Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3. Kammer — 3 L 1462/18

Der zulässige Antrag

- vgl. zur Zulässigkeit hinsichtlich vergleichbarer Verfahren der Antragstellerin wegen Ladenöffnungen nach dem LÖG NRW in der Fassung vom 22. März 2018 (GV.NRW. S. 172) nur: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - und vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 -, beide juris -

auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 -; zur Befugnis von Gewerkschaften verwaltungsgerichtliche Normenkontrollanträge gegen untergesetzliche Rechtsnormen, welche dem Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe dienen sollen, zu stellen, vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. November 2014 - 6 CN 1.13 -; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 - 4 B 504/16 -, sämtlich juris.

Unabhängig davon, ob diese Grundsätze in jeder Hinsicht den gebotenen Anforderungen an einen im Vergleich zum üblichen Verfahren nach § 123 VwGO besonders strengen Maßstab genügen, kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 - 4 B 504/16 -, juris.

Gemessen an dem dargestellten Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung unerlässlich. Bereits im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes kann sicher beurteilt werden, dass sich die umstrittene Rechtsverordnung des Rates der Antragsgegnerin als offensichtlich rechtswidrig erweist. Sie ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Nummern 1 bis 5 LÖG NRW nicht gedeckt. Denn sie wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht gerecht.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Satz 2 normiert nunmehr in den Nummern 1 bis 5 als (jeweils nicht abschließende) Regelvermutung fünf Fälle, bei denen ein solches öffentliches Interesse insbesondere vorliegt. Dabei wird das Vorliegen eines Zusammenhangs im Sinne des Satzes 2 Nummer 1 gemäß Satz 3 vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt (gesetzliche Regelvermutung). § 6 Abs. 4 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken.

Hiermit will der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag der Sonn- und Feiertagsruhe gemäß Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV Rechnung tragen. Danach ist für eine Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen ein besonderer Sachgrund erforderlich. Dieser ist von der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und in einer nachvollziehbaren - dokumentierten - Weise zu begründen; dabei muss gleichfalls berücksichtigt werden, ob der Sachgrund hinreichend gewichtig ist, um die konkret beabsichtigte Ladenöffnung auch hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs zu rechtfertigen. Bei der Entscheidung ist dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis Rechnung zu tragen. Die in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 5 LÖG NRW müssen in besonderer Weise betroffen sein. Weder reicht für die Annahme eines öffentlichen Interesses die bloße Bejahung eines Zusammenhangs zwischen der anlassgebenden Veranstaltung und der Ladenöffnung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW noch ein allgemeiner Verweis auf das Vorliegen der in Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 normierten Gründe. Hierüber hat sich der Verordnungsgeber vor Erlass einer Verordnung – nachprüfbar – Gewissheit zu verschaffen, da nur auf einer solchen Grundlage die notwendige Abwägungsentscheidung möglich und gerichtlich überprüfbar ist.

Vgl. grundlegend: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - und vom 4. Mai 2018- 4 B 590/18 -, beide juris (m. w. N.). Deren inhaltliche allgemeine Ausführungen sind so ausführlich gehalten, so dass sie hier nicht erneut wiederholt werden müssen, zumal die Beschlüsse der Antragstellerin bekannt bzw. von der Antragsgegnerin unschwer einsehbar sind.

Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für Jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als solche zählen insbesondere weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.

Vgl. bereits BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. -; BVerwG, Urteile vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - und vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - und vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 -, sämtlich juris.

Diese Vorgaben hat der Rat der Antragsgegnerin nicht beachtet, denn ausweislich der Verwaltungsvorgänge hat er seine Entscheidung lediglich aufgrund der Beschlussvorlage vom 12. April 2018 mit den beigefügten Anlagen des Verordnungstextes und des Antrags der N. J. e. V. vom 10. April 2018 getroffen. Die Vorlage und damit der auf dieser Grundlage ergangene Ratsbeschluss erweisen sich in dieser Form jedoch inhaltlich als unzureichend.

Das Gericht hat zunächst Bedenken hinsichtlich der inhaltlichen Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs der Ordnungsbehördlichen Verordnung. Soweit nämlich deren § 1 auf den „Bereich der B.----straße ab Einmündung I.---straße / E. -T. -Straße bis einschließlich Markt“ abstellt, dürfte mangels unmissverständlicher Bezeichnung und Erkennbarkeit insbesondere wegen einer beigefügten konkreten zeichnerischen Darstellung nicht ausreichend zweifelsfrei sein, welche Straßen(abschnitte) und Grundstücke mit Geschäften von dem Begriff „Bereich“ genau erfasst sein sollen. Denn dies könnten nur diejenigen mit direkter Belegenheit an bzw. mit den postalischen Anschriften „B.----straße “ und „Markt“ sein, aber auch (zusätzlich) solche Geschäfte in von der B.----straße und Markt abzweigenden Seitenstraßen. So firmiert das Einkaufszentrum B1. -Center unter der Anschrift U. -I1. -Platz 0 und erstreckt sich nördlich bis zur L. -B2. -Straße; sein Haupteingangsbereich liegt an der B.----straße . Im Übrigen soll die Veranstaltung S1. Motorshow ausweislich ihres Werbeflyers in der B.----straße und auf dem U. -I1. -Platz stattfinden und nicht (auch) auf oder in der Straße Markt, was ebenfalls für die Notwendigkeit einer konkreten und klaren räumlichen Bezeichnung in der Ordnungsbehördlichen Verordnung spricht.

