Oberverwaltungsgericht NRW, 33. Senat (Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen) — 33 A 1290/23.PVB

I.

Der Antragsteller ist als Soldat in der Dienststelle tätig und Mitglied des in der Dienststelle bestehenden örtlichen Personalrats, dem Beteiligten zu 2., und des Bezirkspersonalrats, dem Beteiligten zu 3. Auch in der vorherigen Wahlperiode gehörte er diesen Gremien an. Er verfügte über eine erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen ("Ü 3") für Angehörige eines Nachrichtendienstes ohne Auflagen, Einschränkungen und personenbezogene Sicherheitshinweise. Eine Aktualisierung dieser Sicherheitsüberprüfung wurde am 18. September 2020 positiv abgeschlossen.

Ende 2020 bestand zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten zu 1. Streit über die Nutzung des von der Bundeswehr ihren Angehörigen zur Verfügung gestellten Messengerdienst I.Messenger in der Dienststelle. Obwohl die Beteiligte zu 1. in Anbetracht von aus ihrer Sicht bestehenden Sicherheitsbedenken mit dem Sicherheitshinweis 11/2020 vom 4. Dezember 2020 die Nutzung dieses Messengerdienstes in der Dienststelle vorerst untersagt hatte, verwendete der Antragsteller diesen zunächst weiter und begründete dies damit, den Messengerdienst für seine Personalratstätigkeit zu benötigen.

Nach vorheriger Anhörung teilte die Geheimschutzbeauftragte der Dienststelle dem Antragsteller mit Schreiben vom 3. November 2022 mit, seine Sicherheitsüberprüfung habe sicherheitserhebliche Erkenntnisse ergeben, die zur Feststellung eines Sicherheitsrisikos führten. Im Weiteren entzog die Beteiligte zu 1. dem Antragsteller am 4. November 2022 wegen der Feststellung des in seiner Person liegenden Sicherheitsrisikos die Ermächtigung zum Umgang mit Verschlusssachen der durch das Sicherheitsüberprüfungsgesetz geschützten Kategorien. In der Folgezeit forderte die Beteiligte zu 1. den Antragsteller auf, seine Ausweise und Zugangsberechtigungen für die Dienststelle abzugeben und die von ihm genutzten Diensträumen zu räumen.

Gegen die Feststellung eines in seiner Person liegenden Sicherheitsrisikos legte der Antragsteller mit Schriftsatz vom 10. November 2022 Beschwerde ein. Diese wies das Bundesministerium der Verteidigung mit Bescheid vom 17. April 2023 zurück. Den daraufhin vom Antragsteller mit Schriftsatz vom 24. Mai 2023 gestellten Antrag auf gerichtliche Entscheidung, mit dem der Antragsteller die Aufhebung der Mitteilung der Geheimschutzbeauftragte der Dienststelle vom 3. November 2022 und des abschlägigen Beschwerdebescheids vom 17. April 2023 begehrt hatte, wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. April 2025 - 1 WB 34.24 - zurück.

Schon am 9. November 2022 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem er ungehinderten Zugang zur Dienststelle und ungehinderten Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. begehrt.

Den zugleich gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung lehnte die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 10. November 2022 ab. Auf die dagegen gerichtete sofortige Beschwerde des Antragstellers änderte der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen mit Beschluss vom 17. März 2023 - 33 B 1219/22.PVB - den angegriffenen Beschluss der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen und verpflichtete die Beteiligte zu 1. unter Zurückweisung der weitergehenden Beschwerde im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache, dem Antragsteller vorerst zur Ausübung seiner Aufgaben und Befugnisse als Mitglied der Beteiligten zu 2. und 3. ungehinderten Zugang zur Dienststelle nicht nur zur Vorbereitung und Teilnahme an den Sitzungen der Beteiligten zu 2. und 3., sondern auch zur Wahrnehmung sonstiger, mit seinem Personalratsämtern verbundener Tätigkeiten in Angelegenheiten, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen, zu gewähren, wobei der Zugang zur Sperrzone der Dienststelle von einer Begleitung abhängig gemacht werden kann, und ungehinderten Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. zu gewähren, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen.

Im Weiteren verpflichtete der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen auf Antrag des Antragstellers mit Beschluss vom 30. April 2024 - 33 B 1445/23.PVB - die Beteiligte zu 1. im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache für die Zeit, innerhalb derer der Antragsteller noch Mitglied der für die noch laufende Wahlperiode gewählten Personalvertretungen in Gestalt der Beteiligten zu 2. und 3. ist, dem Antragsteller vorerst zur Ausübung seiner Aufgaben und Befugnisse als Mitglied der Beteiligten zu 2. und 3. auch über die Kernarbeitszeit von 10:00 bis 14:00 Uhr hinaus innerhalb der Regelarbeitszeit ungehinderten Zugang zur Dienststelle sowohl zur Vorbereitung und Teilnahme an den Sitzungen der Beteiligten zu 2. und 3. als auch zur Wahrung sonstiger, mit seinen Personalratsämtern verbundender Tätigkeiten in Angelegenheiten, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS - NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" einschließlich Variationen nicht übersteigen, zu gewähren, wobei der Zugang zur Sperrzone der Dienststelle von einer Begleitung abhängig gemacht werden kann.

