Verwaltungsgericht Arnsberg, 1. Kammer — 1 K 9939/17

Der am 25. April 1946 geborene Kläger ist Eigentümer des Gebäudes L. Straße in O. . Im Untergeschoss des Gebäudes betreibt der Kläger die Spielhalle K. 1. Hierfür erteilte die Beklagte ihm mit Bescheid vom 25. März 1993 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung (GewO). Im Erdgeschoss bzw. Obergeschoss des Gebäudes betrieb der Kläger bis April 2019 die Spielhalle K. 2. Für den Betrieb der Spielhalle K. 2 hatte die Beklagte mit Bescheid vom 21. Dezember 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt.

Der Kläger beantragte im März 2017 bei der Beklagten die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) i.V.m. § 16 des Ausführungsgesetzes des Glücksspielstaatsvertrag im Land Nordrhein-Westfalen (AG GlüStV NRW) für den Betrieb seiner Spielhallen und stellte darüber hinaus den Antrag auf die Anerkennung eines Härtefalls nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV. Hierzu führte der Kläger aus: Angesichts einer Mitteilung der Beklagten, „dass ein Weiterbetrieb beider bestehenden Konzessionen in der L. Straße, O. ausnahmsweise für die Übergangszeit bis zum 30.06.2021 möglich“ sei, beantrage er „eine befristete Ausnahmegenehmigung für die Konzession im Erdgeschoss“ (…) im Wege einer Härtefallentscheidung. Ihm sei „die (…) Konzession ausnahmsweise im Rahmen einer Härtefallregelung für die Übergangszeit bis zum 30.06.2021 zu gewähren“.

Die Beklagte erteilte dem Kläger antragsgemäß für den Betrieb der Spielhalle K. 1 mit Bescheid vom 17. Oktober 2017 eine bis zum 30. Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis.

Für die Spielhalle K. 2 erteilte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 18. Oktober 2017, der diesem am 15. November 2017 zugestellt wurde, eine glücksspielrechtliche Erlaubnis und befristete diese bis zum 31. Dezember 2018.

Am 15. Dezember 2017 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er geltend macht: Die glücksspielrechtlichen Regelungen, wonach für den Betrieb einer Spielhalle neben der Erlaubnis nach § 33i GewO zusätzlich eine glücksspielrechtliche Erlaubnis notwendig sei, verstießen gegen das Recht der Europäischen Union. Insbesondere stünden die Grundfreiheiten (Art. 49 und 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) sowie die daraus folgenden Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz, der Publizität sowie der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit und Effektivität der vorgenommenen Befristung entgegen. Es gebe kein zwingendes Erfordernis des Gemeinwohls, das die Befristung unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und insbesondere auch des Erfordernisses einer systematischen und kohärenten Begrenzung legitimieren könne. Ein Argument für die zwingende Notwendigkeit der Befristung fehle. Soweit das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis als gerechtfertigt angesehen werde, habe er jedenfalls im Hinblick auf die Spielhalle K. 2 im Wege der Anerkennung eines Härtefalls einen Anspruch auf die Erteilung derselben über die Befristung auf den 31. Dezember 2018 hinaus. Er habe erhebliche Investitionen in Bezug auf die benannte Spielhalle getätigt. Der Betrieb lediglich einer Spielhalle am Spielhallenstandort werde sich nicht rechnen. Die Schließung einer Spielhalle am besagten Standort werde zu einer Gefährdung seiner beruflichen und persönlichen Existenz führen. Er sei 73 Jahre alt und müsse weiterhin hohe Schulden bedienen. Neben den bereits benannten Spielhallen betreibe er eine weitere Spielhalle an einem Standort in I. . Wegen der weiteren Einzelheiten des klägerischen Vortrags wird auf den Inhalt des Terminsprotokolls und die diesem beigefügten Anlagen Bezug genommen.

Bei Erhebung der Klage hat der Kläger zunächst schriftlich beantragt, die Befristung in dem Bescheid der Beklagten vom 18. Oktober 2017 hinsichtlich der Spielhalle K. 2 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die erteilte Erlaubnis abzuändern, indem diese bis zum 30. Juni 2021 befristet wird, hilfsweise die erteilte Erlaubnis abzuändern, indem die Befristung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu beschieden wird.

Der Kläger beantragt nunmehr,

festzustellen, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis besteht, wonach die Beklagte den Betrieb der Spielhalle K. 2 des Klägers (L. Straße in O. ) von dem Vorliegen einer Betriebserlaubnis gemäß § 24 des Glücksspielstaatsvertrags in Verbindung mit § 16 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag Nordrhein-Westfalen abhängig machen kann, solange die gewerberechtliche Betriebserlaubnis bestandskräftig ist,

hilfsweise,

die Befristung in dem Bescheid der Beklagten vom 18. Oktober 2017 für die Spielhalle L. Straße (Obergeschoss), O. aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die am 18. Oktober 2017 erteilte Konzession nach § 24 des Glücksspielstaatsvertrags in Verbindung mit § 16 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag in Nordrhein‑Westfalen abzuändern in eine unbefristete Erlaubnis.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte führt zur Klageerwiderung aus: Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den 31. Dezember 2018 hinaus komme nicht in Betracht. Der Aufforderung, eine detaillierte Schuldenaufstellung und Zuordnung zu den einzelnen Spielhallen vorzulegen, sei der Kläger nicht gefolgt. Dies sei auch nicht verzichtbar, weil der Kläger mehrere Spielhallen in verschiedenen Kommunen betreibe. Die Belastungen des Klägers bestünden überwiegend gegenüber dem Schwiegervater. Vor diesem Hintergrund komme eine weitergehende Befristung nicht in Betracht.

