Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 18. Kammer — 18 K 4999/17

Die Beteiligten streiten um die Anordnung des Ruhens der dem Kläger erteilten Approbation als Apotheker.

Der am 00.00.19.. geborene Kläger betrieb bis zu seiner Inhaftierung am 29. November 2016 in Bottrop als Apotheker eine Apotheke, für die er die behördliche Erlaubnis des Gesundheitsamtes der Stadt C. gemäß § 13 Abs. 1 des Arzneimittelgesetzes (AMG) besaß, nach ärztlicher Anordnung Zytostatika für die Behandlung von Krebspatienten herzustellen.

Bereits im Jahr 2014 lag bei der Staatsanwaltschaft F. – Az. 28 Js 542/13 – eine Strafanzeige gegen den Kläger wegen des Verdachts des Verstoßes nach dem Arzneimittelgesetz vor; das Strafverfahren wurde eingestellt.

Am 8. September 2016 erschien im Auftrag eines seinerzeit nicht benannten Mitarbeiters des Klägers ein Rechtsanwalt bei der Staatsanwaltschaft am Landgericht C1. , und teilte dort mit, dass sein Mandant den Verdacht habe, sein Arbeitgeber, ein noch nicht benannter Apotheker im Zuständigkeitsbereich der Staatsanwaltschaft F. , beziehe seit geraumer Zeit eine deutlich geringere Menge Zytostatika, als er diese nach den ärztlichen Verordnungen abgebe. Dadurch könne der Kläger in einem nicht bekannten Zeitraum einen Gewinn in Höhe von wohl 1,5 Mio. Euro erzielt haben. Am 16. September 2016 erstattete der Rechtsanwalt des Mitarbeiters des Apothekers gegen den nunmehr benannten Kläger Strafanzeige wegen des Verdachts einer Vielzahl von Fällen gewerbsmäßigen Betruges sowie Körperverletzungen gegenüber einer unbestimmten Zahl von Personen. Der Kläger sollte als Inhaber der „B. (n) Apotheke“ in C. im Rahmen der Zubereitung von Zytostatika auf ärztliche Anordnung und beim Vertrieb gewerbsmäßig in nur erheblich geringerem Umfang die Medikamente abgegeben, aber gegenüber den Krankenkassen vollständig in einer Größenordnung von über einer Millionen Euro abgerechnet haben. Nach Übernahme der Ermittlungen durch die Staatsanwaltschaft F. , Aktenzeichen 305 Js 330/16 , machten neben dem Anzeigensteller auch frühere bzw. seinerzeit beschäftigte Mitarbeiter des Klägers Angaben zu dessen Arbeitsweise. Nachdem der Polizei S. ein Infusionsbeutel einer Zytostatikazubereitung des Klägers übergeben worden war, beauftragte die Staatsanwaltschaft F. unter dem 3. November 2016 das Landeszentrum Gesundheit NRW (LZG NRW) in Münster mit der Untersuchung eines ihr vorgelegten Präparats. Der Infusionsbeutel enthielt nach Mitteilung des eingeschalteten Paul-Ehrlich-Instituts (PEI), Bundesinstitut für Impfstoffe und biomedizinische Arzneimittel, in Langen vom 21. November 2016 entgegen der darauf ausgewiesenen Deklaration keinerlei Wirkstoff.

Am 24. November 2016 erließ das Amtsgericht F. – 71 GS 1652/16 – gegen den Kläger Haftbefehl wegen des dringenden Tatverdachts des mindestens 40.000-fachen Herstellens, Inverkehrbringens oder sonst Handeltreibens mit Arzneimitteln oder Wirkstoffen, die durch Abweichungen von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemindert sind, und gewerbsmäßig Betrugs zu Lasten von Krankenkassen und Privatpatienten. Mit Beschluss vom gleichen Tag ordnete das Amtsgericht F. – 44 GS 3973/16 – die Durchsuchung des Wohnhauses des hiesigen Klägers sowie auch der von ihm betriebenen Apotheke in C. zur Sicherstellung der dort bereit gestellten Zytostatikazubereitungen monoklonaler Antikörpertherapien bestimmter Wirkstoffe, sowie – im Einzelnen näher benannter – Unterlagen und elektronisch gespeicherter Dateien über Warenbezug, Herstellung und Abgabe sowie Abrechnung von Präparaten gegenüber Krankenkassen und Privatpatienten ab dem 1. Januar 2012 an. Bei der am 29. November 2016 erfolgten Durchsuchung der Apotheke, während der dem Kläger auch der Haftbefehl eröffnet und dieser vollstreckt wurde, stellte die Polizei 117 Infusionsbeutel mit Flüssigkeiten sicher, die für die Abgabe an Ärzte zur Behandlung von Krebspatienten vorgesehen waren. Daraufhin beauftragte die Staatsanwaltschaft F. wegen aller am 29. November 2016 im Labor des Klägers sichergestellter Präparate das Landeszentrum Gesundheit NRW (LZG NRW) mit der Überprüfung der Identität des jeweils deklarierten Wirkstoffs sowie ggf. um Gehaltbestimmung des deklarierten Wirkstoffs, und erbat nachfolgend auch eine arzneimittelrechtliche Einordnung der Ergebnisse.

Die Bezirksregierung N. als Approbationsbehörde erhielt über die Staatsanwaltschaft F. Hinweis über den Verdacht der bezeichneten Straftaten.

Daraufhin hörte die Bezirksregierung den Kläger mit Schreiben vom 30. Januar 2017 unter Verweis auf den Untersuchungshaftbefehl des Amtsgerichts F. vom 24. November 2016 dazu an, ihm gegenüber wegen des Verdachts einer Vielzahl von arzneimittelrechtlichen Straftaten das Ruhen seiner Apothekerapprobation nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 der Bundes-Apothekerordnung (BApO) anordnen zu wollen. Dies könne sie nach der genannten Norm, wenn wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit des Klägers zur Ausübung des Apothekerberufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet worden sei. Der Verdacht von Straftaten sei wegen des erlassenen Haftbefehls begründet. Zwischenzeitlich würden weitere sichergestellte Arzneimittelpräparate untersucht. Bedeutung der ermittelten Umstände und Auswirkungen auf die Patientengesundheit ließen ein Zuwarten auf weitere staatsanwaltschaftliche Feststellungen nicht zu. Die vorliegenden Erkenntnisse ließen mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Verurteilung wegen Straftaten erwarten, die auf die Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit des Klägers zur Ausübung des Apothekerberufs schließen ließen. Ob infolge wirkungsloser Präparate Patienten geschädigt worden seien, müsse zudem betrachtet werden. Für die Unwürdigkeit, die vorliege, wenn der Apotheker durch sein Verhalten nicht mehr das zur Ausübung seines Berufs erforderliche Ansehen und Vertrauen besitze, sei die Persönlichkeit des Apothekers zu betrachten. Zwischen Apotheker und Kunden bestehe ein Vertrauensverhältnis, das auf besondere Fachkunde und Integrität auch der Lebensführung aufbaue. Die strafrechtlichen Vorwürfe, in gravierendem Maße zu seinem eigenen wirtschaftlichen Vorteil gehandelt zu haben, seien mit Blick auf den Zeitraum der in Verdacht stehenden Straftaten, der hohen kriminellen Energie und der Skrupellosigkeit gegenüber den Auswirkungen für die Patienten durch eine nicht voraussehbare Wirkstoffkombination für den Verlauf der Krebserkrankungen geeignet, dieses Vertrauensverhältnis nachhaltig zu untergraben. Dieses Fehlverhalten stehe nicht im Einklang mit den Erwartungen an einen Apotheker, der dazu berufen sei, die Bevölkerung ordnungsgemäß mit Arzneimitteln zu versorgen und deren Gesundheit wie auch des einzelnen Patienten zu dienen. Anzahl und Ausmaß des bislang bekannten gesetzwidrigen Verhaltens schädigten zudem das Ansehen der Apothekerschaft insgesamt, wie auch das Interesse der Öffentlichkeit belege. Er – der Kläger – erscheine deshalb als unwürdig in Bezug auf die Ausübung des Apothekerberufs. Unzuverlässigkeit eines Apothekers sei durch die Prognose gekennzeichnet, ob der Betroffene in Zukunft seine beruflichen Pflichten zuverlässig erfülle. Der Zeitraum von fünf Jahren, während dessen sich der Kläger durch die Herstellung von Präparaten mit Mindergehalt an Wirkstoffen bereichert habe, und der Schaden für die Sozialsysteme zeige eine große Sorg- und Bedenkenlosigkeit gegenüber den einzuhaltenden Berufspflichten sowie ein Gewinnstreben. Dies lasse annehmen, er werde sich in Zukunft nicht an die Vorschriften halten sowie weitere Straftaten begehen. Deshalb könne nicht die Prognose getroffen werden, dass er künftig seine Berufspflichten erfüllen werde, weshalb er als unzuverlässig erscheine.

Nach Akteneinsicht wies der Kläger unter dem 3. März 2017 darauf hin, dass die Norm des § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO restriktiv auszulegen sei, weil eine Ruhensanordnung einem vorläufigen Berufsverbot gleichkomme und nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig sei. Mit Blick auf Rechtsprechung zur Bedeutung des Grundrechts der Berufswahlfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) bei Ruhensanordnungen wegen des Verdachts von Straftaten sei die Prognose der Bezirksregierung, dass Anhaltspunkte für Straftaten gegen das Leben und/oder die Gesundheit von Patienten nicht ausgeschlossen seien, nicht ersichtlich. Es bestünden keine Ermittlungsergebnisse für solche Straftatbestände. Der Haftbefehl, auf den die Bezirksregierung verweise, widerspreche den strafprozessualen Vorschriften, da dieser nicht eine der in Bezug genommenen 40.000 Taten konkretisiere. Das sei bei fortschreitender Ermittlungs- und Haftdauer unzulässig. Dieser Umstand sei bei der behördlichen Ermessensentscheidung einzustellen. Der Nachweis und die Quantifizierung eines Schadens, der durch die angeblichen Unterdosierungen entstanden sein solle, sei schwierig, weil es nach Auskünften von Sachverständigen spekulativ bleibe, ob bei ordnungsgemäßer Dosierung der Medikamente die Therapie gleichwohl Erfolg gehabt hätte. Es fehlten wissenschaftliche Daten, die eine Wirkungsminderung durch Unterdosierungen abschätzen ließen. Zudem habe der Apothekenbetrieb den Zytostatikabereich wegen seiner – des Klägers – Inhaftierung geschlossen, weshalb keine Gefahr mehr für wichtige Gemeinschaftsgüter bestehe. Insgesamt sei jedenfalls die Anordnung der sofortigen Vollziehung der beabsichtigten Ruhensanordnung unzulässig.

Die Staatsanwaltschaft F. erhielt zu einem Teil der am 29. November 2016 sichergestellten Arzneimittel insgesamt zunächst 29 jeweils zehnseitige Gutachten des Landeszentrum Gesundheit NRW vom 1. März 2017 – die unter Mitwirkung des Paul-Ehrlich-Instituts erstellt worden waren –, die sie der Bezirksregierung zukommen ließ.

