Verwaltungsgericht Arnsberg, 1. Kammer — 1 K 9200/17

Die Klägerin betreibt gewerbliche Spielvermittlung und vermittelt als solche Glücksspielprodukte des Deutschen Lotto- und Totoblocks.

Ihrer Rechtsvorgängerin – der damaligen H. GmbH mit Sitz in T. – erteilte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr (seit 2014: Ministerium für Inneres und Sport; im Folgenden: Ministerium) mit Bescheid vom 24. September 2012 eine bis zum 23. September 2017 befristete Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung. Gegen diesen Bescheid erhob die H. GmbH Klage vor dem Verwaltungsgericht T. . Insbesondere wendete sie sich gegen die dortigen Bestimmungen unter Nr. 6 (Verbot bundesweiter Vermittlung), Nr. 9 (geschlossene Benutzergruppen) und Nr. 17 (Sperrdateiabgleich). Mit Urteil vom 25. November 2016 verpflichtete das Verwaltungsgericht T. das beklagte Land, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Über die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist noch nicht entschieden.

Zwischenzeitlich ist die H. GmbH am 30. Juli 2014 in eine Aktiengesellschaft (H. AG) umgewandelt und am 24. September 2014 in „M. AG“ umfirmiert worden. Ihren Sitz hat die Klägerin unter dem 1. April 2016 nach C. verlegt.

Unter dem 12. Oktober 2016 (mit mehreren späteren Ergänzungen) beantragte die Klägerin bei dem Ministerium die Verlängerung der Vermittlungserlaubnis vom 24. September 2012 „im bisherigen Umfang“. Als Anlage zu ihrem Antrag legte sie dem Ministerium unter anderem den Bericht über die „Wissenschaftliche Evaluierung des Sozialkonzepts von M1. für das Internetangebot“ (Zwischenbericht) von Prof. Dr. Becker aus T. vom 28. Oktober 2014 vor, der sich auf den Zeitraum vom 24. September 2012 bis zum 23. September 2014 bezieht.

Das Ministerium fertigte mit Stand vom 29. August 2017 einen Bescheidentwurf für eine gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung (Folgeerlaubnis) an und legte diesen dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor. Dabei schlug es folgenden Beschluss vor:

„Der Erteilung der von der M1. AG beantragten Folgeerlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 i. V. m. § 19 Abs. 2 GlüStV wird gemäß dem beigefügten Bescheidentwurf (Stand: 29.08.2017) zugestimmt. Das Glücksspielkollegium macht sich die Begründung dieser Beschlussvorlage und des Bescheidentwurfs zu eigen.“

Das Glücksspielkollegium fasste ausweislich der Niederschrift über das Umlaufverfahren vom 30. August 2017 folgenden Beschluss:

„Das Glücksspielkollegium stimmt den o.g. Änderungsbescheiden in der von NI am 29.8.2017 übersandten Form zu.“

Daraufhin erteilte das Ministerium der Klägerin unter dem 15. September 2017 eine gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung (Folgeerlaubnis). Der Bescheid sieht u.a. Folgendes vor:

„I. Erlaubnis

1 . Der M1. AG [...] (im Folgenden „die gewerbliche Spielvermittlerin“) wird ab dem 24.09.2017 bis einschließlich 30.06.2021 erlaubt, als gewerbliche Spielvermittlerin einzelne Spielverträge und/oder Spielbeteiligungen von zusammengeführten Spielgemeinschaften für die in Anlage 1 zu dieser Erlaubnis genannten Glücksspielprodukte an die jeweils dazu angegebenen Veranstalter zu vermitteln.

Die Vermittlung von Spielaufträgen darf in den in Anlage 1 aufgeführten Ländern jeweils nur an die benannten Veranstalter und Durchführer von Glücksspielen erfolgen.

[...]

4. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler von der Teilnahme an dem von der gewerblichen Spielvermittlerin angebotenen Glücksspielsortiment ist zu gewährleisten.

a) Für den Internetvertrieb ist ein Verfahren zur persönlichen Identifizierung nebst Altersprüfung und Authentifizierung zu gewährleisten. Die im Ergänzungsschreiben vom 18.07.2017 (Ziffer 6) und dem vorgelegten Sozialkonzept (Stand: 17.07.2017) – Seiten 14 bis 19 – beschriebenen Verfahren mit den folgenden Abläufen:

- IdentitätsCheck Premium mit Q-Bit der SCHUFA Holding AG und Übermittlung eines Aktivierungscodes auf ein mittels SCHUFA-Kontonummerncheck geprüftes Bankkonto oder per Einschreiben eigenhändig

- Post-Ident-Verfahren der Deutschen Post AG

sind zulässig.

Verfahren, die ein vorläufiges Spiel im Internet bis zu einem Limit von max. 150 Euro zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 30 Tagen erfolgen.

Die Verwendung anderer Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung bedarf meiner vorherigen Erlaubnis. Neue Verfahren müssen den Anforderungen der Kommission Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) für geschlossene Benutzergruppen genügen oder einen gleichwertigen Schutz bieten.

[...]

II. Allgemeine Geschäftsbedingungen

Den vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der M1. AG in den Fassungen „Internet-Teilnahmebedingungen Einzelreihen“ (Stand: 13.05.2015), „Teilnahmebedingungen Spielgemeinschaften Bestellung Internet/postalische Abwicklung“ (Stand: 03.06.2015) und „Teilnahmebedingungen außerhalb des Internets terrestrisch/Vertrieb per Post“ (Stand: 03.06.2015) wird jeweils zugestimmt. Die Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderungen der unter Ziffer I (Erlaubnis) Nr. 3 genannten Rechtsgrundlagen zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.

III. Nebenbestimmungen

[1.-9.]

10. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV i. V. m. § 22 Abs. 2 GlüStV durchzuführen.

[11.]

12. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die Wirksamkeit des Sozialkonzeptes für den Bereich der Vermittlung über das Internet wissenschaftlich evaluieren zu lassen. Ein Bericht über die Evaluierung ist mir mit Ablauf von 24 Monaten nach Erhalt dieses Erlaubnisbescheides vorzulegen und hat die gesamte Dauer der Internetvermittlung zu umfassen.

[13.-15.]“

Im Übrigen lehnte das Ministerium den Antrag der Klägerin ab und ordnete die sofortige Vollziehung der Bestimmungen unter Ziffer III an. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf den Inhalt des Erlaubnisbescheides Bezug genommen.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 10. Oktober 2017 Klage erhoben.

Mit (erstem) Änderungsbescheid vom 26. Oktober 2017 entsprach das Ministerium der mit Schreiben vom 28. September 2017 und 16. Oktober 2017 geäußerten Bitte der Klägerin, die Erlaubnis um eine Domain (www.aldi-lotto.de) zu ergänzen bzw. zu erweitern. Gegen diesen Änderungsbescheid hat die Klägerin am 9. November 2017 Klage erhoben und gleichzeitig eine Verbindung mit dem bereits anhängigen Verfahren beantragt.

Mit zweitem Änderungsbescheid vom 15. Februar 2018 änderte das Ministerium die Regelung unter Ziffer III (Nebenbestimmungen) Nr. 14 betreffend Preisnachlässe (Boni und Rabatte) ab. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 19. März 2018 Klage erhoben und beantragt, diese im Wege der Klageänderung in „die anhängigen Klagen“ einzubeziehen.

Mit drittem Änderungsbescheid vom 18. Juni 2018 änderte das Ministerium die Regelung unter Ziffer I (Erlaubnis) Nr. 2 betreffend der erlaubten Vertriebswege erneut. Diesbezüglich hat die Klägerin mit Schriftsatz 2. Juli 2018 eine Einbeziehung in „das Klageverfahren“ beantragt.

