Verwaltungsgericht Düsseldorf, 9. Kammer — 9 K 997/25

Die Beteiligten streiten über die Bewilligung einer Betriebskostenpauschale in Form der Neustarthilfe aus Mitteln des Bundes für einen Zeitraum während der Corona-Pandemie.

Der Kläger beantragte am 26. August 2021 elektronisch über einen Steuerberater als prüfenden Dritten die Gewährung einer sogenannten Betriebskostenpauschale in Form der Neustarthilfe für das erste Halbjahr 2021 (Antragsnummer: N01). Mit Bescheid vom 27. August 2021 bewilligte die Bezirksregierung L. dem Kläger eine Betriebskostenpauschale in Form der Neustarthilfe für das erste Halbjahr 2021 antragsgemäß in Höhe von 7.500,00 Euro.

In den Hauptbestimmungen zu diesem Bescheid heißt es auszugsweise:

„1. Die Neustarthilfe […] wird zu Beginn der Laufzeit als Vorschuss gewährt, auch wenn der konkrete Umsatz während der Laufzeit Januar 2021 bis Juni 2021 noch nicht feststeht. […]

2. Die Bewilligung und Auszahlung der Neustarthilfe ergeht unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung. Der Betrag verringert sich insbesondere, wenn der Umsatzrückgang im Förderzeitraum weniger als 60 Prozent im Vergleich zum Vergleichsmonat beträgt. […]“

In den Nebenbestimmungen zu diesem Bescheid heißt es auszugsweise:

„3. Die oder der Begünstigte wurde bei Beantragung zu einer Endabrechnung durch Selbstprüfung nach Ablauf des Förderzeitraums verpflichtet, unter Angabe der Umsätze im Förderzeitraum. Die Bewilligungsstelle behält sich vor, weitere Unterlagen, die für die Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe von Bedeutung sind, anzufordern. […]

Die oder der Begünstigte hat in der Endabrechnung der Bewilligungsstelle zudem anzuzeigen, wenn sich Änderungen bei der Berechnung des Referenzumsatzes ergeben haben.

4. Im Rahmen der Endabrechnung können durch die oder den Begünstigten Korrekturen erfolgen, die sowohl eine Rückzahlung als auch Nachzahlung der Neustarthilfe zur Folge haben können. […]

7. Das zuständige Finanzamt wird über die Gewährung der Neustarthilfe informiert. Zur Verhinderung von Missbrauch behalten wir uns vor, stichprobenartig die Angaben im Antrag und in der Endabrechnung mit den zuständigen Behörden, insbesondere den Finanzämtern, abzugleichen. […]

12. Wir behalten uns im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe vor. […] Sie haben die erforderlichen Unterlagen bereitzuhalten und die notwendigen Auskünfte zu erteilen. […].

13. Die Neustarthilfe ist zu erstatten, soweit dieser Bescheid nach Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 43, 48, 49 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, VwVfG NRW) mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder sonst unwirksam geworden ist. Dies gilt insbesondere, wenn der Antragstellende seine Geschäftstätigkeit vor dem 30. Juni 2021 dauerhaft eingestellt hat oder ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet wurde, die Neustarthilfe durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt worden ist oder sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe nicht oder nicht für die gewährte bzw. ausbezahlte Höhe vorliegen.

14. […] Sie sind verpflichtet, jede Änderung der von Ihnen gemachten Angaben bei der Bewilligungsstelle anzuzeigen.“

Am 22. März 2023 reichte der Kläger über seinen prüfenden Dritten die Endabrechnung ein. Im Rahmen der Einreichung der Endabrechnung setzte der prüfende Dritte einen Haken an die folgende Erklärung:

„Ich versichere, dass ich zu allen das Verwaltungsverfahren betreffenden Verfahrenshandlungen, insbesondere zum Abruf des elektronischen Bescheids, durch Vollmacht des Antragstellers ermächtigt bin.“

Am 1. Dezember 2023, am 25. Juli 2024 sowie am 5. August 2024 bat die Bezirksregierung L. im Antragsportal gegenüber dem Kläger bzw. seinem prüfenden Dritten, innerhalb von 9 Tagen einen Nachweis über die Umsätze aus der selbständigen Tätigkeit des Klägers für den Referenzzeitraum 2019, beispielsweise durch eine betriebswirtschaftliche Auswertung, einzureichen. Zusätzlich wies sie in den letzten beiden Nachrichten darauf hin, dass bei fehlender Mitwirkung über die Endabrechnung nach Aktenlage entschieden werde und wegen fehlender Mitwirkung auch eine vollständige Ablehnung der Endabrechnung erfolgen könne. Zu allen drei Aufforderungen sandte die Bezirksregierung Düsseldorf ausweislich der Verwaltungsvorgänge jeweils eine E-Mail mit dem Hinweis auf neue Informationen im Antragsportal im Bereich Kommunikation an die E-Mail-Adresse des prüfenden Dritten. Der Kläger oder sein prüfender Dritter reagierten hierauf innerhalb der gesetzten Fristen nicht.

