Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 229/24

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist nicht der Fall.

1. Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernstliche Richtigkeitszweifel sind (nur) gegeben, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. April 2024 - 15 A 2871/21 -, juris Rn. 3, und vom 19. Mai 2015 - 15 A 86/14 -, juris Rn. 4.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit (nur noch) der Ziffer A.2. der kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung des Beklagten vom 3. Juli 2020, mit der der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde der Klägerin aufgegeben hat,

„Bis zum Ablauf von zwölf Monaten nach Bestandskraft dieser Verfügung dafür Sorge zu tragen, dass die auf dem Grundstück R.-straße, Gemarkung T., Flur 5, Flurstück 207 stehende Mauer ohne Metallstützen standsicher ist. Dies kann entweder durch Sanierung der bereits vorhandenen Mauer, zum Beispiel durch die Einbringung von Ankern oder anderen gleichwertigen Sanierungsmaßnahmen oder durch Abriss und Neubau der Mauer an gleicher Stelle nach den anerkannten Regeln der Technik mit den gleichen Maßen bezüglich der Länge und der Höhe der Mauer erfolgen.“

a) Das Verwaltungsgericht hat der hiergegen gerichteten Klage stattgegeben und Ziffer A.2. der kommunalaufsichtliche Verfügung aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

aa) Der Beklagte sei als zuständige Aufsichtsbehörde i. S. d. §§ 123 Abs. 1, 120 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i. V. m. § 59 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW grundsätzlich befugt, eine kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung gegenüber der Klägerin zu erlassen. Ein die Zuständigkeit des Beklagten ausschließender Fall des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW liege nicht vor. Der Beklagte sei jedoch nicht befugt gewesen, die in Ziffer A.2. verfügte Maßnahme gegenüber der Klägerin eigenständig, d. h. ohne Einbindung der unteren Wasserbehörde, zu treffen. Gemäß § 119 Abs. 1 GO NRW erstrecke sich die Aufsicht des Landes (§ 11 GO NRW) darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet würden (allgemeine Aufsicht). Soweit die Gemeinden ihre Aufgaben nach Weisung erfüllten, richte sich die Aufsicht nach den hierüber erlassenen Gesetzen (§ 119 Abs. 2 GO NRW, Sonderaufsicht). Zur Sonderaufsicht gehöre die Wasseraufsicht, denn die unteren Wasserbehörden seien Sonderordnungsbehörden (§ 115 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW). Sonderaufsichtsbehörde über die kreisangehörigen Städte und Gemeinden sei der Landrat, sofern nicht gesetzliche Vorschriften - wie der hier nicht einschlägige § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW - nichts anderes bestimmten. Den Behörden der Sonderaufsicht stünden die allgemeinen Ordnungsmittel der §§ 121 ff. GO NRW nicht zur Verfügung. Denn andere Stellen als die allgemeinen Aufsichtsbehörden seien gemäß § 127 GO NRW zu Eingriffen in die Gemeindeverwaltung nach den §§ 121 ff. GO NRW nicht befugt. Sie müssten sich an die zuständige (allgemeine) Aufsichtsbehörde wenden, wenn ihre Weisungen von der Gemeinde nicht beachtet würden und deshalb zwangsweise durchgesetzt werden sollten. Wenn die allgemeine Aufsichtsbehörde selbst zuständig sei, entscheide zwar sie, welche Maßnahmen zu treffen seien, um die Gemeinde zur Erfüllung der ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten zu veranlassen (§ 123 Abs. 1 GO NRW). Im Falle der Zuständigkeit einer Sonderaufsichtsbehörde dürfe die allgemeine Aufsichtsbehörde jedoch nur auf Ersuchen der Sonderaufsichtsbehörde eingreifen, wenn die Gemeinde einer Weisung nicht nachkomme. Teilweise werde in der Kommentarliteratur sogar vertreten, in dieser Konstellation müsse die zuständige Sonderaufsichtsbehörde der allgemeinen Aufsichtsbehörde mitteilen, was von der Gemeinde nach § 123 Abs. 1 GO NRW zur Erfüllung ihrer Pflichten gefordert werde. Eine solchen Verfahrensweise, also ein Zusammenwirken von Fachaufsicht und allgemeiner Aufsicht, sei hier nicht praktiziert worden. Die untere Wasserbehörde habe gegenüber der Klägerin nie eine wasserrechtliche Maßnahme verfügt. Zum Erlass einer wasserrechtlichen Ordnungsverfügung habe sie (unter dem 8. Oktober 2019) nur den Beigeladenen angehört. Gegenüber der Klägerin habe sie mit Schreiben vom 28. Februar 2020 lediglich auf deren mögliche Verantwortung hingewiesen und um Benennung von Teilnehmern für ein Gespräch gebeten. Eine E-Mail der Kreisdirektorin an den damaligen Bürgermeister der Klägerin vom 3. April 2020, in dem diese den Erlass einer Sanierungsverfügung gegenüber der Klägerin und das Abwarten des Ausgangs einer dagegen gerichteten Klage vorschlage, sei mangels eines entsprechenden Aktenzeichens nicht der unteren Wasserbehörde zuzurechnen. Die auf den 7. Mai 2020 datierte Anhörung zum Erlass der streitigen Ordnungsverfügung habe der Landrat in seiner Eigenschaft als untere staatliche Verwaltungsbehörde, nicht als untere Wasserbehörde erlassen. Auch „verwaltungsintern“ habe es zwischen der unteren Wasserbehörde und der Kommunalaufsichtsbehörde in Bezug auf die der Klägerin aufzugebenden Sanierungsmaßnahmen keine Kommunikation gegeben.

