Verwaltungsgericht Arnsberg, 1. Kammer — 1 L 724/18

Der aus dem Tenor ersichtliche, sinngemäße Antrag der Antragstellerin hat Erfolg.

Der Antrag im Sinne von § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig. Er ist insbesondere statthaft. Die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes (LÖG NRW) in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2018 (GV. NRW. S. 172) gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- oder Feiertage kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Für derartige Feststellungsbegehren ist vorläufiger Rechtsschutz im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m. w. N.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sei. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 des Grundgesetzes (GG) i. V. m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Dieser Schutzauftrag ist darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N.

Der Antrag ist auch begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f. m. w. N.

So liegt der Fall hier. Bei summarischer Prüfung erweist sich die am 19. April 2018 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Ordnungsbehördliche Verordnung zum Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen im Jahr 2018 hinsichtlich der hier streitigen Verkaufsstellenöffnung am 29. April 2018 (vgl. § 1 Abs. 1, 1. Spiegelstrich des Beschlussentwurfs in der Sitzungsvorlage Nr. 58/2018) als offensichtlich rechtswidrig und nichtig, weil sie von den in der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 LÖG NRW enthaltenen materiell-rechtlichen Vorgaben ersichtlich nicht gedeckt ist.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Ein öffentliches Interesse liegt nach Satz 2 des § 6 Abs. 1 LÖG NRW insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots dient (Nr. 2), dem Erhalt, der Stärkung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dient (Nr. 3), der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren dient (Nr. 4) oder die überörtliche Sichtbarkeit der jeweiligen Kommune als attraktiver und lebenswerter Standort insbesondere für den Tourismus und die Freizeitgestaltung, als Wohn- und Gewerbestandort sowie Standort von kulturellen und sportlichen Einrichtungen steigert (Nr. 5).

Mit der Neuregelung des § 6 LÖG NRW beabsichtigt der Landesgesetzgeber vor dem Hintergrund der Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. – (BVerfGE 125, 39), einen Ausgleich zwischen dem verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz einerseits und dem Schutz höherer, gleichwertiger und sonst gewichtiger Rechtsgüter, insbesondere aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie Art. 2 Abs. 1 GG andererseits zu schaffen.

Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, Landtags-Drucksache (LT-Drs.) 17/1046, S. 101, 102 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerfG.

Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Ausnahmen bezüglich der Ladenöffnung bedürfen eines dem Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22.

Ausgehend hiervon bestimmt § 6 Abs. 1 LÖG NRW, dass eine ausnahmsweise Öffnung von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen im öffentlichen Interesse zu liegen hat. Das öffentliche Interesse muss dabei im Einzelfall so gewichtig sein, dass es geeignet ist, die beabsichtigte Öffnung der Verkaufsstellen zu rechtfertigen. Dabei werden in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 5 LÖG NRW regelbeispielhaft im Einzelfall in Betracht kommende gewichtige Sachgründe für eine ausnahmsweise Verkaufsstellenöffnung aufgezählt, wobei diese Aufzählung nicht abschließend ist.

Vgl. LT-Drs. 17/1046, S. 102, 103.

In diesem Zusammenhang obliegt es weiterhin den für die Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage nach § 6 Abs. 4 LÖG NRW zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter im Einzelfall festzustellen und sodann in eine Abwägung einzubeziehen. Auch die gesetzliche Verankerung neuer Sachgründe für eine Ausnahme zum Sonn- und Feiertagsschutz entbindet nämlich nach Auffassung des Landesgesetzgebers die zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden nicht von ihrem Recht und ihrer Pflicht, das Vorliegen eines Sachgrundes im Einzelfall zu prüfen und zu begründen.

Vgl. LT-Drs. 17/1046, S. 103, 104.

Ob danach ein verfassungsrechtlich tragfähiger Sachgrund für die sonntägliche Verkaufsstellenöffnung gegeben ist, unterliegt – abgesehen von Prognosen künftiger Ereignisse – uneingeschränkter gerichtlicher Überprüfung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 – 8 CN 1/16 -, juris.