Mit Schlussbescheid vom 15. Januar 2025 (Az.: N02) lehnte die Bezirksregierung L. den Antrag des Klägers vom 26. August 2021 ab (Ziffer 1) und stellte fest, dass dieser Bescheid den vorläufigen Bewilligungsbescheid vollständig ersetzt (Ziffer 2) und der Betrag in Höhe von 7.500,00 Euro bis zum Ablauf von sechs Monaten ab Datum dieses Bescheides zurückzuzahlen ist (Ziffer 3). Zur Begründung wies sie darauf hin, dass der Kläger mangels Reaktion auf die Nachfragen vom 1. Dezember 2023, 25. Juli 2024 und 5. August 2024 nicht mitgewirkt und insbesondere keine Unterlagen zum Nachweis des Umsatzes im Vergleichszeitraum eingereicht habe, sodass nach den entsprechenden Förderrichtlinien die Voraussetzungen für die Gewährung der beantragten Neustarthilfe nicht erfüllt seien; angesichts der haushaltsrechtlichen Vorgaben zur sorgfältigen Beachtung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Haushaltsmittel entspreche es bei dieser Sachlage pflichtgemäßem Ermessen, den Antrag abzulehnen, zumal keine Gründe ersichtlich seien, die eine Abweichung von der regelmäßigen Entscheidungspraxis begründen würden.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 3. Februar 2025 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der damals beauftragte Steuerberater sei seinerzeit erkrankt und am 12. März 2024 verstorben. Für ihn sei von der Steuerberaterkammer ein Praxisabwickler bestellt worden, der jedoch aufgrund der Vielzahl laufender Verfahren und Fristen die erforderlichen Arbeiten erst nach und nach habe erbringen können. Zum Nachweis der Bedürftigkeit des Unternehmens lege er nunmehr die betriebswirtschaftlichen Auswertungen für das Jahr 2021 (einschließlich des Vorjahresvergleichs) vor.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Schlussbescheides der Bezirksregierung L. vom 15. Januar 2025 (Az.: N02) zu verpflichten, seinen Antrag vom 26. August 2021 zur Gewährung einer Corona-Neustarthilfe für das erste Halbjahr des Jahres 2021 in der Fassung der Endabrechnung vom 22. März 2023 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung des Klageabweisungsantrags trägt der Beklagte vor, durch das Verhalten des Klägers bzw. des für ihn als Bevollmächtigter agierenden prüfenden Dritten nicht in der Lage gewesen zu sein, dessen Förderberechtigung zu prüfen. Es sei innerhalb der in den Rückfragen angegebenen Zeiträumen zumutbar gewesen, auf diese zu antworten. Andernfalls hätte noch die Möglichkeit bestanden, um Fristverlängerung zu bitten, was nicht erfolgt sei. Dem Kläger sei in diesem Zusammenhang das Verhalten seines prüfenden Dritten zuzurechnen. Für die Verwaltungspraxis sei unerheblich, ob der prüfende Dritte als im Antragsverfahren verantwortliche Person schuldhaft oder schuldlos handele. Die nachträglich im Rahmen der Klagebegründung vorgelegten Unterlagen seien für die Rechtmäßigkeit des Bescheides unerheblich, da der entscheidungserhebliche Zeitpunkt in dem vorliegenden zuwendungsrechtlichen Masseverfahren auf den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung falle. Die Auslegung des vorläufigen Bewilligungsbescheids ergebe, dass dieser sowohl hinsichtlich der Antragsberechtigung dem Grunde nach als auch bezüglich der Antragsberechtigung der Höhe nach unter dem Vorbehalt einer endgültigen Entscheidung gestanden habe. Es bestünde zudem eine Verwaltungspraxis, derzufolge die Plausibilisierung der Bewilligungsvoraussetzungen durch Nachweise auf Anforderung der Bewilligungsstellen hin eine Pflicht der Antragsteller und die Beibringung sodann an eine Ausschlussfrist gebunden sei. Im Ergebnis sei die unterlassene Mitwirkung gleichzusetzen mit einer nicht fristgerecht eingereichten Endabrechnung. Hilfsweise sei der Schlussbescheid in einen Widerrufsbescheid umzudeuten. Unter der Prämisse, es handele sich bei der Pflicht zur Beibringung erforderlicher Nachweise auf Anforderung der Bewilligungsstelle um eine Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW, habe der Kläger gegen diese Auflage durch Nichtvorlage der erbetenen Nachweise verstoßen und den Tatbestand des § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 VwVfG NRW somit verwirklicht.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung einer Neustarthilfe vom 26. August 2021 in der Fassung der Endabrechnung vom 22. März 2023; der Schlussbescheid vom 15. Januar 2025 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO.

Der Schlussbescheid ist sowohl in Bezug auf die Ablehnung des Antrags auf Gewährung einer Neustarthilfe (1.) als auch hinsichtlich der Rückforderung des bereits ausgezahlten Betrags in Höhe von 7.500,- Euro (2.) rechtmäßig.

Die mit dem Schlussbescheid vom 15. Januar 2025 ausgesprochene Ablehnung der begehrten Neustarthilfe und die damit einhergehende Ersetzung des Bewilligungsbescheides vom 27. August 2021 sind rechtmäßig. Die Bezirksregierung L. war befugt, den Bewilligungsbescheid vom 27. August 2021 durch den Schlussbescheid vom 15. Januar 2025 zu ersetzen (a.)). Die Ablehnung des Antrags auf Gewährung der Neustarthilfe war auch materiell rechtmäßig (b.)).

Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zur Ersetzung von vorläufigen Verwaltungsakten durch Schlussbescheide (aa.)) hat der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 27. August 2021 unter einen umfassenden Vorbehalt der (Nach)Prüfung gesetzt (bb.)) und war auch berechtigt, diesen durch einen Schlussbescheid zu ersetzen, ohne an die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW gebunden zu sein (cc.)).

Die Möglichkeit, zunächst einen sogenannten vorläufigen Verwaltungsakt zu erlassen, der zu einem späteren Zeitpunkt durch einen abschließenden Verwaltungsakt (sogenannter Schlussbescheid) ersetzt wird, ist insbesondere im Zusammenhang mit dem Subventionsrecht auf Grundlage entsprechender gesetzlicher Vorbilder (vgl. beispielsweise §§ 164, 165 AO) entwickelt worden und jedenfalls im Rahmen der Leistungsverwaltung allgemein anerkannt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 -, juris, Rn. 5 und Urteile vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 15 und vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, juris, Rn. 26; OVG NRW, Urteil vom 28. September 1990 - 15 A 708/88 -, juris, Rn. 24; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32; Barczak/Weiß in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 36, Rn. 57 ff.; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35, Rn. 243 ff.

Die Regelungswirkung eines vorläufigen Verwaltungsaktes beschränkt sich, soweit er eine Zuwendung gewährt, darauf, dem Empfänger einen sachlich eingeschränkten und zeitlich meist vorübergehenden, insoweit also vorläufigen Rechtsgrund für die Entgegennahme und das Behaltendürfen der Leistung zuzuweisen. Er steht unter dem Vorbehalt späterer Entscheidung und erledigt sich gem. § 43 Abs. 2 VwVfG NRW auf andere Weise, wenn er durch einen Schlussbescheid ersetzt wird. Das gilt unabhängig davon, wie die spätere Regelung ausfällt. Ist sie für den Zuwendungsempfänger günstig, so liegt der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung in der endgültigen Entscheidung, nicht in einer etwa noch fortbestehenden Regelungswirkung der vorläufigen Entscheidung - mag diese unter Umständen in Teilen die endgütige Entscheidung auch mit bindender Wirkung präjudizieren. Das unterscheidet den vorläufigen Verwaltungsakt von dem unter eine auflösende, später nicht eintretende Bedingung gestellten Zuwendungsbescheid. Fällt die endgültige Entscheidung negativ aus, so endet der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung dementsprechend nicht wegen des negativen Inhalts der endgültigen Entscheidung, sondern allein deswegen, weil mit dem Erlass der endgültigen Entscheidung als solcher die Regelungswirkung der vorläufigen Entscheidung erschöpft ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 15 f. und vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, juris, Rn. 26 und 33 sowie Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 -, juris, Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 28. September 1990 - 15 A 708/88 -, juris, Rn. 24; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35, Rn. 245; Kopp, Verwaltungsakte unter Vorbehalt und sonstige vorläufige Verwaltungsakte, DVBl 1989, 238 (239).

Aufgrund dieser Inhaltsbestimmung des vorläufigen Bescheids muss sich die Entscheidung im Rahmen des Schlussbescheides in dem Rahmen, der von dem Vorbehalt der späteren Entscheidung umfasst ist, auch nicht an den Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW - insbesondere Vertrauensschutzgesichtspunkten - messen lassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 16 und zur Abgrenzung von Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 VwVfG Rn. 20; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32.

