Oberverwaltungsgericht NRW, 13. Senat — 13 E 557/23

Die nach § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG i. V. m. §§ 146 Abs. 1, 147 VwGO zulässige Beschwerde der Klägerin ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht den Verwaltungsrechtsweg gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Landgericht Düsseldorf verwiesen. Die Zuständigkeit für Streitigkeiten über Entschädigungen wegen genereller Betriebsschließungen aufgrund einer Verordnung nach §§ 28 Abs. 1, 32 IfSG wird nunmehr durch die aufdrängende Sonderzuweisung in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen. Zur Begründung nimmt der Senat Bezug auf folgende Erwägungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 2. August 2023 - 14 OB 41/23 -, juris, Rn. 16 ff., ausdrücklich Bezug:

„1. (…)

Nach § 68 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist der Verwaltungsrechtsweg für Streitigkeiten über Ansprüche nach den §§ 56 bis 58 IfSG und 65 IfSG gegen das nach § 66 Abs. 1 IfSG zur Zahlung verpflichtete Land gegeben. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach Satz 2 auch gegeben, soweit andere Ansprüche wegen Entschädigung für Maßnahmen aufgrund dieses Gesetzes geltend gemacht werden. Artikel 14 Absatz 3 Satz 4 und Artikel 34 Satz 3 des Grundgesetzes bleiben unberührt, Satz 3.

Die Klägerin beansprucht eine Entschädigung für Maßnahmen aufgrund des Infektionsschutzgesetzes im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG. Sie begehrt ausweislich ihres Klageantrages einen Ersatz wegen der Schließung ihres Betriebes im Zuge des „ersten Lockdowns“. Diese Schließung war zunächst durch die - sofort vollziehbare - Ziffer 1 der „Allgemeinverfügung zur Beschränkung von sozialen Kontakten im öffentlichen Bereich angesichts der Corona-Epidemie und zum Schutz der Bevölkerung vor der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 auf dem Gebiet des Landkreises D.“ vom 17. März 2020 angeordnet worden; danach waren „alle Verkaufsstellen des Einzelhandels“ zu schließen. Diese Allgemeinverfügung hat der Landkreis D. ausdrücklich auf § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG a.F. gestützt. Im weiteren Verlauf wurde das Offenhalten von Verkaufsstellen des Einzelhandels jedenfalls durch § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 sowie § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 untersagt; diese Verordnung war auf §§ 32, 28 IfSG gestützt.

Der Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges steht nicht entgegen, dass die Klage bereits vor der Gesetzesänderung des § 68 IfSG anhängig war. Denn die Zuständigkeit des Gerichts kann sich aufgrund geänderter Umstände noch bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung ergeben, da der in § 17 Abs. 1 Satz 1 GVG festgelegte Grundsatz der perpetuatio fori als rechtswegerhaltende Vorschrift auf den umgekehrten Fall der sich - wie hier - nach Klageerhebung nachträglich ergebenden Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht anwendbar ist (vgl. Ehlers, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 17 GVG Rn. 5 m.w.N.; BGH, Urt. v. 3.4.1992 - V ZR 83/91 -, juris Rn. 8 m.w.N.).

2. Nichts Gegenteiliges folgt aus dem Verweis des Beklagten auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2022 zur alten Rechtslage (3 B 29/21 -, juris). Das Verfahren betraf Entschädigungszahlungen für einen Verdienstausfall, den der Kläger des dortigen Verfahrens aufgrund von infektionsschutzrechtlichen Veranstaltungsverboten in Baden-Württemberg erlitten hatte. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dieser Entscheidung erklärt, dass maßgeblich für die Bestimmung des Rechtsweges die Rechtsnatur des Streitgegenstandes sei; dieser werde durch den Klageantrag und den Lebenssachverhalt, aus dem der Kläger die Rechtsfolge herleite, bestimmt. Erfasst würden alle materiell-rechtlichen Ansprüche bzw. Anspruchsgrundlagen, die sich im Rahmen des gestellten Antrags aus dem dem Gericht zur Entscheidung vorgetragenen Lebenssachverhalt herleiten ließen (vgl. auch Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschl. v. 4.6.1974 - GmS-OGB 2/73 -, juris Rn. 4). Ob der geltend gemachte Anspruch aus § 56 IfSG analog - so heißt es weiter - eine Streitigkeit im Sinne von § 68 Abs. 1 IfSG begründe, könne offenbleiben; diese Anspruchsgrundlage komme jedenfalls als Rechtsgrundlage für das Klagebegehren offensichtlich nicht in Betracht (so ausdrücklich Rn. 15).