Zur Begründung des Hauptsacheverfahrens hat sich der Antragsteller im Wesentlichen auf das Vorliegen einer unzulässigen Behinderung seiner Personalratstätigkeit berufen und auf die Ausführungen des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen im Eilbeschwerdeverfahren verwiesen.

Der Antragsteller hat beantragt,

"die Beteiligte zu 1. zu verpflichten, ihm vorerst zur Ausübung seiner Aufgaben und Befugnisse als Mitglied der Beteiligten zu 2. und 3.

a) ungehinderten Zugang zur Dienststelle nicht nur zur Vorbereitung und Teilnahme an den Sitzungen der Beteiligten zu 2. und 3., sondern auch zur Wahrnehmung sonstiger, mit seinen Personalratsämtern verbundener Tätigkeiten in Angelegenheiten, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" einschließlich Variationen nicht übersteigen, zu gewähren, wobei der Zugang zur Sperrzone der Dienststelle von einer Begleitung abhängig gemacht werden kann, und

b) ungehinderten Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. zu gewähren, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" einschließlich Variationen nicht übersteigen."

Die Beteiligte zu 1. hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen angeführt: Aufgrund des in der Person des Antragstellers festgestellten Sicherheitsrisikos dürfte dieser nicht länger mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit betraut werden. Im Zweifel habe das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen Belangen. Der Schutzzweck der Regelung aus dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz könne nicht durch Vorgaben des Bundespersonalvertretungsgesetzes und damit gleichsam durch die Hintertür unterlaufen werden. Deshalb seien die Einschränkungen für den Antragsteller bei der Ausübung seiner Personalratstätigkeit nicht zu beanstanden.

Die Beteiligten zu 2. und 3. haben keinen Antrag gestellt.

Mit Beschluss vom 5. Juni 2023 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts dem Antrag stattgegeben. Zur Begründung hat die Fachkammer auf den Beschluss des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen im Eilbeschwerdeverfahren sowie auf einen weiteren Beschluss des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen vom 5. April 2023 - 33 B 287/23.PVB -, der in einem vom Beteiligten zu 3. geführten Eilverfahren erging, verwiesen und ergänzend angeführt: Der Hinweis der Beteiligten zu 1., der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen habe die Hintergründe zur Gesetzesinitiative, insbesondere zur Gesetzesbegründung zum heutigen § 112 BPersVG verkannt, greife im Ergebnis nicht durch, weil sich der Begründung zur Beschlussempfehlung des Innenausschusses nichts entnehmen lasse, was den Vortrag der Beteiligten zu 1. stütze.

Gegen diesen Beschluss hat die Beteiligte zu 1. Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an:

Der Beschluss der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen leide bereits an Verfahrensfehlern. Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen habe zu Unrecht eine Teileinstellung nach § 108 BPersVG i. V. m. § 81 Abs. 2 ArbGG unterlassen. Eine solche sei erforderlich gewesen, weil der Antragsteller seinen ursprünglichen Antrag der Sache reduziert habe und deshalb eine Teilantragsrücknahme vorliege. Im Weiteren habe die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen zu Unrecht berücksichtigt, dass die Beteiligte zu 1. nicht näher dargelegt habe, warum es sich bei den vom Antragsteller zur Ausübung seines Personalratsamtes wahrzunehmenden Aufgaben generell um sicherheitsempfindliche Tätigkeiten handeln solle. Wegen der dem Gericht obliegenden Amtsermittlungspflicht, hätte es die aus seiner Sicht entscheidenden Umstände ermitteln müssen.