Eine Behörde darf vorbehaltlich spezialgesetzlicher Ermächtigungen eine Regelung in einem Verwaltungsakt jedoch nicht nach Belieben nur vorläufig treffen, sondern nur, wenn ihr eine bei der Rechtsanwendung bestehende Ungewissheit hierzu sachlichen Grund gibt. Soweit dies nicht der Fall ist, vermittelt der Zuwendungsbescheid bereits eine gesicherte Rechtsposition, von der sich die Behörde in späteren Bescheiden - auch im Schlussbescheid - nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs wieder lösen kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 17. März 2023 - 4 A 1986/22 -, juris, Rn. 138.

Dabei können hinsichtlich der Unsicherheit in tatsächlicher Hinsicht zwei Grundkonstellationen unterschieden werden: Zunächst kann eine Unsicherheit aufgrund zum Entscheidungszeitpunkt noch nicht abgeschlossener Sachverhaltsentwicklung bestehen. Hierunter fallen Regelungen, bei denen der Entscheidungszeitpunkt gegenüber dem frühestmöglichen Zeitpunkt der Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts vorverlagert ist. Die vorläufige Entscheidung beruht dabei auf noch unvollständigem Tatsachenmaterial, weil der Regelungsinhalt von einer zukünftigen Entwicklung abhängen und gerade deswegen lediglich vorläufig festgelegt werden soll. Zum anderen kann eine Unsicherheit aber auch verfahrensbedingt trotz objektiv feststellbarem Sachverhalt bestehen. Hierzu gehören Regelungen, bei denen die Verwaltung grundsätzlich bereits endgültig entscheiden könnte. Es wird jedoch vorrübergehend auf eine abschließende Sachverhaltsermittlung verzichtet, um eine etwaige lange Verfahrensdauer aus verfahrensökonomischen Gesichtspunkten zu kompensieren.

Vgl. ausführlich Schimmelpfennig, Vorläufige Verwaltungsakte, BayVBl 1989, 69 (70 ff.).

Insoweit können auch im nicht normierten Bereich des Subventionsrechts die Rechtsgedanken des Steuerrechts aus §§ 164, 165 AO herangezogen werden. § 165 AO, wonach eine Steuer vorläufig festgesetzt werden darf, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen für ihre Entstehung eingetreten sind, bezieht sich auf gegenwärtig nicht ausräumbare Ungewissheiten außerhalb der Sphäre der Finanzbehörden. § 164 AO erfasst dagegen Fälle, die zwar gegenwärtig aufklärbar wären, deren Aufklärung aber aus verfahrensökonomischen bzw. verwaltungsinternen Gründen hinausgeschoben wird.

Vgl. Seer in: Tipke/Kruse, AO und FGO, 169. Lieferung, 2/2022, § 165 AO, Rn. 2; Specker in: BeckOK AO, 36. Ed. 1.4.2026, § 164, Rn. 305.

Sinn und Zweck einer vorläufigen Subventionsbewilligung ist es, bei begründeter Dringlichkeit trotz Unsicherheiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur verbindliche Regelungen unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung dann zu treffen, wenn öffentliche Interessen oder ein überwiegendes Interesse des Normadressaten sofortiges Handeln notwendig machen. Gerade bei für die Empfänger existenznotwenigen Beihilfen soll die Bewilligungsstelle diese möglichst schnell nach nur vorläufiger Prüfung bzw. lediglich möglicher Plausibilitätskontrolle umfangreicher Voraussetzungen leisten können, ohne für einen Fall der Zuvielleistung bei der Rückforderung an die Aufhebungserschwernisse des § 48 VwVfG gebunden zu sein.

Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2016 - 2 L 1467/16 -, juris, Rn. 19; Schimmelpfennig, Vorläufige Verwaltungsakte, BayVBl 1989, 69 (70).

Ob und wie weit der Verwaltungsakt tatsächlich unter dem Vorbehalt einer abschließenden Regelung getroffen wurde, muss sich aus dem Bescheid selbst ergeben, § 37 Abs. 1 VwVfG. Maßgebend für die dahingehende Auslegung eines Verwaltungsakts einschließlich entsprechender Nebenbestimmungen ist dabei analog §§ 133, 157 BGB nicht der innere Wille der Behörde, sondern der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben erkennbar wird. Zu den ohne Weiteres erkennbaren Begleitumständen gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge. Förderrichtlinien und sonstige Verlautbarungen der Bewilligungsstelle sind bei der Auslegung ebenfalls zu berücksichtigen. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung. Maßgeblicher Auslegungszeitpunkt ist der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 -, juris, Rn. 6 und Urteil vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteil vom 17. März 2023 - 4 A 1986/22 -, juris, Rn. 140 f.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. September 2022 - 19 K 297/22 -, juris, Rn. 126 f.; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35, Rn. 71.

Ausgehend von diesen Maßstäben handelt es sich bei dem Bewilligungsbescheid vom 27. August 2021 um einen vorläufigen Verwaltungsakt, der nicht nur hinsichtlich der Festsetzung der Höhe der Billigkeitsleistung eine lediglich vorläufige Regelung trifft, sondern auch hinsichtlich der Antragsberechtigung bzw. sämtlicher Bewilligungsvoraussetzungen unter dem Vorbehalt der (Nach-)Prüfung im Rahmen der Endabrechnung steht. Der Kläger konnte aus objektiver Empfängerperspektive nicht davon ausgehen, dass er allein aufgrund des Bewilligungsbescheides die beantragte Neustarthilfe behalten darf, selbst wenn sich später herausstellt, dass einzelne Bewilligungsvoraussetzungen nicht vorliegen.

Die vorgenannte Reichweite des Vorbehalts ergibt sich aus der Auslegung des Bewilligungsbescheides selbst und aus den ergänzend heranzuziehenden, als „Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie Nordrhein-Westfalen - V A 3 - 81.11.18.02 - vom 10. Februar 2021“ veröffentlichten „Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2021 (‚Überbrückungshilfe III NRW‘)“ (im Folgenden: FRL),

abrufbar nur noch in der 4. aktualisierten Fassung vom 21. November 2023 unter: https://www.wirtschaft.nrw/system/files/media/document/file/rl-uberbruckungshilfe-iii-4.-aktualisierung-mit-ubh-iii-plus.pdf - die Fassung wird im weiteren Verlauf nur dann angegeben, wenn sich die jeweilige Regelung im Laufe des betreffenden Zeitraums geändert hat,

und den gemeinsam vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und dem Bundesministerium der Finanzen veröffentlichten „FAQs zur ‚Neustarthilfe‘“ (im Folgenden: FAQs).

Abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Nsh/neustarthilfe.html (letzte Fassung) bzw. https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/faqs-archiv.html (ältere Fassungen) - die Fassung wird im weiteren Verlauf nur dann angegeben, wenn sich die jeweilige Regelung im Laufe des betreffenden Zeitraums geändert hat.