Zur Begründung ihrer Klagen macht die Klägerin im Wesentlichen Folgendes geltend: Das Verwaltungsverfahren, das der Erlaubnis zugrunde liege, verstoße gegen das Demokratieprinzip, das Bundesstaatsprinzip und das Rechtsstaatsprinzip. Es liege auch ein Verstoß gegen die Begründungspflicht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV vor, der auf die Ermessensausübung durchschlage. Die Regelung in Ziffer I Nr. 4, nach der neue Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung den Anforderungen der KJM genügen oder einen gleichwertigen Schutz bieten müssten, sei unverhältnismäßig. Die von der KJM für geschlossene Benutzergruppen entwickelten Kriterien beträfen die Auslegung von § 4 Abs. 2 Satz 2 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV). Diese Vorschrift lasse aus Gründen des Jugendschutzes verbotene Rundfunk- oder Internetinhalte ausnahmsweise zu, wenn der Anbieter sicherstelle, „dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe)“. Weder hinsichtlich der Art der Gefährdung noch hinsichtlich der zu verhindernden Situation sei die Frage des Ausschlusses Minderjähriger von der Teilnahme am Lottospiel mit dem Anwendungsbereich von § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV vergleichbar. § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV fordere lediglich, dass ein Ausschluss der Teilnahme Minderjähriger sichergestellt sein müsse. „Sichergestellt“ bedeute nicht, dass der Erlaubnisinhaber Vorkehrungen treffen müsse, die jedes Risiko ausschlössen. Vielmehr genüge ein Risikoausschluss mit hinreichender Wahrscheinlichkeit. Zum Beispiel könne eine einmalige Identifizierung genügen, wenn durch Authentifizierung gewährleistet sei, dass die identifizierte Person teilnehme. Die Authentifizierung wiederum könne durch eine individuelle Benutzerkennung sowie ein nur dem Nutzer bekanntes Passwort gewährleistet werden. Bei der Vorgängerregelung des § 4 Abs. 5 GlüStV im alten GlüStV (§ 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV a.F.) habe der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet werden müssen, wobei die Richtlinien der KJM zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten gewesen seien. Dieser zweite Halbsatz sei in § 4 Abs. 5 GlüStV nicht mehr enthalten. Zwar fänden die KJM-Richtlinien in den Erläuterungen zum Staatsvertragsentwurf Erwähnung. Danach sei es jedoch lediglich hinreichend, wenn diese Vorgaben eingehalten werden, nicht aber notwendig. § 1 Satz 2 GlüStV stelle außerdem klar, dass zur Erreichung der Ziele des GlüStV „differenzierte Maßnahmen“ vorgesehen seien. Das bedeute, dass unterschiedlich gefährliche Glücksspiele mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit mit unterschiedlich strengen Identifizierungsauflagen zu belegen seien. LOTTO sei weit weniger gefährlich für Jugendliche als etwa die betragsmäßig unbegrenzten Spielautomaten in Spielbanken. Ohnehin gingen von Lotterien wie LOTTO keine spezifischen Jugendgefahren aus. Übermäßige Vorgaben zur Errichtung einer geschlossenen Benutzergruppe liefen zudem dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwider. Zum Lottospiel entschlossene Nutzer, die für die Registrierung für das Internetangebot KJM-konforme bzw. KJM-äquivalente Maßnahmen durchlaufen müssten, brächen zu 80 % den Registrierungsvorgang ab. Derartige Teilnehmer registrierten sich stattdessen oftmals bei ausländischen Webseiten oder nutzten sogar nicht regulierte, leicht zugängliche Poker und Casinoangebote. Damit werde ein zentrales und dem Jugendschutz „gleichrangiges“ Ziel nicht verwirklicht. Es sei auch nicht zu rechtfertigen, dass einige Lotteriegesellschaften niedrigere Zugangshürden für ihre Internetangebote aufstellen dürften. Viele staatliche Veranstalter müssten nur die im Internet gängigen, aber keine KJM-äquivalenten Schutzmaßnahmen einhalten. Im Übrigen liege auch eine Ungleichbehandlung zu den Annahmestellen (Lotterievermittlung in Ladenlokalen) vor. Hier sei vorgesehen, dass nur bei „Zweifeln“ des Verkäufers kontrolliert werde. Der Zustimmungsvorbehalt für Änderungen von Allgemeinen Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen sei ebenfalls unverhältnismäßig. Es sei mindestens eine einschränkende Auslegung dahingehend vorzunehmen, dass der Zustimmungsvorbehalt nur dann greife, wenn die jeweilige Änderung glücksspielrechtliche Relevanz habe. Wann dies der Fall sei, hänge jedoch von einem von der Klägerin kaum erkennbaren Umstand ab, nämlich von der Bewertung durch das Ministerium. Es erscheine daher vorzugwürdig, eine solche einschränkende Auslegung ausdrücklich in dem Bescheid zu formulieren. Zur effektiven Aufsicht wäre allerdings ein Anzeigeerfordernis ausreichend. Die Zustimmungserfordernisse erschwerten ihr Geschäft, weil auf zivilrechtliche Erfordernisse und geänderte Rechtsprechung nicht sofort reagiert werden könne, sondern zunächst die Zustimmung abgewartet werden müsse. Dies verzögere sich regelmäßig durch die notwendige Einbindung des Glücksspielkollegiums. Im Falle von Rechtsstreitigkeiten seien weitere Verzögerungen zu befürchten. Im Übrigen greife die Regelung auch unverhältnismäßig in ihre verfassungsrechtlich geschützte Privatautonomie und Vertragsfreiheit ein. Die Bestimmung unter Ziffer III Nr. 10, mit der sie verpflichtet werde, Abgleiche mit der Sperrdatei durchzuführen, sei ebenfalls rechtswidrig. Sämtliche der von ihr vermittelten Lotterien seien Lotterien, die nicht häufiger als zweimal in der Woche veranstaltet würden. Für diese gebe es keine Pflicht zum Sperrdateiabgleich. Es gebe noch nicht einmal eine Pflicht zum Ausschluss gesperrter Spieler. Die Nebenbestimmung unter Ziffer III Nr. 12 sei unbestimmt. Sie lasse weder erkennen, was genau von ihr gefordert werde, noch, zu welchem Zweck die Evaluation erfolgen solle. Für eine Aufsicht über ihre Tätigkeit und zur Durchsetzung des GlüStV sei eine „wissenschaftliche“ Evaluation nicht erforderlich. Es sei Sache des beklagten Landes, wissenschaftliche Auswertungen zur Fortentwicklung der Gesetze selbst durchzuführen, oder als öffentlichen Forschungsauftrag zu vergeben. Schließlich seien die in dem Erlaubnisbescheid festgesetzten regionalen Beschränkungen rechtswidrig. Ihr sei stattdessen die Vermittlung von Spielaufträgen auch an solche Lotterieveranstalter zuzulassen, die ihren Sitz in einem anderen Bundesland hätten, als dem Bundesland, in dem sich der Spieler aufhalte oder wohne. Die „Regionalisierung“ sei eine unzulässige Verhinderung von bundeslandübergreifendem Wettbewerb um unabhängige Lotterievermittler. Dies stehe nach grundlegenden Kartellrechtsentscheidungen fest. Vor Geltung des alten GlüStV habe es wegen der damals noch möglichen bundeslandübergreifenden Vermittlung einen Wettbewerb der Landeslotterieveranstalter um die Lotterietipps der unabhängigen Lotterievermittler gegeben. Dieser Wettbewerb habe zu ausreichenden Provisionen für die Vermittler geführt. Er habe von den Ländern durch das – vom Bundeskartellamt später verbotene – Kartell der Landeslotterieveranstalter sowie durch den – dieses Kartell umsetzenden – damaligen Regionalisierungsstaatsvertrag der Länder verhindert werden sollen. Der bundesweiten Vermittlung stehe jedenfalls der Umstand nicht entgegen, dass jeder Veranstalter nur eine auf sein Landesgebiet begrenzte Veranstaltungserlaubnis habe. Gleichwohl hätten die Länder und ihre Lotterieveranstalter auch in der Zeit des Glückspielstaatsvertrages (GlüStV) a.F. (von 2008 bis 2012) an diesem Argument festgehalten. Der Bundesgerichtshof (BGH) habe die Länder jedoch in seiner Entscheidung vom 14. August 2008 (– KVR 54/07 –) ermahnt, den Erlaubnisvorbehalt des GlüStV a.F. in dieser Hinsicht nicht zu missbrauchen. Die wirtschaftlichen Folgen der Beschränkung, nicht bundeslandübergreifend vermitteln zu dürfen, seien schwerwiegend. Dies gelte insbesondere für das Glücksspielprodukt „LOTTO 6 aus 49“, welches bundesweit einheitlich und gemeinsam von allen Lotterieveranstaltern veranstaltet werde. Schon für den GlüStV a. F. habe die Monopolkommission betreffend die Post-Lotterievermittlung in ihrem 19. Hauptgutachten vom 30. Juni 2012 auf die Gefahr der Diskriminierung von unabhängigen Lotterievermittlern hingewiesen. Die Veranstalter gewährten teilweise bis zu 40 % geringere Provisionen, als in der Zeit von 1955 bis 2007. Gleichzeitig würden schlechtere Konditionen geboten. Darüber hinaus führe die Regionalisierung zu einer Kostensteigerung für die Vermittler. Die Landeslotteriegesellschaften selbst schlössen ihre 16 Angebote im Internet auf einer gemeinsamen Startseite zusammen und bündelten sie dort. Im Gegensatz hierzu seien die Lotterievermittler gezwungen, technische Anbindungen an die einzelnen Landeslotteriegesellschaften zu schaffen. Sie müssten Anbindungen an teils sehr unterschiedliche Softwaresysteme, bzw. Systemschnittstellen schaffen, in Details unterschiedlich ausgestaltete Produktkonfigurationen umsetzen und unterschiedliche Preismodelle, Annahmezeiten, Abrechnungsmodalitäten etc. berücksichtigen. Dies sei nur mit einem enormen personellen, zeitlichen und finanziellen Aufwand realisierbar. Damit werde durch das Verbot bundeslandübergreifender Vermittlung ihre wirtschaftliche Lebensfähigkeit ernsthaft in Frage gestellt. Bislang sei es – seit der Wiederzulassung des Internetvertriebs von Lotto im Jahr 2012 – nur einem Lotterievermittler gelungen, schwarze Zahlen zu schreiben.

