Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 B 758/25

Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung der der Klage des Antragstellers (21 K 573/25 VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 3. Januar 2025 in der Gestalt der ergänzenden Begründung vom 25. Februar 2025 hinsichtlich der Anordnungen in Nr. 1 bis 4 der Ordnungsverfügung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung in Nr. 6 der Ordnungsverfügung anzuordnen,

ist zulässig und begründet.

Die nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe rechtfertigen und gebieten es, den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem Aussetzungsantrag des Antragstellers nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vollumfänglich stattzugeben.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes überwiegend abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung falle überwiegend zu Lasten des Antragstellers aus. Die Klage habe voraussichtlich in der Sache zum Großteil keinen Erfolg. Auch eine weitere Interessenabwägung ergebe kein Überwiegen des Aufschubinteresses des Antragstellers. Die Ordnungsverfügung sei voraussichtlich formell rechtmäßig. Eine durch den Antragsteller geltend gemachte verfahrensrelevante Befangenheit der Amtstierärztin M. sei nicht zu besorgen, auch wenn diese bei der Kontrolle vor Ort mit Blick auf frühere Mängel in der Schweinehaltung und den Hinweis seiner Ehefrau, man habe die Schweine inzwischen abgeschafft, erwidert haben sollte, dass sie – der Antragsteller und seine Ehefrau – die Schweine nicht abgeschafft, sondern „geschlachtet und gefressen“ hätten. Die Verfügung vom 3. Januar 2025 sei nicht von Amtstierärztin M., sondern von Amtstierärztin Dr. S. gezeichnet worden. Der Antragsgegner habe die vom Antragsteller behaupteten Äußerungen von Amtstierärztin M. bestritten. Zudem sei die Ausdrucksweise sei zwar möglicherweise unangemessen „flapsig“, angesichts des seit längerem bestehenden Zustandes des Hofes und der Probleme mit der Tierhaltung durch den Antragsteller aber in der konkreten Situation noch nachvollziehbar. Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 3. Januar 2025 sei voraussichtlich auch überwiegend materiell rechtmäßig. Rechtsgrundlage für das Tierhaltungsverbot in Nr. 1 der Ordnungsverfügung sei § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG. Nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG könne die zuständige Behörde demjenigen, der den Vorschriften des § 2 TierSchG wiederholt zuwidergehandelt und dadurch den von ihm gehaltenen Tieren erhebliche oder länger anhaltende Leiden zugefügt hat, das Halten oder Betreuen von Tieren untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen werde. Im Rahmen der Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG komme den Feststellungen der Veterinärmediziner der Tierschutzbehörde eine besondere Bedeutung zu, da beamteten Tierärzten bei der hier maßgeblichen Frage, ob die Anforderungen des § 16a bzw. § 2 TierSchG erfüllt sind, vom Gesetz eine vorrangige Beurteilungskompetenz eingeräumt werde. Wie sich aus den Feststellungen der zuständigen Amtsveterinärin und der gefertigten Lichtbilder ergebe, habe der Antragsteller den Vorschriften des § 2 TierSchG auf verschiedene Art und Weise in Bezug auf die Ernährung, die Pflege und die Unterbringung seiner Tiere wiederholt zuwidergehandelt. Durch diese Verstöße seien den vom Antragsteller gehaltenen Tieren länger anhaltende Leiden zugefügt worden. Es sei auch die Annahme gerechtfertigt, dass der Antragsteller erneut derartige Zuwiderhandlungen begehen werde, weil er in der Vergangenheit bereits mehrfach Tiere tierschutzwidrig gehalten und ungeachtet des Umstandes, dass die zuständige Tierschutzbehörde in der Vergangenheit mehrfach habe einschreiten müssen, nicht von seiner „Art“ der Tierhaltung abgesehen habe. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Zwar nehme das Tierhaltungsverbot dem Antragsteller einen Teil seiner beruflichen Existenz. Dies sei aber angesichts des Umstands, dass er seit einem Jahrzehnt eine tierschutzwidrige Tierhaltung praktiziere, ohne dass der Antragsgegner ihn davon habe abbringen können, auch angemessen. Auch die weiteren Anordnungen in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung des Antragsgegners seien weitgehend nicht zu beanstanden. Lediglich der in Nr. 3 der Ordnungsverfügung enthaltene Genehmigungsvorbehalt sei voraussichtlich rechtswidrig und die aufschiebende Wirkung der Klage daher nur insoweit wiederherzustellen.