Der in Ziffer 2 der Hauptbestimmungen des Bewilligungsbescheides enthaltende Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung ist nach Einschätzung der Kammer weit auszulegen und erfasst alle Bewilligungsvoraussetzungen. Insbesondere bezieht er sich nicht allein auf die endgültige Förderhöhe und damit auf die bei Erlass des Bewilligungsbescheides gegebenenfalls noch nicht endgültig feststehenden Umsätze im Förderzeitraum. Seinem Wortlaut nach ergeht die Bewilligung und Auszahlung der Neustarthilfe unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung, ohne dass diese Feststellung selbst in irgendeiner Weise eingeschränkt wird. Eine Einschränkung ergibt sich insbesondere nicht aus dem Begriff der Festsetzung, da eine solche - wie in der Verwaltungspraxis des Beklagten geschehen - ohne weiteres auch in Höhe von 0,00 Euro erfolgen und damit einer gänzlichen Ablehnung entsprechen kann. Der Vorbehalt wird auch nicht durch den sich anschließenden Satz der Ziffer 2 der Hauptbestimmungen begrenzt. Zwar bezieht sich dieser auf einen Umsatzrückgang im Förderzeitraum, mithin auf einen Umstand, der für die Berechnung der Förderhöhe ausschlaggebend ist. Der Satz wird jedoch mit „insbesondere“ eingeleitet. Hieraus wird deutlich, dass der Umstand des Umsatzrückganges lediglich ein Beispiel dafür ist, wann sich der vorläufig bewilligte Förderbetrag verringert. Eine Verringerung aus Gründen, die gerade nicht die Höhe der Förderung, sondern die übrigen Antragsvoraussetzungen betrifft, wird durch den Wortlaut nicht ausgeschlossen. Vielmehr ergibt sich auch aus den als solche überschriebenen Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides vom 27. August 2021, dass der Bewilligungsbescheid unter dem Vorbehalt stand, dass sämtliche - bisher lediglich auf Plausibilität anhand der Antragsangaben geprüfte - Antragsvoraussetzungen auch noch bzw. überhaupt erstmalig im Rahmen des Endabrechnungsverfahrens geprüft werden. So behält sich die Bewilligungsstelle in Ziffer 3 Abs. 1 S. 2 der Nebenbestimmungen ausdrücklich vor, weitere Unterlagen, die für die Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe von Bedeutung sind, im Zusammenhang mit der Einreichung der Endabrechnung anzufordern. Voraussetzung für die Gewährung der Neustarthilfe sind nicht nur bestimmte Umsätze im Förderzeitraum, sondern auch weitere nach der Verwaltungspraxis zu prüfende Umstände, die - wie die Tätigkeit im Haupterwerb oder die Umsätze im Referenzzeitraum - bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung grundsätzlich feststellbar waren. Dementsprechend hat nach Abs. 4 derselben Ziffer der oder die Begünstigte in der Endabrechnung anzuzeigen, wenn sich Änderungen bei der Berechnung des Referenzumsatzes ergeben haben. Durch die Pflicht zur Anzeige diesbezüglicher Änderungen wird - ebenso wie durch die Möglichkeit nach Ziffer 4, sonstige Korrekturen vorzunehmen - deutlich, dass gerade im Rahmen der Endabrechnung noch Veränderungen der Antragsbescheidung hinsichtlich sämtlicher Bewilligungsvoraussetzungen stattfinden können. Die Bezirksregierung Düsseldorf behält sich zudem in Ziffer 12 der Nebenbestimmungen „im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe“ vor. Auch hier erfolgt keine Einschränkung auf eine Prüfung der Förderhöhe nach Angabe der Umsätze im Förderzeitraum. Vielmehr macht die Bezirksregierung Düsseldorf auch für einen objektiven Empfänger deutlich, dass sie die Voraussetzungen der Gewährung der Neustarthilfe bei Antragstellung nicht näher geprüft, sondern ihrer Bewilligungsentscheidung lediglich die Angaben der Antragsteller zugrunde gelegt hat. Der Bewilligungsstelle soll ersichtlich die Möglichkeit eröffnet bleiben, nach Erlass des Bewilligungsbescheides die Bewilligungsvoraussetzungen zu prüfen und zu entscheiden, ob der jeweilige Antragsteller tatsächlich antragsberechtigt ist. Nimmt man die Gesamtheit all dieser in den Haupt- und Nebenbestimmungen enthaltenen Regelungen zum Umfang einer nachfolgenden Prüfung und zu möglichen Änderungen der Bewilligungsentscheidung gerade auch im Rahmen der Endabrechnung in den Blick, wird kein Empfänger eines solchen Bewilligungsbescheides den Eindruck gewinnen können, über einzelne Fragen, insbesondere die Antragsberechtigung, sei bereits abschließend entschieden worden.

Die Annahme eines entsprechend weiten Verständnisses des Vorbehalts wird dadurch bestätigt, dass eine erst nachträglich stattfindende Prüfung der Antragsvoraussetzungen auch als übliche Verwaltungspraxis in (Buchstabe A) Ziffer 7 Abs. 6 FRL sowie Ziffer 4.8 und 4.9 FAQs antizipiert war. In den genannten FAQs ist Teil der in Ziffer 4.8 zur Frage „Wie funktioniert die Endabrechnung?“ dargestellten Antwort, dass zur Überprüfung der Angaben (aus der Endabrechnung) stichprobenartig Nachprüfungen stattfinden. Dabei wird auf Ziffer 4.9 FAQs verwiesen, die besagt: „Neben verdachtsabhängigen Prüfungen werden die Anträge auf Neustarthilfe im Rahmen der Antragsbearbeitung und Endabrechnung stichprobenartig im Detail geprüft. Dies beinhaltet alle Voraussetzungen für die Gewährung und die Höhe der Hilfe, einschließlich aller maßgeblichen Versicherungen und Erklärungen des Antragstellenden (etwa zu Fördervoraussetzungen, Geschäftsbetrieb oder hinsichtlich Steueroasen). Die Bewilligungsstellen können alle hierfür notwendigen Unterlagen von den Antragstellenden anfordern. Können diese nicht zur Verfügung gestellt werden, ist die Neustarthilfe unverzüglich und in voller Höhe zurückzuzahlen.“ Nach (Buchstabe A) Ziffer 7 Abs. 6 FRL muss der Antragstellende der Bewilligungsstelle über den prüfenden Dritten die Schlussrechnung vollständig und auf Anforderung der Bewilligungsstelle mit allen seinen Angaben belegenden Nachweisen vorlegen. Kommt der Antragstellende dem auch auf entsprechende Aufforderung nicht nach, kann die Bewilligungsstelle danach die gesamte Überbrückungshilfe zurückfordern.