Der angegriffene Beschluss sei auch materiell-rechtlich fehlerhaft. Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen habe den gesetzlich vorgesehenen Stellenwert der Sicherheitsinteressen der Dienststelle gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 SÜG und dessen Berücksichtigung im Rahmen des Bundespersonalvertretungsgesetzes verkannt und infolgedessen zu Unrecht eine rechtlich unzulässige Behinderung der Personalratstätigkeit des Antragstellers angenommen. Es fehle schon an einer Behinderung der Personalratstätigkeit. Der Umfang der angenommenen Beeinträchtigung sei zu weit, weil dem Antragsteller der Zugriff auf nicht eingestufte Angelegenheiten und ein begleiteter Zugang gewährt werde. Ungeachtet dessen wäre eine Beeinträchtigung jedenfalls nach § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG gerechtfertigt. Diese zwingende Verbotsnorm gelte auch für die Personalratstätigkeit. Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG seien erfüllt. Dem Antragsteller fehle das erforderliche positive Ergebnis einer Sicherheitsüberprüfung, da in seiner Person ein Sicherheitsrisiko festgestellt worden sei. Die Personalratstätigkeit des Antragstellers stelle eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit im Sinne von § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG dar. Bei der Tätigkeit der Nachrichtendienste und damit auch ihrer - der Beteiligten zu 1. - Dienststelle handele es sich um eine generell sicherheitsempfindliche Tätigkeit. Dies gelte unabhängig davon, ob einzelne Personen mit Verschlusssachen befasst werden. Das Vorliegen einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit folge schon aus der Legaldefinition in § 1 Abs. 2 Nr. 3 SÜG. Ihre Dienststelle stelle eine Behörde im Sinne dieser Vorschrift dar, weil diese durch § 10 Nr. 3 SÜG generalisiert zum Sicherheitsbereich erklärt worden sei. Im Übrigen ergebe sich die Sicherheitsempfindlichkeit der Tätigkeit bei der Dienststelle auch aus der konkreten Ausgestaltung ihrer Aufgaben und ihrer Tätigkeit. Der Charakter der generell sicherheitsempfindlichen Tätigkeit ergebe sich schon aus der Natur des Auftrags der Dienststelle, also "aus der Sache", da die der Dienststelle obliegenden Aufgaben der inländischen Abschirmung innerhalb der Bundeswehr, der Terrorismusbekämpfung und der Auslandsabschirmung dem Schutz verfassungsrechtlich geschützter Güter dienten. Auch die Art der Aufgabenerfüllung der Dienststelle begründe die Sicherheitsempfindlichkeit. Angesichts ihrer vorwiegenden Aufgabe der Informationssammlung und -auswertung und der ihr dazu eingeräumten Berechtigung, nachrichtendienstliche Mittel als Maßnahmen der verdeckten Nachrichtenbeschaffung einzusetzen, könne jeder Rückschluss auf die Informationsgewinnung ihre Tätigkeit potentiell behindern oder unmöglich machen und stelle damit für sich genommen ein Risiko für die verfassungsrechtlich geschützten Güter dar. Diese Einschätzung werde durch eine Gesamtschau der Regelungen im Sicherheitsüberprüfungsgesetz, im Informationsfreiheitsgesetz, im Hinweisgeberschutzgesetz und im Gesetz über die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste 1978 sowie durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt. Klarstellend sei darauf hinzuweisen, dass es für die Sicherheitsempfindlichkeit der Tätigkeit nicht darauf ankomme, ob die Dokumente, zu denen der Antragsteller Zugang begehre, als Verschlusssache eingestuft worden seien oder nicht. Eine Schlussfolgerung, dass nicht eingestuftes Material in sicherheitserheblicher Hinsicht unbedenklich sei, sei nicht zulässig. Das Verbot aus § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG gelte auch für die Personalratstätigkeit. Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen habe zu Unrecht angenommen, der Anwendung dieser Vorschrift steht entgegen, dass sie zu einem "faktischen Ruhen der Personalratstätigkeit" führe, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sei. Da das Verbot der Betrauung mit sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG die Amtsausübung aus rechtlichen Gründen hindere und deshalb lediglich eine zeitweilige Verhinderung im Sinne von § 33 Abs. 1 BPersVG darstelle, handele es sich nicht um einem vom Gesetzgeber ungewollten Zustand, sondern um den Regelfall der Verhinderung aus Rechtsgründen. Für dieses Ergebnis sprächen auch die Grundsätze der Normenlogik. Da § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG die Befassung mit sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten gesetzlich verbiete, müsse das Bundespersonalvertretungsgesetz für eine Abweichung von dieser Vorschrift nach normlogischen Grundsätzen eine ausdrückliche Erlaubnis enthalten, an der es aber fehle. Vielmehr ergebe sich aus § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG ein materieller Vorrang der Sicherheitsinteressen. Darüber hinaus bestätigten alle Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes, die sich mit dem Erfordernis einer Sicherheitsüberprüfung befassten, dass diese für den Umgang mit sicherheitsempfindlichen Angelegenheiten immer erforderlich sei. Dies gelte sowohl für § 125 BPersVG als auch für § 112 Abs. 6 Nr. 1 BPersVG. Im Weiteren sei der Vorrang des § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG vor dem Bundespersonalvertretungsgesetz bereits vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. April 2000 - 6 P 2.00 - angesprochen und dabei allgemein festgehalten worden, dass das Sicherheitsüberprüfungsgesetz und das Bundespersonalvertretungsgesetz in einer Zusammenschau erkennen ließen, dass Sicherheitsbelange die Befugnisse der Personalvertretung zurückdrängen könnten. Unabhängig davon, dass das Verbot aus § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG zu einem gesetzlich vorgesehenen Fall der Verhinderung nach § 33 Abs. 1 BPersVG führe, trage die Begründung der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen zur Unzulässigkeit eines "faktischen Ruhens" der Mitgliedschaft im Personalrat nicht. Den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes könne nicht entnommen werden, dass eine Nichtausübung der Personalratstätigkeit ausschließlich in Betracht komme, wenn eine gesetzliche Regelung das Ruhen oder Erlöschen der Mitgliedschaft anordne, wenn also die Nichtausübung zwingend mit einer Änderung der Mitgliedschaft verbunden sein müsste. Das sei aber nicht der Fall, weil § 33 Abs. 1 BPersVG Regelungen für eine reine Verhinderung aufstelle. Aus den gesetzlichen Regelungen in § 112 Abs. 2, § 113 Abs. 3, § 117 und § 125 BPersVG ließen sich keine verallgemeinerungsfähigen Regeln ableiten, die einem "faktischen Ruhen" entgegenstünden. Auch der konkrete Regelungsgehalt dieser Vorschriften erlaube keine Rückschlüsse auf eine gesetzgeberische Untersagung faktischen Ruhens bei Verlust der Sicherheitsüberprüfung für Beschäftigte der Dienststelle. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass dem Bundespersonalvertretungsgesetz kein grundsätzlicher Vorrang gegenüber den dem Staatsschutz dienenden Normen des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes zukomme.