Auch wenn der Antragsteller die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur materiellen Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Anordnungen nicht durchgreifend in Frage stellt – mit den eingehenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu den wiederholten Haltungsmängeln setzt er sich nur punktuell auseinander, seine Ausführungen zum länger anhaltenden Leiden der Tiere stellen die diesbezüglichen fachkundigen Bewertungen von Amtstierärztin Dr. S. in ihrem Bericht vom 13. Januar 2025 nicht substantiiert in Frage – überwiegt auf der Grundlage seines ergänzenden Vorbringens im Beschwerdeverfahren sein Aussetzungsinteresse gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse. Denn nach gegenwärtiger Aktenlage spricht Überwiegendes dafür, dass die streitgegenständliche Ordnungsverfügung des Antragsgegners formell rechtswidrig ist, weil sie im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 3. Januar 2025 von Amtstierärztin M. erlassen wurde, deren vorhergehende Äußerung geeignet war, Misstrauen gegen ihre unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen (§ 21 Abs. 1 VwVfG NRW).

Die Besorgnis der Befangenheit im Sinne von § 21 Abs. 1 VwVfG NRW begründen objektiv feststellbare Umstände, die subjektiv, d. h. aus der Sicht der Verfahrensbeteiligten, nach den Gesamtumständen auf die Gefahr schließen lassen, dass der Amtsträger sein Amt nicht objektiv und unvoreingenommen ausüben könnte. Sind entsprechende Umstände für das Vorliegen von Befangenheitsgründen objektiv feststellbar, genügt bereits der „böse Schein“ mangelnder Unparteilichkeit oder Unvoreingenommenheit. Maßgeblich ist, ob ein vernünftiger Verfahrensbeteiligter unter den gegebenen Umständen die Besorgnis hegen kann, dass der Amtsträger, in dessen Person die Gründe vorliegen, das Verfahren nicht objektiv oder unvoreingenommen betreiben könnte.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. November 2023 - 6 B 889/23 -, juris, Rn. 8 ff., m. w. N., und vom 20. Juli 2016 - 4 B 690/16 -, juris, Rn. 34; Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 21 VwVfG Rn. 17, 23, m. w. N.

Es spricht nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein summarisch möglichen Prüfung der Sachlage Überwiegendes dafür, dass die hiernach maßgeblichen Voraussetzungen für eine Besorgnis der Befangenheit des handelnden Amtsträgers gegeben sind.

In tatsächlicher Hinsicht ist der Antragsgegner den in sich schlüssigen und ihrerseits hinreichend substantiierten Schilderungen des Antragstellers zu den Äußerungen von Amtstierärztin M. bei der Vor-Ort-Kontrolle am 3. Januar 2025 weder im erstinstanzlichen Verfahren noch im Beschwerdeverfahren substantiiert entgegengetreten.

