Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 4113/19

Der Kläger ist Vorstandsvorsitzender des Vereins „L. h. G. e. V.“ und begehrt von dem beklagten Land Informationen über die Tätigkeit des sog. Slot Performance Monitoring Committee (SPMC) am Flughafen E. .

Die Einführung des SPMC geht zurück auf das Genehmigungsverfahren zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens E. , das mit der am 9. November 2005 erteilten Genehmigung des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (II A 2 - 31 - 21 3/III DL) abgeschlossen wurde. Nach der hiermit neu gefassten bzw. geänderten Ziffer 6.6 der Betriebsgenehmigung hat die Betreiberin des Flughafens, die Flughafen E. GmbH, die Umsetzung der in Ziffer 6.1 bis 6.4 festgelegten Betriebsregelung nachzuhalten. Ziffer 6.6.1 sieht vor, dass sie hierzu ein „Slot Performance Monitoring Committee“ (SPMC) einzurichten hat, dessen Arbeitsweise und Zusammensetzung mindestens den Vorgaben aus der Mustergeschäftsordnung entsprechen müssen, die der Genehmigung als Anlage 1 beigefügt ist.

In der Begründung der Genehmigung heißt es hierzu (S. 95 f.): „Die Einführung des Slot Performance Monitoring Committees (SPMC) ist sowohl ein praktikables wie auch geeignetes Mittel zur Überwachung der ordnungsgemäßen Nutzung der zugewiesenen Slots. In Deutschland sind für die Flughäfen G1. b. N. und N. solche Committees eingerichtet. Sie haben sich dort bewährt. Alle Mitglieder des SPMC sind äußerst fachkundig. Insbesondere die konkurrierenden Airlines werden auf Einhaltung der zugewiesenen Slots drängen, um ‚erschlichene‘ Wettbewerbsvorteile zu verhindern. Dadurch dass auch das BMVBW“ [Anmerkung: gemeint ist das damalige Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen] „Mitglied des Committees ist, haben unlauter agierende Airlines mit Sanktionen zu rechnen. Das Eskalationssystem reicht von Ordnungsverfügungen bis hin zu Verkehrsverboten durch das BMVBW.“

Nach seiner Geschäftsordnung ist das SPMC als Unterausschuss des Koordinierungsausschusses am Flughafen E. eingerichtet worden. Seine „wesentlichen Aufgaben“ sind gemäß dieser Ordnung:

- „die Identifikation derjenigen Flughafennutzer, welche den Prozess der Slot-Zuteilung und/oder Slot-Nutzung vorsätzlich und regelmäßig missbrauchen;

- die Kommunikation mit den des Missbrauchs identifizierten Flughafennutzern und - in Fällen, in denen ein offensichtlicher Missbrauch festgestellt werden konnte - die Aufforderung zur Abgabe einer Erklärung für dieses Verhalten;

- die Information der zuständigen Stellen (BMVBW) über derartige Missbrauchstatbestände einschließlich der Empfehlung von geeigneten Maßnahmen und Verfahrensweisen zur Abhilfe des festgestellten Missbrauchs;

- die regelmäßige Berichterstattung an den Koordinierungsausschuss am Flughafen E. “.

Mitglieder des SPMC sind das Airline Operators Committee, der Board of Airline Representatives in Germany e. V., die Deutsche Flugsicherung GmbH, die Flughafen E. GmbH sowie acht Fluggesellschaften. Die Flughafenkoordination Deutschland GmbH (Fluko), das Ministerium für Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (VM NRW) und das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) nehmen in beratender Funktion bzw. als Beobachter an den Sitzungen des SPMC teil.

Mit Email vom 4. Oktober 2016 beantragte der Kläger sinngemäß gegenüber dem VM NRW, ihm gemäß § 4 des Gesetzes über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) Zugang zu

- sämtlichen Tagesordnungen und Protokollen des SPMC am Flughafen E. ,

- einer Liste der aktuellen Mitglieder des SPMC,

- allen Unterlagen, aus denen ersichtlich ist, welche Flughafennutzer im Sinne der Geschäftsordnung des SPMC und dessen Bewertung den Prozess der Slot-Zuteilung und/oder der Slot-Nutzung vorsätzlich und regelmäßig missbrauchen; dazu auch den vom VM NRW geführten Schriftverkehr mit dem SPMC bzw. den einzelnen Airlines sowie

- Informationen darüber, in welcher geeignet erscheinenden Weise das SPMC die Flughafennutzer aufgefordert hat, den Missbrauch abzustellen; dazu auch den vom VM NRW geführten Schriftverkehr mit dem SPMC bzw. den einzelnen Airlines,

zu gewähren.

Mit Bescheid vom 20. Oktober 2016 lehnte das VM NRW den Antrag ab und gab zur Begründung an: Dem Anspruch auf Akteneinsicht stünden die Ausschlusstatbestände nach § 6 Satz 1 Buchst. c und § 7 Abs. 1 IFG NRW entgegen. Durch die begehrte Akteneinsicht würden Angaben und Mitteilungen einer öffentlichen Stelle des Bundes ohne deren Zustimmung offenbart. Denn die Aufgabe der Flughafenkoordination sei eine ausschließliche Aufgabe des Bundes und das SPMC ein Unterausschuss des Koordinierungsausschusses am Flughafen E. . Der Zugang zu Informationen betreffend die Slot-Koordinierung sei ferner spezialgesetzlich und abschließend in Art. 4 Abs. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft geregelt. Danach dürften Informationen nur an die Parteien der Koordinierung und insbesondere den Koordinierungsausschuss weitergegeben werden. Darüber hinaus handele es sich bei den Sitzungsniederschriften des SPMC um Protokolle vertraulicher Beratungen. Die Vertraulichkeit ergebe sich aus dem Beratungsgegenstand. In den Beratungen werde erörtert, ob und wann es in Einzelfällen zu unzulässigen Slot-Nutzungen gekommen sei.

Am 18. November 2016 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er hat vorgetragen: Es gehe ihm um den Zugang zu amtlichen Informationen i. S. d. Informationsfreiheitsgesetzes, die bei dem VM NRW vorhanden seien. Es handele sich dabei nicht um Informationen, die der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG zuzuordnen seien. Der Auskunftsanspruch sei auch nicht nach § 6 Satz 1 Buchst. c IFG NRW ausgeschlossen. Zwar sei das SPMC ein Unterausschuss des Flughafenkoordinators am Flughafen E. , der vom BMVI nach Maßgabe des § 31a des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) eingesetzt worden sei. Der Flughafenkoordinator sei jedoch ein beliehenes Unternehmen des Privatrechts und als solches keine öffentliche Stelle des Bundes. Ferner sei der Flughafen E. mit der Auflage in Ziffer 6.6.1 der Betriebsgenehmigung vom 9. November 2005 durch das VM NRW verpflichtet worden, das SPMC einzurichten, um die in der Betriebsgenehmigung festgelegten Regelungen nachzuhalten und zu kontrollieren. Ein Zusammenhang zu den Aufgaben des Flughafenkoordinators bestehe nicht. Das SPMC selbst sei damit ebenfalls keine öffentliche Stelle des Bundes, sondern eine öffentliche Stelle des Landes. Selbst wenn das beklagte Land Bundesrecht anwenden würde, wäre der Informationsanspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW dadurch nicht gesperrt. Der Flughafenkoordinator könne die Herausgabe der Protokolle des SPMC nicht verweigern, da er nur in beratender Funktion an dessen Sitzungen teilnehme. Unabhängig davon sei nicht ersichtlich, inwiefern durch die Veröffentlichung der in Rede stehenden Informationen öffentliche Belange des Bundes gefährdet werden könnten. Dass eine Information vertraulich erhoben oder ermittelt werde, könne für sich genommen ohne Hinzutreten eines objektiv anzuerkennenden Schutzbedürfnisses nicht zum Ausschluss des Informationszugangs führen. Der Auskunftsanspruch sei ferner nicht nach § 7 IFG NRW ausgeschlossen. Der Ausschlusstatbestand erfasse nur Unterlagen, die den Entscheidungsbildungsprozess innerhalb von Behörden oder öffentlichen Stellen beträfen. Daran fehle es hier. Es handele sich bei dem SPMC weder um eine Behörde noch eine öffentliche Stelle. An dessen Sitzungen nähmen Privatrechtssubjekte teil, so dass interne Beratungen einer Behörde ohnehin nicht betroffen sein könnten. Es existiere ferner keine vertragliche oder anderweitige Vereinbarung, aus der sich die Vertraulichkeit der Beratungen ergebe. Zudem begehre der Kläger nur Zugang zu Informationen über bereits abgeschlossene Vorgänge, über Beratungsgegenstände und die Ergebnisse der Beratungen des SPMC, die nicht von § 7 IFG NRW geschützt seien. Im Übrigen liege die Offenbarung der begehrten Informationen im öffentlichen Interesse, da sie Zuwiderhandlungen der Fluggesellschaften dokumentierten. Der Kläger könne nicht auf die Protokolle der Fluglärmkommission verwiesen werden, da deren Berichte zu oberflächlich und intransparent seien.