Daraufhin ordnete die Bezirksregierung N. gegenüber dem Kläger mit Bescheid vom 14. März 2017 gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO das Ruhen seiner Approbation als Apotheker an; dieser sei hinreichend verdächtig, Straftaten begangen zu haben, aus denen sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs ergeben könne (Ziffer 1.), gab ihm auf, die Approbationsurkunde gemäß § 52 VwVfG NRW unverzüglich, spätestens 10 Tage nach Rechtskraft des Bescheides, auszuhändigen (Ziffer 2.), und drohte ihm für den Fall, dass er der Aufforderung in Ziffer 2. nicht fristgemäß nachkomme, gemäß §§ 55 ff. VwVG NRW ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro an (Ziffer 3.). Zur Begründung führte die Bezirksregierung aus: Nach den bisherigen strafrechtlichen Ermittlungen sei der Kläger dringend verdächtig, seit mehr als fünf Jahren planmäßig von den gesetzlichen Vorgaben der pharmazeutischen Herstellung parenteral zu applizierender onkologischer Arzneimittelzubereitungen abgewichen zu sein. Er habe die Regeln bei der Herstellung von Zytostatikalösungen missachtet und systematisch den hergestellten Parenteralia keinen oder zumindest weniger Wirkstoff zugefügt, als von der ärztlichen Verschreibung vorgegeben worden sei. Zudem bestehe der Verdacht, dass der Kläger gewerbsmäßig in der Absicht, sich oder einem Dritten einen rechtswidrigen Vermögensvorteil zu verschaffen, das Vermögen eines anderen dadurch beschädigt zu haben, dass er durch Vorspiegelung falscher Tatsachen Irrtümer erregt habe. Die ihm vorgeworfenen Handlungen seien nach den §§ 95 Abs. 1 Nr. 3a des Arzneimittelgesetzes (AMG), 263 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1, sowie 52, 53 des Strafgesetzbuchs (StGB) mit Strafe bedroht. Nach § 8 Abs. 1 BApO könne das Ruhen der Approbation angeordnet werden, wenn gegen den Apotheker wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet worden sei. Damit bestehe in einem frühen Stadium eines Strafverfahrens die behördliche Befugnis, zum Schutze von Patienten und der Allgemeinheit nach pflichtgemäßem Ermessen über das Ruhen der Approbation zu entscheiden. Eine Straftat müsse nicht nachgewiesen sein. Der Bestand eines Haftbefehls sei nicht erforderlich, ebenso, ob die strafprozessualen Anforderungen an die Darstellung des Tatvorwurfs mit fortschreitender Ermittlungsdauer sowie Untersuchungshaft entfallen seien. Zudem rechtfertige die erhebliche Anzahl der dem Kläger zur Last gelegten Straftaten eine längere Ermittlungsdauer, weil aufwändige Probenuntersuchungen durchzuführen seien. Eine Beschränkung der Berufsausübung und der Berufswahlfreiheit durch die Ruhensanordnung sei zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes immer dann erlaubt, wenn eine Verurteilung hinreichend wahrscheinlich sei, was hier der Fall sei. Bei der am 29. November 2016 erfolgten Durchsuchung der Apotheke seien 117 zubereitete, für Patienten bestimmte Arzneimittel sichergestellt und dem Landeszentrum Gesundheit NRW zur Untersuchung übergeben worden. 29 der bisher untersuchten Proben enthielten nach der Deklaration Wirkstoffe aus der Gruppe der monoklonalen Antikörper, die vom Paul-Ehrlich-Institut untersucht worden seien. Dazu lägen die entsprechenden Gutachten des Landeszentrums Gesundheit NRW zur Beurteilung der Identität der deklarierten Wirkstoffe und deren Gehaltsbestimmung in den Lösungen sowie die arzneimittelrechtlichen Bewertungen der Ergebnisse nunmehr vor. Den – in der Ruhensanordnung näher dargestellten – Einzelergebnissen zufolge bestehe bei einer Probe eine Abweichung von der Deklaration von minus 0,8 % des Wirkstoffgehalts, die übrigen 28 Proben wiesen eine Abweichung von der jeweiligen Deklaration des Wirkstoffgehalts von zwischen minus 16,6 % bis hin zu minus 100 % auf. Die überprüften Rezepturarzneimittel seien durch Abweichen von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in der Qualität nicht unerheblich geminderte Arzneimittel, deren Herstellen und Inverkehrbringen gemäß § 8 Abs. 1 AMG verboten sei. Zudem sei wegen massiver Mindergehalte und der üblichen Indikation der Wirkstoffe auch von bedenklichen Arzneimitteln auszugehen, deren Inverkehrbringen nach § 5 AMG verboten sei. Die 29 Proben bewiesen konkrete Straftaten des Klägers nach den §§ 5, 8 Abs. 1 und 95 AMG. Für das Ruhen der Approbation müsse kein Schaden durch Unterdosierungen festgestellt werden, dies sei der strafrechtlichen Beurteilung vorbehalten. Die Handlungen des Klägers ließen sich zu ihm zurückverfolgen. Ob die jeweiligen Therapien keinen Erfolg versprächen, sei unerheblich. Ein Apotheker habe als Garant für eine ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung zu dienen. Dies habe der Kläger nicht nur ignoriert, sondern vorsätzlich missachtet, was berufsrechtlich besonders verwerflich sei, und seine Unwürdigkeit begründe. Ob es spekulativ bleibe, ob bei korrekt dosierter Behandlung nicht gleichwohl ein Therapieversprechen verfehlt worden wäre, sei irrelevant. Ein Apotheker habe den vorgegebenen ärztlichen Rezeptierungen Folge zu leisten, die er nicht eigenmächtig ändern dürfe. Die Minderdosierungen legten ein Gewinnstreben des Klägers nahe. Die Untersuchungsergebnisse belegten, dass die Proben massive Mindergehalte aufwiesen und in einigen zudem nicht die deklarierten Wirkstoffe enthalten seien. Eine strafrechtliche Verurteilung des Klägers sei deshalb überwiegend wahrscheinlich. Zudem habe er infolge der nicht ordnungsgemäßen Abrechnung mit den Kostenträgern und den Privatpatienten gegen weitere wesentliche Berufspflichten verstoßen. Das in Verdacht stehende Verhalten des Klägers sei in erheblichem Umfang geeignet, das Ansehen der Apothekerschaft insgesamt schwer zu beschädigen, weil die Bevölkerung darauf vertrauen dürfe, dass ärztliche Verordnungen sorgfältig umgesetzt und befolgt würden. Dies gelte gerade im sensiblen Bereich wie der Zytostatikaherstellung, weil Patienten betroffen seien, die Überlebensängste hätten. Ausmaß und Dauer der Verfehlungen belegten ein hohes Maß an krimineller Energie des Klägers, was eine Prognose, dass er in Zukunft seine beruflichen Pflichten zuverlässig erfüllen werde, nicht zuließe.

Im Rahmen der Ermessensausübung könne unter Beachtung des Grundrechts auf Berufsfreiheit das private Interesse des Klägers an der weiteren Berufsausübung nicht vorrangig vor der Ruhensanordnung sein, die angesichts der erhobenen Vorwürfe im öffentlichen Interesse ergehen müsse. Das gelte namentlich für die schützenswerten Interessen der Patienten, ordnungsgemäß mit Arzneimitteln versorgt zu werden, sowie für das Vertrauen der Bevölkerung in eine ordnungsgemäß handelnde und funktionierende Apothekerschaft. Bei einer weiteren Berufsausübung drohten konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter. Die Ergebnisse der Proben gäben Aufschluss über seine Herstellungspraktiken. Weitere entsprechende Untersuchungsergebnisse seien nach derzeitigem Stand zu erwarten.

Die Rückgabe der Approbationsurkunde nach § 52 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) sei gerechtfertigt, weil jeglicher Missbrauch damit verhindert werden müsse, insbesondere müsse verhindert werden, dass der Kläger durch Vorlage der Urkunde den Anschein erwecke, berechtigt zu sein, den Beruf als Apotheker auszuüben. Sein persönliches Interesse am Verbleib der Urkunde in seinem Besitz müsse dem gegenüber zurücktreten.

Die Androhung des Zwangsgeldes beruhe auf den §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 62 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).

Der Bescheid wurde dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 24. März 2017 zugestellt.

Dagegen hat der Kläger am 24. April 2017 Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend: Das Klageverfahren sei inzwischen wegen der Eröffnung des Insolvenzverfahrens gegenüber ihm – dem Kläger – auf Antrag der Staatsanwaltschaft F. und des beklagten Landes unterbrochen. In der Sache fehlten konkrete Ermittlungsergebnisse, die strafrechtlich vollendete Tatbestände gegen das Leben und/oder die Gesundheit von Patienten belegten.

Im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Klageverfahrens legte die Staatsanwalt-schaft F. dem Kläger mit Anklageschrift vom 11. Juli 2017 – 305 Js 330/16 – zur Last, in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 29. November 2016 durch 61.980 selbstständige Handlungen

a) entgegen § 8 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 des Arzneimittelgesetzes gefälschte Arz-neimittel oder Wirkstoffe hergestellt, in den Verkehr gebracht oder sonst mit ihnen Handel getrieben zu haben, die zugleich durch Abweichung von den an-erkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemin-dert waren, wobei er gewerbsmäßig handelte und aus grobem Eigennutz für sich oder einen anderen Vermögensvorteile großen Ausmaßes erlangte, in 27 der vorgenannten Fälle tateinheitlich dazu

b) versucht zu haben, eine andere Person an der Gesundheit zu schädigen, sowie durch 59 weitere selbstständige Handlungen in der Absicht, sich oder Dritten eine rechtswidrigen Vermögensvorteil zu verschaffen, das Vermögen eines anderen dadurch beschädigt zu haben, dass er durch Vorspiegelung falscher Tatsachen einen Irrtum erregte, wobei er gewerbsmäßig handelte und eine Vermögensverlust großen Ausmaßes herbeiführte.

Ferner beantragte die Staatsanwaltschaft die Verhängung eines Berufsverbotes, da für den Fall, dass der Kläger wieder eine Tätigkeit als Apotheker aufnehmen könne, mit erneuten berufsbezogenen Straftaten zu rechnen sei. Die Anklageschrift umfasst 820 Seiten und zählt u.a. in einer umfangreichen Exceltabelle nach Tage, Patienten sowie Wirkstoffen bezeichnete Handlungen auf. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Anklageschrift Bezug genommen.

Die 21. Strafkammer des Landgerichts F. verurteilte den Kläger nach 44 Haupt-verhandlungstagen im Strafverfahren 56 KLs 11/17 (305 JS 330/16), an dem 22 Ne-benkläger beteiligt waren, mit Urteil vom 6. Juli 2018 wegen

1. (a) des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz in 14.537 tat-einheitlich zusammentreffenden Fällen (uneinheitliches Organisationsdelikt) (§§ 95 Abs. 1 Nr. 3a, 8 Abs. 1 und 2 AMG) davon,in 14.498 Fällen durch das Herstellen und Inverkehrbringen von Arzneimittel, die durch Abweichen von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemindert und die gefälscht waren, undin 39 Fällen durch das Herstellen von Arzneimitteln, die durch Abweichung von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemindert und die gefälscht waren,

(b) des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz in 27 weiteren (tatmehrheitlichen) Fällen durch das Herstellen von Arzneimitteln, die durch Abweichung von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemindert und die gefälscht waren, sowie

2. wegen Betruges in 59 Fällen (§ 263 Abs. 1 StGB), wobei es in einem Fall beim Versuch blieb,

zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von 12 Jahren. Im Übrigen wurde der Kläger – hin-sichtlich 47.416 angeklagter Taten des Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz – aus tatsächlichen Gründen freigesprochen. Ferner wurde ihm für immer verboten, den Beruf des Apothekers auszuüben (§ 70 StGB), und es wurde die Einziehung eines Wertersatzbetrages in Höhe von 17. Mio. Euro angeordnet.