Vgl. für eine solche weite Auslegung des Vorbehalts bei ähnlicher oder sogar eingeschränkter Formulierung auch: Sächsisches OVG, Beschluss vom 23. April 2025 - 6 D 42/24 -, juris, Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. März 2026 - OVG 6 B 7/25 -, juris, Rn. 85 ff.; VG Gießen, Urteil vom 11. Juli 2025 - 4 K 2345/24.GI -, juris, Rn. 28 ff.; VG Hamburg, Urteile vom 8. November 2023 - 16 K 3083/22 -, juris, Rn. 78 und vom 8. Juli 2025 - 16 K 6134/24 -, juris, Rn. 46 f.; VG Bayreuth, Urteil vom 10. Dezember 2025 - B 7 K 24.1096 -, juris, Rn. 71 f.; VG Karlsruhe, Urteil vom 11. Juli 2024 - 1 K 2711/23 -, juris, Rn. 100 ff. und nachfolgend VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Februar 2025 - 14 S 1303/24 -, juris, Rn. 33; für einen Bescheid über eine Abschlagszahlung VG Aachen, Urteil vom 13. August 2025 - 7 K 2628/23 -, juris, Rn. 51 ff.; a.A. im Rahmen eines Prozesskostenhilfeverfahrens OVG NRW, Beschluss vom 17. Juni 2026 - 4 E 620/25 -, juris, Rn. 11; vgl. zu einer engeren Auslegung, wenn ausdrücklich (lediglich) die Bewilligung der Höhe der Förderung unter den Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid gestellt wurde: Hamburgisches OVG, Beschluss vom 20. Januar 2025 - 1 Bf 114/24.Z -, juris, Rn. 24 ff.

Der Beklagte war nach den unter A.I.1.a.)aa.) genannten Maßstäben auch zu dem vorstehenden Vorgehen befugt.

Im Fall der Neustarthilfe lag die vorläufige Bewilligung der Beihilfe in den besonderen Umständen der COVID-19-Pandemie begründet, die zu einer verfahrensbedingten tatsächlichen Unsicherheit trotz objektiv feststellbarem Sachverhalt im oben genannten Sinne führten. Aufgrund der mit der Pandemie einhergehenden flächendeckenden wirtschaftlichen Einbrüche bestand ein Bedarf an schnellen finanziellen Hilfen. Vor diesem Hintergrund war Ziel der vorläufigen Bewilligung, betroffenen Unternehmen schnell und effektiv Hilfe zukommen zu lassen. Dementsprechend war es aus verfahrensökomischen Gründen nicht angezeigt, vor jeder Bewilligung eine umfassende und abschließende Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen durchzuführen. Vielmehr verlangte die Masse der Anträge, die sich hinsichtlich aller Corona-Zuschussprogramme der Bundesregierung bundesweit auf knapp fünf Millionen summierte,

vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Überblickspapier Corona-Hilfen: Rückblick - Bilanz- Lessons Learned, Stand: 27.06.2022, abrufbar unter: https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Downloads/C-D/Corona/ueberblickspapier-corona-hilfen.pdf?__blob=publicationFile&v=8, S. 4 f.,

eine erhebliche Handlungsschnelligkeit. Hätte es auch und gerade in Bezug auf die Antragsberechtigung kein zeitlich nachgelagertes Prüfungsverfahren - ermöglicht durch die vorläufige Bewilligung unter Vorbehalt - gegeben, wäre es zu deutlichen Bearbeitungsverzögerungen und daran anschließend womöglich vermeidbaren Insolvenzen gekommen. Diese Vorgehensweise erfolgte auch zugunsten der Antragsteller. Diese hatten ein gewichtiges Interesse an einer möglichst schnellen Bewilligung und kurzfristigen Auszahlung der beantragten Hilfen, um die Umsatzeinbrüche aufgrund der coronabedingten Einschränkungen und ihrer Auswirkungen auf das Wirtschaftsleben kompensieren und so eine Existenzgefährdung abwenden zu können.

Vgl. ähnlich VG Aachen, Urteil vom 13. August 2025 - 7 K 2628/23 -, juris, Rn. 48 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 9. März 2026 - B 7 K 23.520 -, juris, Rn. 83; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 36.

Vor diesem Hintergrund kann hier dahinstehen, ob die Zulässigkeit der vorläufigen Bewilligung im Rahmen der Feststellung der Rechtmäßigkeit eines Schlussbescheides überhaupt noch überprüft werden darf, nachdem der vorläufige Bewilligungsbescheid bestandskräftig geworden ist.

Vgl. die Prüfbarkeit unter diesen Umständen ausdrücklich ablehnend: Rennert, Regelungen unter Vorbehalt im Subventionsrecht, in: Fenzel/Kluth/Rennert (Hrsg.), Neue Entwicklungen im Verwaltungsverfahrens- und prozessrecht im Jahr 2010, S. 79 (91) unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteile vom 21. November 1986 - 8 C 33.84 -, juris, Rn. 10 und vom 14. Dezember 1989 - 3 C 30.87 -, juris, Rn. 15.

Die Versagung der Bewilligung der Neustarthilfe an den Kläger ist auch materiell rechtmäßig.

Das beklagte Land gewährt durch die Bezirksregierungen auf der Grundlage von § 53 LHO die „Neustarthilfe“ auf Basis der FRL. Diese begründen vom Ansatz her keinen gebundenen Anspruch auf eine Billigkeitsleistung in bestimmter Höhe, sondern es besteht zusammen mit § 40 VwVfG NRW, wonach die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat, ein Anspruch eines jeden Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über dessen Antrag. Dabei ist gemäß § 114 S. 1 VwGO die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Im Rahmen des behördlich auszuübenden Ermessens kommt den FRL, bei denen es sich nicht um eine Rechtsnorm, d.h. nicht um einen Rechtssatz mit Außenwirkung, sondern um eine (bloße) interne Verwaltungsvorschrift handelt, die Funktion zu, für die Verteilung der Fördermittel einheitliche Maßstäbe zu setzen und dadurch das Ermessen der Bewilligungsbehörde intern zu binden und zu steuern. Als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen derartige Förderrichtlinien auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Ablehnungsbescheides in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist die Bewilligungsbehörde nämlich in ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger - abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns - gebunden. Wenn sich die Behörde an die Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Weicht die Behörde hingegen generell von den maßgeblichen Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung. Ob das Verwaltungshandeln in einem solchen Fall mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, juris, Rn. 24 f., vom 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, juris, Rn. 21, vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 -, juris, Rn. 31 f. und vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 -, juris, Rn. 24 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Mai 2017 - 4 A 516/15 -, juris, Rn. 30, vom 14. September 2023 - 4 B 547/23 -, juris, Rn. 9 ff. und vom 7. November 2023 - 1 A 1632/21 -, juris, Rn. 21; VG Würzburg, Urteil vom 3. Juli 2023 - W 8 K 23.52 -, juris, Rn. 25 ff., 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2022 - 16 K 2067/22 -, juris, Rn. 19 ff.