Die Klägerin beantragt,

1. die nachfolgenden Bestimmungen des Erlaubnisbescheides des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 15. September 2017 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 26. Oktober 2017, 15. Februar 2018 und 18. Juni 2018 aufzuheben:

a) I Nr. 4 lit. a UAbs. 2 und 3: Vorgaben zur Identifizierung und Authentifizierung

b) II Satz 3: Zustimmungsvorbehalt für AGB-Änderungen

c) III Nr. 10: Sperrdateiabgleich,

d) III Nr. 12: Wissenschaftliche Evaluation des Sozialkonzepts

2. hilfsweise jeweils zu 1 a)-d), das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Erlaubnisbescheides zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis ohne die unter 1 a)-d) genannten Einschränkungen zu erteilen.

3. das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Erlaubnisbescheides zu verpflichten, eine Erlaubnis ohne die regionale Beschränkung der Lotterievermittlung zu erteilen; d.h. für jedes Bundesland in Bezug auf die Lotterien, die Gegenstand des Bescheides sind, auch die Vermittlung von Spielaufträgen von Lotterieteilnehmern an einen Lotterieveranstalter zuzulassen, der seinen Sitz in einem anderen Bundesland hat, als dem Bundesland, in dem der Spieler sich aufhält oder wohnhaft ist.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zunächst wendet es sich gegen die Einbeziehung des zweiten und dritten Änderungsbescheides vom 15. Februar 2018 und vom 18. Juni 2018 in das Verfahren. Es gehe um einen neuen Streitgegenstand, dessen Einbeziehung nicht sachdienlich sei. Im Übrigen rügt es die Zulässigkeit der Anfechtungsklage. Darüber hinaus trägt es im Wesentlichen Folgendes vor: Es entspreche ihrem weiten Ermessensspielraum, dass sie nach geeigneten, praxistauglichen Verfahren suchen dürfe, um den Jugendschutz zu gewährleisten. Wegen des hohen Schutzgutes des Jugendschutzes könne sie ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren verlangen, wobei der Klägerin auch andere Verfahren ermöglicht würden, sofern es sich um eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung handele. Den staatlichen Veranstaltern von Lotterien werde kein niedrigeres Schutzniveau auf der Ebene des Jugendschutzes abverlangt als den gewerblichen Spielvermittlern. Der KJM-Standard habe sich inzwischen allgemein bei allen staatlichen Lottogesellschaften durchgesetzt. Aus dem Gesichtspunkt einer Kanalisierung der Glücksspiele könne jedenfalls nicht auf eine Erleichterung für die bei Privaten bestehenden Genehmigungserfordernisse geschlossen werden. Die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen sei bei einem Eigenvertrieb durch die staatlichen Lottogesellschaften darüber hinaus anders zu beurteilen als bei dem durch Gewinnstreben gekennzeichneten Geschäftsverhalten privater Veranstalter. Dahinter stehe die erleichterte Durchgriffsmöglichkeit des Staates auf die Anbieter nach § 10 Abs. 2, 3 GlüStV. Unter dem Gesichtspunkt einer glücksspielrechtlichen Prävention obliege es ihr zudem zu prüfen, ob durch jeweils vorgenommene AGB-Änderungen die in § 1 GlüStV niedergelegten überragend wichtigen Gemeinwohlbelange negativ betroffen seien. Es entspreche dem Wesen einer präventiven Erlaubnis und der nachfolgenden glücksspielrechtlichen Kontrollsituation, dass nicht die Vorstellungen der Klägerin über die Reichweite der Gemeinwohlbelange in Bezug auf die Änderungen von AGB und Teilnahmebedingungen maßgebend seien, sondern die fachliche Bewertung der Aufsichtsbehörde. Die Inhaltsbestimmung unter Ziffer Ill Nr. 10, wonach die Klägerin verpflichtet sei, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei durchzuführen, sei ebenfalls rechtmäßig. Ein Ausschluss gesperrter Spieler lasse sich nur durchführen, wenn eine Verpflichtung zum Abgleich mit der zentralen Sperrdatei gewährleistet sei. § 4 Abs. 5 GlüStV gelte nach seinem ausdrücklichen Wortlaut für „Lotterien“. Erfasst seien davon sämtliche Arten von Lotterien, weil sich auch das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auf sämtliche Lotterien beziehe. Aus der Regelung des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ergebe sich nichts anderes. Dort werde nur der allgemeinen Grundsatz aufgestellt, dass die Teilnahme an den dort genannten Lotterien ungeachtet des Vertriebswegs eines Sperrdateiabgleichs bedürfe. Ein Rückschluss darauf, dass ein Sperrdateiabgleich bei anderen Lotterien nicht erforderlich sei, könne nicht vorgenommen werden. In Bezug auf die Gefahren der besonderen Vertriebsform „Internet“ bedürfe es auch hier zwingend eines Sperrdateiabgleichs. Das Glücksspielkollegium der Länder habe sich in seinen sogenannten Eckpunkten „Internet“ vom 11. September 2012 für die Interpretation des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV als einen eigenständigen Sperrtatbestand entschieden. Das werde im letzten Absatz von Satz 2 der Eckpunkte „Internet“ deutlich, in dem es heiße : „Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotenzial des Glücksspiels ist nicht zulässig. Das Gleiche gilt für den Schutz gesperrter Spieler.“ Die Regelung unter Ziffer Ill Nr. 12 des Bescheides genüge dem Bestimmtheitsgrundsatz. Für die Klägerin als Wirtschaftsteilnehmerin, die professionell beraten werde, sei leicht erkennbar, was von ihr verlangt werde. Nach § 4 Abs. 5 Nr. 4 GlüStV sei die Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien u. a. davon abhängig, dass ein an die besonderen Bedingungen des Internets angepasstes Sozialkonzept gemäß § 6 GlüStV zu entwickeln und einzusetzen und seine Wirksamkeit wissenschaftlich zu evaluieren sei. Die wissenschaftliche Evaluierung sei danach ausdrücklich vom Anbieter selbst auf seine Kosten zu veranlassen. Es sei zudem das schonendere Mittel, den Gewerbetreibenden die notwendigen Tatsachen beibringen zu lassen, als bei ihm Nachforschungen vorzunehmen. Die Klägerin habe darüber hinaus keinen Anspruch auf eine Erlaubnis zu einer die Grenzen eines jeweiligen Bundeslandes überschreitenden Lotterievermittlung. Dafür bestehe keine Rechtsgrundlage. Das in Ziffer I Nr. 1 des Erlaubnisbescheides konkretisierte Regionalitätsprinzip ergebe sich aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV. Es sei zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Bundesstaat. Gerade die Landesbezogenheit sei Teil des im GlüStV angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems. Jedes andere System wäre mit nicht hinnehmbaren Eingriffen in die Hoheitsrechte der Bundesländer verbunden. Die angeblichen fiskalischen und wirtschaftlichen Interessen der Länder spielten hier keine Rolle, sodass für eine wettbewerbsrechtliche Betrachtungsweise kein Raum bleibe. Die von der Klägerin angeführten kartellrechtlichen Entscheidungen seien hier nicht einschlägig. In diesen Entscheidungen sei es allein um früher einmal getroffene Absprachen der Landeslotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks gegangen. Diese Gesellschaften seien nicht als Hoheitsträger anerkannt worden. Zudem seien die Entscheidungen noch zu § 5 Abs. 3 Sätze 2 und 4 des früheren Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland ergangen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Die Einbeziehung der zwei weiteren Klagen der Klägerin in das Klageverfahren (Klagen vom 9. November 2017 und vom 19. März 2018) ist sachdienlich, weil sie die gleiche Folgeerlaubnis (in ihrer jeweils geänderten Fassung) betreffen. Der Schriftsatz der Klägerin vom 2. Juli 2018 wird dagegen aufgrund seines Wortlauts dahingehend verstanden, dass es sich nicht um eine weitere (vierte) Klage handeln sollte.