Das Strafurteil mit einem Umfang von 1.538 Seiten benennt die verschiedenen, zu den jeweiligen Wirkstoffen teilweise in umfangreichen Exceltabellen aufgezählten, im Einzelnen bezeichneten Handlungen, die zur Verurteilung geführt haben, bzw. auch wegen derer der Kläger freigesprochen wurde. Im Urteil heißt es u.a. im Wesentlichen zu den Taten, die zur Verurteilung des Klägers geführt haben, dass sich der Kläger spätestens seit dem 1. Januar 2012 entschlossen habe, den Gewinn seiner Apotheke durch das verordnungswidrige heimliche Einsparen von Wirkstoff zu steigern, und die unterdosierten wie auch wertlosen Arzneimittel gegenüber den gesetzlichen Krankenkassen, privatversicherten Patienten wie auch weiteren Kostenträgern abzurechnen, um sich für seinen privaten Finanzbedarf erhebliche Vermögensvorteile zu sichern. In 66 Fällen, die dem Kläger anzulasten seien, hätten bei den am 29. November 2016 sichergestellten Zubereitungen nach den Untersuchungen Mindergehalte von mehr als 10 % der pharmazeutisch akzeptablen Toleranz festgestellt werden können. Die weiteren zur Verurteilung führenden Taten in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 28. November 2016 von 14.498 Fällen belegten einen Mindergehalt von weniger als 80 % des ärztlich verordneten und auf den jeweiligen Etiketten ausgewiesenen Wirkstoffs. Dabei habe die Strafkammer beurteilt, wie viele ordnungsgemäß dosierte Zubereitungen mit den vorhandenen Wirkstoffen hätten hergestellt werden können. Diese Zahl sei derjenigen Zahl der mit dem jeweiligen Wirkstoff vermeintlich hergestellten Zubereitungen gegenüber zu stellen gewesen, für die rechnerisch keinerlei Wirkstoff zur Verfügung gestanden habe. Die Summe dieser Zahlen für alle einzelnen Wirkstoffe habe die ausgeurteilte Anzahl von Fällen ergeben. Gleichwohl könne die Strafkammer keine klare Feststellung treffen, ob in diesen Fällen Arzneizubereitungen tatsächlich vollständig ohne jeden Wirkstoff hergestellt, ausgeliefert, verabreicht und abgerechnet worden seien. Deshalb sei es zugunsten des Klägers bei der Feststellung zu belassen, dass diese 14.498 Zubereitungen weniger als 80 % des ärztlich verordneten und jeweils ausgewiesenen Wirkstoffgehaltes enthielten. Ferner habe nicht festgestellt werden können, dass ein konkreter Patient, dem eine unterdosierte Zubereitung verabreicht worden sei, aufgrund dieses Umstandes verstorben sei, oder sich deshalb dessen Leben verkürzt habe oder ein solcher deshalb in Lebensgefahr geraten sei.

Rechtlich seien vorsätzliche Verstöße gegen die §§ 95 Abs. 1 Nr. 3a, 8 Abs. 1 und Abs. 2 AMG festzustellen, wobei der Kläger in 14.537 Fällen, davon in 14.498 Fällen selbst, durch Herstellen und Inverkehrbringen von Arzneimitteln, die durch Abweichung von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemindert und gefälscht gewesen seien, gegen das Arzneimittelgesetz verstoßen habe. Bei einem Großteil der am Tag der Durchsuchung sichergestellten Zubereitungen ergäben sich die Fälschungen aus der fehlerhaften Angabe über den jeweiligen Wirkstoffgehalt. Für die Verstöße vom 1. Januar 2012 bis zum 28. November 2016 stelle die Strafkammer die zahlreichen Einzelfälle im Wege einer unechten Wahlfeststellung fest, da eine Gesamtzahl von 28.285 Fällen einzelnen Patienten gestaffelt nach den jeweiligen Wirkstoffen und Tagen habe eindeutig zugeordnet werden können, und es feststehe, dass der Kläger in 14.498 Fällen absichtlich unterdosierte Arzneimittelzubereitungen hergestellt und in den Verkehr gebracht habe. In den übrigen angeklagten 47.365 Zubereitungen habe keine Unterdosierung festgestellt werden können. Tateinheitlicher (versuchter) Körperverletzung habe sich der Kläger in diesen Fällen nicht schuldig gemacht, weil die Staatsanwaltschaft das (notwendige) besondere öffentliche Interesse an der Strafverfolgung ausdrücklich nur in einer geringen Anzahl von Fällen bejaht und nur einige Fälle der (versuchten) Körperverletzung angeklagt habe. Deshalb sei (versuchte) Körperverletzung nur in den 14.498 Fällen, in denen eine (mutmaßlich) geschädigte Person Strafantrag gestellt habe, strafrechtlich verfolgbar. Weil die letztgenannte Anzahl der zur Verurteilung führenden Fälle im Wege der gleichartigen Wahlfeststellung bestimmt worden sei, müsse zugunsten des Klägers davon ausgegangen werden, dass sich die von einigen Patienten gestellten Strafanträge als Voraussetzung einer Strafverfolgung für Körperverletzungsdelikte auf diejenigen Fälle bezögen, hinsichtlich denen kein Strafantrag gestellt worden und auch keine Verurteilung im Rahmen der gleichartigen Wahlfeststellung erfolgt sei. Hinsichtlich der am 29. November 2016 sichergestellten unterdosierten Zubereitungen, für welche die Staatsanwaltschaft das besondere öffentliche Strafverfolgungsinteresse bejaht habe, lägen weder die Voraussetzungen für eine vollendete noch für eine versuchte Körperverletzung vor. Denn diese seien weder den Patienten verabreicht worden noch habe der Kläger unmittelbar zu einer Körperverletzung angesetzt. Auch liege keine gefährliche Körperverletzung durch die Beibringung von Gift oder eines anderen gesundheitsschädlichen Stoffes im Sinne von § 224 Abs. 1 Nr. 1 StGB vor, da die unterdosierten Medikamente bei bestimmungsgemäßer Verwendung weder Gifte noch andere Stoffe seien, da sie mit dem Ziel der Gesundheitsförderung bzw. –verbesserung verabreicht worden wären. In Bezug auf die Unterdosierungen könne insoweit nicht auf ein Unterlassen abgestellt werden, weil der Qualifikationstatbestand die besondere Gefährlichkeit einer Körperverletzung nur durch genannten Mittel erfasse. Ein Unterlassen entspreche nicht der Verwirklichung des gesetzlichen Straftatbestandes. Eine Qualifizierung der Körperverletzung in Form einer Begehung mit einem anderen Beteiligten gemeinschaftlich scheide aus, weil weder eine bestimmte Tat festzustellen noch eine Mindestzahl von Unterdosierungen zu bestimmen gewesen sei. Die Qualifizierungen der Körperverletzung mittels einer das Leben gefährdenden Behandlung, die erfordere, dass diese objektiv geeignet gewesen sei, ein Opfer in Lebensgefahr zu bringen, habe nicht festgestellt werden können. Totschlag oder Mord scheide aus, da die Strafkammer keine hinreichenden Feststellungen für eine Verurteilung habe treffen können. Es sei nicht feststellbar, dass ein Patient aufgrund einer unterdosierten Zubereitung des Klägers (früher) verstorben sei, da wegen der getroffenen Wahlfeststellung letztlich offen bleibe, welche Arzneimittelzubereitung im Einzelnen betroffen gewesen wäre. Eine Verurteilung wegen eines versuchten Tötungsdelikts scheide aus, da der Kläger nicht damit gerechnet habe, dass einer der betroffenen Patienten aufgrund einer bestimmten Unterdosierung zu Tode gekommen oder zu einem früheren Zeitpunkt verstorben wäre. Wegen der in 59 Fällen erfolgten monatlichen Abrechnungen vermeintlich ordnungsgemäßer Arzneien gegenüber den Krankenkassen habe sich der Kläger des tatmehrheitlichen Betrugs, davon ein Versuch, strafbar gemacht. Die Strafkammer habe den durch die Täuschungen gegenüber den Krankenkassen, die bei deren Mitarbeitern Irrtümer über die ordnungsgemäßen Abrechnungsansprüche des Klägers verursacht hätten und für solche auch bis auf einen Fall ausgezahlt worden seien, entstandenen Schaden schätzen dürfen.

Im Rahmen der Strafzumessung gelangte die Strafkammer zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von 12 Jahren, ordnete die Einziehung von durch die Verstöße gegen das Arzneimittelgesetz und die Betrugstaten erlangten Gelder von 17. Mio. Euro nach den §§ 73, 73c StGB, sowie auch ein lebenslanges Berufsverbot gemäß § 70 StGB an. Zum Berufsverbot führte die Strafkammer aus, dass angesichts des systematischen und langjährigen Vorgehens des Klägers, der zur Befriedigung seiner persönlichen finanziellen Verhältnisse unter Außerachtlassung der Gesundheit anderer Menschen und Missachtung des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Apotheker und Patient angesichts strafrechtlich in Erscheinung getreten sei, sowie angesichts seines finanziellen Motivs, und der mit dem Strafurteil angeordneten Einziehung von Wertersatz über 17. Mio. Euro die Gefahr für weitere erhebliche Rechtsverletzungen bestehe. Ein befristetes Berufsverbot scheide aus, weil hier ein Ausnahmefall mit besonders verwerflicher Gesinnung des durch Profitgier motivierten Klägers gegeben sei, und der Kläger auch bei noch anzunehmender Arbeitsfähigkeit selbst nach Vollverbüßung der Haft weiterhin gefährlich sei.

Im Übrigen sprach die Strafkammer den Kläger aus tatsächlichen Gründen frei, weil die Anklage wenige Doppelungen enthalten habe, bestimmte der am 29. November 2016 sichergestellten Arzneimittel nicht unterdosiert gewesen seien, in mehreren hundert Fällen so genannter Studienware sowie in 30.383 Fällen anhand der Einkaufszahlen keine Unterdosierung vorgelegen habe, und in 2.317 Fällen so genannter „Augenspritzen“ mit geringsten Wirkstoffmengen überwiegend eine Mitarbeiterin gehandelt habe, bei denen die Strafkammer nach der Beweiserhebung keine Unterdosierungen habe feststellen können.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführung des Strafurteils verwiesen (Beiakten Hefte 6 und 7, sowie der vom Landgericht überreichte Datenträger).