Der Beteiligte zu 1. beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und den erstinstanzlichen Antrag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde der Beteiligten zu 1. zurückzuweisen und den Tenor des erstinstanzlichen Beschlusses klarstellend wie folgt zu fassen:

Die Beteiligte zu 1. wird verpflichtet, dem Antragsteller zur Ausübung seiner Aufgaben und Befugnisse als Mitglied der Beteiligten zu 2. und 3.

a) ungehinderten Zugang zur Dienststelle sowohl zur Vorbereitung und Teilnahme an den Sitzungen der Beteiligten zu 2. und 3. als auch zur Wahrnehmung sonstiger, mit seinen Personalratsämtern verbundener Tätigkeiten in Angelegenheiten, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen, zu gewähren, wobei der Zugang zur Sperrzone der Dienststelle von einer Begleitung abhängig gemacht werden kann, und

b) ungehinderten Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. zu gewähren, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen.

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und Beschluss des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen vom 30. April 2024 - 33 B 1445/23.PVB - und führt ergänzend im Wesentlichen an:

Ein Verfahrensfehler liege nicht vor. Die von der Beteiligten zu 1. behauptete Teilrücknahme liege nicht vor, weil Vorgänge mit der Einstufung "VS-VERTRAULICH" oder höher von vornherein nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen seien. Die von der Beteiligten zu 1. erhobene Rüge fehlender Sachverhaltsermittlung sei unsubstantiiert.

Auch in der Sache sei die Entscheidung der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen nicht zu beanstanden. Die Berufung der Beteiligten zu 1. auf § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG geht fehl, weil die ehrenamtliche Tätigkeit von Personalräten auch in Geheimdiensten im Bundespersonalvertretungsgesetz spezialgesetzlich abschließend geregelt sei. Dass Nachrichtendienste nach § 10 Nr. 3 SÜG grundsätzlich sicherheitsempfindlichen Bereiche seien, sei für Verfahrensgegenstand ohne Bedeutung, weil der Gesetzgeber des Bundespersonalvertretungsgesetzes aus dem Umstand des fehlenden Sicherheitsbescheides eines Personalratsmitglieds lediglich in § 112 Abs. 1 BPersVG für den Bundesnachrichtendienst einerseits und die übrigen Nachrichtendienste andererseits unterschiedliche Rechtsfolgen anordne. Die Behauptung der Beteiligten zu 1., es bestehe eine Verhinderung im Sinne von § 33 Abs. 1 BPersVG, gehe fehl. Es sei ein vom Gesetzgeber sichtlich gewollter Zustand, dass die Dienststelle die Wahrnehmung der Personalratstätigkeit nicht durch eine Einstufung als "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" oder durch die Gewährung oder Verweigerung eines Sicherheitsbescheides einschränken könne. Die durch die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen ausgesprochene Tenorierung einer Verpflichtung sei nicht zu beanstanden. Diese sei vorliegend sachgerecht und entspreche dem Arbeitsgerichtsgesetz.

Der Beteiligte zu 2. hat sich dem Antrag des Antragstellers angeschlossen und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Es bestehe kein genereller Vorrang des § 14 Abs. 5 SÜG gegenüber dem Personalvertretungsrecht, da ansonsten die Regelung in § 112 Abs. 2 BPersVG überflüssig wäre. Es kann auch nicht von einer planwidrigen Lücke ausgegangen werden, vielmehr begründe nach dem Willen des Gesetzgebers das Fehlen einer Sicherheitsüberprüfung gerade keinen Eingriff in die Personalratstätigkeit. Über die Ausdehnung des Verhinderungsbegriffs aus § 33 Abs. 1 BPersVG könne die Wahrnehmung der Personalratsämter nicht so sehr eingeschränkt werden, dass es zu einem faktischen Ruhen der Mitgliedschaft führe.