Die Tenorierung, nach der es bis zur Neubescheidung bei der der Klägerin erteilten Erlaubnis mit sämtlichen Bestimmungen verbleiben soll, trifft allein eine klarstellende Aussage dahingehend, welcher Rechtszustand bis zu einer Neubescheidung gelten soll. Dass dadurch bis zu der Neubescheidung eine rechtswidrige Erlaubnis bestehen bleibt, ist ausnahmsweise hinzunehmen, um der Klägerin nicht die sie ansonsten begünstigende Erlaubnis zu nehmen.

Vgl. dazu allgemein: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 31.

Der erste Hauptantrag der Klägerin (Nr. 1) ist bereits unzulässig.

Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1, 1. Var. der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) ist nicht statthaft. Es kann dabei dahinstehen, ob es sich bei den angegriffenen Bestimmungen um Inhalts- oder um Nebenbestimmungen handelt. Zwar wäre eine Anfechtungsklage gegen einzelne Nebenbestimmungen grundsätzlich zulässig und es wäre bei ihnen erst im Rahmen der Begründetheit zu prüfen, ob sie isoliert aufgehoben werden können. Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris, Rn. 24.

Das ist hier der Fall. Die Folgeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden (Neben-)Bestimmungen behandelt werden. Eine isolierte Aufhebung würde offensichtlich rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen. Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet (§ 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV). Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Ohne die einzelnen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit wäre die Erlaubnis nicht erlassen worden.

Vgl. zu einem solchen rückwirkend entstehenden Ermessensdefizit: OVG Sachsen, Urteil vom 10. Oktober 2012 – 1 A 389/12 –, juris, Rn. 26; Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteile vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 74 und vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 111 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 32; VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 35.

Der hilfsweise gestellte Antrag (Nr. 2), mit dem die Klägerin die Erteilung einer Folgeerlaubnis ohne die genannten Bestimmungen begehrt, ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO jedenfalls unbegründet. Die Klägerin hat mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Folgeerlaubnis ohne die streitgegenständlichen Bestimmungen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Insofern kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden, nach denen es sich hier um eine Gesamtentscheidung der Behörde handelt. Auch im Wege einer Verpflichtungsklage können nicht einzelne Nebenbestimmungen aus der Erlaubnis „herausgebrochen“ werden. Zu beachten ist, dass es sich bei der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für das Internet um eine Ausnahme zu dem grundsätzlichen Verbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV handelt und dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV).

Mangels Spruchreife kann das beklagte Land allenfalls dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Dieser in dem Verpflichtungsantrag der Klägerin als „Minus“ enthaltene,

vgl. dazu allgemein: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Beschluss vom 24. Januar 2014 – 10 CE 13.2551 und 10 C 13.2552 –, juris, Rn. 12 m.w.N.,

Bescheidungsantrag ist teilweise bereits unzulässig, im Übrigen jedoch zulässig und begründet.

Unzulässig ist das Begehren der Klägerin, ihr eine Erlaubnis ohne die unter Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 2 und 3 getroffenen Regelungen zu erteilen. Der Klage fehlt insoweit bereits das Rechtsschutzbedürfnis, bzw. es mangelt an der im Falle eines Verpflichtungs-/ Bescheidungsbegehrens notwendigen vorherigen Antragstellung bei dem beklagten Land.

Dies liegt in Bezug auf Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 2 auf der Hand. An keiner Stelle hat die Klägerin Einwände gegen die zu ihren Gunsten mit dieser Bestimmung erfolgte beschränkte Zulassung eines Spiels im Internet vor dem vollständigen Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung erhoben, noch eine Erweiterung dieser Zulassung bei dem beklagten Land beantragt; dass dieses bzw. das Glücksspielkollegium jedweder Modifizierung ablehnend gegenübersteht, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Der auf die Regelung in Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 abzielende Einwand der Klägerin, das Ministerium müsse weniger stark in ihre Berufsfreiheit eingreifende Verfahren zur Durchsetzung des Teilnahmeverbots für Minderjährige (§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV) vorsehen, verkennt zunächst, dass die Klägerin die von dem Ministerium in dem Erlaubnisbescheid unter Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 1 zugelassenen Verfahren selbst in ihrem Antrag und dem hierzu vorgelegten Sozialkonzept aufgeführt und sich diese zu eigen gemacht hat.

