Verwaltungsgericht Düsseldorf, 15. Kammer — 15 L 1007/18

Das am 4. April 2018 gestellte vorläufige Rechtsschutzgesuch, über das nach seiner Begründung (§§ 122 Abs. 1, 88 VwGO) in Gestalt des Antrags zu befinden ist,

die aufschiebende Wirkung der Klage 15 K 3717/18 gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 22. März 2018 über das Reiten im Wald in solchen Waldgebieten des Kreises W. , die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, wieder herzustellen,

hat nur in Bezug auf die Antragstellerin zu 2. Erfolg.

Die Rechtsschutzbegehren des Antragstellers zu 1. und der Antragstellerin zu 2. sind zwar beide nach § 123 Abs. 5 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO als Wiederherstellungsantrag statthaft; gleichwohl ist der wirksam gestellte Antrag des Antragstellers zu 1. mangels einer ihm zustehenden Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig.

Der Antragsteller zu 1., der ausweislich seiner Satzung in der Rechtsform eines eingetragenen Vereins als Bundesverband von Freizeitreitern und -fahrern in Deutschland fungiert, ist Beteiligter des Rechtsstreits. Offen bleiben kann, ob sein Rechtsschutzgesuch schon mit Eingang der von der Antragstellerin zu 2. und einer "Reitwegebeauftragte(n)" gezeichneten Antragsschrift bei Gericht am 4. April 2018 wirksam gestellt war, nachdem die Antragsschrift als Absender die Bezeichnung und Anschrift des nordrhein-westfälischen Landesverbandes des Antragstellers zu 1. trägt und weder die Antragstellerin zu 2. noch die "Reitwegebeauftragte" ausweislich des von dem Antragsteller zu 1. vorgelegten Ausdrucks aus dem amtsgerichtlichen Vereinsregister befugt sind, ihn zu vertreten. Wirksam ist jedenfalls der vorläufige Rechtsschutzantrag, den der Antragsteller zu 1. vertreten durch (auch) seine Verfahrensbevollmächtigten mit dem bei Gericht am 24. April 2018 eingegangenen Schriftsatz vom gleichen Tag gestellt hat, nachdem dieser Antragstellung nachweislich die anwaltliche Bevollmächtigung durch die alleinvertretungsberechtigte 1. Vorsitzende des Antragstellers zu 1. zu Grunde liegt. Ob mit dem am 24. April 2018 gestellten Rechtsschutzgesuch ein bereits am 4. April 2018 etwa vollmachtlos bei Gericht anhängig gemachtes vorläufiges Rechtsschutzgesuch des Antragstellers zu 1. mit Wirkung ex-tunc genehmigt worden ist, bedarf dabei keiner weiteren Prüfung. Die Frage ist rechtlich unerheblich, da dem Antragsteller zu 1. - wie noch zu zeigen sein wird - die Antragsbefugnis fehlt und zudem die Antragstellung selbst nicht fristgebunden ist und der Antragsteller zu 1. - gemeinsam mit der Antragstellerin zu 2. - die Klage 15 K 3717/18 gegen die streitbefangene Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin am 24. April 2018 und damit jedenfalls innerhalb der mit ihrer Bekanntgabe beginnenden Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO erhoben hat. Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin ist nämlich erst in deren Amtsblatt vom 29. März 2018 verkündet worden.

Der damit wirksam gestellte Rechtsschutzantrag des Antragstellers zu 1. ist gleichwohl unzulässig. Dem Antragstellers zu 1. fehlt die nach § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Befugnis zur Antragstellung.

Gesetzlich (§ 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO analog) ist dem Antragsteller zu 1. kein solches Antragsrecht eingeräumt. Eine Antragsbefugnis zu seinen Gunsten ergibt sich namentlich nicht aus § 68 des Gesetzes zum Schutz der Natur in Nordrhein-Westfalen (Landesnaturschutzgesetz ‑ LNatSchG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 2016 (GV. NRW. S. 934). Dies gilt schon deshalb, weil der Antragsteller zu 1. keine anerkannte Naturschutzvereinigung im Sinne dieser Bestimmung ist.