Der Beteiligte zu 3. hat keinen Antrag gestellt und sich auch in der Sache nicht geäußert.

Die Verfahrensbeteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Anhörung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (1 Band) Bezug genommen.

II.

Aufgrund des Einverständnisses der Verfahrensbeteiligten kann über die Beschwerde ohne mündliche Anhörung entschieden werden (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 90 Abs. 2 und § 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Der Antrag ist zulässig.

Die im Beschwerdeverfahren erfolgte Neufassung des erstinstanzlichen Antrags begegnet keinen Bedenken. Es handelt sich insoweit nicht um eine Änderung des Antrags, sondern lediglich eine Klarstellung des schon erstinstanzlich verfolgten Begehrens. Entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1. liegt in der Streichung des Wortes "vorerst" aus dem ursprünglich gestellten Antrag keine Erweiterung oder Änderung des Begehrens, sondern allein eine Konkretisierung des von Anfang an Gewollten.

Für das Begehren des Antragstellers besteht auch weiterhin ein Rechtsschutzinteresse. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Beteiligte zu 1. das Begehren des Antragstellers anerkannt hat und ihm dauerhaft nachkommen will. Zwar gewährt die Beteiligte zu 1. dem Antragsteller derzeit den begehrten Zugang zur Dienststelle und Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände. Dies beruht aber allein darauf, dass die Beteiligte zu 1. dazu durch die mit Beschluss des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen vom 17. März 2023 - 33 B 1219/22.PVB - erlassene einstweilige Verfügung verpflichtet worden ist. Dies hat die Beteiligte zu 1. mehrfach betont.

Der Antrag ist begründet. Das gilt sowohl für die vom Antragsteller begehrte Gewährung des Zugangs zur Dienststelle (dazu nachfolgend unter a)) als auch für die ebenfalls begehrte Gewährung eines Zugriffs auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände (dazu nachfolgend unter b)).

a) Die Beteiligte zu 1. ist verpflichtet, dem Antragsteller zur Ausübung seiner Aufgaben und Befugnisse als Mitglied der Beteiligten zu 2. und 3. ungehinderten Zugang zur Dienststelle sowohl zur Vorbereitung und Teilnahme an den Sitzungen der Beteiligten zu 2. und 3. als auch zur Wahrnehmung sonstiger, mit seinen Personalratsämtern verbundener Tätigkeiten in Angelegenheiten, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen zu gewähren, wobei der Zugang zur Sperrzone der Dienststelle von einer Begleitung abhängig gemacht werden kann.

Der Anspruch für das auf den Zugang zur Dienststelle gerichtete Begehren ergibt sich aus § 10 Halbsatz 1 BPersVG. Diese Vorschrift findet auch in der Dienststelle der Beteiligte zu 1. Anwendung, da der Militärische Abschirmdienst nach § 1 Abs. 5 MADG an die allgemeinen Rechtsvorschriften und damit auch an die Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes gebunden ist.

Nach § 10 Halbsatz 1 BPersVG dürfen Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach diesem Gesetz wahrnehmen, dabei unter anderem nicht behindert werden. Der Begriff der Behinderung im Sinne dieser Vorschrift ist weit auszulegen und umfasst grundsätzlich jede Form der Erschwerung, Störung oder Verhinderung bei der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben oder Befugnisse.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. September 2010- 1 WB 41.09 -, BVerwGE 138, 40 = Buchholz 449 § 7 SG Nr. 52 = PersV 2011, 139 = ZfPR 2011, 79.

Die praktische Bedeutung des Behinderungsverbots liegt gerade auch darin, den Zutritt des einzelnen Personalratsmitglieds zur Dienststelle und insbesondere zu dem Ort, an dem die Sitzungen des betreffenden Gremiums stattfinden, zu sichern. Deshalb ist das Behinderungsverbot bei der Untersagung des Zugangs zur entsprechenden Dienststelle des Personalrats zwangsläufig betroffen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. April 2000 - 6 P 2.00 -, Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 3; ebenso BAG, Beschluss vom 21. September 1989 - 1 ABR 32/89 -, BB 1990, 631 = DB 1990, 891 = NZA 1990, 314.