Mit Verfügung vom 14. Dezember 2018 ordnete die Beklagte gegenüber dem Kläger die Schließung der Spielhalle K. 2 zum 1. Januar 2019 an und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 500,00 EUR an. Hiergegen erhob der Kläger die Klage 1 K 9/19 und stellte zugleich einen Antrag auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Den vorläufigen Rechtsschutzantrag 1 L 4/19 lehnte die Kammer mit Beschluss vom 24. Januar 2019 ab. Daraufhin nahm der Kläger die Klage 1 K 9/19 zurück, so dass das Verfahren mit Beschluss vom 12. Februar 2019 eingestellt wurde.

Am 26. März 2019 stellte der Kläger einen Antrag auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung (1 L 497/19) mit dem Ziel, den Betrieb der Spielhalle K. 2 bis zum Abschluss des vorliegenden Klageverfahrens vorläufig zu dulden. Den einstweiligen Rechtsschutzantrag lehnte die Kammer mit Beschluss vom 2. April 2019 ab. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 3. Juli 2019 zurück.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Verfahrensakte, insbesondere des Terminsprotokolls, der beigezogenen Gerichtsakte 1 K 509/14 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Die Entscheidung ergeht durch die Einzelrichterin, da entgegen der Ansicht des Klägers die Voraussetzungen für eine Rückübertragung des Rechtsstreits auf die Kammer nicht vorliegen. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO kann der Einzelrichter den Rechtsstreit auf die Kammer zurückübertragen, wenn sich aus einer wesentlichen Änderung der Prozesslage ergibt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder die Sache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist. Vorliegend ist bereits kein Ermessen für eine Rückübertragung eröffnet. Der Kläger hat seinen Antrag auf Rückübertragung im Termin zur mündlichen Verhandlung mit dem Vorliegen von „unionsrechtlichen Implikationen“ sowie damit begründet, dass „die Voraussetzungen für eine Einzelrichterübertragung nicht und nicht einmal im Ansatz gegeben sind“. Dieser Vortrag begründet aber weder eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache noch besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die mit der Stellung des Feststellungsantrags im Termin zur mündlichen Verhandlung erfolgte Klageänderung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO bereits unzulässig. Zunächst liegt eine Einwilligung der Beklagten in die Änderung der Klage nicht vor. Die Klageänderung erweist sich überdies nicht als sachdienlich. Die fehlende Sachdienlichkeit ergibt sich bereits daraus, dass eine Feststellungsklage mit dem formulierten Klageantrag weder zulässig noch begründet wäre. Selbst wenn von einer Sachdienlichkeit der Klageänderung auszugehen sein sollte, hätte die Feststellungsklage aus den genannten Gründen keinen Erfolg. Im Einzelnen gilt:

Die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO ist unzulässig gemäß § 43 Abs. 2 VwGO. Nach Satz 1 dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. So liegt der Fall hier. Nach dem im Termin zur mündlichen Verhandlung formulierten Hauptantrag begehrt der Kläger die Feststellung, dass kein Rechtsverhältnis zwischen ihm und der Beklagten besteht, wonach die Beklagte den Betrieb seiner Spielhalle K. 2 von dem Vorliegen einer Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW abhängig machen kann, solange die gewerberechtliche Betriebserlaubnis nach § 33i GewO bestandskräftig ist. Dieses Begehren hätte der Kläger bereits mit einer Anfechtungsklage gegen die Schließungsverfügung der Beklagten vom 14. Dezember 2018 verfolgen können. Die Beklagte hatte die Schließung der Spielhalle K. 2 des Klägers zum 1. Januar 2019 mit der Begründung angeordnet, der Kläger verfüge ab diesem Zeitpunkt nicht mehr über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW, so dass die Fortsetzung des Spielhallenbetriebs gemäß § 15 Abs. 2 GewO verhindert werden könne. Gegen diese Schließungsverfügung hatte der Kläger die Klage 1 K 9/19 erhoben. Er hat sie allerdings zwischenzeitlich zurückgenommen, so dass die Schließungsverfügung bestandskräftig werden konnte.

Die Feststellungsklage mit dem formulierten Begehren ist auch unbegründet. Aufgrund der bestandskräftigen Schließungsverfügung steht zwischen den am vorliegenden Rechtsstreit Beteiligten fest, dass zwischen ihnen ein Rechtsverhältnis besteht, wonach die Beklagte die Schließung der Spielhalle K. 2 des Klägers aufgrund des Fehlens einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW fordern darf. Auf den Bestand einer gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

vgl. im Übrigen zum Verhältnis zwischen glücksspielrechtlicher Erlaubnis und der gewerberechtlichen Betriebserlaubnis nach § 33i GewO: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 16. Oktober 2017 ‒ 4 A 1607/16 ‒, juris, Rn. 30 f., unter Hinweis auf Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 7. März 2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, juris, Rn. 117, und Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris, Rn. 46.