Der Kläger hat beantragt,

das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Ministeriums für Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. Oktober 2016 zu verpflichten, ihm Zugang zu

- sämtlichen Tagesordnungen und Protokollen des SPMC seit Beginn seiner Tätigkeit,

- allen Unterlagen, aus denen ersichtlich ist, welche Flughafennutzer im Sinne der Geschäftsordnung des SPMC und dessen Bewertungen den Prozess der Slot-Zuteilung und/oder der Slot-Nutzung vorsätzlich und regelmäßig missbrauchen; dazu auch den von dem beklagten Land geführten Schriftverkehr mit dem SPMC bzw. mit den einzelnen Airlines,

- Informationen darüber, in welcher geeignet erscheinenden Weise das SPMC die Flughafennutzer aufgefordert hat, den Missbrauch abzustellen; dazu auch den von dem beklagten Land geführten Schriftverkehr mit dem SPMC bzw. den einzelnen Airlines,

zu gewähren.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage anzuweisen.

Es hat geltend gemacht, die Flughafenkoordinierung sei gemäß § 2 Abs. 3 der Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung (FHKV) i. V. m. § 27a Abs. 2, § 32 Abs. 1 Nr. 17 LuftVG Aufgabe des Bundes. Diese sei auf die öffentlich beliehene Fluko übertragen worden. Sie überwache die Flugbewegungen anhand der den Fluggesellschaften zugewiesenen Slots und berichte an das Bundesamt für Flugsicherung. Das SPMC diene dem Flughafenkoordinator dazu, Maßnahmen nach Art. 14 Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 zu ergreifen oder eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 4 FHKV festzustellen. Das SPMC sei damit ein Mittel der direkten Aufgabenerfüllung des Flughafenkoordinators. Es diene auch dem anlagenbezogenen Lärmschutz, der von der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG umfasst sei. Demnach sei das SPMC eine öffentliche Stelle des Bundes im Sinne des § 6 Satz 1 Buchst. c IFG NRW, so dass nur der Bundesgesetzgeber die Voraussetzungen für eine Information im Zusammenhang mit der Flughafenkoordinierung regeln könne. Das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen sei insofern schon nicht anwendbar. Auch aus Art. 4 Abs. 8 der VO (EWG) Nr. 95/93 resultiere kein Anspruch auf Informationszugang für den Kläger. Sofern dort auch „interessierten Parteien“ ein Informationsanspruch zustehe, setze dies eine bestimmte Sachnähe der auskunftsbegehrenden Person zum Koordinierungsverfahren voraus. Darüber hinaus handele es sich bei den Sitzungsprotokollen des SPMC um Protokolle vertraulicher Beratungen i. S. d. § 7 Abs. 1 Var. 3 IFG NRW. Die Vorschrift schütze die effektive und neutrale Entscheidungsfindung innerhalb von Behörden. Vertrauliche Protokolle seien gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW auch nach Abschluss des Entscheidungsbildungsprozesses teilweise noch geschützt. Ausnahmen würden nur für die Beratungsergebnisse gelten. Über diese werde jedoch regelmäßig in der Fluglärmkommission am Flughafen E. berichtet. Die Vertraulichkeit folge aus Art. 4 Abs. 8 der VO (EWG) Nr. 95/93 und aus dem Umstand, dass die Sitzungen des SPMC nicht öffentlich zugänglich seien. Darüber hinaus wäre im Falle einer Offenbarung der Protokolle die Funktionsfähigkeit des SPMC gefährdet. Der Erfolg des Gremiums basiere auf der offenen und vorbehaltlosen Kommunikation seiner Mitglieder. Eine Veröffentlichung der Sitzungsprotokolle würde zur Auflösung des SPMC oder jedenfalls zu einer Lähmung der Gremienarbeit führen, da die Luftverkehrsgesellschaften ihre freiwillige Mitarbeit dann beenden würden.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 23. September 2019 hat das Verwaltungsgericht das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des VM NRW vom 20. Oktober 2016 verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 4. Oktober 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Dem Kläger stehe der geltend gemachte Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 IFG NRW dem Grunde nach zu. Ob und inwieweit diesem Anspruch möglicherweise nach § 8 Satz 1 IFG NRW geschützte Rechtspositionen Dritter entgegenstünden, könne derzeit jedoch nicht abschließend beurteilt werden. Daher könne der Kläger mangels Spruchreife lediglich die Neubescheidung seines Auskunftsbegehrens verlangen. Es gehe hier um Informationen, die die Verwaltungstätigkeit einer Behörde des Landes Nordrhein-Westfalen - hier: des VM NRW - beträfen. Der Kläger begehre ausschließlich Zugang zu Informationen, die dem VM NRW in seiner Funktion als Beobachter im SPMC zur Kenntnis gelangt seien. Der Auskunftsanspruch sei nicht nach § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW i. V. m. Art. 4 Abs. 8 der VO (EWG) Nr. 95/93 gesperrt. Jene Verordnungsregelung habe einen anderen persönlichen Anwendungsbereich als das Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen und betreffe einen anderen Sachverhalt. Dem Auskunftsanspruch des Klägers stehe gegenwärtig auch nicht der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 Buchst. c IFG NRW entgegen. Vorliegend seien zwar Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen des Bundes betroffen. Das beklagte Land habe es jedoch versäumt, die Zustimmung bzw. Ablehnung der betroffenen Stellen einzuholen. Im Übrigen könne der Anspruch nach der vorgenannten Vorschrift nur verweigert werden, „soweit und solange“ Angaben und Mitteilungen betroffener Stellen ohne deren Zustimmung offenbart würden. Die informationspflichtige Stelle dürfe Informationen nur in dem Umfang zurückzuhalten, wie dies zu einer Schadensvermeidung unerlässlich sei. Das beklagte Land habe nicht ansatzweise dargelegt, welche konkreten Bestandteile der von dem Kläger begehrten Informationen hiernach zurückzuhalten seien und welche nicht. Dem Auskunftsanspruch des Klägers stehe gegenwärtig auch nicht der Ausschlussgrund des § 7 Abs. 1 Var. 3 IFG NRW entgegen, wonach der Informationszugang für Protokolle vertraulicher Beratungen abzulehnen sei. Bei den Protokollen der Sitzungen des SPMC handele es sich zwar um vertrauliche Protokolle in diesem Sinne, da die Sitzungen nicht öffentlich zugänglich seien. Die Vorschrift schütze aber nur die eigentlichen Beratungs- und Abwägungsvorgänge, nicht hingegen die Tagesordnungspunkte, die den Beratungen zugrundeliegenden Sachinformationen sowie die Beratungsergebnisse. Ob und gegebenenfalls inwieweit der Anspruch des Klägers aufgrund von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen Dritter - insbesondere der an den Sitzungen des SPMC teilnehmenden Luftverkehrsgesellschaften und sonstigen Mitglieder - nach § 8 Satz 1 IFG NRW ausgeschlossen sei, könne erst nach Durchführung des in Satz 4 der Norm vorgesehenen Anhörungsverfahrens entschieden werden und hänge überdies von der Einwilligung des oder der betroffenen Dritten ab. Dieses Anhörungsverfahren durchzuführen, sei Aufgabe des beklagten Landes, nicht des Gerichts.

Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung nimmt das beklagte Land zunächst auf seinen erstinstanzlichen Vortrag Bezug und trägt ergänzend im Wesentlichen vor: Das Informationsrecht werde durch besondere Rechtsvorschriften im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG NRW beschränkt. Das Verwaltungsgericht verkenne hierbei den Zusammenhang zwischen der Vergabe der Slots und der Kontrolle ihrer Einhaltung. Für die Kontrolle der Einhaltung der Slots müsse der Rahmen der Worldwide Slot Guidelines (WSG) zur Anwendung kommen. Deren Anwendbarkeit komme in den Erwägungsgründen der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 und in deren Art. 8 Abs. 5 zum Ausdruck. In den WSG sei auch der Zugang zu Informationen des SPMC eindeutig geregelt.

Zudem sei das SPMC entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts als Teil des Koordinierungsausschusses eine Stelle des Bundes, so dass der Schutz öffentlicher Belange nach § 6 Satz 1 Buchst. c IFG NRW greife. Würden entgegen den Vorgaben der WSG Informationen an Unbeteiligte herausgegeben, könne dies für den Flughafenkoordinator ernsthafte Folgen haben. Dieser wäre durch eine Auflösung oder Arbeitsunfähigkeit des SPMC in seinem Arbeitsverhältnis mit den Airlines betroffen. Der Bund könnte noch wesentlich weitreichendere Folgen zu tragen haben. Eine Veröffentlichung von Informationen gegen den Willen ausländischer Airlines könne zumindest bei einigen politisch „schwierigen“ Staaten zu Störungen der internationalen Beziehungen führen. Ein gleichlautender Antrag des Klägers bei den Bundesstellen sei nach Kenntnisstand des beklagten Landes aus diesem Grund auch abgelehnt worden. Bei einer Veröffentlichung von Informationen würden die Airlines des SPMC ihre Teilnahme dauerhaft verweigern.

Ferner greife der Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses nach § 7 Abs. 1 Var. 3 IFG NRW. Soweit das Verwaltungsgericht eine Vertraulichkeit der Protokolle des SPMC hinsichtlich der Tagesordnungspunkte, der den Beratungen zugrunde liegenden Sachinformationen und der Beratungsergebnisse verneint habe, verkenne es die möglichen Wirkungen, die sich aus den Tagesordnungspunkten und Sachinformationen ergeben könnten. Die Beratungsergebnisse würden ohnehin regelmäßig veröffentlicht und seien frei zugänglich.

Schließlich komme auch der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 8 IFG NRW) zum Tragen. Es sei nicht zu leisten, eine Einwilligung von ca. 160 Fluggesellschaften einzuholen und in jedem Einzelfall zu prüfen, ob vorgetragene Einwände zu überzeugen vermögen.

Das beklagte Land erläutert im Übrigen das bisherige Prozedere der Sitzungen des SPMC und den Vorgang der Slot-Zuweisung.

Das beklagte Land beantragt,

das angefochtene Urteil im Umfang der Berufung zu ändern und die Klage vollumfänglich abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor: Die begehrten Informationen müssten bei dem beklagten Land vorhanden sein. Er, der Kläger, habe im September 2019 einen Informationszugangsantrag bezüglich des SPMC am Flughafen E. bei der Fluko gestellt. Diese habe darauf hingewiesen, dass die streitgegenständlichen Informationen bei dem beklagten Land und der Flughafen E. GmbH vorlägen.

Es liege keine Sperre durch § 4 Abs. 2 IFG NRW vor. Die vom beklagten Land herangezogenen WSG seien nur Empfehlungen und hätten keine Normqualität. Sie regelten auch keine Informationszugangsansprüche natürlicher Personen. Soweit das beklagte Land weiter auf die Verordnung (EWG) Nr. 95/93 verweise, beziehe deren Art. 8 sich lediglich auf die Slotzuweisung, nicht auf die Slotnutzung.

Der Ausschlussgrund nach § 6 Satz 1 Buchst. c IFG NRW greife nicht. Sein, des Klägers, Informationszugangsbegehren erfasse keine Angaben oder Mitteilungen öffentlicher Stellen des Bundes oder anderer Länder, sondern beziehe sich allein auf Unterlagen und Informationen des beklagten Landes. Das SPMC sei als Beliehener eine öffentliche Stelle dieses Landes, so dass es insoweit keiner Zustimmung bedürfe. Das sei bereits erstinstanzlich ausgeführt worden.

Auch der Ausschlussgrund nach § 7 Abs. 1 Var. 3 IFG NRW stehe hier nicht entgegen. Nur ein Teil des Zugangsbegehrens beziehe sich auf Protokolle. Insoweit fehle es an einer gesetzlichen Regelung zur Vertraulichkeit der Sitzungen des SPMC.

Der Ausschlussgrund des § 8 IFG NRW greife vorliegend ebenfalls nicht. Hier gehe es nicht um Geschäftsgeheimnisse. Die streitigen Informationen hätten keinen wirtschaftlichen Wert und keine Wettbewerbsrelevanz. Sie beträfen alte und abgeschlossene Vorgänge. Zudem seien sie anderen Unternehmen aus Flughafenkreisen und grundsätzlich auch der Öffentlichkeit bekannt. Ferner fehle es an einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse. Informationen über Rechtsverstöße seien nicht schutzwürdig. Ein eventueller Schaden wäre im Übrigen auch nur geringfügig i. S. v. § 8 Satz 3 IFG NRW.

Schließlich komme neben dem Anspruch aus dem IFG NRW zu seinen Gunsten ggf. auch ein solcher nach dem Umweltinformationsrecht in Betracht.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Die Berufung des beklagten Landes hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der in dem Begehren des Klägers enthaltenen Bescheidungsklage - zum Teil allerdings nur im Ergebnis - zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat einen Anspruch gegen das beklagte Land auf Neubescheidung seines Informationszugangsantrags vom 4. Oktober 2016, dessen Unterpunkte bis auf die ursprüngliche Nummer 2 („Eine Liste der aktuellen Mitglieder des SPMC“) im Berufungsverfahren weiterhin streitgegenständlich sind. Der ablehnende Bescheid des VM NRW vom 20. Oktober 2016 erweist sich daher als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten i. S. v. § 113 Abs. 5 VwGO.

Dem Kläger steht ein Anspruch auf Neubescheidung seines Informationszugangsantrags zu. Diesen Anspruch kann der Kläger auf das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen stützen (dazu A.), nicht hingegen auf das Umweltinformationsrecht (dazu B.).

A. Nach § 4 Abs. 1 IFG NRW hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.

I. Der Informationsanspruch des Klägers gegen das beklagte Land ist nicht aufgrund von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift treten die Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen zurück, soweit besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht bestehen. Solche besonderen Rechtsvorschriften, die den Informationszugang nach § 4 Abs. 1 IFG NRW sperren, existieren nicht.

Unter Rechtsvorschriften i. S. d. § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW sind bereichsspezifische Gesetze des Bundes oder des Landes zu verstehen, die einen Informationsanspruch regeln. Wie das Tatbestandsmerkmal „soweit“ zeigt, sind nur solche Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen, die denselben Sachverhalt abschließend - sei es identisch, sei es abweichend - regeln. Konkurrenzfragen sind in jedem konkreten Einzelfall durch eine systematische, an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung der jeweiligen Informationszugangsrechte zu klären. Um die Bestimmung des Verhältnisses verschiedener Informationszugangsrechte untereinander vornehmen zu können, müssen vor allem deren jeweilige Regelungsmaterien berücksichtigt werden. Eine Vorrangigkeit im Sinne einer Ausschließlichkeit ist nur dort anzunehmen, wo die jeweiligen Rechte die gleichen Anliegen verfolgen und/oder identische Zielgruppen erfassen. Eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW liegt daher nur dann vor, wenn ihr Anwendungsbereich in sachlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Informationen, die der Rechtsvorschrift unterfallen, und/oder in persönlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Personen, auf welche die Rechtsvorschrift Anwendung findet, beschränkt ist. Wenn spezialgesetzliche Regelungen für einen gesonderten Sachbereich oder für bestimmte Personengruppen einen begrenzten Informationsanspruch vorsehen, ist deshalb im Einzelfall zu untersuchen, ob diese Grenzen auch für den Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW bindend sind. Dies ist anzunehmen, wenn ein umfassender Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwider laufen würde. Lässt sich derartiges nicht feststellen, gelangt der Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW zur Anwendung.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 2020- 15 A 4409/18 -, juris Rn. 110 f., m. w. N.