Allerdings stellt es keine unzulässige Behinderung bei der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben oder Befugnisse dar, wenn die Behinderung durch die Rechte anderer gedeckt ist. So kann insbesondere ein rechtmäßiges Handeln der Dienststelle keinen Verstoß gegen das Behinderungsverbot darstellen, auch wenn es sich objektiv hinderlich auf die Tätigkeit eines Personalratsmitglieds auswirkt.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Beschluss vom 27. August 1990 - 6 P 26.87 -, Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 18 = PersR 1990, 327 = PersV 1991, 75 = ZBR 1991, 56 = ZfPR 1990, 171 = ZTR 1991, 39.

Ausgehend von diesen Grundsätzen verstößt es gegen das personalvertretungsrechtliche Behinderungsverbot aus § 10 Halbsatz 1 BPersVG, wenn die Beteiligte zu 1. dem Antragsteller als Mitglied des örtlichen Personalrats in Gestalt des Beteiligten zu 2. und des Bezirkspersonalrats in Gestalt des Beteiligten zu 3. zur Ausübung seiner mit diesen Mitgliedschaften verbundenen Aufgaben und Befugnissen in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang keinen Zugang zur Dienststelle gewährt.

Dem kann die Beteiligte zu 1. nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass der Antragsteller nicht mehr über die allgemein für Beschäftigte der Dienststelle erforderliche Sicherheitsüberprüfung der Stufe 3 (erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen im Sinne von § 10 SÜG) verfügt. Insofern trifft es zwar zu, dass zum einen das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. April 2025 - 1 WB 34.24 - den Antrag des Antragstellers zurückgewiesen hat, die Mitteilung der Geheimschutzbeauftragten für die Dienststelle vom 3. November 2022 zur Feststellung eines in der Person des Antragstellers liegenden Sicherheitsrisikos sowie den abschlägigen Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 17. April 2023 aufzuheben, und dass zum anderen die Beteiligte zu 1. dem Antragsteller wegen der Feststellung eines in seiner Person liegenden Sicherheitsrisikos am 4. November 2022 die Ermächtigung zum Umgang mit Verschlusssachen der durch das Sicherheitsüberprüfungsgesetz geschützten Kategorien entzogen hat. Ebenso weist die Beteiligte zu 1. zutreffend darauf hin, dass gemäß § 10 Nr. 3 SÜG grundsätzlich für alle Beschäftigte der Dienststelle unabhängig vom Grad deren Zugangs zu Verschlusssachen eine erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen durchzuführen sei.

Anders als beim Bundesnachrichtendienst, bei dem gemäß § 112 Abs. 2 BPersVG bei Mitgliedern in einem Personalrat, bei denen sicherheitserhebliche Erkenntnisse festgestellt wurden, die Mitgliedschaft ruht, besteht die Mitgliedschaft des Antragstellers in den Beteiligten zu 2. und 3. aber trotz des festgestellten Sicherheitsrisikos und trotz des Entzugs der Ermächtigung zum Umgang mit Verschlusssachen der durch das Sicherheitsüberprüfungsgesetz geschützten Kategorien grundsätzlich uneingeschränkt fort.

Dass die Beteiligte zu 1. dem Antragsteller in Angelegenheiten den Zugang zur Dienststelle verwehrt, soweit es sich um Verschlusssachen des Geheimhaltungsgrades "VS-VERTRAULICH" und höher handelt, wird vom Antragsteller mit seinem Antrag nicht angegriffen, da sich sein Begehren auf die Gewährung eines Zugangs in Angelegenheiten beschränkt, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen. Ebenfalls wendet sich der Antragsteller nicht dagegen, dass die Beteiligte zu 1. den Zugang zur Sperrzone der Dienststelle von einer Begleitung abhängig machen kann.

Für eine weitergehende Einschränkung des Zugangsrechts durch die Beteiligte zu 1. besteht allerdings keine Grundlage. Insbesondere darf die Beteiligte zu 1. dem Antragsteller den Zugang zur Dienststelle nicht allein deshalb verwehren, weil es sich um eine Angelegenheit handelt, die als Verschlusssache mit dem Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" eingestuft ist, oder weil "Informationen, welche die Belange des MAD und seine Angehörigen betreffen", in Rede stehen.

Entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1. darf dem Antragsteller nicht pauschal der Zugang in allen als Verschlusssache mit dem Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" eingestuften Angelegenheiten und zu sämtlichen "Informationen, welche die Belange des MAD und seine Angehörigen betreffen", verweigert werden. Zwar weist die Beteiligte zu 1. zutreffend darauf hin, dass gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SÜG keine Person ohne eine abgeschlossene Sicherheitsüberprüfung, die zum Ergebnis hat, dass kein Sicherheitsrisiko vorliegt, mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit betraut werden darf. Dies rechtfertigt aber keine so weitgehende Einschränkung des Zugangsrechts für ein Personalratsmitglied, wie von der Beteiligten zu 1. angenommen.