Der Antragsteller zu 1. kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, durch die sofortige Vollziehung der das Reiten im Wald einschränkenden Allgemeinverfügung des Antragsgegners in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO).

Als eingetragener Verein kann der Antragsteller zu 1. selbst Reitwege nicht mit Pferden nutzen. Auch ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass er etwa Eigentümer von Reitpferden ist und diese Dritten zum Ausreiten im Kreisgebiet des Antragsgegners zur Verfügung stellt.

Entgegen der Rechtsauffassung des Antragstellers zu 1. folgt seine Antragsbefugnis auch nicht daraus, dass es nach § 2 Abs. 1 S. 1 seiner Satzung zu den Aufgaben und Zielen des Vereins gehört, das Freizeitreiten und -fahren als gesundheits- und breitensportliche Betätigung einschließlich der damit verbundenen Jugendarbeit sowie den Tier- und Naturschutz zu fördern und er sich gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 der Satzung unter anderem zur Aufgabe gesetzt hat, die Interessen der Freizeitreiter und -fahrer wahrzunehmen. Allein aus der Wahrnehmung von Interessen seiner von der Allgemeinverfügung des Antragsgegners möglicherweise in ihren Rechten verletzten Mitglieder lässt sich für den Antragsteller zu 1. als von der Allgemeinverfügung lediglich Drittbetroffenem kein Antragsrecht im Sinne des § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO analog herleiten.

Das Verwaltungsprozessrecht kennt keine allgemeine Prozessführungsbefugnis von Vereinigungen zur Wahrnehmung der Rechte ihrer Mitglieder im eigenen Namen. Rechtsschutzgesuche, mit denen Verbände nicht die Verletzung eigener Rechte, sondern nur von Mitgliederrechten oder von öffentlichen Interessen geltend machen, sind - abgesehen von dem, wie oben dargestellt, hier nicht gegebenen Fall des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO (analog) - daher grundsätzlich unzulässig.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 28. Februar 1980, 3 B 1/80, juris, Urteil vom 16. Juli 1980, 7 C 23/78, juris, Rdnr. 6 ff., und Urteil vom 31. Oktober 1990, 4 C 7/88, juris Rdnr. 34; Sodan in Sodan / Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4. Auflage 2014, (Sodan / Ziekow) zu § 42 Rdnr. 477.

Befugt zur Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes sind im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO auch Vereinigungen nur, wenn sie geltend machen können, als Nichtadressat des angegriffenen Verwaltungsakts möglicherweise in subjektiv eigenen Rechten oder zumindest anderweitig rechtlich geschützten Interessen verletzt zu sein.

Vgl. dazu allgemein etwa: BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1993, 4 B 206/92, juris Rdnr. 7; Sodan / Ziekow, a. a. O., Rdnr. 385.

Dies setzt voraus, dass sich die Vereinigung auf einen Rechtssatz berufen kann, der nicht (nur) den Interessen der Allgemeinheit dient, sondern - zumindest auch - seinen (Individual‑)Interessen in einer Weise zu dienen bestimmt ist, die die Annahme rechtfertigt, dass er die Einhaltung des Rechtssatzes beanspruchen können soll.

Vgl. dazu mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung: Sodan / Ziekow, a. a. O., Rdnr. 388.