bb) Im Übrigen sei Ziffer A.2. der Ordnungsverfügung vom 3. Juli 2020 selbst dann rechtswidrig, wenn ein Anwendungsfall des § 119 Abs. 1 GO NRW vorläge.

Ziffer A.2. sei in räumlich-gegenständlicher Hinsicht nicht hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW), weil auch in Zusammenschau mit der Begründung nicht ersichtlich sei, für welchen Teilbereich der Ufermauer die Sanierungspflicht verfügt worden sei. Die Auffassung des Beklagten, die Sanierungsanordnung beziehe sich erkennbar nur auf das „sichtbare“ Teilstück, während das unter der Brücke liegende nicht betroffen sei, sei fernliegend. Vielmehr spreche Überwiegendes dafür, die Sanierungsanordnung auf die gesamte Länge der Mauer zu beziehen. Im Tenor des Bescheids sei die „auf dem Grundstück R.-straße, Gemarkung T., Flur 5, Flurstück 207 stehende Ufermauer“ genannt. Dazu führe der Beklagte in der Begründung zutreffend aus, die Mauer nehme die gesamte uferseitige Länge dieses Flurstücks ein. Auch in der weiteren Begründung werde der unter dem Brückenbauwerk gelegene Teil der Mauer nicht von der Sanierungsnotwendigkeit ausgenommen. Bezüglich der Standfestigkeit werde zwischen den beiden Teilen nicht differenziert. Soweit im Vermerk der unteren Wasserbehörde vom 6. November 2019 (nur) von der „abgestützten Mauer“ die Rede sei, sei diese Formulierung in die Ordnungsverfügung nicht übernommen worden. Auch anderweitig komme die Auffassung des Beklagten, dass das auf der Mauerkrone aufliegende Widerlager des Brückenbauwerks der Mauer in diesem Bereich hinreichende Standsicherheit verleihe, im Bescheid nicht zum Ausdruck.

Darüber hinaus sei die angeordnete Sanierung unverhältnismäßig, soweit die Klägerin zum Abriss- und Neubau der Mauer in der bisherigen Länge und Höhe verpflichtet werde. Der Neubau einer vier Meter hohen Mauer sei zur Erreichung des vom Beklagten verfolgten wasserwirtschaftlichen Zwecks nicht erforderlich. Einen wasserwirtschaftlichen Zweck messe der Beklagte der Mauer in einer Höhe von bis zu vier Metern selbst nicht zu. Er habe sich an der bisherigen Ausgestaltung der Mauer orientiert, da sie so insbesondere dem Beigeladenen und auch der Grundstücksnutzung diene. Ferner habe er unter dem 21. Dezember 2020 und dem 19. September 2023 ausgeführt, er sei „bereit, eine deutlich niedrigere Mauer und eine Abböschung des hinterliegenden Grundstücks [als Austauschmittel] zu akzeptieren“. Insoweit hätte es dem Beklagten oblegen, die wasserwirtschaftlich erforderliche Höhe zu ermitteln und den Neubau nur in dieser Höhe anzuordnen.

b) Die dagegen erhobenen Einwände verhelfen dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Zwar wendet sich der Beklagte zu Recht gegen die Annahmen des Verwaltungsgerichts, Ziffer A.2. der Sanierungsanordnung vom 3. Juli 2020 habe nicht ohne Einbindung der unteren Wasserbehörde erlassen dürfen (dazu aa)) und sei nicht hinreichend bestimmt (dazu bb)). Die selbstständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts, die Sanierungsanordnung sei unverhältnismäßig, begegnet aber im Ergebnis keinen durchgreifenden Bedenken (dazu cc)).

aa) Die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, unter welchen Voraussetzungen im Zusammenspiel mit der Sonderaufsicht ein Tätigwerden der (allgemeinen) Kommunalaufsicht nach § 123 Abs. 1 GO NRW in Betracht kommt, wenn die Gemeinde es unterlässt, ihr obliegende Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahrzunehmen,

vgl. dazu: Winkel, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, GO NRW, Stand: Dezember 2019, § 123 Anm. 1; Oebbecke, Rechtsaufsicht und Sonderaufsicht in Nordrhein-Westfalen, in: NWVBl. 2024, 133 (137),

stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht. Des vom Verwaltungsgericht vermissten Verfahrens zur Einbeziehung der Sonderaufsichtsbehörde bedurfte es schon deshalb nicht.