Dies folgt schon daraus, dass die von der Beteiligten zu 1. vertretene Auffassung zur Einschränkung des Zugangsrechts im Ergebnis dazu führen würde, dass der Antragsteller seine Personalratsämter überhaupt nicht mehr oder allenfalls sehr eingeschränkt wahrnehmen könnte und damit in eine Situation versetzt würde, die sich faktisch als ein Ruhen seiner Mitgliedschaft in den personalvertretungsrechtlichen Gremien (der Beteiligte zu 2. hat dies im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens sogar als "faktisches Verbot der Personalratstätigkeit des Antragstellers" eingestuft) darstellt. Dem widerspricht aber die in § 112 Abs. 2 BPersVG getroffene gesetzgeberische Entscheidung. Diese sieht allein für den Bundesnachrichtendienst das Ruhen der Mitgliedschaft im Personalrat bei Personen vor, die zu einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit nicht zugelassen sind. Eine vergleichbare gesetzliche Regelung besteht für den Militärischen Abschirmdienst aber nicht. Damit hat sich der Gesetzgeber bewusst gegen eine vergleichbare Einschränkung der Personalratstätigkeit in anderen Dienststellen als dem Bundesnachrichtendienst entschieden. Diese gesetzgeberische Entscheidung kann die Beteiligte zu 1. nicht durch einen allgemeinen Verweis auf das Sicherheitsüberprüfungsgesetz und den diesem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen aushebeln.

Da es sich bei § 112 Abs. 2 BPersVG um eine gesetzliche Sonderregelung handelt, scheidet auch deren Übertragung auf Dienststellen außerhalb des Bundesnachrichtendienstes wie insbesondere auch auf andere Dienststellen im Geheimdienstbereich aus. So gilt für das Bundesamt für Verfassungsschutz allein die Sonderreglung in § 113 BPersVG und für den Militärischen Abschirmdienst als Teil der Bundeswehr allein diejenige in § 117 BPersVG. Für eine analoge Anwendung des § 112 Abs. 2 BPersVG besteht angesichts dessen keine Grundlage.

Hinsichtlich der als Verschlusssache mit dem Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" eingestuften Angelegenheiten ist zudem zu berücksichtigen, dass § 125 BPersVG Sonderregelungen allein für Verschlusssachen mit den Geheimhaltungsgraden "VS-VERTRAULICH" und höher trifft, für die Behandlung niedriger eingestufter Angelegenheiten aber gerade keine Einschränkungen begründet.

Soweit es um "Informationen, welche die Belange des MAD und seine Angehörigen betreffen", geht, ist zudem die Bestimmung des § 113 Abs. 3 BPersVG in den Blick zu nehmen. Die Vorschrift beinhaltet die Regelung für "Angelegenheiten, die lediglich Beschäftigte des Bundesamtes für Verfassungsschutz betreffen" und legt für den Regelfall deren Behandlung bei der Beteiligung der Stufenvertretung und der Einigungsstelle wie Verschlusssachen des Geheimhaltungsgrades "VS-VERTRAULICH" fest. Die Bestimmung zeigt, dass der Gesetzgeber für den Bereich des Bundesamtes für Verfassungsschutz einen hinreichenden Anlass für eine Sonderregelung hinsichtlich derjenigen Angelegenheiten gesehen hat, die Beschäftigte der Dienststelle betreffen. Eine vergleichbare Entscheidung hat er aber für den Bereich des Militärischen Abschirmdienstes gerade nicht getroffen. Auch dies bestätigt die Einschätzung, dass der Gesetzgeber Angelegenheiten, die die Belange des Militärischen Abschirmdienstes und deren Angehörige betreffen, keinem besonderen Regelungsregime unterwerfen wollte.

Im Übrigen bestehen auch Zweifel, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SÜG überhaupt vorliegen. Zwar fehlt es dem Antragsteller an einem positiven Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung. Es ist aber nicht ersichtlich, dass es sich bei den vom Antragsteller zur Ausübung seines Personalratsamts wahrzunehmenden Aufgaben generell um sicherheitsempfindliche Tätigkeiten handeln soll. Zwar beruft sich die Beteiligte zu 1. darauf, dass die Dienststelle auf der Grundlage von § 10 Nr. 3 SÜG generalisierend zum Sicherheitsbereich erklärt worden ist. Dieser Umstand gebietet aber nicht zwingend die Schlussfolgerung, dass sich die Wahrnehmung von Personalratsaufgaben pauschal als eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 3 SÜG darstellt.