Darüber hinaus kann zur Feststellung der tatsächlich geübten Verwaltungspraxis ergänzend auf öffentliche Verlautbarungen der Bewilligungsbehörde, der dieser übergeordneten Landesbehörde oder der aufgrund Verwaltungsvereinbarung in die Förderung eingebundenen zuständigen Bundesbehörde zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Vorliegend sind insbesondere die FAQs zu berücksichtigen.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 20. Januar 2026 - 16 K 5793/24 -, juris, Rn. 33 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Dezember 2021 - 19 K 2760/20 -, juris, Rn. 38.

Eine generelle Grenze bei der Anwendung der FRL bildet dabei das Willkürverbot. Steht es der Behörde grundsätzlich frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden, kann eine Verletzung des Willkürverbots lediglich dann angenommen werden, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen. Unerheblich ist dagegen, ob es zur festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen könnten.

Vgl. VG Köln, Gerichtsbescheid vom 17. August 2015 - 16 K 6804/14 -, juris, Rn. 50; VG Würzburg, Urteile vom 26. Juli 2021 - W 8 K 20.2031 -, juris, Rn. 23 und vom 3. Juli 2023 - W 8 K 23.52 -, juris, Rn. 90; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Dezember 2022 - 16 K 2067/22 -, juris, Rn. 28 und vom 6. Juni 2024 - 9 K 8472/23 -, juris, Rn. 44 ff.

Gemessen daran, war die Ablehnung des Antrags auf Gewährung der Neustarthilfe ermessensfehlerfrei. Sie ist im Rahmen einer von dem Beklagten geübten Verwaltungspraxis ergangen (aa.)), ohne dass Anhaltspunkte für eine Willkür dieser Praxis (bb.)) oder die Annahme eines atypischen Einzelfalls (cc.)) bestehen, der es unter Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG geboten hätte, vorliegend von der Verwaltungspraxis abzuweichen.

Es entspricht im Einklang mit dem Umfang des Vorbehalts des Bewilligungsbescheids der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten, auch im Rahmen der Endabrechnung stichprobenartig oder anlassbezogen zwecks Prüfung der Antragsvoraussetzungen Nachfragen über das elektronische Antragsportal zu stellen und Anträge bei mangelnder Mitwirkung des Antragstellers bzw. seines prüfenden Dritten an der Prüfung von konstitutiven Merkmalen der Antragsberechtigung und Förderhöhe vollumfänglich abzulehnen. Diese Praxis wird in Buchstabe A Ziffer 9 Abs. 1 S. 3, 4 und 8 FRL in der im Endabrechnungsverfahren geltenden 4. aktualisierten Fassung vom 21. November 2023 sowie in Ziffer 4.9 FAQs in der jüngsten Fassung vom 13. Dezember 2022 antizipiert. Danach trifft die Bewilligungsstelle geeignete Maßnahmen, um Missbrauch zu verhindern. Insbesondere kann die Bewilligungsstelle stichprobenartig die Angaben zur Antragsberechtigung des Antragstellenden sowie zur Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der Höhe der Neustarthilfe und des Vorliegens eines Haupterwerbs mit den zuständigen Behörden, insbesondere den Finanzämtern, abgleichen. Außerdem überprüft die Bewilligungsstelle verdachtsabhängig, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Billigkeitsleistung vorliegen sowie für deren Höhe, und fordert dafür soweit erforderlich Unterlagen oder Auskünfte beim prüfenden Dritten, Antragstellenden oder Finanzamt an. Neben verdachtsabhängigen Prüfungen werden die Anträge auf Neustarthilfe im Rahmen der Antragsbearbeitung und Endabrechnung daher stichprobenartig im Detail geprüft. Dies beinhaltet alle Voraussetzungen für die Gewährung und die Höhe der Hilfe, einschließlich aller maßgeblichen Versicherungen und Erklärungen des Antragstellenden (etwa zu Fördervoraussetzungen, Geschäftsbetrieb oder hinsichtlich Steueroasen). Die Bewilligungsstellen können alle hierfür notwendigen Unterlagen von den Antragstellenden anfordern. Können diese nicht zur Verfügung gestellt werden, ist die Neustarthilfe unverzüglich und in voller Höhe zurückzuzahlen. Eines Widerrufs nach § 49 VwVfG NRW oder einer Rücknahme nach § 48 VwVfG NRW bedarf es dabei aufgrund des unter weitreichendem Vorbehalt stehenden Bewilligungsbescheids und dessen Ersetzung durch den Schlussbescheid gerade nicht. Die Rechtsfolge der Ablehnung der Förderung bei fehlender Mitwirkung in Form der Vorlage von Unterlagen auf Anfrage der Bewilligungsstelle muss sich nach Einschätzung der Kammer auch nicht ausdrücklich aus dem (vorläufigen) Bewilligungsbescheid ergeben.

A.A. ausgehend von der Einstufung der Pflicht zur Vorlage von Unterlagen als Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW wohl OVG NRW, Beschluss vom 17. Juni 2026 - 4 E 620/25 -, juris, Rn. 12.

Nach den oben dargestellten allgemeinen Maßstäben zur (eingeschränkten) Überprüfung subventionsrechtlicher Ermessensentscheidungen insbesondere anhand des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG genügt es, dass die Ablehnung bei fehlender Mitwirkung der tatsächlichen Verwaltungspraxis entspricht. Dass dies der Fall ist, hat der Beklagte im Rahmen des Klageverfahrens plausibel dargelegt und ist dem erkennenden Gericht auch aus zahlreichen anderen Verfahren zur Überbrückungshilfe einschließlich der Neustarthilfe bekannt.

Vgl. zu dieser Praxis: VG Düsseldorf, Urteile vom 4. April 2025 - 9 K 6289/23 -, juris, Rn. 62 und vom 15. Dezember 2022 - 16 K 2067/22 -, juris, Rn. 32 f. und Beschluss vom 13. Oktober 2022 - 16 K 7293/21 -, juris, Rn. 19 f.; VG Münster, Urteil vom 22. April 2024 - 9 K 1015/23 -, juris, Rn. 30 f.; VG Gelsenkirchen, Gerichtsbescheid vom 2. Mai 2024 - 19 K 1769/23 -, juris, Rn. 18 f.; zur entsprechenden Praxis anderer Bundesländer: VG Bayreuth, Urteil vom 5. August 2024 - B 7 K 22.646 -, juris, Rn. 62; VG Augsburg, Urteil vom 22. November 2023 - Au 6 K 23.635 -, juris, Rn. 21 ff.; VG München, Urteil vom 20. September 2021 - M 31 K 21.2632 -, juris, Rn. 30 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 26. Juli 2023 - 3 K 4298/22 -, juris, Rn. 41 ff.; VG des Saarlandes, Urteil vom 26. September 2024 - 1 K 1550/23 -, juris, Rn. 54 ff.; VG Gera, Urteil vom 30. Mai 2023 - 5 K 551/22 Ge -, juris, Rn. 119 ff.