Auch die hilfsweise zur Entscheidung gestellte Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO hat keinen Erfolg. Soweit mit dem Verpflichtungsantrag erstmals die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis begehrt wurde, handelt es sich wiederum um eine unzulässige Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO. Auch insoweit liegt weder eine Einwilligung der Beklagten vor, noch ist die Änderung der Klage sachdienlich, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt.

Die Klage ist bereits unzulässig. Mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, die glücksspielrechtliche Erlaubnis im Sinne von § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW abzuändern in eine unbefristete Erlaubnis, geht der Kläger über das hinaus, was er bei der Beklagten beantragt hatte. Sein bei der Beklagten gestellter „Härtefallantrag“ auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis hinsichtlich der Spielhalle K. 2 war darauf gerichtet, diese „für die Übergangszeit bis zum 30.06.2021“ zu erhalten (vgl. Schreiben des Klägers vom 31. März 2017). Damit kann im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens nicht zulässigerweise eine unbefristete Verlängerung bzw. Erteilung begehrt werden.

Unbeschadet des Vorstehenden wäre die Verpflichtungsklage auch unbegründet. Der Bescheid vom 18. Oktober 2017, mit dem die Beklagte dem Kläger für die Spielhalle K. 2 eine bis zum 31. Dezember 2018 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt hat, verletzt den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung einer unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Ein entsprechender Anspruch folgt nicht aus § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW. Insoweit wird Bezug genommen auf die Ausführungen des OVG NRW in dem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 3. Juli 2019 – 4 B 546/19 –, die im Folgenden auszugsweise wiedergegeben werden:

„Für den Betrieb der Spielhalle „K. 2“ des Antragstellers kann eine länger befristete Erlaubnis nicht erteilt werden, weil sie gegen das Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW verstößt. Eine Härtefallerlaubnis scheidet aus. Denn seine Spielhalle unterfiel der bereits 2013 abgelaufenen einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, für die verfassungsrechtlich unbedenklich die Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht einschlägig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2017 – 4 B 1026/17 –, juris, Rn. 16 ff., m. w. N.

Auch hiergegen bestehen keine unionsrechtlichen Bedenken. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich nicht um die Gewährung von Bestands- oder Vertrauensschutz unabhängig von der von ihm erstrebten Suchtbekämpfung.

Vgl. EuGH, Urteil vom 16.2.2012 – C-72/10 u.a. -, EuZW 2012, 275 = juris, Rn. 50, 59 ff.

Er wollte vielmehr nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das – nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende – Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen erreichen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 -, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 38 f., unter Hinweis auf LT-Drs. 16/17, S. 43.“

Diesen Ausführungen schließt sich die Einzelrichterin an. Sie fügen sich ein in die rechtliche Begründung der Kammer in dem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 24. Januar 2019 – 1 L 4/19 –.

Angesichts des umfangreichen Vortrags des Klägers wird ergänzend darauf hingewiesen, dass weder verfassungsrechtliche Bedenken,

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2013 – 1 BvR 1314/12 u.a. –,

noch europarechtliche Bedenken gegen die vorliegend maßgeblichen Vorschriften des GlüStV sowie des AG GlüStV NRW bestehen.

Vgl. zu landesrechtlichen Einschränkungen für Spielhallen in Berlin: BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rn. 83ff und OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –.

Selbst wenn die vom Kläger geltend gemachten Bedenken verfassungsrechtlicher und/ oder europarechtlicher Art gegen die Wirksamkeit der hier einschlägigen Vorschriften des GlüStV sowie des AG GlüStV NRW bestehen würden, so würde dies mangels Anwendbarkeit derselben jedenfalls nicht auf den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf Erteilung einer unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis führen.

Unabhängig von dem Vorstehenden kommt eine unbefristete Erteilung bzw. Verlängerung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach den Vorschriften des GlüStV und des AG GlüStV NRW schon deshalb nicht in Betracht, weil die in § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV zwingend vorgeschriebene Befristung der Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag für Nordrhein-Westfalen durch § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW in der Weise konkretisiert wurde, dass die Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des GlüStV nach § 35 GlüStV erteilt werden darf. Da der GlüStV gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, können glücksspielrechtliche Erlaubnisse in Nordrhein-Westfalen allenfalls befristet auf dieses Datum erteilt werden.

Angesichts der vorstehenden Ausführungen bestand für die Einzelrichterin keine Notwendigkeit, den Anregungen des Klägers nachzugehen, den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) zu den von ihm formulierten und in die Terminsniederschrift aufgenommenen Vorlagefragen anzurufen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Einzelrichterin sieht von einer Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 VwGO ab, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Ferner hat die Kammer

beschlossen:

Der Streitwert wird auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und entspricht der ständigen Rechtsprechung der Kammer sowie der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung in Verfahren dieser Art.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2018 – 4 E 429/18 –.