Oberverwaltungsgericht NRW, 4. Senat — 4 B 456/25 und 4 E 224/25

1. Der Senat versteht das Schreiben des Antragstellers vom 28.4.2025 zunächst als Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für eine durch einen Prozessbevollmächtigten noch einzulegende Beschwerde gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch Ziffer 2 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 24.4.2025. Dies liegt im Kosteninteresse des Antragstellers, weil eine von ihm selbst eingelegte Beschwerde wegen des bei dem Oberverwaltungsgericht bestehenden Vertretungserfordernisses (§ 67 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 VwGO), auf das der Antragsteller in der Rechtsmittelbelehrung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts hingewiesen worden ist, auf seine Kosten als unzulässig verworfen werden müsste. Gestützt wird dieses Verständnis durch das Vorbringen des Antragstellers. Er beantragt in seinem Schriftsatz vom 28.4.2025 unter Ziffer 2 ausdrücklich die Bewilligung von Prozesskostenhilfe und die Beiordnung eines Rechtsanwalts und spricht in seinen zum Aktenzeichen 4 B 456/25 eingereichten Schriftsätzen vom 12.6.2025, 13.6.2025 und 14.6.2025 ausdrücklich von „Begründung meiner notwendig zu gewährenden Prozesskostenhilfe“, „Begründung meines Prozesskostenhilfebegehrens“ und „Prozesskostenhilfeantrag“.

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist abzulehnen, weil die beabsichtigte Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO).

Hinreichende Aussicht auf Erfolg bedeutet bei einer an Art. 3 Abs. 1 GG und an Art. 19 Abs. 4 GG orientierten Auslegung des Begriffs einerseits, dass Prozesskostenhilfe nicht erst und nur dann bewilligt werden darf, wenn der Erfolg der beabsichtigten Rechtsverfolgung gewiss ist, andererseits aber auch, dass Prozesskostenhilfe versagt werden darf, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist. Die Prüfung der Erfolgs­aussichten eines Rechtsschutzbegehrens darf dabei nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung selbst in das summarische Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorzuverlagern und dieses an die Stelle des Hauptsacheverfahrens treten zu lassen. Das Prozesskostenhilfeverfahren will den grundrechtlich garantierten Rechtsschutz nicht selbst bieten, sondern zugänglich machen. Schwierige, bislang nicht hinreichend geklärte Rechts- und Tatsachenfragen dürfen nicht im Prozesskostenhilfeverfahren geklärt werden.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.3.1990 - 2 BvR 94/88 -, BVerfGE 81, 347 = juris, Rn. 26 ff., und vom 2.5.2016 - 2 BvR 1267/15 -, juris, Rn. 10.

Ausgehend davon ist es nicht hinreichend wahrscheinlich, dass der Antragsteller mit seinem Begehren,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Betrieb des NATO-Stützpunkts in Rostock sofort zu untersagen, bzw. den Betrieb des DEU MARFOR in Rostock mit sofortiger Wirkung einzustellen,

das die Antragsgegnerin ohne Widerspruch des Antragstellers auf den Betrieb des Teils des deutschen Marinekommandos in Rostock (DEU MARFOR) bezogen verstanden hat, welcher die Aufgabe Commander Task Force Baltic (CTF-BALTIC) übernommen hat, im Verfahren nach § 123 VwGO erfolgreich sein könnte. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO gegeben sein könnten, liegen nicht vor.

Bei der Beantragung von Prozesskostenhilfe für einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist nicht auf die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage abzustellen, sondern auf die Erfolgsaussichten des in Rede stehenden Antrags.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.2.2020 - 4 B 946/18 -, juris, Rn. 14 f., m. w. N.

Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Weder aus der geltend gemachten Verletzung die Bundesrepublik Deutschland bindender völkerrechtlicher Verträge noch aus einer behaupteten Verletzung von Grundrechten ergibt sich hinreichend aussichtsreich ein Anordnungsanspruch für das Begehren des Antragstellers.