Anders als noch in der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Konstellation besteht nunmehr jedoch eine aufdrängende Sonderzuweisung, die - anders als § 68 Abs. 1 Satz 1 IfSG - die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte nicht anhand einer bestimmten Anspruchsgrundlage, die zur Begründung des Anspruches vorgetragen wird, begründet, sondern an das Vorliegen einer Maßnahme auf der Grundlage des Infektionsschutzgesetzes anknüpft. Unerheblich für die Frage der sachlichen Zuständigkeit ist somit, auf welche Anspruchsgrundlage das Entschädigungsbegehren gestützt wird, solange nicht die besonderen verfassungsrechtlichen Rechtswegzuweisungen (Art. 14 Abs. 3 Satz 4 und Art. 34 Satz 3 GG) betroffen sind, § 68 Abs. 1 Satz 3 IfSG. Ob der Anspruch auf Entschädigung tatsächlich besteht, ist eine Frage, die von den Verwaltungsgerichten im Rahmen der Begründetheit der Klage zu überprüfen ist.

Auch der Senat hat - wie das Bundesverwaltungsgericht - im Hinblick auf die alte Rechtslage entschieden, dass für die gerichtliche Durchsetzung von Ansprüchen auf Schadensersatz oder Entschädigung wegen Betriebsschließungen während der Corona-Pandemie, die sich aus einer analogen Anwendung des § 56 Abs. 1 IfSG ergeben sollen, der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet ist (vgl. nur den Beschluss des zuvor für das Infektionsschutzrecht zuständigen 13. Senats vom 3.9.2021 -13 OB 321/21 -, juris; dem hatte sich der beschließende Senat in ständiger Rechtsprechung angeschlossen). An diesen Maßgaben hält der Senat jedoch vor dem Hintergrund der modifizierten Regelung nicht mehr fest.

3. Auch aus den Gesetzesmaterialien lässt sich eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte - zumal entgegen dem eindeutigen Wortlaut des § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG - nicht begründen. Aus diesen sowie den vorangegangenen Fassungen des § 68 IfSG folgt vielmehr, dass der Gesetzgeber sukzessive immer weitgehendere Zuständigkeiten auf die Verwaltungsgerichte verlagern wollte.

In der Ursprungsfassung des Bundes-Seuchengesetzes vom 18. Juli 1961, die ähnlich wie der nunmehr geltende § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG formuliert ist, war „für Streitigkeiten über Entschädigungsansprüche aus diesem Gesetz“ der ordentliche Rechtsweg gegeben, da der Gesetzgeber das damalige Impfschadensrecht als Ausprägung des Aufopferungsanspruchs in der Zuständigkeit der Zivilgerichte angesiedelt sah und eine einheitliche Rechtswegzuweisung für zweckmäßig hielt (BT-Drs. III/1888, S. 30; Kruse, in: Eckart/Winkelmüller, BeckOK Infektionsschutzrecht, Stand: 8.4.2023, § 68 Rn. 1 m.w.N.).

