Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 1968/22

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. August 2022 hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der der Kläger die Rechtswidrigkeit von zwei gegenüber ihm als Ratsmitglied der Stadt N. durch den damaligen Oberbürgermeister als Ratsvorsitzenden in der Ratssitzung vom 13. Februar 2020 erteilten Ordnungsrufen festgestellt wissen will, als unzulässig angesehen. Zur Begründung hat es angeführt, dem Kläger fehle jedenfalls das erforderliche besondere Feststellungsinteresse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Eine Wiederholungsgefahr sei ausgeschlossen, weil der Kläger mit Ablauf der Legislaturperiode am 13. September 2020 aus dem Rat der Stadt N. ausgeschieden sei. Auch das vom Kläger geltend gemachte Rehabilitationsinteresse sei nicht geeignet, ein besonderes Feststellungsinteresse zu begründen. Ferner könne der Kläger die fortbestehende Zulässigkeit der Klage nicht auf den Gesichtspunkt eines objektiven Klarstellungsinteresses stützen.

Die hiergegen mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu unter 1.) noch besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, dazu unter 2.). Auch liegt kein der Beurteilung des Senats unterliegender Verfahrensmangel vor, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO, dazu unter 3.).

1. Ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Das ist unter Berücksichtigung der mit der Zulassungsschrift vorgebrachten Rügen nicht der Fall.

a) Der Einwand des Klägers, das Gericht habe sich nicht ausreichend mit seinem Vorbringen zur fortbestehenden Beteiligtenfähigkeit trotz zwischenzeitlichen Ausscheidens aus dem Rat der Stadt auseinandergesetzt, führt schon deshalb nicht zum Erfolg, weil das Verwaltungsgericht die Frage der Beteiligtenfähigkeit des Klägers ausdrücklich offen gelassen hat (vgl. Urteilsabdruck Seite 5).

b) Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dem Kläger fehle nach dem Verlust der Ratsmitgliedschaft das erforderliche besondere Feststellungsinteresse, wird durch das Zulassungsvorbringen ebenfalls nicht durchgreifend in Frage gestellt.

Grundsätzlich können auch Rechte und Verpflichtungen aus einem vergangenen Rechtsverhältnis Gegenstand einer Feststellungsklage sein, wenn sich noch konkrete Auswirkungen ergeben können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2.95 -, juris Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1997 - 15 A 2770/94 -, juris Rn. 7 f., m. w. N.

Ein damit angesprochenes besonderes Feststellungsinteresse kommt in Entsprechung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO u. a. in Betracht bei Bestehen einer konkreten Wiederholungsgefahr, als Rehabilitationsinteresse zur Beseitigung einer fortbestehenden Diskriminierung sowie bei - typischerweise kurzfristig sich erledigenden - gewichtigen Grundrechtsbeeinträchtigungen. Dies gilt grundsätzlich auch für Kommunalverfassungsstreitigkeiten, wenngleich sich in diesen Verfahren ein Feststellungsinteresse von vornherein nicht unter dem Aspekt eines Grundrechtseingriffs ergeben kann, weil in diesem Rahmen lediglich die Verletzung von Organrechten geltend gemacht werden kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 2020 - 15 A 3460/18 -, juris Rn. 145 ff., m. w. N.

Dies zugrunde gelegt dringt der Kläger mit dem sinngemäß geltend gemachten Einwand, er habe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ein Rehabilitationsinteresse, nicht durch. Zwar ist bei Klagen im Kommunalverfassungsstreit zwischen betroffenen Ratsmitgliedern und dem Bürgermeister als Vorsitzenden des Rats auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Ordnungsrufs anerkannt, dass ein Feststellungsinteresse jedenfalls insofern anzunehmen ist, als das Ratsmitglied die im Kreis seiner Kollegen verbleibende diskriminierende Wirkung eines Ordnungsrufs abzuwenden sucht, um seine Mitwirkungsrechte auch zukünftig abzusichern.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris Rn. 52 m. w. N.

Bei - wie hier - vergangenen, erledigten Rechtsverhältnissen mag von einer fortwirkenden diskriminierenden Wirkung ausgegangen werden können, wenn der Kläger in einer neuen Wahlperiode weiterhin Ratsmitglied ist.

Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29. November 1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 22.

Das Rehabilitationsinteresse entfällt aber jedenfalls dann, wenn der Kläger - wie vorliegend - die Organstellung nicht mehr innehat, weil in einem solchen Fall keine diskriminierende Wirkung mehr im Raum steht, die im Kreis des Gemeinderats zur Sicherung der organschaftlichen Mitwirkungsrechte abzuwenden wäre.