Diese Verwaltungspraxis des Beklagten steht auch im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen im Rahmen der Leistungsverwaltung, wonach ein Antrag abzulehnen ist, wenn der gegebenenfalls durch den Antragsteller zu führende Nachweis des Vorliegens einer Voraussetzung für die Gewährung der beantragten Leistung nicht erbracht ist. Begehrt jemand eine staatliche Leistung, obliegt es ihm über gesetzliche Mitwirkungspflichten hinaus im Rahmen seiner allgemeinen formellen Mitwirkungslasten im Verwaltungsverfahren der Behörde alle Umstände darzulegen und Unterlagen vorzulegen, die für die Gewährung der Leistung erforderlich sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 -, juris, Rn. 29; Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. Februar 2024 - 6 BV 23.1677 -, juris, Rn. 36; für den Bereich des Prüfungsrechts auch BVerwG, Urteil vom 18. September 1996 - 6 C 10.95 -, juris, Rn. 8.

Wie im Schlussbescheid vom 15. Januar 2025 richtig aufgeführt, ist der Kläger über seinen prüfenden Dritten am 1. Dezember 2023, 25. Juli 2024 sowie am 5. August 2024 im Antragsportal um Zusendung eines Nachweises über die - für die Antragsberechtigung und die Förderhöhe maßgeblichen - Umsätze aus seiner selbständigen Tätigkeit für den Referenzzeitraum 2019 (vgl. Buchstabe A Ziffer 3 Abs. 1 UAbs. 5 und Ziffer 4 Abs. 2 Nr. 1 FRL), beispielsweise durch eine betriebswirtschaftliche Auswertung, aufgefordert worden. Der prüfende Dritte des Klägers ist zudem jeweils am selben Tag mit E-Mail an seine Adresse weber@stb-borkenhagen.de auf diese Nachfragen im Antragsportal hingewiesen worden. Hierauf ist für den Kläger bis zum Erlass des Schlussbescheides nicht reagiert worden. Die jeweils in der Aufforderung gesetzte Frist von neun Tagen erscheint gerade auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die angeforderten Daten zu den Umsätzen im Jahre 2019 dem prüfenden Dritten schon für die gebotene Plausibilitätsprüfung im Rahmen des Ursprungsantrags vorliegen mussten (vgl. Ziffer 7 Abs. 4 S. 1 und 2 lit. b) FRL), angemessen. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass diese Frist insgesamt dreimal und über einen Zeitraum von acht Monaten verteilt gesetzt worden ist.

Der Kläger muss sich das Verhalten seines prüfenden Dritten, der ihn im Förderungsverfahren gemäß § 14 Abs. 1 VwVfG NRW vertreten hat, nach allgemeinen Grundsätzen zurechnen lassen (vgl. § 32 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW, § 85 Abs. 2 ZPO, § 278 S. 1 BGB). Weder der prüfende Dritte noch der nach dessen Tod für die Kanzleiabwicklung zuständige Vertreter und auch der Kläger selbst haben zur Beantwortung der Fragen der Bezirksregierung Düsseldorf eine Fristverlängerung beantragt oder mitgeteilt, dass der bisherige prüfende Dritte - nach Ablauf der ersten Fristsetzung im Rahmen der Nachfrage vom 1. Dezember 2023 - verstorben ist. Die Bezirksregierung Düsseldorf konnte und durfte davon ausgehen, dass der sich ursprünglich als prüfender Dritte bestellte Steuerberater auch weiterhin für den Kläger als Antragsteller tätig war und die Nachfragen auch mit den - durchaus kurz bemessenen - Fristen im Antragsportal an diesen richten.

Schließlich ist auch eine Nachholung der Mitwirkung im Rahmen des Klageverfahrens nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten nicht möglich. Wie vom Beklagten auch in zahlreichen weiteren beim erkennenden Gericht anhängigen Klageverfahren dargelegt, wird nach seiner für die rechtliche Bewertung von Ermessensentscheidungen im Zuwendungsrecht maßgeblichen Verwaltungspraxis grundsätzlich allein auf die Erkenntnislage im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung abgestellt, sodass - abgesehen von lediglich vertiefenden Erläuterungen - neuer Tatsachenvortrag und/oder die Vorlage neuer Unterlagen nach Bescheiderlass bzw. im Klageverfahren irrelevant sind. Gerade im Zuwendungsverfahren liegt es nämlich grundsätzlich in der Sphäre des Zuwendungsempfängers, die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zuwendung bis zur behördlichen Entscheidung über seinen Antrag vollständig darzulegen und nachzuweisen. Denn die Gewährung der Zuwendung ist angesichts der Fördervoraussetzungen zwingend von einer Mitwirkung des Antragstellers im Rahmen des Zuwendungsverfahrens, insbesondere von der Mitteilung und Substantiierung zutreffender und für die Förderfähigkeit notwendiger Angaben abhängig. Im Übrigen trifft jeden Antragsteller im Rahmen eines Zuwendungsverfahrens ohnehin auch eine zu der allgemeinen Mitwirkungslast (§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW) hinzutretende (erhöhte) Sorgfaltspflicht im Hinblick auf die Richtigkeit und Vollständigkeit seiner Angaben. Alles, was im Verwaltungsverfahren nicht vorgetragen oder erkennbar war, konnte und musste die Bewilligungsstelle auch im Rahmen der konkreten, vom Gericht allein auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfenden Betätigung des Zuwendungsermessens nicht berücksichtigen.

Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 9. Januar 2024 - 22 ZB 23.1018 -, juris, Rn. 14, vom 27. Februar 2023 - 22 ZB 22.2554 -, juris, Rn. 12 ff., vom 20. Juli 2022 - 22 ZB 21.2777 -, juris, Rn. 16 und vom 2. Februar 2022 - 6 C 21.2701 -, juris, Rn. 10; VG Weimar, Urteil vom 17. September 2020 - 8 K 609/20 -, juris, Rn. 25 f.; VG Würzburg, Urteil vom 25. Juli 2022 - W 8 K 22.289 -, juris, Rn. 28 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 29. März 2023 - Au 6 K 22.1928 -, juris, Rn 33; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. Dezember 2023 - 19 K 751/22 -, juris, Rn. 26 ff.

Sowohl die oben dargestellte Verwaltungspraxis zur Prüfung von Endabrechnungen zur Gewährung einer Neustarthilfe und zu deren Ablehnung bei fehlender Mitwirkung als auch der Ausschluss der Berücksichtigung von neuem Tatsachenvortrag nach Bescheiderlass sind auch nicht willkürlich, sondern sachlich gerechtfertigt.

