Oberverwaltungsgericht NRW, 4. Senat — 4 B 1327/25.NE

Der am 24.11.2025 eingegangene sinngemäße Antrag,

§ 1 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen für die Sonntage 27.4., 11.11. und 30.11.2025 vom 10.4.2025 im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen, soweit darin eine Öffnung von Verkaufsstellen am 30.11.2025 an dem westlich von der I.-straße abzweigenden Straßenzug zugelassen wird,

ist unbegründet.

Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Hieran fehlt es. Die von der Antragstellerin angegriffene Freigabe der Ladenöffnung am 30.11.2025 in der westlich von der I.-straße in Y. abzweigenden M.-straße anlässlich des Adventsbummels ist gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab nicht offensichtlich nichtig.

Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die umstrittene Verordnungsregelung von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist, insbesondere dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten, verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, gerecht wird.

Die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 10.4.2025 betreffend die streitgegenständliche Ladenöffnungsfreigabe am 30.11.2025 ist ausweislich der vom Rat der Antragsgegnerin am 27.3.2025 beschlossenen Vorlage Nr. VL-19/2025 auf § 6 Abs. 4, Abs. 1 LÖG NRW gestützt. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.

Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht aber dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.9.2021 – 4 B 1427/21.NE –, juris, Rn. 8 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f.

Es ist nicht schon im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sicher ausgeschlossen, dass die angegriffene Freigabe diesen Maßstäben offensichtlich nicht gerecht wird.

Zwar mögen, wie von der Antragstellerin geltend gemacht, Zweifel daran bestehen, ob die Freigabeentscheidung sicherstellt, dass nur Geschäfte in dem Bereich von ihr erfasst sind, in dem der Adventsbummel nach den den Ratsmitgliedern bekannten Umständen das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. In ihrer Stellungnahme verweist die Antragsgegnerin jedoch darauf ‒ was allen Ratsmitgliedern bereits aus den vergangenen Jahren, in denen die Veranstaltung in vergleichbarem Zuschnitt mit gleichem Freigabegebiet stattgefunden hatte, bekannt sein könnte ‒, dass sich der Adventsbummel nicht auf den Bereich um die Kirche konzentriere und etwa auch Kutschfahrten durch die Innenstadt angeboten würden. Die ausschließlich angegriffene Teilfläche diene als Laufweg der Veranstaltungsbesucher zu den dort befindlichen Parkflächen, weil der im Innenstadtkern vorhandene Parkraum für die erwarteten Besucherströme zum im Innenstadtkern befindlichen Teil der Traditionsveranstaltung bei Weitem nicht ausreiche. Die vorgelegten Zeitungsberichte über den Adventsbummel im Jahr 2024 lassen Rückschlüsse auf eine ganz erhebliche Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung für die vergleichsweise kleine örtliche Gemeinschaft zu, dessen aktuelles Programm die Antragsgegnerin für den 30.11.2025 ausweislich des entsprechenden Flyers mit einem ab 13:00 Uhr geöffneten weihnachtlichen Hüttendorf rund um die N., ab 15:00 Uhr märchenhaften Kutschfahrten, ab 15:15 Uhr mit Programm auf der Bühne an der N., ab 16:00 Uhr mit einer Zaubervorführung, ab 17:00 Uhr mit dem Besuch des „Santa Claus“, ab 17:45 Uhr mit Musikpräsentationen und abschließend um 19:00 Uhr mit der Ziehung der Gewinnlose anlässlich einer Tombola der Kaufmannschaft Y. beschrieben hat. Dass die prognostische Einschätzung des Rats, dem bei Beschlussfassung das ihm auch aus früheren Jahren im Wesentlichen bekannte Programm der Veranstaltung grob vorgestellt worden ist, die Veranstaltung werde mehr Anziehungskraft auf die Besucher haben als die Ladenöffnung, offenkundig fehlsam sein könnte, kann der Senat nicht mit der für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gebotenen Sicherheit feststellen. Auch wenn die prägende Wirkung von der Veranstaltung selbst ausgehen muss und nicht nur von dem durch sie ausgelösten Ziel- und Quellverkehr ausgehen darf, ist es nicht offenkundig, dass die Ausstrahlungswirkung des Adventsbummels den Straßenzug der M.-straße, auf den sich der Antrag ausschließlich bezieht und der zu einer zentralen innenstadtnahen Parkfläche für Veranstaltungsbesucher führt, nicht mehr erfasst. Ebenso wenig drängt sich auf, dass in diesem Bereich angesiedelte Verkaufsstellen für sich genommen mehr Besucher anziehen würden als der Adventsbummel. Nach von der Antragstellerin bestrittenen Mitteilung der Antragsgegnerin sind hier nur zwei inhabergeführte Kleingeschäfte von der angegriffenen Regelung betroffen.

Angesichts dieser Informationen kann die möglicherweise recht undifferenziert und eher ergebnisorientiert in der Vorlage dargestellte Annahme im Ergebnis tragfähig sein, die der Beschlussfassung des Rats zugrunde liegen dürfte, der Adventsbummel rechtfertige wegen seiner besonderen Prägung für die ganze Ortschaft auch die Öffnung im streitgegenständlichen Freigabebereich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).