Gegen das Strafurteil des Landgerichts F. haben sowohl der Kläger mit dem Ziel des Freispruchs, wie auch einige der 22 Nebenkläger mit dem Ziel einer Verurteilung des Klägers wegen Delikten gegen Leib und Leben, Revision zum Bundesgerichtshof – 4StR 503/19 – eingelegt. Über diese ist zur Zeit der Entscheidung des erkennenden Gerichts nach Mitteilung der Staatsanwaltschaft F. vom 22. November 2019 noch nicht entschieden. Die Staatsanwaltschaft hatte ihre zunächst eingelegte Revision zurückgenommen.

Der Kläger äußerte sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zu dem ihm gegenüber ergangenen Strafurteil des Landgerichts F. .

Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

den Bescheid der Bezirksregierung N. vom 14. März 2017 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Die Bezirksregierung macht geltend: Sie habe keine Informationen über die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens gegenüber dem Kläger. Selbst wenn dem so sei, lägen die Voraussetzungen für eine Unterbrechung des Klageverfahrens nach § 173 VwGO i.V.m. § 240 Satz 1 ZPO nicht vor. Denn der Streitgegenstand dieses Klageverfahrens betreffe nicht die Insolvenzmasse. Dies sei mit Blick auf die personenbezogene Anordnung des Ruhens der Approbation des Klägers wegen Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit gerade nicht der Fall.

In der Sache komme es für ihre Ruhensanordnung entgegen der Ansicht des Klägers nicht auf tatsächlich vorliegende Ermittlungsergebnisse zu vollendeten Straftatbeständen gegen das Leben und/oder die Gesundheit von geschädigten Patienten an. Die Staatsanwaltschaft habe am 11. Juli 2017 Anklage zum Landgericht F. wegen zahlloser Verstöße gegen das Arzneimittelrecht sowie gewerbsmäßigen Betrugs erhoben. Nach den zur Anklage gebrachten Tatvorwürfen lägen die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 BApO für eine Ruhensanordnung der Approbation vor. Die Ermittlungsergebnisse ließen eine Verurteilung des Klägers wegen Straftaten vermuten, aus denen sich die die Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs ergäben.

Nachdem das Gericht die Beteiligten am 18. November 2019 schriftlich auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 – hingewiesen hatte, ergänzte die Bezirksregierung mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2019, berichtigt mit Schriftsatz vom 3. Dezember 2019, ausdrücklich die Ermessenserwägungen ihrer Ruhensanordnung vom 14. März 2017: Nach den vom Landgericht F. festgestellten Sachverhalten aus dem noch nicht rechtskräftigen Strafurteil vom 6. Juli 2018 – das ihr erst seit kurzer Zeit vorliege – sei weiterhin davon auszugehen, dass der Kläger unzuverlässig und unwürdig für die Ausübung des Berufs als Apotheker sei. Das Ruhen der Approbation trotz andauernder Untersuchungshaft des Klägers während des Revisionsverfahrens beim Bundesgerichtshof sei als Präventivmaßnahme vor Eintritt der Rechtskraft der strafgerichtlichen Verurteilung weiterhin erforderlich, da eine konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter, namentlich das Vertrauen der Patienten in die Apothekerschaft sowie die Volksgesundheit, bestehe. Bei den dem Kläger zur Last gelegten Straftaten nach dem Arzneimittelgesetz in mehreren tausend Fällen handele es sich um den Kernbereich seiner früheren pharmazeutischen Tätigkeit, die zu einem Ansehens- und Vertrauensverlust geführt habe und ihn für unabsehbare Zeit untragbar erscheinen lasse, zumal mit hohem Interesse der Medienöffentlichkeit über die schwerwiegenden Verfehlungen des Klägers berichtet worden sei. Durch die Taten sei das Vertrauen der Öffentlichkeit in seine Person zerstört, und er habe Schaden für den Berufsstand insgesamt verursacht. Um das Vertrauen der Bevölkerung in die Apothekerschaft insgesamt wiederherzustellen bleibe die Ruhensanordnung unumgänglich. Der Kläger habe durch seine zahllosen Verfehlungen während seiner Tätigkeit als Apotheker gezeigt, dass er für die Befriedigung persönlicher Bedürfnisse nicht davor zurückschrecke, berufsrechtliche Pflichten massiv zu missachten und die Gesundheit seiner Patienten, für die ihm als Apotheker eine besondere Fürsorgepflicht oblegen habe, konkret in Gefahr zu bringen. Mit Blick auf die hohen rechtlichen Anforderungen einer Ruhensanordnung vor abschließend geklärter Strafbarkeit des Fehlverhaltens bestehe angesichts der landgerichtlichen Verurteilung mit einer (Gesamt-)Freiheitsstrafe von 12 Jahren und angeordnetem lebenslangen Berufsverbot weiterhin eine konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter. Es sei in diesem Ausnahmefall nicht hinnehmbar, dass auch nur die geringste Möglichkeit bestünde, dass der Kläger in absehbarer Zeit erneut seinen Beruf ausübe. Dies werde durch das verhängte lebenslange Berufsverbot unterstrichen, um so einen wirksamen Schutz möglicher zukünftiger Patienten zu gewährleisten. Bereits Art, Schwere und Zeitraum des dem Kläger vorgeworfenen Verhaltens deuteten auf die Wiederholungsgefahr hin. Nach Einschätzung des Landgerichts habe der Kläger ohne Rücksicht auf die Gesundheit seiner schwerkranken Patienten gehandelt. Bei einer Berufsausübung durch ihn bestehe die Gefahr wiederholter Verstöße gegen das Arzneimittelgesetz, da aufgrund der finanziellen Motivation seines Handelns eine hohe Wahrscheinlichkeit für eine erneute missbräuchliche Tätigkeit bestehe, um unrechtmäßige finanzielle Vorteile zu erlangen. Dies gelte gerade angesichts seiner momentanen desolaten finanziellen Lage. Die Wiederholungsgefahr sei nicht durch die weiterhin angeordnete Untersuchungshaft in Frage gestellt. Eine Entlassung aus der Untersuchungshaft sei nicht vorhersehbar, da der Haftbefehl jederzeit aufgehoben oder außer Vollzug gesetzt werden könne, sobald ein Haftgrund wegfiele. Darüber würde sie – die Bezirksregierung als Approbationsbehörde – nur zeitverzögert informiert, sodass eine Wiederaufnahme der beruflichen Tätigkeit des Klägers zunächst unerkannt bliebe. Nach derzeitiger Rechtslage könne er unmittelbar nach Haftentlassung seine Arbeit als Apotheker aufnehmen, da das Strafurteil mit dem darin ausgesprochenen lebenslangen Berufsverbot nicht rechtskräftig und die Ruhensanordnung derzeit nicht bestandskräftig seien. Die Wiederholungsgefahr zeige sich auch darin, dass der Kläger sich durch das gegen ihn im Jahr 2013 gerichtete Ermittlungsverfahren wegen unterdosierter Arzneimittelzubereitungen, das mangels Tatverdachts nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden sei, nicht zur Warnung habe gereichen lassen, sondern sein (Fehl-)Verhalten unbeeindruckt davon und mit gesteigerter krimineller Energie fortgesetzt habe. Daneben trügen auch die weiteren Erwägungen für sich genommen die getroffene Ermessensentscheidung: Es sei im Interesse der Allgemeinheit nicht hinnehmbar, einem Apotheker, der nach derzeitigen Erkenntnissen eine gravierende Fehleinstellung gegenüber der Rechtsordnung und seinen beruflichen Interessen gezeigt habe, die weitere Ausübung seines Berufs behördlich zu ermöglichen, da dies zu einem unüberschaubaren Vertrauensverlust führe. Die Verfehlungen beträfen das unmittelbare Verhältnis des Klägers als Apotheker zu seinen Patienten. Besonders verwerflich sei neben den finanziellen Schäden für das Sozialsystem, dass eine Vielzahl der Verfehlungen die Gesundheit der Patienten unmittelbar gefährdet habe, und sich die nicht zu beantwortende Frage stelle, inwieweit das Fehlverhalten den Gesundheitszustand der Patienten nachteilig betroffen habe. Darin liege ein derart schwerwiegendes Fehlverhalten des Klägers, das bei Würdigung aller Umstände das für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung unabdingbare Vertrauen zwischen Apotheker und Patienten gerade im Kernbereich der pharmazeutischen Tätigkeit nachhaltig zerstört habe. Nach den Feststellungen des Landgerichts habe sich der Kläger motiviert durch seine Profitgier auch nicht von möglichen nachteiligen gesundheitlichen Auswirkungen für seine mitunter schwerstkranken Patienten abhalten lassen. Dies lasse auf eine charakterliche Nichteignung zur Ausübung des Berufs als Apotheker schließen, wie auch die Ausführungen des Landgerichts zum im Strafurteil ausgesprochenen lebenslangen Berufsverbot belegten. Mit Blick auf das Grundrecht aus Art. 12 GG könne nur die ausgesprochene Ruhensanordnung der Approbation deren Zweck, die Allgemeinheit wie auch zukünftige Patienten vor weiteren potentiellen Gefährdungen durch den Kläger zu schützen, erreichen. Denn die Verfehlungen des Klägers stellten einen gravierenden Ausnahmefall dar, der weiterhin im Fokus der Öffentlichkeit stehe. Deshalb sei es unhaltbar, den Kläger auch nur für kurze Zeit im Falle einer Aufhebung der Untersuchungshaft seinen Beruf als Apotheker ausüben zu lassen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung N. und vier Bände Auszüge aus der Strafakte der Staatsanwaltschaft F. (deren Anklageschrift und das Urteil des Landgerichts F. in Papierform) sowie auf das in Datenträgerform vom Landgericht F. überreichte Strafurteil – das hinsichtlich der Textpassagen auch unter der Datenbank openJur, Dokument 2019, 29753, anonymisiert über den Link https://openjur.de/u/2177680.html frei abrufbar ist – Bezug genommen.

Das erkennende Gericht kann über den Rechtsstreit ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung im schriftlichen Verfahren entscheiden, weil sich die Beteiligten – der Kläger mit Schriftsatz vom 11. November 2019, der Beklagte durch Schriftsatz der Bezirksregierung vom 14. November 2019 – damit gemäß § 101 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einverstanden erklärt haben.

I. Trotz des offenbar nach Mitteilung des Klägers über sein Vermögen eröffneten Insolvenzverfahrens ist das Gericht nicht gehindert, in der Sache über die zur Prüfung des Gerichts gestellte Ruhensanordnung der Bezirksregierung N. zu entscheiden. Das Klageverfahren ist nicht nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 240 Satz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) auszusetzen. Eine Unterbrechung nach § 240 Satz 1 ZPO erfordert, dass der Streitgegenstand „die Insolvenzmasse betrifft“. Dies ist hier nicht der Fall. Die Ruhensanordnung gemäß § 8 Abs. 1 der Bundes-Apothekerordnung (BApO) infolge der Einleitung eines Strafverfahrens wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs ergeben kann, knüpft ersichtlich an die Person des Betroffenen und dessen Verhalten an. Die Anordnung betrifft das berufliche Recht des Klägers, als Apotheker tätig zu werden. Dieses personenbezogene Recht gehört nicht zur Insolvenzmasse (Vgl. § 35 Abs. 1 der Insolvenzordnung - InsO). Dazu zählt ein personenbezogenes Recht – wie hier gemäß § 2 Abs. 1 BApO die Ausübung des Apothekerberufs, welche eine entsprechende Approbation erfordert – gerade nicht.