Auch wenn - wie die Beteiligte zu 1. geltend macht - hinter der Regelung des § 10 Nr. 3 SÜG, wonach grundsätzlich für alle Beschäftigte der Dienststellenabhängig von Grad deren Zugangs zu Verschlusssachen eine erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen durchzuführen ist, die Wertung des Gesetzgebers steht, dass die Mitarbeit in einem Nachrichtendienst per se derart sensibel sei, dass unabhängig vom Verschlussgrad sämtliche Informationen, die in einem Nachrichtendienst auf der Grundlage seines gesetzlichen Auftrags nach dem Gesetz über den militärischen Abschirmdienst (MADG), dem Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) oder dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (BVerfSchG) anfielen, besonders geschützt seien, rechtfertigt dies nicht, dem Antragsteller pauschal den Zugang zu allen als Verschlusssache mit dem Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" eingestuften Angelegenheiten und zu sämtlichen "Informationen, welche die Belange des MAD und seine Angehörigen betreffen", zu verwehren, weil dieses Ergebnis nicht - wie bereits dargestellt - mit der den Regelungen § 112 Abs. 2 und § 113 Abs. 3 BPersVG zugrunde liegenden gesetzgeberischen Wertung vereinbar wäre. Die Beteiligte zu 1. kann die Entscheidung des Gesetzgebers - wie ebenfalls bereits dargestellt - nicht durch einen allgemeinen Verweis auf das Sicherheitsüberprüfungsgesetz und den diesem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen aushebeln.

Auf der Grundlage des Vorstehenden ist demnach zusammenfassend festzustellen, dass der Gesetzgeber sowohl bei Erlass des Bundespersonalvertretungsgesetzes 1974 als auch bei der BPersVG-Novelle 2021 die Besonderheiten der auf Bundesebene bestehenden Nachrichtendienste gesehen und daran anknüpfend differenzierte Regelungen für die Arbeit der dort bestehenden Personalvertretungen getroffen hat. Angesichts dessen kann nicht davon ausgegangen werden, dass er dabei den Bereich des Militärischen Abschirmdienstes nicht im Blick hatte. Die umfänglichen Ausführungen der Beteiligten zu 1. in ihrer Beschwerdebegründung können diesen Befund nicht in Frage stellen. Wollte man ihnen folgen, würde man sich an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Dazu sind aber weder die Beteiligte zu 1. als Teil der Exekutive noch die besonderen Fachspruchkörper für personalvertretungsrechtliche Streitigkeiten der Judikative befugt.

b) die Beteiligte zu 1. ist auch verpflichtet, dem Antragsteller zur Ausübung seiner Aufgaben und Befugnisse als Mitglied der Beteiligten zu 2. und 3. ungehinderten Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. zu gewähren, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen.

Der Anspruch für das auf den Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und auf Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. gerichtete Begehren ergibt sich auch insoweit aus § 10 Halbsatz 1 BPersVG. Ebenso wie bei einem Verbot des Zugangs zur Dienststelle ist das Behinderungsverbot auch betroffen, wenn die Dienststelle den Zugriff eines Personalratsmitglieds auf die der Personalratstätigkeit dienenden informationstechnischen Einrichtungen und auf Datenbestände des Gremiums, dem es angehört, eingeschränkt oder gar ausschließt.

Dem kann die Beteiligte zu 1. ebenfalls nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass der Antragsteller nicht mehr über die allgemein für Beschäftigte der Dienststelle erforderliche Sicherheitsüberprüfung der Stufe 3 (erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen im Sinne von § 10 SÜG) verfügt. Insofern gilt für den Zugriff auf die informationstechnischen Einrichtungen und auf Datenbestände der personalvertretungsrechtlichen Gremien nichts anderes als bei dem Zugang zur Dienststelle. Auf die vorstehenden Ausführungen kann deshalb verwiesen werden.

Ebenso wie das Zugangsrecht zur Dienststelle ist auch der Anspruch des Antragstellers auf Zugriff auf der Personalratstätigkeit dienende informationstechnische Einrichtungen und Datenbestände der Beteiligten zu 2. und 3. darauf beschränkt, dass der jeweilige Zugriff für die Ausübung der Personalratsmandate des Antragstellers erforderlich ist und Angelegenheiten zum Gegenstand hat, deren Einstufung als Verschlusssache den Geheimhaltungsgrad "VS-NUR FÜR DEN DIENSTGEBRAUCH" nicht übersteigen.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen. Insbesondere kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die von der Beteiligten zu 1. für grundsätzlich klärungsbedürftig erachtete Frage des allgemeinen Konkurrenzverhältnisses zwischen § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG und den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes lässt sich - wie zuvor dargestellt - auf der Grundlage der gesetzgeberischen Entscheidungen, wie sie in den differenzierten Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu den auf Bundesebene bestehenden Nachrichtendiensten - nämlich einerseits in § 117 BPersVG für den Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung, dem der Militärische Abschirmdienst und damit auch die Dienststelle der Beteiligten zu 1. zugeordnet ist, sowie andererseits für den Bundesnachrichtendienst in § 112 Abs. 2 BPersVG, für das Bundesamt für Verfassungsschutz in § 113 BPersVG und für die Behandlung von Verschlusssachen und Verfahren in § 125 BPersVG - zum Ausdruck gekommen sind, ohne weiteres beantworten.