Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2. Fachkammer nach dem Landespersonalvertretungsgesetz — 40 L 1521/20.PVL

Über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung entscheidet die Fachkammer – hinsichtlich des Antragstellers zu 1) nach § 30 Abs. 3 LRiStG NRW, hinsichtlich des Antragstellers zu 2) nach § 79 LPVG NRW und im Übrigen nach § 30 Abs. 1 und 2 LRiStG NRW – wegen besonderer Eilbedürftigkeit gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW i.V.m. § 85 Abs. 2 ArbGG und entsprechend § 937 Abs. 2 ZPO sowie § 944 ZPO durch den Vorsitzenden ohne Durchführung eines Anhörungstermins und ohne Hinzuziehung ehrenamtlicher Richter.

Der Antrag,

dem Beteiligten aufzugeben, einstweilen hinsichtlich des Runderlasses vom 30. Juni 2020 – Az. 6274-Z.6 Pandemie-Planung des Landes Nordrhein-Westfalen / Wiederaufnahme des regulären Dienstbetriebs – das Mibestimmungsverfahren einzuleiten,

hat keinen Erfolg.

Eine einstweilige Verfügung kann nach den hier gemäß § 85 Abs. 2 ArbGG anzuwendenden Vorschriften des 8. Buches der ZPO erlassen werden, wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf grundsätzlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist; sie darf außerdem die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz im ordentlichen Verfahren nicht erreicht werden kann und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn ein endgültiger Rechtsverlust oder ein sonstiger irreparabler Zustand droht. Dabei sind die Belange der Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.

Ständige Rechtsprechung, vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Juni 2018 – 20 B 732/18.PVL, und vom 25. Juni 2018 – 20 B 161/18.PVL, jeweils m.w.N.

Die Antragsteller haben keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Der Beteiligte hat nach Aktenlage mit den streitgegenständlichen Erlass, namentlich dessen Gliederungsziffer II.4 Absatz 2 und 3, keine Maßnahme getroffen, die nach § 72 Abs. 4 LPVG NRW bzw. § 41 Abs. 4 LRiStG NRW der Mitbestimmung der Antragsteller unterliegt.

Soweit der Beteiligte unter II.4 des Erlasses den Zugang zu den Gerichten und Behörden unter den Bedingungen der gegenwärtigen Corona-Pandemie behandelt, hat er keine Maßnahme i.S.d. § 66 Abs. 1 LPG NRW bzw. des insofern inhaltsgleichen § 23 Abs. 1 LRiStG NRW getroffen. Deswegen kann die Fachkammer offen lassen, ob die geltend gemachten Mitbestimmungstatbestände sachlich-rechtlich überhaupt einschlägig sind.

Unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn ist jede auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung der Dienststelle zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch deren Durchführung das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren.

Angesichts dessen ist eine ministerielle Entscheidung, die an den nachgeordneten Bereich gerichtet ist, dann keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn, wenn sie Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt. Für Weisungen der obersten Dienstbehörde ist es geradezu typisch, dass sie die Dienststellen des nachgeordneten Bereichs darauf festlegen, organisatorische Gestaltungsspielräume in bestimmter Weise auszufüllen. Dadurch erfahren die Arbeitsverhältnisse und Arbeitsbedingungen der Beschäftigten noch keine Änderung, solange die Umsetzung den nachgeordneten Dienststellen überlassen bleibt. Für diese Bewertung ist unerheblich, ob die von der Weisung betroffenen Spielräume durch Gesetz oder Tarifvertrag eröffnet worden sind.

Selbst wenn der Dienststellenleiter von der ihm vorgesetzten Behörde zu einer Maßnahme angewiesen wird, beseitigt das die Entscheidungszuständigkeit der Dienststelle und mit ihr die Zuständigkeit der ihr zugeordneten (örtlichen) Personalvertretung durch die innerdienstliche Weisung nicht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Eine das Mitbestimmungsrecht einer örtlichen Personalvertretung ausschließende Anordnung der übergeordneten Dienststelle ist allerdings dann gegeben, wenn sich die Anordnung nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts der nachgeordneten Dienststelle die Zuständigkeit für die Regelung entzieht.