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. April 2015 – 8 C 6.14 – BVerwGE 152, S. 39 ff. = juris Rn. 12 (zur nachträg-lichen Eröffnung eines Insolvenzverfahrens über das Vermögen eines Gewerbetreibenden),

Außerdem steht der Entscheidung des Gerichts im Zeitpunkt der Absetzung des vorliegenden Urteils nicht entgegen, dass der Kläger mit Schriftsatz vom 18. Dezember 2019 Frist zur Stellungnahme auf den Schriftsatz des Beklagten vom 2. Dezember 2019 bis zum 16. Januar 2020 beantragt hat. Zunächst ist die Entscheidung der Kammer unter Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter am 10. Dezember 2019 getroffen worden; dieser beabsichtigte Termin der Entscheidung wurde dem Kläger sowohl mit gerichtlicher Verfügung vom 18. November 2019 als auch vom 3. Dezember 2019 mitgeteilt. Außerdem war die dem Kläger unter dem letztgenannten Datum eingeräumte Frist zur Stellungnahme zum Schriftsatz des Beklagten vom 2. Dezember 2019 bis zum 10. Dezember 2019 ausreichend bemessen.

II. Die zulässige Klage ist unbegründet.

1. Die von der Bezirksregierung N. am 14. März 2017 ausgesprochene Ruhensanordnung der Approbation des Klägers als Apotheker – Ziffer 1. – ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Ruhensanordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO. Danach kann das Ruhen der Approbation – als staatliche Erlaubnis zur Ausübung des akademischen Heilberufs als Apotheker (vgl. § 2 Abs. 1 BApO) –

vgl. zum Begriff: Quaas/Zuck/Clemens, Medizinrecht, 4. Auflage 2018, Rn. 19 zu § 13,

angeordnet werden, wenn gegen den Apotheker wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet ist. Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, bzw. wenn – wie hier – eine solche nicht stattfindet, auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung darüber abzustellen. Dies folgt aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BApO, wonach die Ruhensanordnung wieder aufzuheben ist, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen. Ferner bestimmt Satz 2 der letztgenannten Norm, dass wenn die Voraussetzungen für den Widerruf der Approbation nach § 6 Abs. 2 BApO vorliegen – danach ist die Approbation zu widerrufen, wenn nachträglich eine der Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BApO weggefallen ist (sich also der Approbationsinhaber nicht eines Verhaltens schuldig gemacht hat, aus dem sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs ergibt) – die (Ruhens-)Anordnung solange fort gilt, bis sie durch den Widerruf ersetzt wird. Mit Blick auf diese Vorschriften untersteht die Approbationsbehörde einer ständigen Überprüfungspflicht einer verfügten Ruhensanordnung, u.U. sogar über die Rechtskraft einer strafgerichtlichen Verurteilung hinaus, wenn also die Voraussetzungen für den Widerruf der Approbation (nachträglicher Wegfall der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BApO) vorliegen sogar bis zur Ersetzung des Ruhens der Approbation durch einen noch auszusprechenden Widerruf.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Oktober 2016 – 13 B983/16 –, juris, Rn. 5, und Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A897/17 –, juris, Rn. 34 f. (das zitierte Urteil ist nicht rechts-kräftig; beide Entscheidungen jeweils zum gleichlautenden § 6 Abs. 1 BÄO); Quaas/Zuck/Clemens, Medizinrecht, 4. Auflage 2018, Rn. 27 zu § 13.

a) Die Bezirksregierung N. ist zuständig für den Erlass der Ruhensanordnung. Deren Zuständigkeit ergibt sich aus § 12 Abs. 4 Satz 1 BApO i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 4 der landesrechtlichen Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten nach Rechtsvorschriften für Heilberufe (Zuständigkeitsverordnung Heilberufe – ZustVO HB). Der Kläger übte seinen Beruf als Apotheker bis zu seiner Verhaftung am 29. November 2016 in C. aus; diese kreisfreie Stadt gehört zum Regierungsbezirk N. .

b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung des Ruhens der Approbation des Klägers liegen vor.

aa) Gegen den Kläger als Apotheker ist wegen des Verdachts einer großen Vielzahl von Straftaten ein Strafverfahren eingeleitet worden. Nach Ergehen des strafgerichtlichen Urteils des Landgerichts F. vom 6. Juli 2018 – 56 KLs 11/17, 305 Js 330/16 – ist das Strafverfahren angesichts der dagegen zum Bundesgerichtshof eingelegten Revisionen des Klägers wie auch zahlreicher Nebenkläger noch nicht rechtskräftig abgeschlossen.

Den Verwaltungsbehörden und Gerichten ist es nicht verwehrt, die in einem solchen (Straf-)Verfahren gewonnenen Erkenntnisse einer eigenständigen Überprüfung daraufhin zu unterziehen, ob sich Schlussfolgerungen für berufsrechtlich zu ergreifende Maßnahmen ergeben. Das Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) gebietet allerdings eine verfassungskonforme Auslegung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO dahin, dass die Einleitung eines Strafverfahrens eine Ruhensanordnung u.a. nur dann rechtfertigen kann, wenn die hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass das strafgerichtliche Verfahren zu einer Verurteilung des Apothekers wegen der erhobenen strafrechtlichen Vorwürfe führt. Das folgt daraus, dass die Ruhensanordnung als vorläufige Maßnahme für die Dauer eines Strafverfahrens zu einem gravierenden Eingriff in die gewährleistete Berufsausübungsfreiheit führt. Die Maßnahme bewirkt nämlich, dass dem betroffenen Apotheker schon vor einer rechtskräftigen Verurteilung im Strafverfahren sowie auch vor einer abschließenden Entscheidung über den Widerruf seiner Approbation zu einem frühen Zeitpunkt berufsrechtlich die Möglichkeit genommen wird, seine Apotheke weiter zu führen sowie den Beruf auszuüben. Das bewirkt ein vollständiges Berufsausübungsverbot, das sich wegen der nicht bestehenden Teilbarkeit der Apothekerapprobation nicht auf bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten beschränken lässt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. April 2010 – 1 BvR 2709/09 –, juris, Rn. 11, und vom 29. Mai 1990 – 2 BvR 254, 1343/88 –, juris, Rn. 33 ff. (zum Ruhen ärztlicher Approba-tionen); BVerwG, Beschluss vom 9. September 1970 – I B55.69 – DÖV 1970, S. 825 f; OVG NRW, Beschluss vom 10. Dezember 2018 – 13 B 576/18 –, juris, Rn. 7, und Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 41-50, unter Zusammenfassung der höchstrichterlichen Rechtsprechung (jeweils zum Ruhen ärztlicher Approbationen nach ver-gleichbaren Vorschriften).

bb) Im Streitfall liegt eine hohe Verurteilungswahrscheinlichkeit des Klägers vor, nachdem ihn die 21. Strafkammer des Landgerichts F. im Verfahren – 56 KLs 11/17, 305 Js 330/16 – mit Urteil vom 6. Juli 2018 nach 44 Verhandlungstagen wegen vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz in insgesamt 14.576 Fällen und Betruges in 59 Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von 12 Jahren unter weiteren Ausspruch eines lebenslangen Berufsverbots und der Einziehung eines Wertersatzes über 17. Mio. Euro verurteilt hat. Im Übrigen wurde der Kläger aus tatsächlichen Gründen wegen 47.416 Taten des Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz freigesprochen. Mit Blick auf die im Strafverfahren erfolgte umfangreiche Beweiserhebung und der offensichtlich vom betroffenen Kläger dieses Verfahrens wie mehreren Nebenklägern des Strafverfahrens zum Bundesgerichtshof erhobenen Revision gegen das landgerichtliche Urteil ist die von § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO geforderte, aber auch ausreichende hohe Verurteilungswahrscheinlichkeit, gerade angesichts der weiterhin bestehenden Untersuchungshaft des Klägers, erkennbar nicht in Zweifel gezogen. Weitergehende eigenständige Ermittlungen und Beweisaufnahmen sind durch das erkennende Gericht auch mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht notwendig.

Ein rechtskräftiges Strafurteil ist nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO auch nicht erforderlich. Deshalb ist ohne Bedeutung, dass das Strafurteil noch nicht rechtskräftig ist und demzufolge auch nicht abschließend feststeht, ob und welche strafrechtlich relevanten Verhaltensweisen sich der Kläger zuschulden kommen lassen hat. Die Tatbestandsmerkmale „Verdacht einer Straftat“ und dass eine „Verurteilung mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist“ sind angesichts der erfolgten Teilverurteilung des Klägers durch das Landgerichts F. eindeutig gegeben. Die notwendige Würdigung dieses Umstandes im Rahmen des § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO erfordert nicht die (erneute) Aufarbeitung der Vorwürfe gegen den Kläger unter strafrechtlichen Gesichtspunkten einschließlich etwaiger Entlastungsmomente durch das Verwaltungsgericht. Die strafrechtliche Beurteilung menschlichen (Fehl-)Verhaltens mit abschließender Feststellung der verwirklichten oder nicht verwirklichten Straftatbestände und die Schuldfrage zu beantworten, ist vorrangig Sache der Strafgerichte. Das Verwaltungsgericht ist zwar zu einer eigenständigen Überprüfung des Gewichts der Vorwürfe verpflichtet. Es ist aber nicht gehalten, selbst in die Erhebung der im Ermittlungs- und Strafverfahren aufgebotenen Beweise oder gar in eine Amtsermittlung einzutreten und gewissermaßen einen zum Verfahren vor dem Strafgericht parallelen Strafprozess durchzuführen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 13 A 1300/12 –, juris, Rn. 8 f., m.w.N., und Beschluss vom 5. Juni 2007 –13 A 4748/06 –, juris, Rn. 7 (jeweils zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO).

cc) Aus den zahlreichen Straftaten, die der noch nicht rechtskräftigen Verurteilung des Klägers zu Grunde liegen, folgen seine Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit für die Ausübung des Berufs als Apotheker im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO.

(1) Der unbestimmte Rechtsbegriff der „Unwürdigkeit“ lässt sich durch die dem Apotheker zukommenden Aufgabe, die Bevölkerung ordnungsgemäß mit Arzneimitteln zu versorgen und dabei der Gesundheit des einzelnen Menschen und des gesamten Volkes zu dienen (§ 1 BApO), sowie den weiteren bestehenden berufsrechtlichen Pflichten fassen. Nicht ausreichend ist ein Verhalten, das im beruflichen Umfeld oder gesellschaftlichen Bereich lediglich auf Missfallen stößt. Erforderlich ist gerade ein schwerwiegendes Verhalten, das bei Würdigung aller Umstände das für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung unabdingbare Vertrauen zwischen Apotheker und Patient nachhaltig zerstört. Damit untrennbar verbunden ist das Schutzgut der Volksgesundheit, in dessen Interesse Patienten die Gewissheit haben müssen, sich dem Apotheker uneingeschränkt anvertrauen zu können, und nicht durch Misstrauen davon abgehalten werden, pharmazeutische Hilfe in Anspruch zu nehmen. Die Volksgesundheit ist ein anerkanntes besonders wichtiges Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz eine subjektive Berufszulassungsschranke nicht außer Verhältnis steht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. September 2017 – 1 BvR 1657/17 –, juris, Rn. 11 und 13; BVerwG, Beschlüsse vom 27. Januar 2011 – 3 B 63.10 –, juris, Rn 4, vom 28. Januar 2003 – 3 B 149.02 –, juris, Rn. 4, OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 56 f. (jeweils zu § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO); OVG des Landes Niedersach-sen, Beschluss vom 10. Juni 2015 – 8 LA 114/14 –, juris, Rn. 64 (zum Widerruf einer Apothekerapprobation nach strafgerichtlicher Verurteilung).