1. Vorrangige Rechtsvorschriften in diesem Sinne ergeben sich nicht aus der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft („Slot-Verordnung“), insbesondere nicht aus deren Art. 4 Abs. 8.

Dabei mag dahinstehen, ob ein Konkurrenzverhältnis zwischen einer Regelung des europäischen Rechts und dem nationalen Informationsfreiheitsrecht hier schon daran scheitert, dass das EU-Recht in der Regel keinen Zugang zu amtlichen Informationen gegenüber Behörden normiert und damit ein wesentliches Element für das Vorliegen einer Kollisionslage fehlt.

So zu § 1 Abs. 3 IFG Bund: Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 304.

Denn es ist jedenfalls nicht zu erkennen, dass ein umfassender Informationsanspruch nach § 4 Abs. 1 IFG NRW einem Schutzzweck der „Slot-Verordnung“ zuwiderliefe. Das gilt vor allem auch mit Blick auf die Regelung in Art. 4 Abs. 8 der Verordnung, wonach „der Koordinator […] interessierten Parteien, insbesondere den Mitgliedern des Koordinierungsausschusses oder den Beobachtern im Ausschuss, auf Anfrage innerhalb einer angemessenen Frist und unentgeltlich folgende Informationen entweder in schriftlicher oder anderer leicht zugänglicher Form zur Überprüfung zur Verfügung (stellt):

a) die bestehenden Zeitnischen für alle Luftfahrtunternehmen auf dem Flughafen, aufgeschlüsselt nach Luftfahrtunternehmen und in zeitlicher Reihenfolge;

b) beantragte Zeitnischen (Erstanträge), aufgeschlüsselt nach Luftfahrtunternehmen und in zeitlicher Reihenfolge für alle Luftfahrtunternehmen;

c) alle zugewiesenen Zeitnischen und die noch nicht beschiedenen Anträge auf Zeitnischen, aufgeschlüsselt nach Luftfahrtunternehmen und in zeitlicher Reihenfolge für alle Luftfahrtunternehmen;

d) noch verfügbare Zeitnischen;

e) vollständige Angaben über die Zuweisungskriterien.“

Die Erwägungsgründe der Verordnung sagen hierzu aus, dass „die Transparenz der Informationen […] eine wesentliche Voraussetzung (ist), um ein objektives Verfahren für die Zuweisung von Zeitnischen sicherzustellen.“

Weder daraus noch aus anderen Umständen wird ersichtlich, dass Art. 4 Abs. 8 der Verordnung das Ziel verfolgt, weitergehende Informationsansprüche auszuschließen, erst recht nicht solche, die gar nicht gegen den „Koordinator“ gerichtet sind.

Die vom beklagten Land in der mündlichen Verhandlung herausgestellte zeitliche Priorität der „Slot-Verordnung“ gegenüber den Vorschriften des Informationsfreiheitsrechts führt zu keinem anderen Ergebnis. Ist der Verordnung ein auf den Ausschluss anderweitiger Informationszugangsrechte gerichteter Schutzzweck nicht zu entnehmen, kann dieser nicht fingiert werden, nur weil im Nachhinein solche Rechte geschaffen worden sind. Im Übrigen hätte es sowohl den europäischen als auch den nationalen Rechtssetzungsorganen freigestanden, nach dem Inkrafttreten der Informationsfreiheitsgesetze Regelungen zu schaffen, die einen Informationszugang auf den durch Art. 4 Abs. 8 der „Slot-Verordnung“ vorgegebenen Rahmen beschränken; dies ist jedoch nicht geschehen.

2. Auch aus den vom beklagten Land herangezogenen „World Airport Slot Guidelines“ der IATA (International Air Transport Association),

https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-1-english-version.pdf (Fassung aus dem Jahr 2020), zuletzt abgerufen am 1. Juli 2022,

ergeben sich keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG NRW. Das gilt schon deshalb, weil es sich hierbei nicht um „Rechtsvorschriften“ handelt, sondern um Regelungen, die von einer Organisation des Luftverkehrsgewerbes geschaffen worden sind. Die Guidelines sind auch nicht durch die Verordnung (EWG) Nr. 95/93 dergestalt inkorporiert worden, dass sie durch Bezugnahme in den Rang von Verordnungsrecht erhoben worden wären. Nach Art. 8 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung „berücksichtigt“ der Koordinator lediglich „des Weiteren zusätzliche Regelungen und Leitlinien, die das Luftverkehrsgewerbe weltweit oder gemeinschaftsweit festgelegt hat“. Auch durch den Erwägungsgrund, wonach „die für das gegenwärtige System der Zeitnischenzuweisung maßgeblichen Grundsätze […] als Grundlage dieser Verordnung dienen (können), sofern sich dieses System im Einklang mit der Entwicklung des Verkehrs in der Gemeinschaft weiterentwickelt“, ist eine Erhebung zum Verordnungsrecht nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit zum Ausdruck gebracht.

II. Der Kläger ist eine nach § 4 Abs. 1 IFG NRW anspruchsberechtigte natürliche Person und das beklagte Land eine nach § 2 IFG NRW anspruchsverpflichtete Stelle, bei der auch vom Kläger begehrte amtliche Informationen - schon aus der Stellung des Landes als Teilnehmer an den Sitzungen des SPMC - vorhanden sind.

III. Der vom Kläger gestellte Informationszugangsantrag genügt den in § 5 Abs. 1 Satz 3 IFG NRW niedergelegten Bestimmtheitsanforderungen. Nach dieser Vorschrift muss der Antrag hinreichend bestimmt sein und insbesondere erkennen lassen, auf welche Informationen er gerichtet ist. Das ist hier der Fall.

Durchgreifende Bedenken gegen die notwendige Bestimmtheit folgen nicht daraus, dass das mit dem zweiten Spiegelstrich des Klageantrags beschriebene Begehren auf Unterlagen zu Flughafennutzern zielt, die „im Sinne der Geschäftsordnung des SPMC und dessen Bewertung den Prozess der Slot-Zuteilung und/oder der Slot-Nutzung vorsätzlich und regelmäßig missbrauchen“. Die Qualifizierung eines Missbrauchs als „vorsätzlich und regelmäßig“ erfordert zwar eine Wertung, die von der anspruchsverpflichteten Stelle bei der Gewährung des Informationszugangs nicht zu leisten wäre. Das Begehren des Klägers zielt indes erkennbar auf den Zugang zu Unterlagen, in denen eine durch das SPMC vorgenommene und zum Ausdruck gebrachte Qualifizierung festgehalten worden ist. Auch dass der Antrag des Klägers im Übrigen auf einen „Missbrauch“ des Prozesses der Slot-Zuteilung bzw. der Slot-Nutzung abstellt, begründet keine Unbestimmtheit. Denn dieser Begriff wird durch die in Bezug genommene Geschäftsordnung des SPMC konkretisiert; gemeint sind hiernach Sachverhalte, in denen Flughafennutzer „die vom FHKD zugeteilten Slots […] nicht nutzen, einen Flug gänzlich ohne Slot oder zu einer anderen als der zugewiesenen Slot-Zeit durchführen“.

IV. Ausschlussgründe des § 6 Satz 1 IFG NRW stehen einem Anspruch des Klägers auf Neubescheidung nach Aktenlage nicht entgegen. Das gilt namentlich für die Gründe in Buchst. a (dazu 1.) und in Buchst. c (dazu 2.) der Vorschrift.

1. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a IFG NRW ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit und solange das Bekanntwerden der Information die Landesverteidigung, die internationalen Beziehungen, die Beziehungen zum Bund oder zu einem Land oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, des Verfassungsschutzes, der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde.

a) Eine drohende Beeinträchtigung internationaler Beziehungen hat das beklagte Land allein durch seinen Vortrag, dass eine Veröffentlichung von Informationen gegen den Willen ausländischer Airlines zumindest bei einigen politisch „schwierigen“ Staaten zu Störungen der internationalen Beziehungen führen könne, nicht substantiiert dargelegt.