Dies gilt zum einen für die Aussage zur Aufgabe der Schweinehaltung. Der Antragsteller hat vorgetragen, dass seine Ehefrau bei der Kontrolle mit Blick auf die früheren Mängel in der Schweinehaltung darauf hingewiesen habe, dass sie die Schweine abgeschafft hätten. Daraufhin habe Amtstierärztin M. erwidert, dass sie die Schweine nicht abgeschafft, sondern „geschlachtet und gefressen“ hätten. Im erstinstanzlichen Verfahren hat der Antragsgegner dazu lediglich ohne nähere Erläuterung ausgeführt, der Vorwurf gegenüber Amtstierärztin M. sei „abwegig“. Im Beschwerdeverfahren hat er demgegenüber und ohne weitere Begründung des abweichenden Vortrags erklärt, Frau M. könne sich nicht erinnern, sich wie vom Antragsteller behauptet geäußert zu haben; jedoch wäre eine derartige Äußerung in der konkreten Situation jedenfalls nachvollziehbar und begründe keine Besorgnis der Befangenheit.

Ebenso verhält es sich hinsichtlich der Bekanntgabe der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung. Der Antragsteller hat insoweit in der Beschwerdebegründung ausgeführt, dass die Maßnahmen von Amtstierärztin M. angeordnet und von Amtstierärztin Dr. S. lediglich protokolliert worden seien. Diese Schilderung deckt sich mit dem im Verwaltungsvorgang befindlichen Bericht von Amtstierärztin Dr. S. vom 13. Januar 2025, in dem sie erläutert, dass die Anordnungen dem Antragsteller in der Kontrolle vom 3. Januar 2025 mündlich erteilt und auf dem Kontrollbericht (lediglich) dokumentiert wurden. Der Antragsgegner hat dem in der Beschwerdeerwiderung zwar entgegengehalten, dass Amtstierärztin Dr. S. die Entscheidungen ausweislich des Kontrollberichts selbst schriftlich verfügt habe. Dem vorgelegten Kontrollbericht („Niederschrift über die Überprüfung einer Tierhaltung“) lässt sich aber nicht entnehmen, ob die wiedergegebene Anordnung schriftlich erteilt oder lediglich protokolliert wurde. Die äußere Form der „Niederschrift“ spricht eher für eine Protokollierung, ebenso die leitende Funktion von Amtstierärztin M., die sich nach den Angaben des Antragstellers auch bei der Kommunikation während der Kontrolle gezeigt hat. Der Antragsgegner hat dazu erklärt, dass sich Amtstierärztin Dr. S. und Amtstierärztin M. im Verlauf der Kontrolle auf die streitgegenständlichen Entscheidungen „verständigt“ hätten. Dies spricht zumindest für eine hinreichend relevante Mitwirkung von Amtstierärztin M. im Sinn von § 21 Abs. 1 VwVfG NRW, stellt aber auch die Angaben des Antragstellers zur mündlichen Form der Anordnung und zur abschließenden Entscheidung durch Amtstierärztin M. nicht substantiiert in Frage. Da der Antragsgegner keine darüberhinausgehenden Angaben zu den Begleitumständen und der Kommunikation bei der Entscheidung über die am 3. Januar 2025 angeordneten Maßnahmen gemacht hat und seine Behauptung in der Beschwerdeerwiderung, wonach die Anordnungen schriftlich verfügt worden seien, nicht mit der Darstellung im Bericht von Amtstierärztin Dr. S. vom 13. Januar 2025 in Einklang zu bringen ist, spricht nach Aktenlage Überwiegendes dafür, dass die Angaben des Antragstellers auch insoweit zutreffend sind.