Darüber hinaus wird unberücksichtigt gelassen, dass die Bestimmung in Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 andere Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nicht ausschließt, sondern derartige neue Verfahren gemäß Satz 1 der genannten Bestimmung lediglich der Erlaubnispflicht unterstellt und damit in verwaltungsverfahrenstechnischer Hinsicht ein Erlaubnisverfahren statuiert. Der Klägerin bleibt es im Rahmen der ihr erteilten Erlaubnis insoweit unbenommen, ein neues Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung durch einen konkreten, hinreichend bestimmten und bescheidungsfähigen Änderungsantrag zur Erlaubnis zu stellen und etwa damit verbundene Zweifelsfragen, insbesondere zum „gleichwertigen Schutz“, klären zu lassen. Von dieser Möglichkeit hat die Klägerin bislang jedoch keinen Gebrauch gemacht. Ein solcher Antrag ist mit Blick auf die notwendige Konkretisierung des Streitgegenstands auch nicht entbehrlich. Insbesondere ist es nicht die Aufgabe der Erlaubnisbehörde, andere Identifizierungs- und Authentifizierungsverfahren im Einzelnen auszuarbeiten und vorzuschlagen.

Vgl. allgemein: VG Regensburg, Urteile vom 22. April 2010 – RO 5 K 10.599 –, juris, Rn. 55 und vom 28. Januar 2010 – RO 5 K 08.2047 –, juris, Rn. 56.

Fehlt es somit an einem bescheidungsfähigen Antragsbegehren, kann der Klägerin insoweit gerichtlicher Rechtsschutz nicht gewährt werden.

Auch soweit die Klägerin vorträgt, anderen Lotteriegesellschaften seien niedrigere Zugangshürden erlaubt worden, steht es ihr frei, andere, im Einzelnen hinreichend konkretisierte Verfahren zur Sicherstellung des Ausschlusses Minderjähriger von der Spielteilnahme bei dem Ministerium zur Erlaubnis zu stellen.

Klarstellend – und ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt – wird darauf hingewiesen, dass die Kammer angesichts der durch präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt geregelten wirtschaftlichen Betätigung der Klägerin im Falle eines gerichtlichen Verfahrens nach entsprechender Antragstellung und Bescheidung durch die Erlaubnisbehörde jedwede nachträgliche Veränderung des zur Erlaubnis gestellten Identifizierungs- und Authentifizierungsverfahrens restriktiv unter dem Gesichtspunkt eines „aliud“ und eines diesbezüglichen erforderlichen gesonderten Antrags an die Erlaubnisbehörde prüfen wird.

Im Übrigen hat der Bescheidungsantrag jedoch Erfolg. Die Folgeerlaubnis vom 15. September 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) Folgeerlaubnis sind § 4 Abs. 1, 2 und Abs. 5 GlüStV i. V. m. § 9 Abs. 4 GlüStV i. V. m. § 19 Abs. 2 GlüStV i. V. m. den jeweiligen Ausführungsgesetzen der Länder zum Glücksspielstaatsvertrag (AG GlüStV). Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden, wobei nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist grundsätzlich nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten. Gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV können die Länder jedoch abweichend davon zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. die Vermittlung von Lotterien im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV mit Nebenbestimmungen versehen werden. Wenn gewerbliche Spielvermittler – wie die Klägerin – in allen oder mehreren Ländern tätig werden, werden die Erlaubnisse gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt.

Die Folgeerlaubnis vom 15. September 2017 ist zwar formell rechtmäßig ergangen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Involvierung des Glücksspielkollegiums.

Das Glücksspielkollegium dient dem Ministerium als zuständiger Glücksspielaufsichtsbehörde nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV als Organ bei der Erfüllung seiner Aufgaben. Bei seiner Entscheidung ist das Ministerium nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV an den Beschluss des Glücksspielkollegiums gebunden. Diese Bindung wirkt lediglich intern. Der Beschluss des Glücksspielkollegiums entfaltet keine rechtliche Außenwirkung. Er bedarf der Umsetzung durch das Ministerium, das im Außenverhältnis gegenüber der Klägerin die Entscheidung über deren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis trifft. Das Ministerium hat dabei keine eigene Entscheidungskompetenz.

Vgl. allgemein bezogen auf eine glücksspielrechtliche Werbeerlaubnis: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 40.

Die Involvierung des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV geschah rechtmäßig. Das VG Düsseldorf hat zur Verfassungsmäßigkeit der Übertragung der Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium in seinem Urteil vom 22. Januar 2016 (– 3 K 2472/14 –, juris, Rn. 81-83) bereits Folgendes ausgeführt:

„Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. [...] Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.

Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.

Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.“

Dem schließt sich die Kammer auch für das vorliegende Verfahren vollumfänglich an.

Im Ergebnis ebenso: VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 80 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteile vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 133 und vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 141; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 44 m.w.N.

Es liegt auch kein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip vor. Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung. Zwischen dem Glücksspielkollegium und dem Ministerium, das hier gegenüber der Klägerin den Bescheid zu verantworten hat, besteht eine Bindungswirkung. Die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums kann danach inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft werden.

Vgl. allgemein: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 156 m.w.N.

Der Bescheid des Ministeriums vom 15. September 2017 ist jedoch materiell rechtswidrig, da er an Ermessensfehlern leidet (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Erlaubnis, zum anderen aus der Verknüpfung mit einer rechtswidrigen Nebenbestimmung.

Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt,

vgl. Kopp/Schenke, Kommentar, VwGO, 24. Auflage 2018, § 114 Rn. 15, 48.

Zwar enthält der Bescheid eine Begründung. Auch lassen sich hierbei Ermessenserwägungen erkennen. Es kommt hier jedoch nicht (allein) auf die Begründung des Bescheids durch das Ministerium an. Dieses war – wie oben ausgeführt – bei der Entscheidung über die Erlaubnis an den Beschluss des Glücksspielkollegiums gebunden. Die in dem Bescheid angeführten Gründe sind damit nicht Ausdruck eines von ihm selbständig ausgeübten Ermessens.

Vgl. allgemein: VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 60; vgl. allgemein zum „Durchschlagen“ formeller und materieller Fehler der Entscheidung des Glücksspielkollegiums auf die Entscheidung der Glücksspielaufsichtsbehörde: OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 11 ME 130/17 –, juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 42; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. November 2014 – 6 A 10562/14 –, juris, Rn. 28; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 48; VG Berlin, Urteile vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 53 und vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 58 ff.; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 162.

Gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2, 3 GlüStV hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Das Begründungserfordernis des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV dient u.a. dem Schutz der Rechte des von der Entscheidung Betroffenen. Da die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums in Tenor und Begründung für die nach außen zuständige Behörde bindend sind, schafft die Begründungspflicht Klarheit darüber, mit welcher Begründung das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse umgesetzt wissen will. Dem von der Entscheidung Betroffenen, der eventuell gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will, ermöglicht die Kenntnis der Begründung eine sachgerechte Wahrnehmung seiner nach Art. 19 Abs. 4 GG geschützten subjektiven Rechte.

Vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 11 ME 130/17 –, juris, Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 48 und Rn. 54; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 – 3 K 2472/14 –, juris, Rn. 69; VG Berlin, Urteile vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 50 und vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 58 ff.; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 163 ff.

Der Pflicht zur Begründung seiner Beschlüsse kann das Glücksspielkollegium grundsätzlich dadurch genügen, dass es einer von der zuständigen Behörde vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt. Dann aber muss eine solche Bezugnahme und der Wille des Glücksspielkollegiums, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über die Beschlussfassung oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 50 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 60.