Streitigkeiten im Hinblick auf §§ 56 ff. sowie § 65 IfSG waren bis zum Jahr 2020 den ordentlichen Gerichten zugewiesen. Im Zuge der Corona-Pandemie hat der Gesetzgeber jedoch mehrfach neue Zuständigkeiten für die Verwaltungsgerichte begründet: Mit Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BGBl. I 2397) am 19. November 2020 wurden zunächst Klagen betreffend Ansprüche nach §§ 56 bis 58 IfSG der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen; für Ansprüche nach § 65 IfSG blieben zunächst die ordentlichen Gerichte zuständig (vgl. BT-Drs. 19/24334, S. 75). Obgleich den Gesetzesmaterialien für die dahingehende Änderung des Gesetzes keine Begründung zu entnehmen ist, dürfte Ziel des Gesetzgebers gewesen sein, durch die Anwendung der Verwaltungsgerichtsordnung die Bestandskraft von verwaltungsaktförmigen behördlichen Entscheidungen über jene Ansprüche zu ermöglichen (vgl. dazu die Stellungnahme des Bundesrates BT-Drs. 19/24232, S. 41; Kümper, NWVBl. 2022, S. 225 [230]; Kümper, NVwZ 2021, S. 1254; Kruse, in: Eckart/Winkelmüller, BeckOK Infektionsschutzrecht, Stand: 8.4.2023, § 68 Rn. 1 m.w.N.). Kurz darauf wies der Gesetzgeber auch die Ansprüche aus § 65 IfSG mit Wirkung ab dem 31. März 2021 ebenfalls den Verwaltungsgerichten zu. Zur Begründung heißt es, dass vielfach aus beiden Anspruchsgrundlagen Ansprüche verfolgt würden und eine Rechtswegzersplitterung bei einer einheitlichen Entscheidung gleicher Sachverhalte nicht praxisgerecht erscheine (vgl. BT-Drs. 19/27291, S. 63).

Aus den Gesetzesmaterialien zu § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG ergibt sich, dass der Gesetzgeber habe „klarstellen“ wollen, dass der Verwaltungsrechtsweg auch dann eröffnet sei, soweit andere Ansprüche wegen Entschädigung für Maßnahmen aufgrund dieses Gesetzes geltend gemacht würden (BT-Drs. 20/2573, S. 25). Soweit der Beklagte dem entnehmen will, dass die Gesetzesänderung rein deklaratorischer Natur sei, sodass sie inhaltlich keinen eigenen - im Gegensatz zur bisherigen Rechtslage - neuen Regelungscharakter hätte und in der Folge der Weg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet wäre, tritt der Senat dem nicht bei. Es ist vielmehr naheliegend, dass der Gesetzgeber bereits im Rahmen der Gesetzesänderung im Jahr 2021 eine Rechtswegzersplitterung vermeiden und eine umfassende Zuweisung von Ansprüchen nach dem Infektionsschutzgesetz an die Verwaltungsgerichte erreichen wollte (vgl. zu diesem Anliegen ausdrücklich BT-Drs. 19/27291, S. 63: so auch LG Hannover, Beschl. 10.5.2023 - 8 O 3/23 -, V.n.b.), und nunmehr die bisher insoweit unvollständige Regelung modifiziert hat. Anders als der Beklagte meint, stehen damit weder die Rechtsprechung des B noch des Bundesgerichtshofes im Widerspruch zu den (damaligen) Vorgaben des Gesetzes.