Offen bleiben kann hier, ob sich gemessen an den vorstehenden Grundsätzen ein eingetragener Verein, der - wie der Antragsteller zu 1. - nach seiner Satzung zumindest auch die Interessen von Reitern vertritt, zur Begründung einer Antragsbefugnis im Streit um die Rechtmäßigkeit einer Reitregelung der hier in Rede stehenden Art erfolgreich auf die Verletzung der hier insoweit allein in Betracht kommenden Regelung des § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW berufen könnte, nach der die Kreise und kreisfreien Städte in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer‑ und Reiterverbände das Reiten im Wald auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränken kann. Namentlich bedarf die Frage keiner Entscheidung, ob das in § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW normierte Gebot, vor Erlass einer Reitregelung in Gestalt einer Allgemeinverfügung unter anderem die betroffenen Reiterverbände anzuhören, ein formelles Beteiligungsrecht,

vgl. zur Berufung auf die Verletzung solcher Rechtspositionen zur Begründung einer Klagebefugnis etwa: BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978, IV C 79.76, juris Rdnr. 110 ff.; Sodan / Ziekow, a. a. O., Rdnr. 430,

statuiert, das dem Antragsteller zu 1. als Bundesverband zusteht, obwohl seine Landesverbände zwingend und weiter nachgeordnete Verbände fakultativ (vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 und S. 3 der Satzung) jeweils als eingetragene Vereine und damit eigenständige juristische Person organisiert sind, und zudem geeignet ist, im Fall einer Missachtung der Verfahrensvorschrift eine Verletzung eigener subjektiver Rechte oder rechtlichen Interessen,

vgl. zu diesem Erfordernis etwa: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1986, 7 C 29/85, juris Rdnr. 14 und Urteil vom 7. Juli 1978, IV C 79.76, juris Rdnr. 110 ff.; VGH Baden-Württemberg, Gerichtsbescheid vom 7. April 1997, 8 S 2550/96, juris Rdnr. 47 ff.; Sodan / Ziekow, a. a. O., Rdnr. 430,

zu bewirken, deren Schutz § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW zumindest auch bezweckt. Abgesehen davon, dass der Antragsteller zu 1. sich auf eine Verletzung eines Anhörungserfordernisses zur Begründung der Antragsbefugnis nicht berufen hat, ist ein etwaiges Beteiligungsrecht des Antragstellers zu 1. jedenfalls gewahrt. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2017 hat der Antragsgegner dem Antragsteller zu 1. mitgeteilt, dass und in Bezug auf welche Waldgebiete er beabsichtigt, eine bis zum 31. Dezember 2018 befristete Reitregelung zu treffen. Die ihm zugleich eingeräumte Gelegenheit zur Stellungnahme hat der Antragsteller zu 1. mit Schreiben vom 24. Januar 2018 denn auch tatsächlich wahrgenommen.

Das damit allein zulässige Wiederherstellungsbegehren der Antragstellerin zu 2. ist auch begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache als Ergebnis einer Interessenabwägung die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, soweit die Behörde - wie der Antragsgegner hier bezüglich der in der Allgemeinverfügung vom 22. März 2018 getroffenen Regelungen - ihre Entscheidungen nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt hat. Dabei überwiegt das Aussetzungsinteresse des Betroffenen das Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Vollziehung einer Verfügung unter anderem dann, wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der sofortigen Vollziehung einer solchen Regelung besteht kein öffentliches Interesse. Eben dies ist hier der Fall. Die durch den Antragsgegner verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehung erweist sich als materiell rechtswidrig, da schon bei summarischer Prüfung die in der Allgemeinverfügung des Antragsgegners unter Ziffer 1 getroffene Reitwegeregelung einer rechtlichen Überprüfung nicht standhält mit der Folge, dass sich auch der Widerrufsvorbehalt (Ziffer 2) sowie die Befristungsentscheidung (Ziffer 3), die der Reitregelung als Nebenbestimmungen beigefügt sind, als rechtsfehlerhaft erweisen.

Angesichts dessen kann offen bleiben, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung, wie die Antragsteller meinen, auch in formeller Hinsicht den an sie zu stellenden Rechtmäßigkeitsanforderungen nicht genügt. Namentlich kann hier dahinstehen, ob sie im Hinblick darauf mit einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügenden Begründung versehen ist, dass diese sich im Kern auf die Wiederholung der für den Erlass der Reitwegeregelung selbst angeführten Aspekte der Gefahrenabwehr beschränkt.