Nicht zu beanstanden ist in diesem Zusammenhang, dass das Verwaltungsgericht einen Verstoß der Klägerin gegen wasserrechtliche Pflichten - der Rechtsauffassung des Beklagten im angegriffenen Bescheid entsprechend - „ohne nähere Prüfung“ unterstellt hat. Ob die Ufermauer von der Klägerin nach §§ 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 40 Abs. 1 Satz 1 WHG i. V. m. §§ 61 Satz 1, 62 Abs. 1 Nr. 2 LWG NRW oder vom Beigeladenen nach § 23 Abs. 1 LWG NRW zu sanieren wäre, war für das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich. Eine Verantwortlichkeit der Klägerin unterstellt, erwies sich Ziffer A.2. der Ordnungsverfügung aus anderen Gründen - jedenfalls wegen Unverhältnismäßigkeit der getroffenen Regelung - als rechtswidrig. Dass die Frage der „Zuständigkeit“ für die Sanierung der auf dem Grundstück des Beigeladenen befindlichen Ufermauer, wie der Beklagte geltend macht, zwischen den Beteiligten streitig gewesen und als schwierig angesehen worden sei, musste das Verwaltungsgericht deshalb nicht zu einer Klärung veranlassen.

Die vom Verwaltungsgericht unterstellte Pflicht der Klägerin zur Gewässerunterhaltung nach §§ 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 40 Abs. 1 Satz 1 WHG i. V. m. §§ 61 Satz 1, 62 Abs. 1 Nr. 2 LWG NRW unterliegt aber nicht der Sonderaufsicht nach § 119 Abs. 2 GO NRW. Es handelt sich um eine wasserrechtliche Pflicht, die die Klägerin als Anlieger­gemeinde i. S. d. § 62 Abs. 1 Nr. 2 LWG NRW trifft. Ihre Wahrnehmung unterliegt der (allgemeinen) Kommunalaufsicht nach § 119 Abs. 1 GO NRW. Eine wasserbehördliche Pflicht, die den Sonderordnungsbehörden gemäß §§ 114, 115 LWG NRW zur Erfüllung nach Weisung obliegt, steht nicht in Rede. Lediglich der Vollzug einer solchen Pflichtaufgabe unterliegt der Sonderaufsicht nach § 119 Abs. 2 GO NRW.

bb) Zu Recht weist der Beklagte auch darauf hin, dass Ziffer A.2. der angegriffenen Verfügung hinreichend bestimmt ist (wenn auch nicht in dem von ihm im erstinstanzlichen Verfahren vorgetragenen Sinn). Sie bezieht sich eindeutig auf die gesamte auf dem Grundstück des Beigeladenen errichtete Ufermauer und ist nicht auf ein Teilstück beschränkt.

Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet, dass aus der getroffenen Regelung, d. h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsakts ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass diese ihr Verhalten danach richten können.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 -, juris Rn. 8, m. w. N.

Maßgeblich für den Inhalt eines Verwaltungsakts ist dabei nicht das von der Behörde (möglicherweise) Gewollte, sondern der Erklärungsinhalt, wie ihn der Adressat bei objektiver Würdigung verstehen durfte, wobei Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 1998 - 15 A 3421/94 -, juris Rn. 5, m. w. N.

Danach ist Ziffer A.2. der Sanierungsanordnung vom 3. Juli 2020 hinreichend bestimmt. In Satz 1 des Tenors wird ohne Einschränkung „die auf dem Grundstück R.-straße, Gemarkung T., Flur 5, Flurstück 207 stehende Ufermauer“ angeführt. Dies bezieht sich eindeutig auf die gesamte Mauer, denn diese verläuft entlang der nordöstlichen Grenze des genannten Grundstücks. Weder der zweite Satz des Tenors noch Ausführungen in den Gründen des Bescheids enthalten Formulierungen, die als Einschränkung dieser Regelung verstanden werden könnten. Satz 2 des Tenors nimmt lediglich Bezug auf die „Mauer“. Die Begründung verhält sich eingangs zu „einer auf dem Grundstück befindlichen und an das Fließgewässer D. angrenzenden Ufermauer“, die „die gesamte uferseitige Länge des Flurstücks 207“ einnehme (Bescheidabdruck, S. 2). Im weiteren Verlauf wird jeweils ohne Einschränkung auf die „Ufermauer“, die „Mauer“, die „Stützmauer“ (Bescheidabdruck, S. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10) oder die „Ufermauer auf dem Grundstück R.-straße, Gemarkung T., Flur 5, Flurstück 207“ (Bescheidabdruck, S. 4) Bezug genommen. Zwar finden sich, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, im Verwaltungsvorgang, etwa in den Vermerken vom 10. Mai und 6. November 2019, Anhaltspunkte dafür, dass der nicht abgestützte, insbesondere unter dem Brückenbauwerk gelegene Teil der Mauer keiner Sanierung bedürfen könnte. Eine entsprechende Einschränkung ist der Ordnungsverfügung bei objektiver Würdigung aber nicht zu entnehmen.