Dies ist hier nicht geschehen. Aus den dem Gericht vorgelegten Verwaltungsvorgängen ergibt sich nicht, dass eine Begründung durch das Glücksspielkollegium im Sinne von § 9a Abs. 8 Sätze 2, 3 GlüStV erfolgt ist. Es ist nicht erkennbar, ob sich das Glücksspielkollegium in dem Umlaufverfahren mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt hat. Es ist auch nicht ersichtlich, dass es sich die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Ministeriums in dessen Bescheidentwurf vom 29. August 2017 zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich nicht aus der Bezugnahme in dem Beschluss des Glücksspielkollegiums auf den Bescheidentwurf „in der von NI am 29.8.2017 übersandten Form“ . Diese Bezugnahme lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. Dies gilt umso mehr, als das Glücksspielkollegium hier von dem Wortlaut der Beschlussvorlage vom 29. August 2017 abweicht, mit welchem dem Glücksspielkollegium der folgende Beschluss vorgeschlagen wurde:

„Der Erteilung der von der M1. AG beantragten Folgeerlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung [...] wird gemäß dem beigefügten Bescheidentwurf (Stand: 29.08.2017) zugestimmt. Das Glücksspielkollegium macht sich die Begründungen dieser Beschlussvorlage und des Bescheidentwurfs zu eigen.“

Auch aus der bloßen Existenz des § 3 Abs. 7 Satz 2, 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums (einsehbar im Internet, z.B. unter https:// innen.hessen.de/buerger-staat/gemeinsame-geschaeftsstelle-gluecksspiel/glueckssp ielkollegium2/geschaeftsfuehrung-und) lässt sich nicht herleiten, dass von der Aufnahme der Gründe deshalb abgesehen worden ist, weil das Glücksspielkollegium der Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung vollumfänglich folgen wollte. Allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Dies gilt erst recht im Hinblick auf die hier sogar erfolgte Wortlautabweichung zur Beschlussvorlage. Die Niederschrift über das Umlaufverfahren enthält auch keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 Satz 2, 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.

Vgl. allgemein: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 107 f.; VG Berlin, Urteile vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 51 und vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 60; offen gelassen, ob etwa der Wortlaut „in der von NW am 14.01.2016 übersandten Form“ eine hinreichende Bezugnahme darstellt: OVG NRW, Urteil vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 52.

Eine Heilung des Begründungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG für das Land Niedersachsen bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist – ungeachtet der Frage seiner Anwendbarkeit auf Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – nicht erfolgt. Das Glücksspielkollegium hat die gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV erforderliche Begründung nicht nachgeholt bzw. klargestellt. Die Begründung des Bescheids kann – wegen der in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierten internen Bindungswirkung – die fehlerhafte Begründung durch das Glücksspielkollegium nicht heilen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 53; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 61.

Auch im Übrigen stellt sich die Folgeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Die Entscheidung, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung zu erlassen ist, steht gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG für das Land Niedersachsen bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder im pflichtgemäßen Ermessen der Erlaubnisbehörde. Die Ermessensbetätigung stellt sich hier – wie oben ausgeführt – als eine einheitliche Gesamtentscheidung dar, sodass einzelne rechtswidrige Bestimmungen zur Rechtswidrigkeit der gesamten Ermessensentscheidung führen. Hier erweist sich die Bestimmung unter Ziffer III Nr. 10 als rechtswidrig.

Ziffer III Nr. 10 verpflichtet die Klägerin, den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei durchzuführen. Dies greift sowohl in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Geschäftsabläufe der Klägerin ein, als auch in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG).

Vgl. allgemein: VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 39 m.w.N.

Dieser Eingriff ist zur Zielerreichung – Ausschluss gesperrter Spieler vom Glücksspiel – in Bezug auf die von der Klägerin vermittelten Glücksspielangebote ungeeignet, mithin unverhältnismäßig. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an den von der Klägerin vermittelten Lotterien – nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden – teilnehmen. Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Vermittlung im Internet.

Vgl. allgemein: VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 36 ff.

Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler nicht an Lotterien der in § 10 Abs. 2 genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, teilnehmen. Ferner dürfen sie weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 GlüStV i. V. m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen.

Lotterien, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden, fallen jedoch ohne weitere Einschränkungen nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV. Aus einem Umkehrschluss ergibt sich, dass gesperrte Spieler grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen dürfen.

Vgl. VG Hamburg, Urteile vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 37 und vom 3. Juli 2014 – 4 K 2865/12 –, juris, Rn. 80; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 199 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 201; a. A.: VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 99 ff.

Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein als Voraussetzung für eine Erlaubniserteilung, dass der Ausschluss gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet wird. Schon aufgrund dieses Wortlauts ergibt sich, dass die Vorschrift keine originäre Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien im Internet begründet.

Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 38 m.w.N.; a. A.: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 176; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 72.

§ 4 Abs. 5 GlüStV bezieht sich zwar allgemein – ohne weitere Differenzierung nach der Art der Lotterie – auf die Vermittlung von Lotterien im Internet. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV trifft jedoch hinsichtlich der Sperre keine eigenständige Regelungen. Die darin normierte Gewährleistungsverpflichtung knüpft vielmehr an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt eine auf dieser Grundlage erfolgte Sperrung voraus. Eine – die Sonderregelung des § 22 GlüStV modifizierende – Erweiterung der Glücksspielprodukte, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt erkennbar nicht.

Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 38; a. A.: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 176; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 72.

An eine etwaige andere Interpretation des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV durch das Glücksspielkollegium in seinen sogenannten Eckpunkten „Internet“ ist das Gericht nicht gebunden.

Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler für die von der Klägerin vermittelten Lotterien auch dann nicht vorgesehen, wenn die Vermittlung im Internet erfolgt, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden, zumal auch im Übrigen in Bezug auf die von der Klägerin vermittelten Glücksspielangebote für einen solchen Abgleich jeder rechtfertigende Grund fehlt.

Die übrigen von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen erweisen sich dagegen als rechtmäßig.

Dies gilt zunächst hinsichtlich Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3, soweit die diesbezügliche Verpflichtungsklage nicht bereits unzulässig ist (vgl. oben).

Dass die Verwendung anderer als die bereits in dem Erlaubnisbescheid für zulässig erachteten Verfahren nach Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 Satz 1 der vorherigen Erlaubnis des Ministeriums bedürfen, rechtfertigt sich deshalb, weil es sich bei der gewerblichen Spielvermittlung gemäß § 4 Abs. 1 i. V. m. § 9 Abs. 4 i. V. m. § 19 GlüStV um eine erlaubnispflichtige Tätigkeit handelt und jede Abweichung von der Erlaubnis eine nicht genehmigte Betätigung darstellen würde.

Vgl. allgemein: VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 –, juris, Rn. 55 ff.

Auch Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 Satz 2, wonach neue Verfahren den Anforderungen der KJM für geschlossene Benutzergruppen genügen oder einen gleichwertigen Schutz bieten müssen, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Hierdurch werden die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV und des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV konkretisiert. Nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV haben die Veranstalter und die Vermittler sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet wird. Die Bestimmungen dienen ferner der Zielsetzung des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugendschutz zu gewährleisten ist.

Dabei ist es der zuständigen Behörde überlassen, entsprechend dem hohen verfassungsrechtlichen Rang des Jugendschutzes Zugangsformen zu Teilnahmen am Glücksspiel vorzusehen, die einen Zugang von Minderjährigen zum Spiel verlässlich ausschließen.

Vgl. VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 94; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 193 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 195.

Insbesondere angesichts der fehlenden Verlässlichkeit elektronischer Kommunikation ohne direkten persönlichen Kontakt erscheint es jedenfalls gerechtfertigt, für die Vermittlung im Internet andere Verfahren und Anforderungen an die Gewährleistung eines Ausschluss von Minderjährigen vom Spiel vorzusehen als etwa für terrestrische Annahmestellen.