Vgl. zu den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO im Bereich des Gefahrenabwehrrechts etwa OVG NRW, Beschluss vom 25. August 2010, 20 B 613/10, sowie Beschlüsse der Kammer vom 18. November 2010, 15 L 1536/10, und 25. November 2010, 15 L 1867/10, jeweils www.nrwe.de und juris.

Die angegriffene Reitwegeregelung lässt sich auf die als Ermächtigungsgrundlage allein in Betracht kommende Vorschrift des § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW, die gemäß § 84 Abs. 2 LNatSchG NRW zum 1. Januar 2018 in Kraft getreten ist, nicht stützen. Gemäß § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW kann - abweichend von der in § 58 Abs. 2 S. 1 LNatSchG NRW normierten Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers, nach der das Reiten im Wald über den Gemeingebrauch an öffentlichen Verkehrsflächen hinaus zum Zwecke der Erholung auf privaten Straßen und Fahrwegen sowie auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwegen auf eigene Gefahr gestattet ist - in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, das Reiten im Wald auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränkt werden.

Dass es sich bei den von ihm in der Allgemeinverfügung bezeichneten Waldgebieten um Waldflächen handelt, die im Sinne des § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG tatbestandlich in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, ist eine der Allgemeinverfügung durch den Antragsgegner zwar zu Grunde gelegte, aber durch ihn nicht hinreichend belegte Annahme. Belastbare Tatsachen, die diesen Schluss ohne Weiteres rechtfertigen, finden sich weder in der Begründung der Allgemeinverfügung, noch ergeben sie sich aus dem vorgelegten Verwaltungsvorgang. Namentlich lassen sich solche nicht aus der an den Antragsgegner gerichteten Stellungnahme des Landesbetriebes Wald und Holz Nordrhein-Westfalen (Landesbetrieb) vom 6. November 2017 nebst Anlagen entnehmen. Die dortige Einstufung der "Erholungsfunktion" der Waldgebiete in den einzelnen Gemeinden des Kreisgebietes des Antragsgegners in "gering", "mittel" und "hoch" als Ergebnis einer nach Darstellung des Landesbetriebes "ersten Einschätzung nach dem Entwurf Waldfunktionskarte" beruht nicht auf einer in ausreichendem Maß ermittelten und damit nachprüfbaren Tatsachengrundlage. Soweit dort in Bezug auf zumindest einzelne Waldgebiete etwa festgehalten ist, dass dort Premium‑, Naturerlebnis‑ und ausgeschilderte Wander- und Radwege vorhanden sind oder eine Waldgaststätte mit sehr großem Parkplatzangebot gelegen ist, mögen dies Umstände sein, die Anlass für eine hohe Frequentierung der betreffenden Waldgebiete durch Erholungssuchende bieten. Für sich genommen belegen sie aber nicht, dass die Waldgebiete im Sinne des § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG auch tatsächlich "in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt" werden. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob dem Antragsgegner bei der Bewertung der Erholungsfunktion von Waldflächen der von ihm in Anspruch genommene und gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsspielraum zusteht.

Abgesehen davon ist die Reitwegeregelung aber auch deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat (§ 114 S. 1 VwGO), in das nach § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW sein Erlass der Allgemeinverfügung gestellt ist.

Soweit sich der Antragsgegner ausweislich seiner der Allgemeinverfügung beigefügten Begründung zu dem Erlass der Reitwegeregelung veranlasst gesehen hat, weil "… erweiterte Reitmöglichkeiten auf den von …" Fahrradfahrern, Mountainbikern, Wanderern, Spaziergängern, Hundehaltern und Familien mit Kindern "… frequentierten, befestigten oder naturfesten Waldwirtschaftswegen (Fahrwegen) die Gefahr in sich [sc.: bergen], dass es zu Konflikten mit Reiterinnen und Reitern kommt, infolge derer Sach- und / oder Personenschäden möglich sind …", dürfte der damit angeführte Aspekt der Gefahrenabwehr zwar dem Grunde nach als dem Zweck der Ermächtigung entsprechend (§ 40 VwVfG NRW) geeignet sein, den Erlass einer Reitwegeregelung gemäß § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW zu rechtfertigen.