Verfehlungen müssen nicht unmittelbar im Verhältnis des Apothekers zum Patienten angesiedelt sein. Erfasst werden auch mit der eigentlichen pharmazeutischen Tätigkeit in nahem Zusammenhang stehende Handlungen und ferner, abhängig von der Schwere des Delikts, auch Straftaten außerhalb des beruflichen Wirkungskreises, wenn sie zu einem Ansehens- und Vertrauensverlust führen, die den Betroffenen für seinen Beruf als (jedenfalls auf absehbare Zeit) untragbar erscheinen lassen. Unerheblich ist, inwieweit das Fehlverhalten in der Öffentlichkeit – etwa durch Presseberichterstattung – bekannt geworden ist. Die Ruhensanordnung gegenüber einer approbierten Person dient der Gefahrenabwehr, sodass es darauf nicht ankommt.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. März 2003 – 3 B 10.03 –, juris, Rn. 3, vom 28. August 1995 – 3 B 7.95 –, juris, Rn. 10, und vom 9. Januar 1991 – 3 B 75.90 –, juris, Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 60-64.

Namentlich Abrechnungsbetrügereien gegenüber Krankenkassen – die der Kläger nach den Feststellungen des Urteils des Landgerichts F. vom 6. Juli 2018 (neben den abgeurteilten 14.537 Fällen des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz) in einem Umfang von 59 Fällen ebenfalls durch die monatlichen Abrechnungen bei den Krankenkassen verübt haben soll –, sind bereits schwere Straftaten mit unmittelbarem Bezug zum beruflichen Wirkungskreis eines Apothekers. Eine korrekte Abrechnung pharmazeutischer Leistungen gegenüber den gesetzlichen Krankenkassen gehört zu den selbstverständlichen Berufspflichten des Apothekers. Die Gefährdung der finanziellen Basis der öffentlichen wie auch privaten Kostenträger durch betrügerische Abrechnungen in großem Umfang über viele Jahre hinweg und einem Schaden über mehrere hunderttausend Euro stellt auch ohne einen unmittelbaren behandlungsrelevanten Bezug eine gravierende berufliche Verfehlung dar. Die Verlässlichkeit des Abrechnungssystems ist eine unerlässliche Bedingung für das Funktionieren der medizinischen wie auch pharmazeutischen Versorgung der Bevölkerung, die der Sicherung eines besonders wichtigen Allgemeininteresses dient.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 2010 – 1 BvR772/10 –, juris, Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019– 13 A 897/17 –, juris, Rn. 65, m.w.N.

Vorstehende Maßstäbe zu Grunde gelegt, handelt es sich bei den gegenüber dem Kläger zur Verurteilung führenden vorsätzlichen Straftaten des Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz in insgesamt 14.564 Fällen sowie des Betrugs in 59 Fällen, in einem Fall des versuchten Betrugs, um gravierende Verfehlungen, die ihn angesichts der Feststellungen im strafgerichtlichen Urteil sowie des darin ausgesprochenen Berufsverbots für den Beruf als Apotheker als untragbar erscheinen lassen.

Dabei ist zunächst die erfolgte Verurteilung wegen vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz im Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 29. November 2016 in 14.537 Fällen nach § 95 Abs. 1 und § 8 AMG infolge des Herstellens und Inverkehrbringens von Arzneimitteln, die durch Abweichung von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihren Qualität nicht unerheblich gemindert und die gefälscht waren, von hohem Gewicht. Bei diesen Straftaten handelt es sich um solche im unmittelbaren Apotheker-Patienten-Verhältnis, da die geschädigten Patienten die von ihren Onkologen individuell verordneten, vom Kläger unter Missachtung der ärztlichen Vorgaben (vgl. § 7 der Apothekenbetriebsordnung – ApoBetrO) hergestellten und in den Verkehr gebrachten Arzneimittel dann wohl überwiegend auch verabreicht bekommen haben werden. Auch wenn das Landgericht – mangels Verurteilung des Klägers wegen Körperverletzungsdelikten – keine Feststellungen dazu getroffen hat, dass in diesen zahlreichen Fällen keine der unterdosierten Arzneimittelzubereitungen dieser abgeurteilten Straftaten tatsächlich den jeweiligen Patienten verabreicht worden sind – dieser Umstand ist nicht Tatbestandsmerkmal der Strafnormen der §§ 95 Abs. 1, 8 Abs. 1 und Abs. 2 AMG –, ist bei lebensnaher Betrachtung davon auszugehen, dass jedenfalls die größte Vielzahl dieser Zubereitungen tatsächlich den Patienten appliziert wurde.

Ein Apotheker, der mit einer Betriebserlaubnis für die Zytostatikaherstellung speziell von ihm zubereitete Arzneimittel die Maßgaben der ärztlichen Verordnung massiv und wiederholt in mehreren tausend Fällen nicht einhält, verletzt seine Berufspflichten in äußerst hohem Maße. Die ordnungsgemäße Abgabe solcher Medikamentenzubereitungen gehört zum Kernbereich der Tätigkeit eines Apothekers und erfordert eine strikte Einhaltung der maßgeblichen pharmazeutischen Vorschriften. Dadurch hat der Kläger die Gesundheit seiner Patienten in einem nicht überschaubarem Maße in erhebliche Gefahr gebracht, weil die erheblich minderdosierten Arzneimittel nicht in gleichem Maße wirken wie regelgerecht hergestellte Präparate für die Krebstherapie. Dies gilt insbesondere, wenn die Arzneimittel zur Behandlung von schweren lebensbedrohlichen Erkrankungen eingesetzt werden, wie dies bei Tumorerkrankungen je nach Art und Krankheitsverlauf durchaus häufig der Fall ist. Indem sich der Kläger massiv nicht an die ärztlich verordneten Wirkstoffgehalte der Zytostatikazubereitungen gehalten hat, hat er sich über die mit den erheblichen Unterdosierungen einhergehenden Risiken für seine Patienten offenbar entweder bewusst hinweggesetzt oder aber damit einhergehende Gesundheitsgefahren nicht erkannt. Im ersten Fall offenbart diese Handlungsweise eine sorglose und bedenkenlose Einstellung im Umgang mit Arzneimitteln. Das rechtfertigt die Prognose, der Kläger werde auch künftig seine Prüfungspflichten in eklatanter Weise missachten. Im zweiten Fall ist zu befürchten, dass es wegen fehlenden Fachwissens und Fehleinschätzung von Situationen und Gesundheitsgefahren zu weiteren Verstößen gegen Berufspflichten während der Zeit bis zur Rechtskraft der strafgerichtlichen Verurteilung kommen wird.

Art, Umfang und zeitliche Dauer dieser 14.537 Taten, die der Kläger nach den zur Verurteilung führenden Feststellungen des Landgerichts ausgeführt habe, um gegenüber den Kostenträgern in 59 Fällen betrügerisch abrechnen zu können, lassen ihn gerade mit Blick auf die medizinisch nicht überschaubaren Folgen für die von den solcherart hergestellten Arzneimittel betroffenen Patienten zumindest auf absehbare, wenn nicht sogar auf unabsehbare Zeit für die Ausübung des Apothekerberufs als unwürdig erscheinen. Denn er hat die von ihm persönlich hergestellten, erheblich unterdosierten Arzneimittel in den Verkehr gebracht, die danach bei bestimmungsgemäßer Verwendung als vermeintlich den pharmazeutischen Standards entsprechenden Zubereitungen auch in den aller meisten Fällen der jeweiligen onkologischen Behandlungen Anwendung gefunden haben werden.

Die dem Kläger im Strafurteil vorgehaltenen Straftaten sind – eine rechtskräftige Verurteilung hier unterstellt – angesichts der außerordentlichen Vielzahl der im Apotheker-Patienten-Verhältnis als im Kernbereich der beruflichen Tätigkeit des Klägers begangenen 14.537 Taten und der dabei im Rahmen der betrügerischen Abrechnungen gegenüber den (öffentlichen) Kostenträgern über einen Zeitraum von fast fünf Jahren erzielten hohen Gewinne im mehrstelligen Millionenbereich zudem auch geeignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Berufsstand aller Apotheker nachhaltig zu erschüttern, wenn ein solches Verhalten für den Fortbestand der Approbation des Klägers folgenlos blieb.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 2014 – 3 B 68.13 –, juris, Rn. 10 (zum Widerruf einer ärztlichen Approba-tion); OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 67 f. (zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO), m.w.N.

(2) Die dem Kläger vorgeworfenen Taten rechtfertigen darüber hinaus auch die Annahme seiner Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Apothekerberufs.

Für die Annahme der „Unzuverlässigkeit“ im Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO sind Tatsachen erforderlich, die die Annahme rechtfertigen, der Apotheker werde in Zukunft die Vorschriften und Pflichten nicht beachten, die sein Beruf mit sich bringt. Für diese Prognose kommt es darauf an, ob der Betreffende nach den gesamten Umständen des Falles willens und in der Lage sein wird, künftig seine beruflichen Pflichten zuverlässig zu erfüllen. Maßgeblich dafür ist die jeweilige Situation des Betroffenen sowie sein vor allem durch Art, Schwere und Anzahl der strafbewerten Verstöße gegen die Berufspflichten manifest gewordener Charakter.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2010 – 3 C 22.09 –, juris, Rn. 10 (zum Logopäden, mit Verweis auf das Berufsrecht der Ärzte); OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 70 f.