4. Soweit der Beklagte meint, dass es zu einer mehrfachen Befassung unterschiedlicher Gerichte bzw. zu einer Rechtswegzersplitterung kommen werde, teilt der Senat diese Einschätzung nicht. Der Gesetzgeber hat durch die Neufassung des § 68 Abs. 1 IfSG vielmehr deutlich gemacht bzw. „klargestellt“, dass nunmehr die Verwaltungsgerichte für die Prüfung sämtlicher „andere[r] Ansprüche wegen Entschädigung für Maßnahmen aufgrund“ des Infektionsschutzgesetzes zuständig sein sollen; diese umfassende Zuweisung der Zuständigkeit findet allein - dies folgt auch aus dem Wortlaut des § 68 Abs. 1 Satz 3 IfSG - eine Grenze in den verfassungsrechtlichen Vorgaben in Art. 14 Abs. 3 Satz 4 und Art. 34 Satz 3 GG. Auf der Grundlage der aufdrängenden Sonderzuweisung können die Verwaltungsgerichte im Kontext des Infektionsschutzrechts nunmehr etwa Ansprüche aus enteignendem oder enteignungsgleichem Eingriff, die bisher aufgrund der abdrängenden Sonderzuweisung des § 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO den ordentlichen Gerichten zugewiesen waren, überprüfen (zum Zurücktreten des § 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinter einem spezielleren Gesetz vgl. nur BSG, Beschl. v. 6.3.2023 - B 1 SF 1/22 R -, juris Rn. 25 [zu § 81b Abs 1 SGB X] und BFH, Beschl. v. 28.6.2022 - II B 92/21 -, juris Rn. 13 [zu § 32i Abs. 2 AO]; OLG Celle, Beschl. v. 26.6.2023 - 3 W 19/23 -, juris Rn. 10 [zu § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG]; Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, § 40 Rn. 540 mit zahlreichen Beispielen und weiteren Nachweisen; die Klägerin stützt ihr Begehren in dem Schriftsatz vom 14. April 2023 auf einen Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff, Bl. 2). Werden Ansprüche aus enteignendem oder enteignungsgleichem Eingriff geltend gemacht - darauf weist der Senat mit Blick auf Bl. 2, 3 der Beschwerdeschrift vom 24. März 2023 hin -, wird eine solche Klage nicht von den verfassungsrechtlichen Rechtswegzuweisungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 4 und Art. 34 Satz 3 GG erfasst. Die abdrängende Sonderzuweisung erfolgt vielmehr einfach-gesetzlich durch § 40 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 bzw. 3 VwGO (vgl. Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, § 40 Rn. 502 [zum engen Begriff der Enteignung], 548 [zur dahingehenden Auslegung des § 40 VwGO]; Papier/Shirvani, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: Januar 2023, Art. 34 GG Rn. 52 [zur Rechtswegzuweisung beim enteignungsgleichen Eingriff], 53 [zur Rechtswegzuweisung beim enteignenden Eingriff] und 313 [zum Anwendungsbereich des § 40 VwGO einerseits und demjenigen des Art. 34 Satz 3 GG andererseits]). Bereits vor der hier maßgeblichen Gesetzesänderung haben die Verwaltungsgerichte daher gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG auch über Ansprüche aus enteignendem oder enteignungsgleichem Eingriff entscheiden können, ohne dass dies durch Verfassungsrecht versperrt gewesen wäre (vgl. statt vieler ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26/92 -, juris Rn. 55; zwischen der verfassungsrechtlichen Rechtswegzuweisung und derjenigen des § 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO ebenfalls differenzierend der bereits zuvor zitierte Beschluss des BVerwG vom 1.6.2022 - 3 B 29/21 -, juris Rn. 9 einerseits und Rn. 10 andererseits).

5. Schließlich verfängt der Verweis der Klägerin auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 17. März 2022 (- III ZR 79/21 -, juris) nicht. Der Sache nach ging es um Entschädigungsansprüche eines Gewerbetreibenden aufgrund der Betriebsschließungen im Rahmen von Infektionsschutzmaßnahmen zur Bekämpfung von COVID-19. Geprüft hat der Bundesgerichtshof Ansprüche aus Amtshaftung, nach dem IfSG, nach dem Polizei- und Ordnungsrecht, aber auch aus einem enteignungsgleichen und enteignenden Eingriff. Der Bundesgerichtshof hat keine ausdrückliche Erklärung zur Zuständigkeit abgegeben. Wegen § 17a Abs. 5 GVG war das jedoch auch entbehrlich und lässt keinen Rückschluss auf die Zulässigkeit des Rechtswegs zu. Zu beachten ist im Übrigen, dass die Vorschrift des § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG seinerzeit noch nicht existierte (OLG Celle, Beschl. v. 26.6.2023 - 3 W 19/23 -, juris Rn. 19).“

Diesen Ausführungen schließt sich der Senat vollumfänglich an. Im Hinblick auf die zwischenzeitliche Einfügung des § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG durch das Gesetz zur Stärkung des Schutzes der Bevölkerung und insbesondere vulnerabler Personengruppen vor COVID-19 vom 16. September 2022 ist die Auffassung des Senats in seinem Beschluss vom 11. Mai 2022 ‑ 13 E 109/22 ‑, juris, wonach keine aufdrängende Sonderzuweisung an die Verwaltungsgerichte für die Entscheidung über das Bestehen von Entschädigungsansprüchen wegen coronabedingter Betriebsschließungen bestehe, überholt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 17a Abs. 4 Sätze 4 und 5 GVG zuzulassen, weil die Rechtsfrage, ob Klagen auf Entschädigung wegen genereller Betriebsschließungen aufgrund einer Verordnung nach §§ 28 Abs.1, 32 IfSG von der aufdrängenden Sonderzuweisung des § 68 Abs. 1 Satz 2 IfSG erfasst werden, grundsätzliche Bedeutung hat.