Da die Ermächtigungsgrundlage selbst den Zweck eines Einschreitens nicht einschränkt, ist die sich aus § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW ergebende behördliche Befugnis zum Einschreiten als Korrektiv zu der das Reiten im Wald unter den dort genannten Voraussetzungen allgemein erlaubenden Regelung des § 58 Abs. 2 S. 1 LNatSchG NRW zu verstehen. Ausweislich der Begründung zu dem Entwurf der Neufassung des nordrhein-westfälischen Landesnaturschutzgesetzes,

Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 16/11154, S. 171 ff., https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument?Id=MMD16/11154%7C00000%7C00000,

lag der Schaffung dieser Bestimmung die Vorstellung zu Grunde, dass im Begegnungsverkehr zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden keine Konflikte zu erwarten sind. Mithin dient die in § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Reitwegeregelungen jedenfalls auch dem Zweck, aus Anlass von Konflikten, die entgegen der der Schaffung des § 58 Abs. 2 S. 1 LNatSchG NRW zu Grunde liegenden Regelannahme zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden im Einzelfall tatsächlich auftreten, den hieraus folgenden konkreten Gefahren für schützenswerte Rechtsgüter begegnen zu können.

Allerdings hat der Antragsgegner den Aspekt der Gefahrenabwehr rechtswidrig in seine Entscheidung über den Erlass der angegriffenen Reitwegeregelung eingestellt. Es fehlt schon an Tatsachen, die geeignet sind, den Schluss zu rechtfertigen, dass es in den in der Allgemeinverfügung von ihm bezeichneten Waldgebieten zu Konflikten zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden kommt, die mit der konkreten Gefahr von Sach- und / oder Personenschäden einhergehen. Sachverhalte, die auf eine Konfliktlage der beschriebenen Art in den hier in Rede stehenden Waldgebieten schließen lassen, sind weder in der Allgemeinverfügung selbst noch in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen dokumentiert. Dementsprechend geht auch der Antragsgegner selbst ausweislich der Begründung seiner Allgemeinverfügung von einer allenfalls abstrakt bestehenden Gefahrenlage aus, wenn er dort ausführt, die Reitwegeregelung beuge Konflikten zum Wohle aller Erholungssuchenden vor und ergehe insoweit "… vorsorglich bis weitergehende, belastbare Erkenntnisse mit Blick auf den Regelungsbedarf ab dem Jahr 2019 vorliegen …". Ohne solche belastbaren Erkenntnisse fehlt es aber an der in die nach § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW zu treffende Ermessenentscheidung einzustellenden Tatsachengrundlage. Die Abwehr lediglich abstrakter Gefahren bezweckt die in § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW enthaltene Ermächtigung zur Ermessensausübung nicht.

Aus der Rechtswidrigkeit der Reitwegeregelung folgt notwendig die Rechtswidrigkeit auch der ihr in Gestalt von Befristungsregelung und Widerrufsvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwVfG NRW) beigefügten Nebenbestimmungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Dabei ist davon auszugehen, dass in einem Hauptsacheverfahren der Streitwert nach Maßgabe von Ziffer 1.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit,

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht ‑ Beilage (NVwZ ‑ Beilage) 2/2013, S. 57 ff.,

auf 2 x 5.000,00 Euro festzusetzen ist, weil die beiden Antragsteller, ohne eine Rechtsgemeinschaft zu sein, gemeinschaftlich eine Maßnahme bekämpfen. Die danach in einem Hauptsacheverfahren zu der Gesamtsumme von 10.000,00 Euro zu addierenden Einzelstreitwerte (5.000,00 Euro) waren für das vorläufige Rechtsschutzverfahren angesichts des nur vorläufigen Charakters der hier begehrten Entscheidung jeweils um die Hälfte zu reduzieren.