Nach diesen Maßgaben sind die insgesamt 14.576 Straftaten des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz, die Gegenstand der Verurteilung des Klägers sind, wie auch die betrügerischen Abrechnungen in 59 Fällen geeignet, die prognostische Annahme der Unzuverlässigkeit des Klägers für die Ausübung des Apothekerberufs zu begründen. Denn er hat nahezu fünf Jahre lang wissentlich eine Vielzahl der Pflichten eines Apothekers mit der vom örtlichen Gesundheitsamt verliehenen Erlaubnis für die Herstellung und das Inverkehrbringen von individuell nach ärztlicher Verordnung herzustellenden Zytostatika, die durch Abweichung von den anerkannten pharmazeutischen Regeln in ihrer Qualität nicht unerheblich gemindert und gefälscht waren, massiv in mehreren tausend Fällen nicht eingehalten. Jedenfalls die 14.576 vom Kläger erstellten Zytostatika, wegen denen die Verurteilung durch das Landgericht F. erfolgte, waren deutlich in ihren jeweiligen Wirkstoffgehalten unterdosiert. Zudem hat der Kläger in 59 Fällen gegenüber den (öffentlichen) Krankenkassen über die von ihm beauftragte Abrechnungsfirma die jeweils vermeintlich zutreffenden, den ärztlichen Vorgaben wie auch pharmazeutischen Standards entsprechenden Wirkstoffgehalte betrügerisch abgerechnet, ohne tatsächlich im erforderlichen Umfang für eine den ärztlichen wie auch pharmazeutischen und rechtlichen Vorgaben genügende Wirkstoffmenge eingekauft zu haben. Es ist angesichts der übergroßen Anzahl wie auch des Zeitraums vom 1. Januar 2012 bis zum 29. November 2016 der ihm zur Last gelegten Straftaten mehr als naheliegend, dass der Kläger seine beruflichen Pflichten und Kompetenzen als Apotheker sowohl gegenüber seinen Patienten wie auch im Rahmen seiner Einbindungen in das (öffentliche) Abrechnungssystem der Krankenkassen in einer äußerst großen Vielzahl und in hohem Maße wissentlich missachtet hat, um sich selbst finanziell zu bereichern. Dieses jahrelange erhebliche Fehlverhalten, das zu der noch nicht rechtskräftigen Verurteilung des Klägers geführt hat, lässt prognostisch auf eine bei ihm deutlich verfestigte Neigung schließen, er werde seine beruflichen Pflichten als Pharmazeut auch zukünftig nicht die erforderliche Bedeutung für die Patienten, aber auch der Gesundheit der Bevölkerung insgesamt beimessen. Dies ist auch deshalb anzunehmen, weil sich der Kläger das gegen ihn geführte Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft F. aus dem Jahr 2013 wegen ähnlicher strafrechtlicher Vorwürfe nicht zur Warnung hat gereichen lassen. Zwar wurde dieses Verfahren im Jahr 2014 gemäß § 170 Abs. 2 der Strafprozessordnung (StPO) eingestellt; dieses Ermittlungsverfahren betraf jedoch ähnliche strafrechtliche Vorwürfe, wie diejenigen, die der jetzigen Verurteilung zu Grunde lagen. Vielmehr hat er währenddessen und auch danach unbeeindruckt von jenem Ermittlungsverfahren weitere vorsätzliche Straftaten nach dem Arzneimittelgesetz in einer Vielzahl von mehreren tausend Fällen und Abrechnungsbetrügereien begangen, wie die nicht rechtskräftigen Feststellungen zur Verurteilung des Klägers durch das Landgericht F. belegen. An der strafgerichtlichen Aufarbeitung seines ihm vorgeworfenen außerordentlich vielzähligen Fehlverhaltens der vorsätzlichen Fälschung von Arzneimitteln in mehreren tausend Fällen im unmittelbaren Apotheker-Patienten-Verhältnis sowie des Abrechnungsbetrugs hat der Kläger nach den Feststellungen des Landgerichts nicht ansatzweise mitgewirkt. Angesichts der Anzahl der zur Verurteilung des Klägers führenden vorsätzlichen Verstöße gegen das Arzneimittelgesetz besteht das Risiko, dass Arzneimittel mit erheblichen Nichtwirkungen unter Missachtung der ärztlichen Vorgaben eingesetzt worden sind, die Gesundheitsgefahren bei den betroffenen Anwender ausgelöst haben. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die vom Kläger nach ärztlicher Verordnung zutreffend herzustellenden Arzneimittel zur Behandlung von schweren, lebensbedrohlichen Krankheiten wie im Rahmen der Krebsbehandlung dienen sollten. Eine Abgabe von Arzneimitteln an diese Patienten ohne zutreffenden Wirkstoffgehalt ist in hohem Maße verantwortungslos. Indem der Kläger bewusst darauf verzichtet hat, die Arzneimittel mit den tatsächlich verschriebenen Wirkstoffgehalten zu dosieren, hat er sich über dieses Risiko entweder bewusst hinweggesetzt oder das Risiko für eine Gesundheitsverschlechterung schlicht nicht erkennen wollen. Im ersten Fall offenbart diese Handlungsweise eine sorglose und bedenkenlose Einstellung im Umgang mit diesen Arzneimitteln, die die Prognose rechtfertigt, dass der Kläger auch künftig seine Prüfungspflichten in eklatanter Weise vernachlässigen wird. Im zweiten Fall ist zu befürchten, dass es wegen fehlenden Fachwissens und einer Fehleinschätzung von Situationen und Gesundheitsgefahren zu weiteren massiven Verstößen gegen Berufspflichten kommen wird.

c) Im Rahmen des für die Anordnung des Ruhens der Approbation nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO auszuübenden Ermessens hat die Bezirksregierung N. dieses nicht offensichtlich fehlerhaft ausgeübt und die Grenzen ihres Ermessens weder überschritten noch davon in einer dem Zweck dieser Vorschrift nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.

Die gerichtliche Kontrolle des Ermessens im Rahmen der behördlichen Entscheidung über das Ruhen der Approbation ist auf die Nachprüfung beschränkt, ob der Behörde ein Ermessensfehler unterlaufen ist; das Gericht darf nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle des Behördenermessens setzen. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt damit im Streitfall (nur), ob die Bezirksregierung N. ihr Ermessen pflichtgemäß, d.h. entsprechend dem Zweck der Norm des § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO, ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Soweit die Behörde eine Ruhensanordnung auf mehrere selbständig tragende Gründe stützt, genügt es, wenn jedenfalls einer der Gründe rechtlich fehlerfrei ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2017 – 5 C 13.16 –, juris, Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A897/17 –, juris, Rn. 74 f.

aa) Im Streitfall sind für diese Beurteilung nicht nur die Ausführungen aus der Ruhensanordnung vom 14. März 2017 selbst zu betrachten. Vielmehr hat das erkennende Gericht auch diejenigen Ausführungen zu überprüfen, welche die Bezirksregierung im Verlauf des Klageverfahrens mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2019, berichtigt durch Schriftsatz vom 3. Dezember 2019, vorgebracht hat.

(1) Ein nachträgliches Ergänzen von Ermessenserwägungen ist zulässig, wenn dies nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht erlaubt ist. Neue Erwägungen dürfen nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der davon Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Der vollständige Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen ist nur ausnahmsweise zulässig, soweit die Begründung eines – im Streitfall nicht vorliegenden – Verwaltungsakts mit Dauerwirkung für die Zukunft verändert wird. § 114 Satz 2 VwGO stellt keine weiteren Anforderungen auf. Diese Vorschrift regelt allein die Geltendmachung nachzuschiebender Ermessenserwägungen im Prozess. Kommt demnach ein Nachschieben von Erwägungen in Betracht, muss dieses genügend bestimmt geschehen (§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW – und Art. 20 Abs. 3 GG). Wird die Änderung im Prozess erklärt, muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst handelt. Ferner muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 32-35, m.w.N.

(2) Nach diesen Maßgaben hat die Bezirksregierung N. ihre mit den Schriftsätzen vom 2. und 3. Dezember 2019 nachgereichten Ermessenserwägungen zulässigerweise sowie hinreichend bestimmt genug ergänzt. Die Ruhensanordnung vom 14. März 2017 ist im Rahmen der Ermessenserwägungen von der Bezirksregierung mit dem überwiegenden Interesse am Ruhen der Approbation wegen schützenswerter Interessen der Patienten, ordnungsgemäß mit Arzneimittel versorgt zu werden, dem Vertrauen der Bevölkerung in eine ordnungsgemäß handelnde und funktionierende Apothekerschaft, bei einer weiteren Berufsausübung des Klägers, und drohenden konkreten Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter begründet worden. Denn die (seinerzeit vorliegenden Ergebnisse) der Untersuchungen der vom Kläger erstellten Präparate gäben Aufschluss über seine Herstellungspraxis, so dass weitere entsprechende Untersuchungsergebnisse zu erwarten seien. Zudem disqualifizierten die gravierenden Verfehlungen, derer er beschuldigt werde, ihn als Mitglied seines Berufsstandes (Seite 14 der Ruhensanordnung).

In ihren Schriftsätzen vom 2. und 3. Dezember 2019 führt die Bezirksregierung unter Bezugnahme auf mehrere Ausführungen des ihr erst kurze Zeit zuvor dem Inhalt nach bekannt gewordenen Strafurteils aus, dass eine konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter, namentlich der Volksgesundheit, selbst bei der fortbestehenden Untersuchungshaft des Klägers bestehe, weil die zur Verurteilung führenden Straftaten im Kernbereich der pharmazeutischen Tätigkeit des Klägers lägen. Dies habe zu einem Ansehens- und Vertrauensverlust geführt und lasse ihn für den Beruf als auf unabsehbare Zeit untragbar erscheinen. Das Vertrauen der Öffentlichkeit in seine Person sei nachhaltig vernichtet. Die Höhe der Strafe sowie das verhängte lebenslange Berufsverbot verdeutlichten die konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter. Es sei angesichts des laufenden Revisionsverfahrens nicht hinnehmbar, dass die geringste Möglichkeit bestehe, der Kläger werde in absehbarer Zeit erneut seinen Beruf als Apotheker ausüben können. Die Widerholungsgefahr ergebe sich auch aus Art, Schwere und der Länge des Zeitraums des dem Kläger vorgeworfenen Verhaltens. Dies habe auch das Landgericht F. angenommen, und ein lebenslanges Berufsverbot verhängt, da der Kläger ohne Rücksicht auf seine Patienten vorgegangen sei, und bei weiterer Ausübung des Apothekerberufs die Gefahr erneuter Verstöße gegen das Arzneimittelgesetz bestehe. Wegen seines hohen finanziellen Motivs sei davon auszugehen, dass er nach Verbüßung der Haftstrafe erneut seine berufliche Tätigkeit zum Erlangen unrechtmäßiger finanzieller Vorteile missbrauchen werde. Dies gelte insbesondere wegen seiner derzeit wahrscheinlich desolaten finanziellen Verhältnisse. Die erforderliche Wiederholungsgefahr sei nicht entfallen, weil sich der Kläger aktuell in Untersuchungshaft befinde. Seine Entlassung sei nicht vorhersehbar, da der Haftbefehl aufgehoben oder außer Vollzug gesetzt werden könne, sobald ein Haftgrund entfalle, und der Kläger dann unverzüglich freigelassen werden müsse. Von diesem Umstand erhielte sie – die Bezirksregierung als Approbationsbehörde – erst verzögert Kenntnis. Nach aktueller Rechtslage könne der Kläger unmittelbar seine Tätigkeit als Apotheker wieder ausüben, da weder das strafgerichtliche Berufsverbot rechtskräftig, noch die Ruhensanordnung vollziehbar sei. Die Wiederholungsgefahr zeige sich auch, weil der Kläger sich das strafrechtliche Ermittlungsverfahren aus dem Jahr 2013 mit ähnlichen Vorwürfen nicht habe zur Warnung gereichen lassen, sondern sein Handeln unbeeindruckt und mit gesteigerter krimineller Energie fortgesetzt habe. Ferner trügen die nachfolgenden Erwägungen die getroffene Ermessensentscheidung auch für sich genommen: Es sei im Interesse der Allgemeinheit nicht hinnehmbar, einem Apotheker, der eine solch gravierende Fehleinstellung gegenüber der Rechtsordnung und seinen beruflichen Interessen gezeigt habe, die weitere Ausübung seines Berufs behördlich zu ermöglichen, da dies zu einem unüberschaubaren Vertrauensverlust führe. Die Verfehlungen beträfen das unmittelbare Verhältnis des Klägers als Apotheker zu seinen Patienten. Besonders verwerflich sei neben den finanziellen Schäden für das Sozialsystem, dass eine Vielzahl der Verfehlungen die Gesundheit der Patienten unmittelbar gefährdet habe. Bei Würdigung aller Umstände habe das Fehlverhalten das für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung unabdingbare Vertrauen zwischen Apotheker und Patienten im Kernbereich der pharmazeutischen Tätigkeit nachhaltig zerstört. Der Kläger habe sich motiviert durch seine Profitgier nicht von möglichen nachteiligen gesundheitlichen Auswirkungen für seine mitunter schwerstkranken Patienten abhalten lassen. Dies lasse auf eine charakterliche Nichteignung zur Ausübung des Berufs als Apotheker schließen, wie auch die Ausführungen des Landgerichts zum im Strafurteil ausgesprochenen lebenslangen Berufsverbot belegten. Mit Blick auf das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG könne nur die ausgesprochene Ruhensanordnung der Approbation deren Zweck, die Allgemeinheit wie auch zukünftige Patienten vor weiteren potentiellen Gefährdungen durch den Kläger zu schützen, erreichen. Denn die Verfehlungen stellten einen gravierenden Ausnahmefall dar, der weiterhin im Fokus der Öffentlichkeit stehe. Deshalb sei es unhaltbar, den Kläger auch nur für kurze Zeit im Falle einer Aufhebung der Untersuchungshaft seinen Beruf als Apotheker ausüben zu lassen.