Dabei ist hinsichtlich der Anforderungen an die Gründe, die eine Ungleichbehandlung ähnlich gelagerter Sachverhalte im Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigen können, nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu berücksichtigen, dass wegen der weitgehenden Gestaltungsfreiheit, die dem Subventionsgeber im Rahmen der gewährenden Staatstätigkeit zukommt, jede sachbezogene Erwägung genügt, die die getroffene Regelung oder Handhabung nicht als evident unsachlich erscheinen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1973 - VII C 76.72 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 35, S. 40 (41 f.); OVG NRW, Urteil vom 14. September 1979 - V A 1498/78 -, juris, Rn. 30.

Vor allem darf die Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verfahrens bei der Ordnung von Massenerscheinungen in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die - wie hier im Fall der Neustarthilfe - weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht.

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. März 2026 - OVG 6 B 8/25 -, juris, Rn. 67; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2. November 2022 - 10 LA 79/22 -, juris, Rn. 14.

Diese Voraussetzungen sind hier in Bezug auf beide genannten Gesichtspunkte erfüllt.

Die Sachbezogenheit der Verwaltungspraxis zur Prüfung von Endabrechnungen und zur Mitwirkung ergibt sich ohne weiteres aus den haushaltsrechtlichen Vorgaben zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und dem Zweck der Missbrauchsbekämpfung.

Aber auch der Ausschluss der Berücksichtigung von neuem Tatsachenvortrag nach Bescheiderlass ist sachlich gerechtfertigt. Zum einen trägt die damit verbundene Begrenzung des „Erkenntnismaterials“ den Erfordernissen eines Massenverfahrens Rechnung, wie es die Abwicklung der unterschiedlichen Hilfsprogramme zur Bewältigung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie darstellt, in deren Rahmen bundesweit knapp 5 Millionen Förderanträge gestellt und mehr als 70 Milliarden Euro Förderleistungen bewilligt worden sind.

Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Überblickspapier Corona-Hilfen: Rückblick - Bilanz - Lessons Learned, Stand: 27.06.2022, abrufbar unter: https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Downloads/C-D/Corona/ueberblickspapier-corona-hilfen.pdf?__blob=publicationFile&v=8, S. 4 f..

Es liegt nahe, dass es die Bewilligungsstellen schlichtweg überfordern würde, sämtliche Förderanträge im Hinblick auf nachträgliche Veränderungen der Antragsangaben auch nach Erlass des Schlussbescheides bis zum rechtskräftigen Abschluss eines nachfolgenden Gerichtsverfahrens gegebenenfalls noch über Jahre hinweg „unter Kontrolle“ zu halten. Zum anderen widerspräche es den Grundsätzen der Haushaltswirtschaft, für einen bestimmten, in der Vergangenheit abgeschlossenen Zeitraum Leistungen zu bewilligen, obwohl die Erfüllung deren Voraussetzungen erst nachträglich bekannt geworden ist. Denn dann würde es an einer belastbaren Grundlage für die notwendige Planung und Bewirtschaftung der für den Zuwendungszweck im fraglichen Zeitraum zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel fehlen.

Vgl. in Bezug auf Ausschlussfristen im Subventionsrecht: OVG NRW, Beschluss vom 7. November 2023 - 1 A 1632/21 -, juris, Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. März 2024 - 14 S 10/24 -, juris, Rn. 12; VG Aachen, Urteil vom 8. November 2024 - 7 K 1022/24 -, juris, Rn. 51.

Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Einzelfalls im Hinblick auf die Prüfung der Endabrechnung und die diesbezüglichen Mitwirkungserfordernisse bzw. den Ausschluss der Berücksichtigung von neuem Tatsachenvortrag nach Bescheiderlass liegen nicht vor. Insbesondere begründet auch der Tod des prüfenden Dritten am 12. März 2024 keinen atypischen Einzelfall. Es handelt sich hierbei um ein allgemeines Lebensrisiko, das sich der Kläger bei der Beauftragung eines Dritten zurechnen lassen muss. Es lag im Verantwortungsbereich des Klägers, der Bezirksregierung den Umstand des Todes seines prüfenden Dritten mitzuteilen und eine Fristverlängerung für die Beantwortung der Fragen zu beantragen und/oder sich fristgerecht um die Bestellung eines neuen prüfenden Dritten zu bemühen.

Die Rückforderung des zunächst ausgezahlten Betrags in Höhe von 7.500,00 Euro ist ebenfalls rechtmäßig.

Die Festsetzung des von dem Kläger zu erstattenden Betrags in Ziffer 3 des Schlussbescheids der Bezirksregierung Düsseldorf vom 15. Januar 2025 beruht auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW, der aufgrund derselben Interessenlage zu den gesetzlich benannten Fällen entsprechend anzuwenden ist, wenn ein Verwaltungsakt, der - wie hier der ausdrücklich unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung ergangene Bewilligungsbescheid vom 27. August 2021 - eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, ohne dass es hierzu einer Aufhebung dieser Bewilligung bedarf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 16 und 24; OVG NRW, Urteil vom 17. März 2023 - 4 A 1987/22 -, juris, Rn. 135 m.w.N.

Die prozessualen Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 S. 1 und 2 ZPO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Rechtsgrundsätzliche Bedeutung hat die Sache, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint.

Vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 9. Juni 2016 - 1 BvR 2453/12 -, juris, Rn. 20 sowie Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 -, juris, Rn. 33.

Dies zugrunde gelegt kommt den hier maßgeblichen Fragen, wie weit der Vorbehalt des Bewilligungsbescheides auszulegen ist und ob der Antrag auf Gewährung einer Corona-Wirtschaftshilfe wegen fehlender Mitwirkung im Rahmen der Endabrechnung durch Schlussbescheid abgelehnt werden darf, ohne dass die Mitwirkung nachholbar ist, grundsätzliche Bedeutung zu. Zwar beruht die Entscheidung der Kammer auf der Auslegung eines einzelnen Verwaltungsakts. Dieser Verwaltungsakt ist jedoch weitestgehend inhaltsgleich mit einer Vielzahl von weiteren Bewilligungsbescheiden in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der diversen Coronahilfsprogramme, die jeweils Grundlage der zahlreichen Schlussbescheide sind, gegen die zahlreiche Klagen bei den nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichten erhoben wurden. Es besteht vor diesem Hintergrund ein allgemeines Klärungsinteresse an der Frage, wie weit der in den Bewilligungsbescheiden angelegte Vorbehalt reicht und ob Bewilligungsanträge wegen fehlender Mitwirkung durch Schlussbescheid abgelehnt werden dürfen. Diese Fragen sind auch bislang nicht obergerichtlich geklärt.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustel­lung bei dem Ver­wal­tungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung ein­gelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil be­zeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begrün­den. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün­- s­ter schriftlich einzu­reichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf ge­stellten Antrag von dem Vorsitzenden des Se­nats verlängert werden. Die Begrün­dung muss einen be­stimm­ten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzufüh­renden Gründe der An­fechtung (Berufungsgründe).

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

7.500,00 Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der beantragten, vorläufig bewilligten und nun zurückgeforderten Geldleistung.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.