Etwas anderes gilt nur, wenn ein bestimmtes Verhalten der nachgeordneten Dienststellen unmittelbar und zwingend durch die oberste Dienstbehörde angeordnet wird. Wenn dem nachgeordneten Dienststellenleiter keinerlei Spielraum mehr zukommt, auch nicht bei der Umsetzung der Vorgabe, also deren örtlicher Implementierung, kann der Entscheidung der obersten Dienstbehörde Maßnahmecharakter zuwachsen.

Die Arbeitsverhältnisse und die Arbeitsbedingungen ändern sich im Sinne des personalvertretungsrechtlichen Maßnahmebegriffs erst, wenn die nachgeordneten Dienststellen die Vorgaben der übergeordneten Dienststelle tatsächlich umsetzen, indem sie eigene Regelung für ihre Häuser erlassen.

Eine erweiternde Auslegung des Maßnahmebegriffs ist nicht mit Rücksicht darauf geboten, dass zahlreiche Mitbestimmungsverfahren auf örtlicher Ebene zu erwarten sein könnten. Das ist bei einem größeren Kreis von Beschäftigten, die von derselben Grundentscheidung betroffen sind, nicht ungewöhnlich. Das Gesetz sieht für derartige Fälle keine abweichende Gestaltung des Beteiligungsverfahrens vor.

Zu den vorstehenden Maßstäben: VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Februar 2020– 40 K 4082/18.PVL, juris Rn. 23 ff. = BeckRS 2020, 2924 Rn. 15 ff. m.N.d. Rspr. des BVerwG und des Fachsenats des OVG NRW.

Diese Grundsätze zugrunde gelegt, ergibt sich, dass der Beteiligte mit dem streitgegenständlichen Erlass keine Maßnahme ergriffen hat. Er hat als oberste Dienstbehörde nicht einmal sprachlich eine eigene Regelung für den ihm nachgeordneten Bereich erlassen. Dieser erfasst die Mittelbehörden der Justiz NRW, an die der Erlass ausweislich seiner Adressierung gerichtet ist. In der gesamten Ziffer II.4 sind den Mittelbehördenleitern lediglich Vorgaben dazu gemacht worden, wie sie den Zutritt während der Corona-Pandemie zu regeln haben, und zwar in eigener Zuständigkeit. Selbst soweit der Beteiligte in II.4 Absatz 1 Satz 1 des Erlasses vorgibt "Eine Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung darf nicht angeordnet werden" regelt er nicht selbst, sondern gibt lediglich den Behördenleitern vor, wie sie dieses Detail der Pandemiemaßnahme in ihren Häusern umzusetzen haben. Dasselbe gilt für die Bitte, auf die Umsetzung der Regel selbst zu achten (Satz 2).

Nichts anderes lässt sich nach Aktenlage für II.4 Abs. 2 und 3 des Erlasses feststellen, die die Antragsteller in den Mittelpunkt ihres Antrags rücken. Darin gibt der Beteiligte den Behördenleitern ebenfalls vor – die höfliche Form der Bitte nimmt dieser nichts von ihrer Bindungskraft –, von der Pflicht zur Selbstauskunft und der Erhebung entsprechender Daten abzusehen bzw. den Gebäudezugang nicht aus damit zusammenhängenden Gründen zu verwehren. Eine eigene verbindliche Regelung für alle Beschäftigten oder gar ein Selbsteintritt des Ministers unter Übergehung sämtlicher Gerichtspräsidenten, Direktoren oder weiterer Behördenleiter kann darin – offensichtlich – nicht erblickt werden.

Auf die Pflicht zur Umsetzung auf der örtlichen Ebene und die daran geknüpften personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte der örtlichen Personalvertretungen hat der Beteiligte unter Ziff. II. 5 des Erlasses überdies selbst hingewiesen.

Eine Kostenentscheidung unterbleibt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Gegen diesen Beschluss kann sofortige Beschwerde eingelegt werden. Die sofortige Beschwerde ist binnen einer Notfrist von zwei Wochen beim Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzulegen.

Beschluss

des Vorsitzenden der Fachkammer als Einzelrichter

Der Gegenstandswert wird gem. § 23 Abs. 3 Satz 2, § 33 Abs. 1 und Abs. 8 Satz 1, Halbs. 1 RVG auf 5.000,- Euro festgesetzt. Wegen der erstrebten Vorwegnahme der Hauptsache war er trotz des nur auf eine einstweilige Regelung gerichteten Eilrechtsschutzverfahrens nicht zu reduzieren.

Gegen den Beschluss über die Festsetzung des Gegenstandswertes kann innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.