Der Antragsteller kann eine subjektive Rechtsstellung nicht aus Art. 25 Satz 2 GG in Verbindung mit den vom ihm vorgebrachten Rechtssätzen des Völkerrechts ableiten. Er macht in seinem Vortrag in verschiedenen Abwandlungen eine Verletzung bloß staatengerichteter Völkerrechtsnormen geltend. Aus diesen allgemeinen Regeln des Völkerrechts lassen sich auch durch die Übernahme in das nationale Recht gemäß Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG jedoch keine subjektiven Rechtspositionen ableiten.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, juris, Rn. 55.

Art. 25 Satz 1 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts - dem Völkergewohnheitsrecht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Völkerrechts - innerstaatliche Wirksamkeit, wobei ihnen Art. 25 Satz 2 Halbsatz 1 GG einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt. Nach Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG erzeugen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes. Dies gilt allerdings nur für solche allgemeinen Regeln des Völkerrechts, die einen hinreichenden Individualbezug aufweisen. Wie auch immer die Grenzen einer Geltendmachung allgemeiner Regeln des Völkerrechts im Einzelnen auch zu bestimmen sind, setzt ihre Subjektivierung jedenfalls voraus, dass die in Frage stehende allgemeine Regel des Völkerrechts einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweist. Sinn und Zweck der von Art. 25 GG angeordneten Inkorporation der allgemeinen Regeln des Völkerrechts mit Vorrang vor den Gesetzen ist es, einen weitgehenden Gleichklang der freiheitlichen Verfassungsordnung mit dem Völkerrecht herzustellen; die Verfassung erzwingt insoweit eine dem allgemeinen Völkerrecht entsprechende Gestaltung des Bundesrechts. Diese Zielsetzung würde unterlaufen, wenn ausschließlich an Staaten gerichtete Normen des Völkerrechts, die - wie das Gewaltverbot - nicht bereits von sich aus eine subjektive Schutzwirkung aufweisen, über Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG inhaltlich verändert, nämlich individualisiert, in das Bundesrecht übernommen würden und dadurch letztlich eine über die Intention des Völkerrechts hinausgehende innerstaatliche Rechtslage geschaffen würde. Dass Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG darüber hinaus aus auch rein staatengerichteten Regeln des Völkerrechts - wie dem Grundsatz pacta sunt servanda oder Ähnliches - subjektive Rechte des Einzelnen begründen sollte, lässt sich auch der Entstehungsgeschichte nicht entnehmen. Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG kann daher nicht so verstanden werden, dass für die Geltendmachung einer durch Art. 25 GG begründeten materiellen Rechtsstellung abweichend von Art. 19 Abs. 4 GG eine Popularklage eröffnet wird. Voraussetzung für die Berufung auf eine aus Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG subjektivierte allgemeine Regel des Völkerrechts ist überdies, dass der Betroffene Träger der individuellen hochrangigen Rechtsgüter ist, zu denen die Norm einen engen Bezug hat, und dass er damit in deren Schutzbereich einbezogen ist. Zudem muss er geltend machen, gerade durch das mutmaßlich völkerrechtswidrige Verhalten deutscher Staatsorgane unmittelbar in diesem individuellen hochrangigen Rechtsgut betroffen zu sein.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, juris, Rn. 34 - 40.

Für die Auslegung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als Grundlage von Schutzpflichten, die sich auf das Leben gefährdende militärische Handlungen von Drittstaaten beziehen, sind jene völkerrechtlichen Regeln heranzuziehen, die dem Schutz des Lebens in bewaffneten Konflikten dienen. Hierunter fallen das humanitäre Völkerrecht und die international anerkannten Menschenrechte.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.7.2025 - 2 BvR 508/21 -, BVerfGE 172, 260 = juris, Rn. 90 f.

Für eine Verdichtung eines allgemeinen Schutzauftrags zu einer konkreten extraterritorialen Schutzpflicht im Hinblick auf das Handeln eines Drittstaats muss als weitere Voraussetzung die ernsthafte Gefahr bestehen, dass dem Schutz des Lebens dienende Regeln des humanitären Völkerrechts und der internationalen Menschenrechte systematisch verletzt werden. Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet. Aus dem präventiven Charakter von Schutzpflichten folgt, dass schon dann, wenn ernstzunehmende Anhaltspunkte für die Gefährdung eines Schutzgutes bestehen, Schritte ergriffen werden müssen, um die Realisierung dieser Gefahr zukünftig zu verhindern.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.7.2025 - 2 BvR 508/21 -, BVerfGE 172, 260 = juris, Rn. 103 f.