cc) Die in Ziffer A.2. des Bescheids vom 3. Juli 2020 getroffene Regelung erweist sich aber deshalb als materiell rechtswidrig, weil sie unverhältnismäßig ist.

Auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, soweit die Klägerin zu Abriss und Neubau der Mauer mit den bisherigen Maßen verpflichtet werde, sei Ziffer A.2. unverhältnismäßig, weil eine Mauer von bis zu vier Metern Höhe wasserwirtschaftlich nicht geboten sei, wird Bezug genommen (Urteilsausfertigung, S. 30 ff.). Entscheidungserhebliche neue Gesichtspunkte, die zu einer von der des Verwaltungsgerichts abweichenden Beurteilung führen könnten, zeigt der Beklagte nicht auf. Der von ihm vermissten Prüfung der §§ 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 40 Abs. 1 Satz 1 WHG i. V. m. §§ 61 Satz 1, 62 Abs. 1 Nr. 2 LWG NRW bedurfte es, wie unter aa) ausgeführt, ausgehend vom insoweit maßgeblichen Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts nicht. Auch seine Rüge, das Verwaltungsgericht habe § 39 Abs. 3 WHG außer Acht gelassen, wonach bei der Gewässerunterhaltung der Ausbauzustand ausgebauter Gewässer - damit hier die bisherige Höhe der Ufermauer - zu erhalten sei, verfängt nicht. Selbst wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Vorschrift erfüllt sein sollten, zeigt der Beklagte jedenfalls nicht auf, dass der Unterhalt der D. eine Neuerrichtung der - ausweislich der Zulassungsbegründung (nunmehr) auch nach Ansicht des Beklagten von Ziffer A.2. des Bescheids erfassten - gesamten Ufermauer einschließlich der nicht abgestützten und der unter dem Brückenbauwerk befindlichen Teile erforderte. Angesichts der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen, im Verwaltungsvorgang befindlichen Vermerke bestehen daran ohne nähere Darlegung durchgreifende Zweifel. Entsprechendes gilt für die alternativ angeordnete Sanierung der Mauer auf gesamter Länge, mit deren Erforderlichkeit sich der Beklagte ebenfalls nicht näher auseinandersetzt.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Solche liegen vor, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Ent­scheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lie­ßen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2021 - 15 A 386/20 -, juris Rn. 31.

Diese Voraussetzungen sind mit Blick auf die Ausführungen unter 1. nicht dargelegt.

3. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zeigt der Beklagte ebenfalls nicht auf.

Zur Darlegung einer grundsätzlichen Bedeutung muss eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufgeworfen werden, die entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 15 A 4847/19 -, juris Rn. 10.

Daran fehlt es. Die mit dem Zulassungsantrag aufgeworfene Frage,

„Ist vor dem Erlass einer aufsichtsrechtlichen Anordnung nach § 123 Abs. 1 GO NRW eine Weisung der Sonderordnungsbehörde an eine Gemeinde nach § 119 Abs. 2 GO NRW auch dann erforderlich, wenn eine Gemeinde bereits erklärt hat, eine Weisung nicht erfüllen zu wollen?“,

stellt sich, wie unter 1. ausgeführt, im vorliegenden Verfahren nicht.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen im Zulassungsverfahren für erstattungsfähig zu erklären, weil er seine Rechte im Rahmen der Beiladung mit der Erwiderung auf die Zulassungsbegründung wahrgenommen hat und dies nur unter Beachtung des Vertretungserfordernisses aus § 67 Abs. 4 VwGO möglich war.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Oktober 2020 - 4 A 2371/20 -, juris Rn. 2.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, der im Zeitpunkt des Eingangs des Zulassungsantrags maßgeblich war. Die in Nr. 22.5 der am 1. Juli 2015 bekanntgemachten Neufassung vorgesehene Erhöhung auf 20.000,00 € bleibt aus Gründen des Vertrauensschutzes unberücksichtigt.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. Juli 2025 - 3 S 461/25 -, juris Rn. 83; Hamb. OVG, Beschluss vom 25. Juli 2025 - 4 Bf 74/25.Z -, juris Rn. 30.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).