Der mögliche Eintritt von Nachteilen für die internationalen Beziehungen kann nur Gegenstand einer plausiblen und nachvollziehbaren Prognose sein, die ihrerseits nur in engen Grenzen verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist. Ob und wie sich das Bekanntwerden von Informationen auf die außenpolitischen Ziele auswirkt, hängt von auf die Zukunft bezogenen Beurteilungen ab, die notwendig mit einem gewissen Maß an Unsicherheit verbunden sind. Das Gericht kann insoweit nur nachprüfen, ob die Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Prognose einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat.

Vgl. zu § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG Bund: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 -, juris Rn. 20.

Daran gemessen fehlt es hier ersichtlich an einer ausreichend fundierten Prognose. Eine nachvollziehbare Begründung dafür, welche hier streitgegenständlichen Informationen nach Art und Inhalt dazu angetan wären, die Beziehungen des Bundes zu anderen Staaten in Mitleidenschaft zu ziehen, bleibt das beklagte Land schuldig. Auch die mit der Berufungsbegründung der Sache nach in Bezug genommenen und vom Kläger hiernach vorgelegten Schreiben der Fluko vom 24. Oktober 2019 und 28. April 2020 geben für eine drohende Beeinträchtigung internationaler Beziehungen nichts Konkretes her. Die Fluko verweist dort lediglich am Rande und ohne weitere Begründung darauf, dass der Zugang zu ihren Informationen u. a. auch den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG (Bund) beträfe, welcher in ähnlicher Weise wie § 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a Var. 2 IFG NRW an nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen anknüpft.

b) Eine im Fall der Gewährung des Informationszugangs sich abzeichnende Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hat das beklagte Land mit seinem Vortrag zu einer drohenden „Auflösung oder Arbeitsunfähigkeit des SPMC“ ebenso wenig hinreichend aufgezeigt.

Schutzgut der öffentlichen Sicherheit sind neben den Rechtsgütern des Einzelnen und der Unversehrtheit der Rechtsordnung auch die grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates, mithin die Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2019 - 15 A 3909/18 -, juris Rn. 12 f., m. w. N.

An eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit stellt § 6 Satz 1 Buchst. a IFG NRW keine hohen Anforderungen. Die Vorschrift setzt - im Unterschied zu Buchst. b - keine erhebliche Beeinträchtigung voraus, sondern lässt eine einfache Beeinträchtigung genügen. Eine solche liegt vor, wenn nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut konkret zu erwarten sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2019 - 15 A 3909/18 -, juris Rn. 16 f., m. w. N.

Eine solche Erwartung hat das beklagte Land nicht aufgezeigt. Sein Vortrag zu den Folgen der Gewährung des Informationszugangs für den Fortbestand und die Arbeitsfähigkeit des SPMC bleibt vage und gibt nicht zu erkennen, auf welchen konkreten tatsächlichen Grundlagen bzw. Annahmen er beruht. Dies gilt mit Blick auf die konkret geäußerte Befürchtung, dass sich die Fluggesellschaften bei der Offenbarung von Inhalten aus dem Gremium zurückziehen könnten, insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach der Begründung der Genehmigung vom 9. November 2005, welche der Bildung des SPMC zugrunde liegt, die konkurrierenden Airlines auf die Einhaltung der Slots drängen würden, um erschlichene Wettbewerbsvorteile zu verhindern. Danach geht jedenfalls die Genehmigung davon aus, dass die Fluggesellschaften ein starkes Eigeninteresse an der Beteiligung an dem SPMC haben. Insofern wird aus dem Vortrag des Beklagten nicht deutlich, warum dieses bei der Veröffentlichung von Informationen aus dem Gremium nicht mehr ausreichend sein sollte, um sie zur fortgesetzten Mitwirkung zu bewegen.

Auch aus den (im Wesentlichen inhaltsgleichen) erstinstanzlichen Beiladungsanträgen der D. Flugdienst GmbH vom 15. Oktober 2018 und der F. GmbH vom 17. Oktober 2018 - beide Airlines sind Mitglieder des SPMC am Flughafen E. - ergeben sich keine konkreten Hinweise darauf, dass die Arbeitsfähigkeit des SPMC im Fall der Gewährung des Informationszugangs substantiell und nachhaltig beeinträchtigt würde. Ankündigungen, sich aus der Mitarbeit im SPMC zurückzuziehen, sind der Begründung der Anträge nicht zu entnehmen. Die Fluggesellschaften machen lediglich geltend, es sei bei einer Offenlegung der Unterlagen des SPMC damit zu rechnen, „dass die Mitglieder des SPMC von den am Flughafen operierenden Fluggesellschaften nicht mehr alle Informationen zur Verfügung gestellt bekämen, welche sie für die Erfüllung ihrer Aufgaben nach der Geschäftsordnung benötigen“. Welche Informationen damit konkret gemeint sind, bleibt dabei offen, so dass auch nicht der Frage nachgegangen werden kann, wie essentiell sie für die Arbeit des SPMC sind.

Selbst wenn einzelne Airlines ihre Mitgliedschaft im SPMC beenden würden - wofür der Vortrag des beklagten Landes, wie ausgeführt, nichts Substantielles hergibt -, hieße dies nicht, dass das SPMC hiernach nicht mehr arbeitsfähig wäre oder sich gar auflösen müsste. Denn seine Geschäftsordnung benennt keine bestimmten Fluggesellschaften als Mitglieder, sondern verweist insoweit lediglich auf „zu bestimmende Flughafennutzer, die den Flughafen E. regelmäßig anfliegen“. Entsprechend ergibt sich die grundsätzliche Möglichkeit, ggf. ausscheidende Gesellschaften nötigenfalls durch andere zu ersetzen.

Hiernach kann dahinstehen, ob eine Auflösung des SPMC überhaupt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung begründen würde.

2. § 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c IFG NRW besagt, dass der Antrag auf Informationszugang abzulehnen ist, soweit und solange durch das Bekanntwerden der Information Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen des Bundes oder anderer Länder ohne deren Zustimmung offenbart würden.

a) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf verwiesen, dass das beklagte Land bislang von keiner der in Betracht kommenden öffentlichen Stellen des Bundes (solche anderer (Bundes-)Länder sind hier offensichtlich nicht involviert) eine entsprechende - zustimmende oder ablehnende - Erklärung eingeholt und vorgelegt hat.

Die informationspflichtige Behörde ist gehalten, die betroffenen Stellen nach der Zustimmung zu fragen. Die Einholung einer solchen Äußerung steht nicht in ihrem Ermessen.

Franßen, in Franßen/Seidel, IFG NRW, 2007, § 6 Rn. 794; Schwartmann, in: BeckOK InfoMedienR, Stand 1. Februar 2021, § 6 IFG NRW Rn. 26a.

Lehnt die auf Informationszugang in Anspruch genommene Behörde den Zugangsantrag ab, ohne eine erforderliche Zustimmung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c IFG NRW eingeholt zu haben, kann sie auf eine Klage des Antragstellers hin - in ähnlicher Weise wie bei einem noch ausstehenden Drittbeteiligungsverfahren gemäß § 8 Satz 4 IFG NRW (dazu A. VI.) - nur zur Neubescheidung verpflichtet werden.

b) Öffentliche Stellen des Bundes sind offensichtlich insoweit betroffen, als die begehrten Unterlagen - jedenfalls potentiell - Angaben und Mitteilungen der Fluko und des BMVI als Teilnehmer an den Sitzungen des SPMC enthalten. Die Fluko ist öffentliche Stelle des Bundes, weil sie öffentlich-rechtliche Aufgaben der Flughafenkoordinierung im Auftrag des Bundes wahrnimmt (§§ 27a, 31a LuftVG; § 1 der Verordnung zur Beauftragung des Flughafenkoordinators - FHKBeauftrV -).

c) Auch der örtliche Koordinierungsausschuss erweist sich als öffentliche Stelle des Bundes, weshalb seine Zustimmung einzuholen ist, wenn sich ihm zuzurechnende Angaben oder Mitteilungen in den begehrten Unterlagen befinden.

aa) Der Koordinierungsausschuss am Flughafen E. ist eine „Stelle“ im Sinne von § 6 Satz 1 Buchst. c IFG NRW.