Bei der Prüfung, ob eine Gefahr durch das Handeln eines Drittstaats besteht, ist die Rechtsauffassung der für außen- und sicherheitspolitische Fragen zuständigen deutschen Staatsorgane, denen das Grundgesetz für die Regelung der auswärtigen Beziehungen einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum einräumt, maßgeblich zu berücksichtigen, soweit sich diese als vertretbar erweist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.7.2025 - 2 BvR 508/21 -, BVerfGE 172, 260 = juris, Rn. 109.

Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben folgend stehen weder den Antragsteller unmittelbar bedrohende völkerrechtswidrige militärische Handlungen der Antragsgegnerin in Rede noch ernstzunehmende Anhaltspunkte für die mittelbare Gefährdung eines Schutzgutes des Antragstellers durch Verletzungen des humanitären Völkerrechts und der international anerkannten Menschenrechte durch Drittstaaten. Insbesondere vermögen die Ausführungen des Antragstellers zum „Zwei-plus-Vier-Vertrag“ (insbesondere Art. 2 und Art. 5 Abs. 3), zum Gewaltverbot nach Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta und zu einer von ihm angenommenen „staatlichen Neutralitätspflicht bei Nichtbeteiligung an einem erklärten Verteidigungsfall nach Art. 5 NATO-Vertrag“ nicht im Ansatz ernstzunehmende Anhaltspunkte für eine Verletzung einer Regel des Völkerrechts mit hinreichendem Individualbezug erkennen zu lassen, durch die ein individuelles hochrangiges Rechtsgut des Antragstellers gefährdet wird. Ein unter Bezugnahme auf Art. 1 Abs. 1 und 2 GG, Art. 26 GG und Art. 20a GG sowie die Rechtsprechung des IGH mit unterschiedlichen Argumentationsmustern sinngemäß geltend gemachtes Recht auf allgemeine Vertragstreue im Völkerrecht steht dem Antragsteller demnach ebenfalls nicht zu.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7.5.2013 - 4 A 1913/11 -, juris, Rn. 30.

Eine individuelle Rechtsposition kann der Antragsteller auch nicht aus einem grundrechtlichen Abwehranspruch ableiten. Aus dem Vorbringen des Antragstellers, die Antragsgegnerin nutze den „NATO-Stützpunkt“ in Rostock als „Logistik-Zentrum“ für den Ukraine-Krieg, bereite einen „Angriffskrieg“ gegen Russland und ohne Schutzkonzepte für die Bevölkerung eine „militärische Konfrontation“ vor bzw. wirke an einem „völkerrechtswidrigen Gewaltkonflikt“ mit, ist keine Verletzung einer Regel des Völkerrechts mit hinreichendem Individualbezug ersichtlich, durch die ein individuelles hochrangiges Rechtsgut des Antragstellers gefährdet werden könnte. Dem durch Tatsachen nicht ansatzweise belegten Vorwurf der Vorbereitung eines Angriffskriegs steht die jedenfalls völkerrechtlich vertretbare Einschätzung der Antragsgegnerin gegenüber, die Auftragserfüllung erfolge als eine nationale Dienststelle mit multinationaler Beteiligung in Übereinstimmung mit internationalen Rechtsnormen und Verträgen. Dem liegt die rechtlich nicht zu beanstandende Annahme der für außen- und sicherheitspolitische Fragen zuständigen deutschen Staatsorgane zugrunde, Aufbau und Betrieb der Militärbasis in Rostock zur Herstellung der Verteidigungsfähigkeit in möglichen Kriegseinsätzen angesichts der akuten russischen Aggression in der Ukraine sowie die etwa erfolgende militärische Unterstützung dieses völkerrechtswidrig angegriffenen Staates seien völkerrechtlich auch ohne Bündnisverpflichtung zulässig. Nach Art. 51 UN-Charta beeinträchtigt die Charta im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen wie der Ukraine keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Damit ist als wirkungsmächtigste Ursache für die vom Antragsteller befürchtete Grundrechtsgefährdung ein eigenständiges Handeln eines fremden Staates zu werten, hier der Russischen Föderation, das die Antragsgegnerin aus rechtlichen wie tatsächlichen Gründen nicht steuern kann.