In rechtlicher Hinsicht war die vom Antragsteller wiedergegebene Äußerung von Amtstierärztin M. im Sinn von § 21 Abs. 1 VwVfG NRW geeignet, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen. Bei der fraglichen Aussage handelt es sich nicht lediglich um eine unangemessen „flapsige“ Äußerung. Die Formulierung, der Antragsteller und seine Frau hätten Tiere nicht etwa abgeschafft, sondern „gefressen“, drückt eine aus dem so bezeichneten Verhalten resultierende persönliche Herabwürdigung aus, die in keinem Zusammenhang zu einem sachlichen Vorwurf gegenüber dem Antragsteller und seiner Ehefrau steht. Nach den vorliegenden Erkenntnissen gab es keinen sachlichen Grund, die Erklärung der Ehefrau des Antragstellers, dass sie die Schweinehaltung aufgegeben hätten, in dieser Form negativ und herabwürdigend zu kommentieren. Soweit ein Zusammenhang zu möglichen sachlichen Beanstandungen besteht, geben auch klare Ansagen und scharfe Formulierungen in der Regel keinen Grund, an der unparteiischen Amtsausübung zu zweifeln. Dies gilt zum Beispiel für die vom Antragsteller ebenfalls gerügten Aussagen von Amtstierärztin M., sie wolle den Hof des Antragstellers „sofort schließen“ und wolle nicht, „dass das noch Monate vor Gericht ginge“. Nachvollziehbar wäre es auch, wenn die Amtstierärztin ihren Ärger über die Fortführung der Schweinehaltung zum Ausdruck gebracht hätte, die dem Antragsteller bereits mit Verfügung vom 15. Juli 2015 untersagt worden war. Die Formulierung „gefressen“ stand vorliegend aber in keinem Zusammenhang zu einem tierschutzwidrigen Verhalten des Antragstellers und war in einer Weise unsachlich, dass der Antragsteller objektiv betrachtet Grund zu der Annahme hatte, Amtstierärztin M. lasse sich bei ihrer Entscheidung auch von einer persönlichen Abneigung ihm gegenüber leiten. Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Äußerung von Amtstierärztin M. aufgrund des Kontextes anders zu bewerten sein könnte, etwa weil sie eine ähnliche Formulierung des Antragstellers aufgegriffen hätte oder lediglich – in ggf. missglückter Form – auf scherzhafte Weise ihre Anerkennung für die Aufgabe der Schweinehaltung hätte ausdrücken wollen.

Die formelle Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung vom 3. Januar 2025 ist auch nicht durch die spätere ergänzende Begründung vom 25. Februar 2025 geheilt worden. Die ergänzende Begründung vom 25. Februar 2025 wurde zwar nicht von Amtstierärztin M. verfasst und beruht in der Sache im Wesentlichen auf dem Bericht von Amtstierärztin Dr. S. vom 13. Januar 2025, begründet aber nur die bereits getroffene Entscheidung vom 3. Januar 2025 und stellt keine neue, ohne Beteiligung von Amtstierärztin M. getroffene Entscheidung dar.

Die fehlerhafte Mitwirkung von Amtstierärztin M. ist auch nicht nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich, weil offensichtlich wäre, dass dies die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hätte. Bei der Entscheidung über die Anordnung eines Tierhaltungs- und Betreuungsverbots nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG handelt es sich um eine Ermessensentscheidung. Auch wenn die Anordnung eines weitreichenden Tierhaltungs- und Betreuungsverbots bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG in der Regel ermessensfehlerfrei möglich ist, ist die Behörde nicht gehindert und ggf. auch verpflichtet, angesichts der einschneidenden Folgen für den Betroffenen zunächst von einem Haltungs- und Betreuungsverbot abzusehen und weniger drastische Maßnahmen zu ergreifen wie zum Beispiel Anordnungen zur Verbesserung der Haltungsbedingungen oder eine Beschränkung des Haltungs- und Betreuungsverbots auf bestimmte Tierarten. So hat der Antragsgegner im vorliegenden Fall auch zu Gunsten des Antragstellers von seinem Ermessen Gebrauch gemacht und die Pensionspferdehaltung sowie die Haltung eines privaten Hundes von seiner Anordnung ausgenommen. Selbst wenn im Ergebnis keine Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der getroffenen Anordnungen bestehen, wären auch weitere Ausnahmen vom Haltungs- und Betreuungsverbot denkbar gewesen und kann von dem Antragsteller nicht verlangt werden, eine Ermessensentscheidung zu akzeptieren, an der eine Person mitgewirkt hat, deren Äußerung es rechtfertigte, an ihrer unparteiischen Amtsausübung zu zweifeln.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).