Der Begriff der Stelle hat einen organisationsrechtlichen Bezug. Nach den Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts, die hier entsprechend herangezogen werden können, bezeichnet er eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit und meint jede Person des öffentlichen Rechts und ihre Organe, d. h. jede Organisationseinheit, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach den einschlägigen Zuständigkeitsregelungen berufen ist, unter eigenem Namen eigenständige Aufgaben wahrzunehmen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 12, m. w. N. (zum Begriff der Stelle in § 1 Abs. 4 VwVfG).

Die Einrichtung der Koordinierungsausschüsse an den Flughäfen beruht auf organisationsrechtlichen Vorschriften des europäischen und nationalen Rechts. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 95/93 stellt der Mitgliedstaat, in dem ein Flughafen für vollständig koordiniert erklärt worden ist, sicher, dass bei diesem Flughafen ein Koordinierungsausschuss eingesetzt wird, der den in Art. 4 genannten Koordinator in beratender Funktion unterstützt. Das deutsche Luftverkehrsgesetz trifft keine eigenständigen Regelungen zur Flughafenkoordinierung; es verweist lediglich auf das europäische Recht (§ 27a Abs. 1 LuftVG). Die auf der Grundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 LuftVG erlassene Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung sieht in ihrem § 2 vor, dass für jeden koordinierten Verkehrsflughafen ein Koordinierungsausschuss eingesetzt wird (Satz 1). Dieser besteht aus je einem Vertreter der Flugsicherungsorganisation, der betroffenen Flughafenunternehmer, der Spitzenverbände des gewerblichen Luftverkehrs sowie des Geschäftsluftverkehrs (Satz 2). Soweit Luftfahrtunternehmen es für erforderlich halten, können sie je einen Vertreter für den Koordinierungsausschuss entsenden (Satz 3). Der Koordinierungsausschuss gibt sich eine Geschäftsordnung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 FHKV).

bb) Der Koordinierungsausschuss ist auch eine „öffentliche“ Stelle, weil er ihm rechtlich zugewiesene Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Zugrunde zu legen ist hier der Begriff der Verwaltungstätigkeit in § 2 Abs. 1 IFG NRW, der weit auszulegen ist und die Verwaltung im formellen und materiellen Sinn umfasst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 1997/12 -, juris Rn. 39 f., m. w. N.

Materiell fallen dem Koordinierungsausschuss Aufgaben zu, die dem Bereich der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen sind. Der materielle Verwaltungsbegriff knüpft an die ausgeübte Funktion bzw. den verfolgten Zweck der Tätigkeit an, unabhängig davon, wer sie ausübt. Maßgeblich ist, ob materielle Verwaltungsaufgaben (in Abgrenzung zu Aufgaben der Legislative oder Judikative) wahrgenommen werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 1997/12 -, juris Rn. 41 f., m. w. N.

Der Einrichtung des Koordinierungsausschusses beruht, wie erläutert, auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 95/93, wonach der Koordinierungsausschuss den in Art. 4 genannten Koordinator in beratender Funktion unterstützt. Die Aufgaben dieses Koordinators werden im deutschen Luftverkehr von der Fluko wahrgenommen (§ 27a Abs. 1 LuftVG, § 1 Abs. 1 FHKBeauftrV). Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 4 VO (EWG) Nr. 95/93 gehört zu den Aufgaben des Koordinierungsausschusses „unter anderem, in folgenden Fragen zu beraten:

- Möglichkeiten zur Steigerung der gemäß Artikel 6 ermittelten Kapazität,

- Verbesserung der Verkehrsverhältnisse auf dem betreffenden Flughafen,

- Beschwerden über die Zuweisung von Zeitnischen im Sinne von Artikel 8 Absatz 7,

- Verfahren zur Überwachung der Nutzung zugewiesener Zeitnischen,

- Leitlinien für die Zuweisung von Zeitnischen unter Berücksichtigung örtlicher Gegebenheiten,

- gravierende Probleme für Neubewerber im Sinne von Artikel 10“.

Der örtliche Koordinierungsausschuss unterstützt die Fluko mithin beratend bei der Wahrnehmung ihrer - unzweifelhaft der öffentlichen Verwaltung zuzurechnenden - Aufgabe der Flughafenkoordinierung, deren rechtliche Grundlagen bzw. Maßgaben in der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 zu finden sind und die die Fluko selbst zusammenfassend beschreibt mit „bindende Slotzuteilung und […] Flugplanvermittlung für sämtliche ankommende und abgehende Flüge nach Instrumentenflugregeln (IFR), welche mit über 2,1 Millionen Slots an den 15 deutschen internationalen Flughäfen in Deutschland durchgeführt werden“.

https://fluko.org/ueber-uns/funktion/ (zuletzt abgerufen am 1. Juli 2022)

Diese Hilfstätigkeit des Koordinierungsausschusses, die sich - wie ausgeführt - ihrerseits auf einer rechtlichen Grundlage vollzieht, welche die Einrichtung des Ausschusses regelt und dessen binnenrechtliche Verfassung durch eine Geschäftsordnung vorsieht, erfüllt alle Merkmale einer materiellen Verwaltungstätigkeit, die ein außenwirksames Handeln nicht voraussetzt. Auch dass der Koordinierungsausschuss ein Exekutivorgan in lediglich beratender Funktion unterstützt, steht einer Qualifizierung als Wahrnehmung einer Verwaltungsaufgabe nicht entgegen.

Vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 161 (Monopolkommission).

cc) Der Koordinierungsausschuss ist als öffentliche Stelle eine solche des Bundes, weil seine nationale rechtliche Grundlage in der Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung dem Bundesrecht zuzuordnen ist (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG).

4. Das SPMC ist hingegen, anders als vom Verwaltungsgericht tendenziell angenommen, keine öffentliche Stelle des Bundes, im Übrigen auch nicht eine solche des beklagten Landes. Ihm fehlt schon die Eigenschaft einer öffentlichen Stelle an sich.

Das SPMC ist bereits deshalb keine eigenständige Stelle, weil es nach seiner Geschäftsordnung lediglich als „Unterausschuss des Koordinierungsausschusses am Flughafen E. “ gebildet worden ist. Die Eigenschaft als „Stelle“ setzt eine durch das Verwaltungsorganisationsrecht gebildete Einheit voraus.

Vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 116; s. auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011- 7 C 3.11 -, juris Rn. 12, m. w. N.

Entsprechende verwaltungsorganisationsrechtliche Grundlagen für die Einrichtung der SPMC sind nicht zu erkennen. Letztlich geht die Schaffung der SPMCs im Grundsatz nur zurück auf internationale Regelwerke und Leitlinien ohne Rechtsnormqualität wie die (bereits angesprochenen) „Worldwide Airport Slot Guidelines“ der IATA, s. dort Sec. 9 „Slot Monitoring“, oder die „EUACA Slot Guidelines“ der European Airport Coordinators Association.

https://www.euaca.org/up/files/DocsEUACA/EU%20SLOT%20GUIDELINES/EUSG%20Nr%20%201%20-%20Slot%20Performance%20Monitoring_15092013%20(endorsed%20in%20EUACA-70).pdf (zuletzt abgerufen am 1. Juli 2022)

Davon abgesehen steht das SPMC nach der Zusammensetzung seiner stimmberechtigten Mitglieder in privater Hand und erweist sich in erster Linie als - vom beklagten Land in dem Erörterungstermin des Verwaltungsgerichts so bezeichnetes - „Instrument der Selbstkontrolle“, das vor allem im Interesse der beteiligten Fluggesellschaften und der weiteren stimmberechtigten Mitglieder agiert.

Entgegen der Ansicht des Klägers ist das SPMC nicht als Beliehener eine öffentliche Stelle des Landes Nordrhein-Westfalen. Ein Beliehener handelt in Wahrnehmung der ihm übertragenen öffentlichen Aufgabe unter Einsatz hoheitlicher Befugnisse, wobei es allgemeiner Überzeugung entspricht, dass eine Beleihung nur durch oder aufgrund Gesetzes erfolgen darf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2010 - 3 C 35.09 -, juris Rn. 21 und 24, jeweils m. w. N.