Jedenfalls ist hinsichtlich § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW ein öffentliches Interesse nicht anzunehmen. Zwar dürfte die Anlassveranstaltung S1. Motorshow zunächst keine Veranstaltung der Einzelhändler im „Bereich der B.----straße …“ und damit die von der Antragstellerin zitierte Entscheidung des VGH Hessen vom 7. Oktober 2016 nicht einschlägig sein. Dahinstehen lässt das Gericht, ob die „S1. Motorshow“ (ausweislich des Antrags) bzw. die „S1. Motorshow und Mobil in S. “ (ausweislich des erstellten Werbeflyers) eine geeignete Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW darstellt, weil es sich im Kern erkennbar um eine gewerbliche Werbepräsentation von „Neuheiten aus der Motorwelt“ von „Autohäuser(n) aus S. und Umgebung“ handelt. Da allerdings auch die in der Nummer 1 aufgeführten Messen der Vorführung von (neuen) Waren und Produkten dienen und seitens des Gerichts diesbezüglich keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, kann nicht zuletzt auch wegen der Verbindung der Veranstaltung mit „umweltfreundliche und innovative Mobilitätsangebote“ sowie des vorgesehenen Programms des Fachdienstes Umwelt der Antragsgegnerin von einem vom LÖG legalisierten Anlass ausgegangen werden.

Allerdings beziehen sich der Antrag der N. J. e. V. und die Beschlussvorlage in unzulässiger Weise allein auf den räumlichen und zeitlichen Zusammenhang der Veranstaltung mit der sonntäglichen Ladenöffnung und damit lediglich pauschal auf den Gesetzestext gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Antragsgegnerin nachvollziehbar Gewissheit darüber verschafft hat, das die geplante Veranstaltung mehr bzw. wieviel mehr Besucher anlockt als die von der sonntäglichen Ladenöffnung erfassten Geschäfte insbesondere unter Einschluss derjenigen im B1. -Center oder dass die Antragsgegnerin über diesbezügliche verlässliche und gesicherte - dokumentierte - eigene Erkenntnisse verfügt. Hiervon ist sie durch den aktuellen Gesetzestext (weiterhin) nicht entbunden. Denn nur auf einer gesicherten Tatsachengrundlage bezüglich Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung kann verlässlich beurteilt werden, ob diese einen hinreichend gewichtigen Sachgrund darstellt, der die in der beabsichtigten Ladenöffnung liegende Ausnahme von der Regel der grundgesetzlich geschützten Sonntagsruhe rechtfertigt, weil sie eine besondere Anziehungskraft auf Besucher entwickelt.

Vgl. ausdrücklich: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - und vom 4. Mai 2018- 4 B 590/18 -, beide juris.

Zwar handelt es sich bei der Motorshow um die nunmehr 16. Veranstaltung dieser Art und zumindest im Vorjahr war in der lokalen Presse von einem guten Besuch bzw. von zahlreichen Besuchern berichtet worden. Diese Angaben sind indes unabhängig davon, dass die Besucherzahlen in der Beschlussvorlage weder aufgeführt noch spezifiziert wurden, zu allgemein und pauschal gehalten, als dass sie als verlässliche Tatsachengrundlage in Betracht kommen könnten. Zudem würde dies wegen des von der Sonntagsöffnung miterfassten B1. -Centers und einer auf dessen Website genannten Besucherfrequenz von 29.248 (wobei im Übrigen mangels jeder weiteren Darlegung, Erläuterung und Aufschlüsselung völlig unklar ist, ob dies eine werktägliche oder durchschnittliche Besucherzahl und bezogen auf welchen Zeitraum sein soll) eine genaue Ermittlung nicht entbehrlich machen. Ferner ergibt sich aus der website des B1. -Centers, auf der für den dort stattfindenden verkaufsoffenen Sonntag geworben wird, dass die Ladenöffnungen und der Verkauf und damit typische werktägliche Vorgänge im Vordergrund stehen.

Vgl. zum Prüfungsmaßstab bei § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - und vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 -, beide juris.

Auch hinsichtlich der weiteren Erwägungen zu § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 4 LÖG NRW sind die Angaben in der Beschlussvorlage eher allgemein und pauschal gehalten bzw. beruhen auf Vermutungen und sind nicht durch belegbare Tatsachen begründet. Sie könnten sich durchaus auf eine Vielzahl von anderen Innenstadtbereichen in nordrhein-westfälischen Fußgängerzonen beziehen und haben damit keinen ausreichenden konkreten Bezug zum vorliegenden Fall.

Vgl. zum Prüfungsmaßstab insbesondere OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 -, juris.

Die nachträgliche Stellungnahme der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vom 17. Mai 2018 führt zum einen in der Sache nicht weiter und würde zum anderen nicht die getroffene Entscheidung des Rates der Antragsgegnerin zu heilen geeignet sein, denn maßgeblich bleibt, auf welcher - dokumentierten - Tatsachengrundlage dessen Entscheidung erfolgt ist. Im Übrigen dürfte den Ausführungen zu § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 4 LÖG NRW entgegenstehen, dass das B1. -Center aufgrund seiner Besucherfrequenz Hauptanziehungspunkt sein dürfte und nicht die übrigen Geschäfte in der B.----straße und am Markt.

Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Rechtsnorm Unterworfenen oder eine Teilmenge hiervon beizuladen, obwohl viel dafür spricht, dass die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Im Verfahren nach § 123 VwGO gibt es anders als im - hier mangels landesrechtlicher Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht eröffneten - Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendiger Weise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels genügender anderweitiger Anhaltspunkte an dem Auffangstreitwert. Da der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache abgezielt hat, ist von einer weiteren Reduzierung abzusehen (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).