eigener Flächen, konstruktiv mitzuwirken.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 138 Abs. 1 Satz 2, 147 Abs. 1 FlurbG i. V .m. § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 2 VwGO. Die Gerichtsgebühr errechnet sich nach dem Auffangwert von 5.000,-- Euro (vgl. § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 13.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) unter Berücksichtigung der bei Klageerhebung (vgl. § 71 GKG) geltenden Fassung des GKG (4 Gebühren zu 146,- Euro).

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.