Vgl. ähnlich bereits BVerfG, Beschluss vom 16.12.1983 - 2 BvR 1160/83 u. a. -, BVerfGE 66, 39 = juris, Rn. 50; BVerwG, Urteil vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn. 21.

Ungeachtet der fehlenden Betroffenheit in eigenen Rechten kann der Antragsteller aus einer grundrechtlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG auch auf der Rechtsfolgenseite nicht die geltend gemachte Forderung ableiten. Einer Verpflichtung der Antragsgegnerin zu einer ganz bestimmten mit dem Antrag begehrten Form des Tätigwerdens in Form der Schließung eines konkreten Teils des deutschen Marinekommandos steht bereits entgegen, dass die Bundesregierung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Sicherstellung der außenpolitischen Handlungs- und Bündnisfähigkeit auf dem Gebiet der Außen- und Verteidigungspolitik einen weiten Entscheidungsspielraum hat, wie sie ihrer grundrechtlichen Pflicht zum Schutz des Lebens nachkommen will. Aus dem Grundsatz des Art. 20 Abs. 2 GG, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, folgt nichts anderes. Sowohl die Rolle des Parlaments als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der rechtsprechenden Gewalt sind in diesem Bereich beschränkt, um die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands nicht in einer Weise einzuschränken, die auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinausliefe. Bei der Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland handelt es sich um ein Verfassungsgut, das auch bei der Konkretisierung etwaiger extraterritorialer Schutzpflichten zu berücksichtigen ist. Es ist deshalb grundsätzlich Sache der für die Außen- und Sicherheitspolitik zuständigen Stellen des Bundes, darüber zu entscheiden, in welcher Weise der Schutzpflicht des Staates gegenüber fremden Staaten oder anderen ausländischen Akteuren genügt wird.

Vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 3.2.2026 - 2 BvR 1626/25 -, juris, Rn. 79 f., m. w. N., und Urteil vom 15.7.2025 - 2 BvR 508/21 -, juris, Rn. 105, 110 ff., m. w. N.

Aufgrund der Entscheidung des Grundgesetzes für die militärische Landesverteidigung (Art. 24 Abs. 2, 87a, 115a ff. GG) umfasst der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG im Übrigen nicht mögliche Rückwirkungen auf die Bevölkerung bei einem völkerrechtsgemäßen Einsatz von Waffen gegen den militärischen Gegner im Verteidigungsfall; dass ein Einzelner in der Nähe eines Waffendepots lebt oder arbeitet, stellt keinen besonderen Umstand dar, der ausnahmsweise eine andere Beurteilung geböte.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.10.1987 - 2 BvR 684/83 u. a. -, BVerfGE 77, 170 = juris, Rn. 115.

Der vom Antragsteller geltend gemachte Sachverhalt rechtfertigt nicht die Befürchtung, bei Ausrüstung und Betrieb des Teils des deutschen Marinekommandos in Rostock erfolge ein völkerrechtswidriger Einsatz von Waffen.

Schließlich ist das Grundrecht des Antragstellers auf effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG mangels subjektiver Rechtspositionen, aus denen er einen Anordnungsanspruch herleiten könnte, nicht verletzt.

Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet demjenigen den Rechtsweg, der behauptet, durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt zu sein. Gewährleistet wird nicht nur formal die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes. Für die Eröffnung der Garantie effektiven Rechtsschutzes genügt allerdings weder die Möglichkeit einer bloßen Interessenbeeinträchtigung noch die mögliche Verletzung von Rechtssätzen, die - wie hier - nicht dem Interesse des Einzelnen zu dienen bestimmt sind. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert keine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle der öffentlichen Hand; er trifft vielmehr eine Systementscheidung für den Individualrechtsschutz.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, juris, Rn. 41.

2. Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Versagung von Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch Ziffer 1 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 24.4.2025 ist aus den vorgenannten Gründen unbegründet.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2 und 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 127 Abs. 4 ZPO.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).