Die unter Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 Satz 2 getroffene Regelung genügt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Vgl. zu ähnlichen Bestimmungen: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 168 m.w.N.; VG Regensburg, Urteile vom 22. April 2010 – RO 5 K 10.599 –, juris, Rn. 53 ff. und vom 28. Januar 2010 – RO 5 K 08.2047 –, juris, Rn. 54 ff.

Eine Einschränkung dahingehend, dass nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV eine „hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Risikoausschlusses“ ausreichend ist, lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin weder dem Wortlaut dieser Vorschrift („sicherzustellen“), noch einer Auslegung im Lichte der Zielsetzung des § 1 Nr. 3 GlüStV entnehmen.

Es geht hier auch nicht darum, eine Risikoabwägung vorzunehmen. Risiken für Jugendliche insgesamt dadurch verlässlich auszuschließen, dass die Identifikation und Authentifizierung der Spieler hohen Standards genügen, ist gemessen an den Zielsetzungen des § 1 Nr. 3 GlüStV insbesondere angesichts der fehlenden Verlässlichkeit elektronischer Kommunikation gerechtfertigt.

Vgl. VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 94; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 193 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 195.

Dies gilt auch insoweit, als die Klägerin anführt, es handele sich bei den von ihr vermittelten Glücksspielprodukten um solche mit geringem Suchtpotential, weshalb die Einhaltung der von dem Ministerium zugelassenen Verfahren sie unverhältnismäßig stark belasten würde. Der Jugendschutz ist nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV und § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV gerade unabhängig vom Suchtpotential zu gewährleisten.

Vgl. allgemein: VG Regensburg, Urteile vom 22. April 2010 – RO 5 K 10.599 –, juris, Rn. 54 und vom 28. Januar 2010 – RO 5 K 08.2047 –, juris, Rn. 55.

Gegen die Anlehnung an die Richtlinien der KJM ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Die Anlehnung an die Richtlinien der KJM entsprechen der unmittelbaren Vorstellung des Gesetzgebers von der Umsetzung des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.

Vgl. VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 71 mit Verweis auf die Erläuterungen zum GlüStV, Drucksache des Landtags von Baden-Württemberg 15/1570, S. 65 und § 5 Abs. 2 Satz 2 ThürGlüG: „durch geeignete praxistaugliche Verfahren sicherzustellen“ .

Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.

Vgl. Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 170 f. mit Verweis u.a. auf Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 219.

Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 173; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 193 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 195; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 220.

Zwar macht die Klägerin insbesondere im Hinblick auf die Anforderungen der KJM für geschlossene Benutzergruppen geltend, dass zu strenge Anforderungen wegen erschwerter Hürden für volljährige Nutzer dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwiderliefen. Dem steht jedoch das besondere Gewicht der Gemeinwohlbelange im Übrigen gegenüber, die mit dem GlüStV verfolgt werden. Die hohe Bedeutung der Allgemeininteressen – insbesondere in Gestalt der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht – hat zur Folge, dass die hohen Anforderungen durch die Richtlinien der KJM für geschlossene Besuchergruppen nicht unangemessen sind.

Vgl. allgemein (zur Verfassungsmäßigkeit der damals noch geltenden Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV a.F.): BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 54; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 220.

Soweit sich die Klägerin gleichwohl gegen die Einhaltung der KJM-Richtlinien wegen der hiermit verbundenen höheren Kosten insbesondere des Identifizierungsverfahrens wendet, erweist sich die in Rede stehende Bestimmung jedenfalls deshalb als verhältnismäßig, weil sie eine wortgetreue Umsetzung der KJM-Richtlinien nicht zwingend vorschreibt, sondern lediglich fordert, dass neue Verfahren jedenfalls einen gleichwertigen Schutz bieten müssen wie derjenige, der durch die Einhaltung der Anforderungen der KJM für geschlossene Benutzergruppen erreicht würde.

Vgl. zu ähnlichen Bestimmungen: VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 94 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 172; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 71 m.w.N.

„Gleichwertig“ bedeutet bei einer an der Zielsetzung der §§ 4 Abs. 3 Satz 3 und 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, d. h. der Sicherstellung des Ausschlusses von Minderjährigen von der Teilnahme am Glücksspiel, orientierten, verfassungskonformen Auslegung, dass ein gleicher Grad an Sicherstellung eines Ausschlusses erreicht werden muss, nicht aber eine Gleichwertigkeit im Hinblick auf die Zweckrichtung eines solchen Ausschlusses. Es muss danach etwa nicht zwingend der Ausschluss Minderjähriger vom Anblick der Internetinhalte der Klägerin erreicht werden, sondern der Ausschluss Minderjähriger von der Spielteilnahme. Andererseits muss die Spielteilnahme für Minderjährige von Anfang an ausgeschlossen sein, d.h. vor der verbindlichen Verpflichtung zur kostenpflichtigen Spielteilnahme und nicht erst ab der Möglichkeit zur „Gewinnausschüttung“.

Auch Ziffer II Satz 3 des Erlaubnisbescheides ist rechtmäßig. Nach dieser Bestimmung bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung durch das Ministerium. Diese Regelung ist nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt,

vgl. dazu näher: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189.

Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung.

Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 67; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 –, juris, Rn. 81; a. A.: VG des Saarlandes, Urteil vom 6. Juni 2012 – 6 K 177/10 –, juris, Rn. 143; VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris, Rn. 104.

Mit seiner Hilfe soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt werden. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind.

Vgl. allgemein: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 188 f.; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 182 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 184.

Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil,

vgl. dazu auch: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 188,

ist hier nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre – wie es bereits die Klägerin ausführt – nicht praktikabel. Die Notwendigkeit einer solchen trennscharfen Unterteilung ist auch nicht ersichtlich, weil erst eine Gesamtbetrachtung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen der Klägerin – gerade auch in den von der Klägerin genannten Zweifelsfällen, ob ein glücksspielrechtlich relevanter Bezug besteht – ein hinreichendes Bild darüber abgeben wird, ob die Spielvermittlung der Klägerin im Sinne des § 1 GlüStV ordnungsgemäß abgewickelt wird.

Entgegen der Ansicht der Klägerin greift der Zustimmungsvorbehalt auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein.

Vgl. allgemein: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 67.

Ihr bleibt es unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen und dann dem Ministerium zur Erlaubnis vorzulegen. Sollte das Erlaubnisverfahren eine unangemessen lange Zeit in Anspruch nehmen, bleibt der Klägerin die Möglichkeit der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen.

Schließlich ist die Bestimmung der Ziffer III Nr. 12 (Evaluierung) rechtmäßig. Nach dieser Bestimmung muss die Klägerin die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Internetvermittlung wissenschaftlich evaluieren lassen und dem Ministerium einen Bericht über die Evaluierung mit Ablauf von 24 Monaten nach Erhalt des Erlaubnisbescheides vorlegen. Dies beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 4 2. Hs. GlüStV. Die Regelung verstößt auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG für das Land Niedersachsen bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder.

Ein Verwaltungsakt ist inhaltlich hinreichend bestimmt, wenn sein Regelungsinhalt – durch Auslegung etwa auch unter Zuhilfenahme der Begründung des Bescheides – für die Beteiligten klar und unzweideutig ist. Verwaltungsakte sind grundsätzlich auch dann hinreichend bestimmt, wenn sie nur das zu erreichende Ziel festlegen und dem Adressaten ansonsten Wahlfreiheit lassen, wie er dieses Ziel erreichen möchte. Dies setzt voraus, dass das Ziel der Anordnung bestimmt ist und zumindest ein im Rahmen des Möglichen liegendes Mittel zu Zielerreichung problemlos erkennbar ist.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 112 ff.; Kopp/Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 37 Rn. 5, 6 und 16.