Vgl. hierzu auch VG Trier, Urteil vom 10.6.2014 - 1 K 1675/13.TR, juris Rn. 14.

Das gilt auch dann, wenn die Ordnungsmaßnahme, wie der Kläger meint, ehrverletzenden Charakter gehabt haben sollte. Denn die Beteiligten streiten im vorliegenden Kommunalverfassungsstreitverfahren um die Frage der rechtlichen Zulässigkeit der dem Kläger als damaliges Ratsmitglied durch den Bürgermeister als Ratsvorsitzenden erteilten Ordnungsrufe. Insofern konnte der Kläger allein die Verletzung seiner wehrfähigen Innenrechtsposition aus § 43 Abs. 1 GO NRW geltend machen. Diese Bestimmung stattet die Ratsmitglieder als Vertreter der gesamten Gemeindebürgerschaft mit einem freien Mandat aus. Sie haben dabei insbesondere auch das Recht zur - ggf. gegenüber der Gemeinde und ihrer Politik kritischen - freien Meinungsäußerung, das statusrechtlich geschützt ist. Das freie Mandat, das mit Blick auf die grundlegende Bedeutung des politischen Meinungskampfs für die Konstituierung eines demokratischen Gemeinwesens auch auf Gemeindeebene von ganz erheblichem Gewicht ist, erfährt durch § 43 Abs. 1 GO NRW nur insofern eine Beschränkung, als die Ratsmitglieder an das Gesetz gebunden sind und auf das öffentliche Wohl Rücksicht nehmen müssen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris Rn. 35 ff., m. w. N.

Demgegenüber kann sich der Kläger - worauf auch das Verwaltungsgericht zutreffend abgestellt hat - im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits weder auf sein Grundrecht auf freie Meinungsäußerung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG berufen noch auf eine Verletzung seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG, weil diese Prozessart nur der Sicherung von Organrechten dient. Zwar ist ein Organwalter zugleich natürliche Person; Eingriffe in das ihm insoweit zustehende allgemeine Persönlichkeitsrecht kann er aber nur im Wege der allgemeinen Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage - auch mit eigenem Kostenrisiko - verfolgen. Diese beiden Möglichkeiten stehen grundsätzlich nebeneinander.

Aus den von dem Kläger in diesem Zusammenhang unter Bezugnahme auf seinen erstinstanzlichen Schriftsatz vom 7. April 2021 zitierten Entscheidungen folgt nichts anderes. Sie sind für das vorliegende Verfahren bereits deswegen unergiebig, weil dort nicht ein Eingriff in die freie Mandatsübung im Streit stand, der im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits zu klären ist, sondern jeweils ein auf § 1004 Abs. 1 Satz 1 BGB analog gestützter Anspruch auf Unterlassung bzw. Widerruf ehrverletzender Äußerungen Streitgegenstand war.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 22. März 1989 - 4 B 86.03127 -, NVwZ-RR 1990, 213, 214; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 17. September 1991 - 7 A 10359/91 -, juris Rn. 41; VG Magdeburg, Urteil vom 25.10.2012 - 9 A 165/11 -, juris Rn. 37; VG Augsburg, Urteil vom 3. Juli 2017 - Au 7 K 16.327 -, juris, Rn. 39.

Ungeachtet dessen, dass das Zulassungsvorbringen nicht darlegt und auch sonst nichts dafür ersichtlich ist, dass der streitgegenständliche Ordnungsruf ehrverletzenden Inhalts gewesen sein könnte, hat der Kläger hier gerade keinen gegen den ehemaligen Oberbürgermeister gerichteten Anspruch auf Widerruf oder Unterlassung einer gegen sich als natürliche Person gerichteten Äußerung geltend gemacht, sondern eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte.

Zu der weiteren Annahme des Verwaltungsgerichts, auch der Gesichtspunkt eines objektiven Klarstellungsinteresses könne die fortbestehende Zulässigkeit der Klage nicht begründen, verhält sich der Kläger in seiner Zulassungsbegründung nicht. Der allein im Kontext seiner Ausführungen zur Beteiligtenfähigkeit erfolgte Verweis auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in der das Gericht im Rahmen eines Organstreitverfahrens zwischen Verfassungsorganen ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Form eines objektiven Klarstellungsinteresses bejahte,

vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Juni 2022 – 2 BvE 4/20 –, juris Rn. 65,

genügt nicht, die hierzu getroffenen Erwägungen des Verwaltungsgerichts, insbesondere mit Blick auf die Frage der Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum sog. objektiven Klarstellungsinteresse auf verwaltungsgerichtliche Organstreitverfahren unter Berücksichtigung der Besonderheiten des bundesverfassungsgerichtlichen Organstreitverfahrens (vgl. Urteilsabdruck, Seite 7 f.), schlüssig in Frage zu stellen.