Dies setzt voraus, dass sich die Gemeinde in einer auch für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise Klarheit über die für eine Sonntagsöffnung ins Feld geführten Sachgründe verschafft.

Vgl. noch zur alten Rechtslage: OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2018 – 4 B 490/18 – juris, Rn. 20.

Hiervon umfasst sind zum einen Art und Ausmaß der konkret vorgesehenen Ladenöffnung und zum anderen die konkret verfolgten Gemeinwohlinteressen und deren Bestimmung und Gewichtung.

Vgl. so auch LT-Drs. 17/1046, S. 104.

Nach dem vorstehend Gesagten ist die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung am Sonntag, dem 29. April 2018, durch die Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin bei summarischer Prüfung offensichtlich nicht im öffentlichen Interesse gerechtfertigt.

Die Antragsgegnerin hat schon eine auf den konkreten Einzelfall bezogene, eigene Abwägungsentscheidung nicht vorgenommen. Insoweit genügt es nicht, den Wortlaut des Gesetzes – hier der in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 2 und 5 LÖG NRW benannten Regelbeispiele – lediglich wiederzugeben, wie dies in der Sitzungsvorlage Nr. 58/2018 für die Sitzung des Rates der Antragsgegnerin am 19. April 2018 geschehen ist. Konkrete Feststellungen zu den mit einer Freigabe der Verkaufsstellenöffnung am hier fraglichen Sonntag im Einzelnen verfolgten Gemeinwohlinteressen, deren Bestimmung und Gewichtung sind – soweit ersichtlich – von der Antragsgegnerin nicht getroffen worden. Soweit auf Seite 4 der Sitzungsvorlage Nr. 58/2018 Ausführungen zu dem Regelbeispiel des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LÖG NRW gemacht werden, beziehen sich diese offensichtlich nicht auf die mit einer Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen verfolgten Ziele. Vielmehr wird dargelegt, dass „die großen und ständig wiederkehrenden Veranstaltungen in Kreuztal einen Aspekt für die überörtliche Sichtbarkeit der Stadt (…) darstellen“. Es wird demnach ausgeführt, dass die zeitgleich mit der Verkaufsstellenöffnung geplanten Veranstaltungen – wie beispielweise der in der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 27. März 2018 noch benannte und für den 29. April 2018 terminierte „Frühlingsmarkt“– dem öffentlichen Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LÖG NRW dienen, nicht aber, dass dies auf die Verkaufsstellenöffnung selbst zutreffen würde.

Angesichts der vorstehenden Feststellungen ist es auch nicht offenkundig, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW zumindest im Ergebnis eingehalten sind.

Vgl. zur Frage der Ergebnisrichtigkeit einer Verordnung allgemein: OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 44.

Erweist sich die streitige Rechtsverordnung nach alledem schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Verordnung und gegebener Dringlichkeit gebieten könnten, vom Erlass der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren abzusehen, hat die Antragsgegnerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht erkennbar. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Vertrauen auf eine Sonntagsöffnung am 29. April 2018 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen angesichts der vorstehenden Feststellungen zurückstehen.

Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Verordnung Unterworfenen ganz oder teilweise beizuladen, obwohl die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Zwar enthält die Entscheidung in Verfahren nach § 123 VwGO anders als Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendigerweise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung. Die Kammer geht jedoch davon aus, dass sich die der Verordnung Unterworfenen – auch jenseits einer prozessualen Bindungswirkung – rechtstreu verhalten und von der gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung ihrer Verkaufsstellen keinen Gebrauch machen werden. Anderenfalls wird die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vorgehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels anderweitiger Anhaltspunkte nach dem Regelstreitwert. Von einer Reduzierung dieses Wertes im Hinblick auf die Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist abzusehen, weil wegen des Zeitablaufs die Entscheidung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich vorweggenommen wird.