Unbeschadet der Frage, ob das SPMC auch Befugnisse wahrnimmt, die als hoheitlich bezeichnet werden könnten, und ob es mangels eigener Rechtspersönlichkeit überhaupt Objekt einer Beleihung sein kann, beruht seine Einrichtung und Aufgabenübertragung jedenfalls nicht auf einer gesetzlichen Grundlage.

5. Die „Angaben und Mitteilungen“ des SPMC sind auch nicht deshalb dem örtlichen Koordinierungsausschuss zuzurechnen, weil das SPMC als dessen organisationsrechtlich unselbständiger Unterausschuss in diesen eingegliedert wäre. Denn es ist weder dargelegt noch sonst erkennbar, dass die Einrichtung des SPMC am Flughafen E. auf eine - für die Zurechenbarkeit aus Gründen der Legitimität gebotene - Organisationsentscheidung des örtlichen Koordinierungsausschusses zurückgeht. Nach Aktenlage ist der „Gründungsakt“ vielmehr allein in der vom VM NRW erteilten Betriebsgenehmigung vom 9. November 2005 zu sehen, kraft deren Ziffer 6.6.1 die Betreiberin des Flughafens ein SPMC „einzurichten hat“. Auch dessen Geschäftsordnung ist durch die der Genehmigung beigefügte Anlage 1 vorgegeben worden. Dass das VM NRW als Landesbehörde selbst die Befugnis hätte, dem Koordinierungsausschuss als einer - wie erläutert - öffentlichen Stelle des Bundes einen Unterausschuss einzurichten und damit in dessen interne Organisationshoheit einzugreifen, ergibt sich aus den benannten rechtlichen Vorgaben, die der Einrichtung des Koordinierungsausschusses zugrunde liegen, ebenfalls nicht.

Der Vortrag des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung dazu, dass aus dem Koordinierungsausschuss selbst der Wunsch geäußert worden sei, ein SPMC einzurichten, führt zu keinem anderen Ergebnis. Weder ergibt sich daraus, dass der Erteilung der Betriebsgenehmigung im November 2005 eine entsprechende Organisationsentscheidung des Koordinierungsausschusses voranging, noch, dass eine solche wenigstens im Nachgang zur Genehmigung getroffen worden ist.

V. Auch der Ausschlussgrund des § 7 IFG NRW steht einem Auskunftsanspruch des Klägers nicht grundsätzlich entgegen. Nach Absatz 1 der Vorschrift ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen für Entwürfe zu Entscheidungen, für Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung sowie für Protokolle vertraulicher Beratungen. Absatz 3 regelt, dass Informationen, die nach Absatz 1 vorenthalten wurden, nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens zugänglich zu machen sind (Satz 1). Für Protokolle vertraulichen Inhalts gilt dies nur für die Ergebnisse (Satz 2).

1. Die Protokolle der Sitzungen des SPMC können durch § 7 Abs. 1 Var. 3 IFG NRW geschützt sein, allerdings nur partiell. Ausgenommen vom Schutz der Vorschrift sind insbesondere Informationen zum Beratungsgegenstand und - nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens (vgl. § 7 Abs. 3 IFG NRW) - die Beratungsergebnisse.

a) Es handelt sich hierbei um Protokolle vertraulicher Beratungen.

aa) Unter Beratungen ist die verwaltungsinterne Willensbildung zu verstehen, die innerhalb einer Behörde oder zwischen mehreren Behörden geschieht.

Vgl. Schwartmann, in: BeckOK InfoMedienR, Stand 1. Februar 2021, § 7 IFG NRW Rn. 5; Frankewitsch, in: Pabst/Frankewitsch, IFG NRW, 1. Aufl. 2022, § 7 Rn. 41.

Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten.

Vgl. zu § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG: BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 C 7.12 -, juris Rn. 26; OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 - 15 A 2024/13 -, juris Rn. 51.

Die Sitzungen des SPMC sind dem Prozess verwaltungsinterner Willensbildung zuzuordnen. Dass an ihnen neben Vertreterinnen und Vertretern von Behörden überwiegend solche der weiter mitwirkenden Privatrechtssubjekte (insbes. der Fluggesellschaften) teilnehmen, steht dem nicht entgegen. Denn dieser Umstand ändert nichts daran, dass die Sitzungen des SPMC jedenfalls auch der Entscheidungsfindung der beteiligten Behörden bzw. Träger öffentlicher Verwaltung dienen. Insbesondere in Bezug auf die Verwaltungstätigkeit der Fluko erscheint naheliegend, dass sie Erkenntnisse aus den Sitzungen des SPMC gewinnt, die für die Wahrnehmung ihrer Aufgabe der Slot-Zuweisung erheblich sind. Entsprechendes kann für das BMVI als Aufsichtsbehörde gelten, soweit es um etwaige Sanktionen geht, die als Folge von Zuwiderhandlungen gegen das System der Slot-Zuteilung in Betracht kommen. Es ist hierbei davon auszugehen, dass der Prozess verwaltungsinterner Willensbildung bereits mit der Teilnahme der vorgenannten Verwaltungsträger an den Sitzungen des SPMC beginnt.

bb) Die Beratungen sind auch als vertraulich anzusehen. Es bedarf - entgegen der Auffassung des Klägers - keines formellen Gesetzes, in dem die Vertraulichkeit der Beratungen ausdrücklich geregelt ist. Die Beratung muss aber aus bestimmten Gründen eine gewisse Vertraulichkeit genießen. Was nach der Verkehrsanschauung nicht nach außen dringen darf und was bei Offenlegung zu benennende nachteilige Auswirkungen hätte, kann als vertraulich bezeichnet werden. Diese Gründe haben sich aber an dem Schutzzweck von § 7 IFG NRW zu orientieren. Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung und einen freien Meinungsaustausch erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2008 - 13a F 11/08 -, juris Rn. 32; Urteil vom 9. November 2006 - 8 A 1679/04 -, juris Rn. 123.

Davon ausgehend unterliegen die Sitzungen des SPMC einer Vertraulichkeitserwartung. Die beteiligten Behörden bzw. Träger öffentlicher Verwaltung dürfen davon ausgehen, dass die in die Sitzungen des SPMC eingebrachten Tatsachen und Meinungsäußerungen der Teilnehmer und Teilnehmerinnen nicht nach außen dringen, solange dieses Material Gegenstand laufender Verwaltungstätigkeit ist oder noch werden kann. Eine vorzeitige Verbreitung bzw. Offenlegung wäre auch dazu angetan, die Effektivität der Wahrnehmung der jeweiligen Verwaltungsaufgaben in Mitleidenschaft zu ziehen.

Der vom beklagten Land herangezogene Beispielsfall, wonach bei einem unterstellten Bekanntwerden von „Ranglisten zur Pünktlichkeit der Airlines […] Kunden lieber die vermeintlich pünktlichere Airline buchen und die vermeintlich unpünktlichere Airline Buchungsrückgänge verzeichnet und somit einen wirtschaftlichen Schaden erleidet“, gibt hingegen für eine Vertraulichkeit in dem hier in Rede stehenden rechtlichen Kontext nichts her. Denn dieses Szenario hat keinen Bezug zu der von § 7 IFG NRW allein geschützten behördlichen Willensbildung und kann allenfalls im Rahmen von § 8 IFG NRW Berücksichtigung finden.

cc) § 7 Abs. 1 Var. 3 IFG NRW schützt allerdings nicht den gesamten Inhalt der Protokolle vertraulicher Beratungen. Bereits die Überschrift der Norm und § 7 Abs. 3 IFG NRW stellen klar, dass sich der gewährte Schutz auf den Prozess der behördlichen Entscheidungsfindung, nicht aber - jedenfalls nicht dauerhaft - auf dessen Ergebnisse bezieht. Zweck des Ausschlusstatbestandes des § 7 Abs. 1 IFG NRW ist es, einen unbefangenen und freien Meinungsaustausch zu gewährleisten. Es soll in einer Atmosphäre der Offenheit und ohne von außen hineingetragene Interessenkollisionen ein allein an der Sache orientierter Austausch von Argumenten erfolgen können und auch für die Zukunft weiterhin gewährleistet sein. Ausgehend von dem - bereits unter aa) bestimmten - Schutzgut des behördlichen Entscheidungsprozesses ist unter „Beratung“ der Beratungsverlauf selbst mit den dabei vorgebrachten Diskussions- und Abwägungsbeiträgen zu verstehen, nicht aber der Beratungsgegenstand und das Beratungsergebnis. Nur der eigentliche Vorgang der behördlichen Entscheidungsfindung, das heißt die Besprechung, Beratschlagung und Abwägung - der Beratungsprozess im engeren Sinne - wird geschützt. Der Beratungsgegenstand (einschließlich der zuvor vorliegenden Sachinformationen) ist daher ebenso offen zu legen wie abschließende Entscheidungen.