Ferner gibt auch der Verweis auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 16. Mai 2022 (1 K 1296/21) zum organschaftlichen Statusrecht auf Intraorgantreue nichts her, worauf der Kläger nach Ausscheiden aus dem Rat sein Fortsetzungsfeststellungsinteresse stützen könnte; das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat in dem zu entscheidenden Fall das Feststellungsinteresse ungeachtet des Umstands, dass der dort streitgegenständliche Ratsbeschluss in der vorhergehenden Wahlperiode gefasst worden war, bejaht, weil der Kläger - anders als hier - auch in der neuen Wahlperiode weiterhin Mitglied des Rats war.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Mai 2022 - 1 K 1296/21 -, juris Rn. 22 ff., unter Verweis auf OVG Koblenz, Urteil vom 29. November 1994 - 7 A 10194/94 - juris Rn. 22.

Auch dass die Beklagte den Kläger wegen des Vorfalls wegen Beleidigung (§ 185 StGB) angezeigt haben soll, das Verfahren zu einer Anklage geführt habe und das Strafverfahren noch nicht abgeschlossen sei, begründet kein besonderes Feststellungsinteresse. Der Kläger hat ein solches Verfahren in seiner Zulassungsbegründung schon durch nichts belegt. Ungeachtet dessen ist nicht dargelegt, inwieweit das vorliegende Verfahren für das angebliche Strafverfahren von präjudizieller Bedeutung wäre.

Ohne Erfolg bleibt schließlich sein Einwand, Verwaltungsgerichte hätten es unter Zugrundelegung des angegriffenen Urteils in der Hand, durch schlichtes Zuwarten auf den Ablauf einer Wahlperiode noch anhängige Klagen als unzulässig zu erklären und wirksamer Rechtsschutz wäre somit nicht zu erlangen. Ist absehbar, dass eine Entscheidung in der Hauptsache vor Ablauf der Wahlperiode nicht mehr ergehen wird, besteht die Möglichkeit des Eilrechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO. Ferner hätte der Kläger, nachdem das Verwaltungsgericht ihn auf die mögliche Unzulässigkeit der Klage hingewiesen hat, das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklären und eine Kostenentscheidung unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach § 161 Abs. 2 VwGO herbeiführen können.

2. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Klägers gegen die rechtlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen.

3. Es liegt auch kein der Beurteilung des beschließenden Gerichts unterliegender Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Aus der Antragsbegründung ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG verletzt hat.

Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, aufgrund der Ausführungen des Gerichts in seiner Verfügung vom 29. Juni 2022 habe er davon ausgehen dürfen, das Gericht werde in eine materielle Sachprüfung eintreten. Denn der Berichterstatter habe dort unter Hinweis darauf, dass es in der Sache hauptsächlich um rechtliche Fragestellungen gehe und die tatsächlichen Feststellungen in Form der vorliegenden Audio-Datei über die Ratssitzung vom 13. Februar 2020 hinreichend geklärt sein dürften, angefragt, ob Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung bestehe.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verstößt es gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör, wenn ein Gericht ohne vorherigen Hinweis auf einen rechtlichen Gesichtspunkt abstellt, mit dem auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf - selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen - nicht zu rechnen brauchte. Dies kann im Ergebnis der Verhinderung eines Vortrags zur Rechtslage gleichkommen.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 10/99 -, juris Rn. 14 m. w. N.

Nach diesem Maßstab sind die Voraussetzungen für einen Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör durch eine unzulässige Überraschungsentscheidung hier nicht erfüllt. Die Antragsschrift legt nicht dar, dass das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf einen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt gestützt hat, mit dem der Kläger nicht rechnen musste. Im Gegenteil: Das Verwaltungsgericht hat den Kläger mit Verfügung vom 10. Dezember 2020 darauf hingewiesen, dass es fraglich sein dürfte, ob die Klage noch zulässig ist, nachdem der Kläger dem Rat der Stadt N. nicht mehr angehört. Der Kläger hat hierauf mit Schriftsatz vom 7. April 2021 Stellung genommen. Mit der Verfügung vom 29. Juni 2022 hat das Gericht nochmals darauf hingewiesen, dass es in der Sache hauptsächlich um rechtliche Fragestellungen gehe. Vor diesem Hintergrund musste der anwaltlich vertretene Kläger als gewissenhafter Prozessbeteiligter damit rechnen, dass das Gericht an seiner vorläufigen Einschätzung festhalten und die Klage als unzulässig abweisen wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).