Diesen Anforderungen wird die Bestimmung unter Ziffer III Nr. 12 – bei Zugrundelegung des Empfängerhorizonts der Klägerin – gerecht.

Zwar lassen sich dem Erlaubnisbescheid die genauen Anforderungen an die Evaluation und den Bericht im Einzelnen nicht entnehmen. Es bleibt etwa unklar, im Hinblick auf welche wissenschaftliche Fachrichtung die Evaluierung zu erfolgen hat.

Vgl. zu einer ähnlichen Bestimmung: VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 64.

Hier besteht jedoch die Besonderheit, dass die Klägerin dem Ministerium bereits mit der Stellung ihres Antrags auf eine Folgeerlaubnis als Anlage eine wissenschaftliche Evaluierung ihres Sozialkonzepts für das Internetangebot vom 28. Oktober 2014 (Zwischenbericht) vorgelegt hat. Das Ministerium hat diesen Bericht nicht beanstandet. Die Klägerin durfte danach davon ausgehen, dass mit Ziffer III Nr. 12 des Erlaubnisbescheides eine solche Evaluation und ein solcher Bericht auch für den übrigen Zeitraum der Internetvermittlung verlangt wird. Dass es Aufgabe der Klägerin ist, ihr Sozialkonzept wissenschaftlich evaluieren zu lassen, und nicht etwa Sache des beklagten Landes, ergibt sich zudem aus § 4 Abs. 5 Nr. 4, 2. Hs. GlüStV.

Die Verpflichtungsklage hinsichtlich der Erteilung einer Erlaubnis ohne die regionale Beschränkung der Lotterievermittlung (Klageantrag Nr. 3) ist unabhängig von der die Zulässigkeit der Klage betreffenden Frage einer vorherigen Antragstellung,

vgl. zu dieser Notwendigkeit: OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2012 – 4 A 2865/09 –, juris, Rn. 4 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 –, juris, Rn. 47 ff.; a. A.: VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 180 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 182,

jedenfalls unbegründet.

Die Bestimmung unter Ziffer I Nr. 1 UAbs. 2 des Bescheides ist rechtmäßig. Sie entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. § 3 Abs. 4 GlüStV bestimmt zusätzlich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird.

Es mangelt danach an einer Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin begehrte „länderübergreifende“ Erlaubnis. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund des grundsätzlichen Verbots des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Auch wenn die Vermittlungserlaubnisse gebündelt erteilt werden, handelt es sich doch um mehrere Erlaubnisse für das jeweilige Gebiet eines Landes, für die es auch verschiedene besondere Bestimmungen gibt (hier umgesetzt in Ziffer III Nr. 15 des Erlaubnisbescheides). Für eine bundeslandübergreifende bzw. sich zusammen mit einer Erlaubnis eines anderen Bundeslandes ergänzende Erlaubnis gibt es dagegen keine Grundlage im GlüStV.

Das sogenannte Regionalitätsprinzip ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit betroffen, indem den Vermittlern nicht ermöglicht wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln. Der Eingriff ist allerdings gerechtfertigt. Insbesondere begegnet die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV keinen durchgreifenden Bedenken. Es liegt in der „Natur der Sache“, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet ihres Landes erteilen können.

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 53 (noch zu § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F.); OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 80 ff. m.w.N.; VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 86 m.w.N.; VG Schwerin, Urteil vom 14. März 2013 – 7 A 1430/08 –, juris, Rn. 59; VG Regensburg, Urteile vom 28. Februar 2013 – RO 5 K 12.1196 –, juris, Rn. 127 ff. und vom 21. Oktober 2010 – RO 5 K 10.31 –, juris, Rn. 70 f.; VG Leipzig, Urteil vom 20. September 2012 – 5 K 757/10 –, juris, Rn. 70 ff.; VG des Saarlandes, Urteile vom 6. Juni 2012 – 6 K 177/10 –, juris, Rn. 117 ff. und vom 19. Januar 2012 – 6 K 521/10 –, juris, Rn. 92; VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris, Rn. 111 f.; a. A. (bundeslandübergreifende Vermittlung bedürfe bereits keiner Erlaubnis): VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 180 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 182.

Inwieweit sich daraus, dass es inzwischen das gebündelte Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV und das ländereinheitliche Verfahren nach § 9a GlüStV gibt, etwas anderes ergeben soll, erschließt sich der Kammer nicht. Bereits dem Wortlaut des § 19 Abs. 2 GlüStV („die Erlaubnisse“) lässt sich entnehmen, dass es sich hier immer noch um einzelne Erlaubnisse handelt, die lediglich gebündelt erteilt werden.

§ 9 Abs. 4 GlüStV verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht oder das nationale Kartellrecht. Weder die unionsrechtlichen Vorschriften der Art. 101 ff. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), noch die nationalen Vorschriften der §§ 1 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) greifen hier ein, weil die Regelung der Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dient. Das gesamte Erlaubnissystem – in dessen Rahmen die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV zu betrachten ist – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Erlaubnissystems. Mit dem Erlaubnissystem werden unionsrechtlich legitime Ziele – insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 GlüStV) – verfolgt. Die Landesbezogenheit als Teil dieses Systems dient zumindest mittelbar der Verwirklichung dieser Ziele. Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Die Lotterien selbst werden jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet. Aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs,

vgl. BGH, Beschlüsse vom 14. August 2008 – KVR 54/07 –, juris und vom 8. Mai 2007 – KVR 31/06 –, juris,

folgt nichts anderes. Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar, weil in den zitierten Entscheidungen Gegenstand der Verfahren in erster Linie Absprachen der Lotteriegesellschaften waren und nicht – wie hier – die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht.

Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 132 ff. m.w.N.; VG Regensburg, Urteil vom 28. Februar 2013 – RO 5 K 12.1196 –, juris, Rn. 129 f.; VG des Saarlandes, Urteil vom 19. Januar 2012 – 6 K 521/10 –, juris, Rn. 192 ff.; VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris, Rn. 113.

Die Klagen der Klägerin gegen den ersten und gegen den zweiten Änderungsbescheid sind jedenfalls unbegründet. Anhaltspunkte, die gegen die Rechtmäßigkeit der dortigen Änderungen sprechen könnten, sind weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.

Das Gericht hält eine Kostenteilung von elf Zwölfteln zu einem Zwölftel für angemessen. Die Klägerin ist mit ihren zwei Klagen gegen die ersten beiden Änderungsbescheide jeweils vollständig unterlegen und mit ihrer Klage gegen den „Ursprungsbescheid“ zu drei Vierteln. Dort ist sie mit ihren beiden Hauptanträgen (Nr. 1 und 3) vollständig unterlegen und hat mit ihrem hilfsweisen Verpflichtungsantrag (Nr. 2) nur teilweise Erfolg. Von ihren insgesamt drei erhobenen Klagen unterliegt sie damit insgesamt zu einem Anteil von 2,75. Zusammengefasst auf ein Klageverfahren (2,75/3) entspricht dies einem Unterliegensanteil von elf Zwölfteln.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 711, 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Berufung wird nach §§ 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und die Sprungrevision wird nach § 134 Abs. 1, 2 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO jeweils wegen grundsätzlicher Bedeutung der aufgeworfenen Rechtsfragen zugelassen. Die hier aufgeworfenen Rechtsfragen sind über den konkreten Fall hinaus (bundesweit) von allgemeiner Bedeutung und höchstrichterlich noch nicht geklärt.