Vgl. BGH, Urteil vom 20. März 2017 - AnwZ (Brfg) 46/15 -, juris Rn. 16, auch m. w. N. zur Rechtsprechung des erkennenden Gerichts.

Letzteres regelt § 7 Abs. 3 IFG NRW ausdrücklich dadurch, dass Protokolle vertraulicher Beratungen „nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens“ nicht mehr geschützt sind, soweit es um die darin festgehaltenen „Ergebnisse“ geht. Die maßgebliche zeitliche Zäsur ist in dem Abschluss des durch Absatz 1 geschützten Entscheidungsbildungsprozesses zu sehen.

Vgl. Franßen, in: Franßen/Seidel, IFG NRW, 2007, § 7 Rn. 850; Schwartmann, in: BeckOK InfoMedienR, Stand 1. Februar 2021, § 7 IFG NRW Rn. 16.

Macht die zugangsverpflichtete Behörde geltend, bestimmte Protokollangaben könnten noch für eine Entscheidungsfindung von Bedeutung sein, hat sie dies konkret und einzelfallbezogen darzulegen.

2. Ob § 7 IFG NRW über die Protokolle der Sitzungen des SPMC hinaus auch für andere hier streitgegenständliche Unterlagen zur Anwendung kommen könnte, bleibt vor einer Neubescheidung des Antrags des Klägers zu prüfen.

VI. Der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen in § 8 Satz 1 IFG NRW erfordert die Durchführung des in Satz 4 der Vorschrift vorgesehenen Verfahrens auf Drittbeteiligung, hier insbesondere der betroffenen Fluggesellschaften und der Betreiberin des Flughafens E. . Da das beklagte Land dieses Verfahren nach Aktenlage noch nicht durchgeführt hat, kommt auch insoweit gegenwärtig allein ein Anspruch des Klägers auf Neubescheidung seines Informationszugangsantrags in Betracht.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 13. März 2019 - 15 E 12/19 -, juris Rn. 13 f., und vom 28. Januar 2019 - 15 B 624/18 -, juris Rn. 62 f., jeweils m. w. N.

Ein solches Verfahren ist mit Blick auf § 8 IFG NRW nicht deshalb entbehrlich, weil, wie der Kläger meint, die begehrten Informationen „grundsätzlich auch der Öffentlichkeit bekannt“ seien. Dies kann lediglich für diejenigen Informationen gelten, die das beklagte Land bereits aktiv veröffentlicht hat, etwa im Rahmen der Publikation der Niederschriften über die Sitzung der Kommission nach § 32b LuftVG für den Verkehrsflughafen E. .

Auch der Einwand des Klägers, es gehe im vorliegenden Fall um Informationen betreffend Verstöße von Fluggesellschaften gegen die Nachtflugbestimmungen, für die ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse nicht anzuerkennen sei, vermag die Notwendigkeit eines Drittbeteiligungsverfahrens schon deshalb nicht in Frage zu stellen, weil das streitgegenständliche Informationsersuchen offensichtlich deutlich umfassender und weitgehender ist. So würden die begehrten Informationen auch auf die Einhaltung der zugewiesenen Slots während des Tagflugbetriebs schließen lassen; allein die bloße (unterstellte) Zuwiderhandlung gegen behördliche Slotzuteilungen dürfte wiederum kein Rechtsverstoß sein, der ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse entfallen lässt.

Der Kläger hat allerdings zutreffend darauf verwiesen, dass das Fortbestehen eines schützenswerten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses zeitabhängig ist. Denn es ist davon auszugehen, dass Geschäftsgeheimnisse nach einem Zeitraum von fünf Jahren typischerweise nicht mehr aktuell und deshalb nicht mehr vertraulich sind; danach muss der Beteiligte, der sich auf die Vertraulichkeit der Informationen beruft, nachweisen, dass die betreffenden Informationen trotz ihres Alters immer noch wesentlich für die wirtschaftliche Stellung des Unternehmens oder eines Dritten sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 - 10 C 18.19 -, juris Rn. 16, m. H. a. EuGH, Urteil vom 19. Juni 2018 - C-15/16, Baumeister - Rn. 54.

Dass die Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens von seinem Umfang her „offenkundig nicht zu leisten“ wäre, wie vom beklagten Land eingewandt wird, ist nicht zu erkennen. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass eine Drittbeteiligung nur insoweit geboten ist, als ein Zugang zu den in Rede stehenden Informationen nicht schon wegen des Vorliegens anderer Ausschlussgründe ausscheidet. Bei streitigen Informationen, die also etwa nach § 6 Satz 1 Buchst. c oder nach § 7 Abs. 1 IFG NRW geschützt sind, bedarf es nicht der Prüfung, ob sie Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse i. S. v. § 8 Satz 1 IFG NRW beinhalten. Zum anderen ist auch nicht erkennbar, dass mit Blick auf die verbleibenden Informationen in jedem Fall „ca. 160 Fluggesellschaften“ zu beteiligen sind. Dass die in Rede stehenden Informationen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse aller am Flughafen E. vertretenen Fluggesellschaften enthalten können, ist vom beklagten Land schon nicht nachvollziehbar dargelegt worden.

B. Der Neubescheidungsanspruch des Klägers kann hingegen nicht (auch) auf § 2 Satz 1, Satz 3 des Umweltinformationsgesetzes Nordrhein-Westfalen (UIG NRW) i. V. m. Vorschriften des bundesrechtlichen Umweltinformationsgesetzes (UIG) gestützt werden. Die hier in Rede stehenden Informationen sind keine Umweltinformationen i. S. v. § 2 Abs. 3 UIG, insbesondere fallen sie nicht unter die Nrn. 2 und 3 der Vorschrift. Danach sind Umweltinformationen unabhängig von der Art ihrer Speicherung alle Daten über

- Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung, Abfälle aller Art sowie Emissionen, Ableitungen und sonstige Freisetzungen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 auswirken oder wahrscheinlich auswirken (Nr. 2) sowie über

- Maßnahmen oder Tätigkeiten, die sich [a)] auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder auf Faktoren im Sinne der Nummer 2 auswirken oder wahrscheinlich auswirken oder [b)] den Schutz von Umweltbestandteilen im Sinne der Nummer 1 bezwecken.

Daten über die Flugbewegungen am Flughafen E. mögen zwar den Umweltfaktor „Lärm“ betreffen. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass dieser Faktor sich hier seinerseits auf Umweltbestandteile i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG (wahrscheinlich) auswirkt. „Natürliche Lebensräume“, die in Art. 1 Buchst. b der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 als „durch geographische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnete, völlig natürliche oder naturnahe terrestrische oder aquatische Gebiete“ definiert werden, sind im lärmbetroffenen Umfeld des Flughafens nicht erkennbar tangiert. Auch sonst kommen keine potentiell betroffenen Umweltbestandteile in Betracht.

Der Umweltfaktor „Emissionen“ kommt hier ebenfalls nicht zum Tragen. Er betrifft Informationen dazu, welche Stoffe in welchem Umfang aus einer Anlage in die Umgebung abgegeben werden und damit für die Öffentlichkeit unmittelbar spürbar werden. Informationen über solche Vorgänge sollen der Öffentlichkeit nach dem Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Satz 2 UIG stets zugänglich gemacht werden und ihr nicht unter Berufung auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vorenthalten werden dürfen. Was aus der Anlage in die Umgebung gelangt, soll in keinem Falle vertraulich behandelt werden dürfen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009- 7 C 2.09 -, juris Rn. 45.

Um derartige unmittelbar immissionsrelevante Angaben zu Emissionen geht es hier nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.