Die – recht knapp gefassten – Ermessenserwägungen in der Ruhensanordnung vom 14. März 2017 enthalten mit der darin genannten konkreten Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter, die die Bezirksregierung in den schützenswerten Interessen der Patienten, ordnungsgemäß mit Arzneimitteln versorgt zu werden, sowie dem Vertrauen der Bevölkerung in eine ordnungsgemäß handelnde und funktionierende Apothekerschaft umrissen hat, den wesentlichen Anknüpfungspunkt für die ergänzenden Ermessenserwägungen. In den Schriftsätzen vom 2. und 3. Dezember 2019 hat die Bezirksregierung im Hinblick auf die Feststellungen aus dem nicht rechtskräftigen Strafurteil des Landgerichts F. vom 6. Juli 2018 sowie die weiterhin bestehende Untersuchungshaft des Klägers die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung geforderte Wiederholungsgefahr vertiefend angeführt und die Zweckmäßigkeit ihrer Ruhensanordnung weitergehend gewürdigt.

(3) Diese ergänzenden Erwägungen ändern die Ruhensanordnung weder in ihrem Wesen, noch beeinträchtigen diese den Kläger in seiner Rechtsverteidigung. Denn die Ermessenserwägungen aus der Ruhensanordnung vom 14. März 2017 knüpfen an die bis zu diesem Zeitpunkt begonnenen strafrechtlichen Ermittlungen an. Das Strafurteil, auf dessen Feststellungen sich die Bezirksregierungen ausdrücklich wegen der Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen stützt, fußt gerade auf den polizeilichen und staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen, die zur Zeit des Erlasses der Ruhensanordnung noch nicht abgeschlossen gewesen waren.

bb) Die in dieser Form gefasste Ruhensanordnung genügt zur Überzeugung des Gerichts mit Blick auf § 114 Satz 1 VwGO den Anforderungen an die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung der Bezirksregierung auf Ermessensfehler und Einhaltung der rechtlichen Grenzen des Ermessens. Das Ruhen der Approbation hat die Bezirksregierung als Approbationsbehörde in nicht zu beanstandender Weise in tragfähiger Weise jedenfalls auf eine diese Maßnahme rechtfertigende konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter gestützt.

(1) Es ist höchstrichterlich anerkannt, dass ein Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) einer approbierten Person vor Eintritt der Rechtskraft eines strafgerichtlichen Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme nur unter engen Voraussetzungen zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zulässig ist. Dies gilt namentlich auch für das Ruhen einer Approbation in unklaren oder eilbedürftigen Fällen. Dabei genügt das Vorliegen von Straftaten, aus denen sich die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit ergeben kann, für sich genommen noch nicht. Selbst die voraussichtliche Rechtmäßigkeit eines Widerrufs wegen Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit lässt noch nicht unmittelbar auf das Vorliegen einer die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigenden konkreten Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter schließen. Effektiver Rechtsschutz gegen Grundrechtseingriffe wäre nicht gewährleistet, wenn durch Präventivmaßnahmen schon vollendete Tatsachen geschaffen werden könnten, sobald schon eine summarische Prüfung die hohe Wahrscheinlichkeit einer entsprechenden endgültigen Maßnahme ergeben würde. Nur überwiegende öffentliche Belange können es ausnahmsweise rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des betroffenen Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. April 2010 – 1 BvR 2709/09 –, juris, Rn. 12, 19 und 22, vom 2. April 2007 – 1 BvR2403/06 –, juris, Rn. 9, und vom 2. März 1977 – 1 BvR 124/76 –, juris, Rn. 28, 29 (zu § 150 BRAO a.F.).

Die Anordnung des Ruhens der Approbation knüpft bereits an den noch nicht durch eine rechtskräftige Verurteilung bestätigten bloßen Verdacht einer Straftat an. Auch wenn die Maßnahme damit notwendig auf einer lediglich überblicksartigen Prüfung vor Rechtskraft der strafgerichtlichen Entscheidung beruht, hat ein vorläufiges Berufsverbot gleichwohl ähnlich folgenschwere und irreparable Wirkungen für die berufliche Existenz des Betroffenen wie der endgültige Approbationswiderruf. Für einen solchen Eingriff in die Berufswahl genügt daher nicht schon – wie bereits zuvor aufgezeigt auf Tatbestandseite – die hohe Wahrscheinlichkeit, dass im Strafverfahren die Begehung einer Straftat durch den Betroffenen nachgewiesen wird, aus der sich dessen Unwürdigkeit zur Ausübung des Berufs ergibt. Vielmehr setzt die Anordnung des Ruhens der Approbation von Verfassungswegen – im Rahmen der von der Behörde auf der Rechtsfolgeseite anzustellenden Ermessensbetätigung – die zusätzliche Feststellung voraus, dass sie schon vor einer rechtskräftigen strafgerichtlichen Entscheidung als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich ist. Dieses Erfordernis entspricht der Funktion von Präventivmaßnahmen, mit denen für eine Zwischenzeit ein Sicherungszweck verfolgt wird, der es ausnahmsweise rechtfertigt, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege leiten zu können. Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität, die nicht nur einer – vorliegend nicht zu beurteilenden – Sofortvollzugsanordnung, sondern auch dem vorläufigen Berufsverbot als solchem immanent ist, rechtfertigen nur solche Gründe eine Ruhensanordnung, die in angemessenem Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen und ein Zuwarten bis zu einem rechtskräftigen Abschluss des strafgerichtlichen Verfahrens ausschließen. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit des Approbationsinhabers konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt.

Vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 18. Dezember 2007 – 11 K2274/07 –, juris, Rn. 17, unter ausdrücklichen Verweis auf: BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 2006 – 1 BvR 2403/06 –, juris, Rn. 16 (zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO), Beschluss vom 15. Dezember 2005 – 2 BvR 673/05 –, juris, Rn. 16 (zu § 132a StPO), sowie Beschluss vom 2. März 1977– 1 BvR 124/76 –, juris, Rn. 29 (zu § 150 BRAO a.F.).

Diese strengen Maßgaben gelten erst Recht für eine auf § 8 Abs. 1 Nr. 1 BApO gestützte Ruhensanordnung, bei der – anders als im Falle des Widerrufs nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BApO – weder die Unwürdigkeit oder die Unzuverlässigkeit des Apothekers noch die Strafbarkeit des die Ruhensanordnung begründenden Fehlverhaltens abschließend geklärt ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 84 (zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 BOÄ).

Im Rahmen der mit Blick auf die strengen verfassungsrechtlichen Vorgaben vorzunehmende Ermessensbetätigung hat die Approbationsbehörde nach Lage des Einzelfalls unter anderem zu beachten, ob tatsächliche Anhaltspunkte für eine weitere Verletzung berufsspezifischer Pflichten im Sinne einer konkreten Wiederholungsgefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter bestehen. Dabei genügen Art und Schwere des Fehlverhaltens für sich genommen regelmäßig noch nicht. Auch der Druck eines laufenden Strafverfahrens sowie eines sich anschließenden Verfahrens auf (endgültigen) Widerruf der Approbation ist in den Blick zu nehmen, um tragfähig beurteilen zu können, ob der Betroffene keine ähnlichen Straftaten vergleichbaren Gewichts mehr begehen wird. Bloß spekulative Annahmen zum zukünftigen Verhalten des Betroffenen tragen ebenfalls nicht. Gleiches gilt für Gesichtspunkte, die der Abwehr abstrakter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter ohne ausreichende individuelle Zurechenbarkeit zum jeweils Betroffenen dienen. Das ist etwa bei Erwägungen zu einem generalpräventiven Entgegenwirken missbräuchlicher Verwendung rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten, der vorsorglichen Durchsetzung unzureichender behördlicher Kontrollmöglichkeiten, zur allgemeinen Abschreckung ähnlicher Fehlverhalten, oder aber regelmäßig für den Schutz eines allgemeinen Vertrauensverlustes für das Ansehen des gesamten Berufstandes außerhalb des Kernbereichs der beruflichen Tätigkeit der Fall.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 2010 – 1 BvR 722/10 –, juris, Rn. 17, und Beschluss vom 23. November 2009 – 1 BvR 2709/09 –, juris, Rn. 11.

Für die Frage, ob die Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter konkret ist, stellt das Bundesverfassungsgericht ersichtlich darauf ab, ob eindeutige bzw. greifbare tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Betroffene in nächster Zeit seine Berufspflichten verletzen wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 2006 – 1 BvR 2403/06 –, juris, Rn. 19, und Beschluss vom 29. Dezember 2004 – 1 BvR 2820/04 u.a. –, juris, Rn. 17; OVG Bremen, Beschluss vom 2. Oktober 2019 – 2 B 229/19 –, juris, Rn. 7.

In diesem Rahmen ist wegen der Auswirkungen einer Ruhensanordnung auf das Grundrecht der Berufsfreiheit je nach Einzelfall etwa zu betrachten, in welchen finanziellen Verhältnissen der Betroffene zur Zeit der – gerichtlichen – Entscheidung über die Ruhensanordnung lebt, ob gravierendes Fehlverhalten im unmittelbaren Patienten-Behandler-Verhältnis vorliegen, ob das Fehlverhalten die beruflichen Kompetenzen der Person in Frage stellt, ob gegen diesen im (noch) laufenden Strafverfahren Untersuchungshaft aufrechterhalten worden ist, ob angesichts unmittelbar berührter Patienteninteressen ein umgehendes behördliches Eingreifen erforderlich ist, ob im Falle einer weiteren Berufsausübung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens weiterer (finanzieller) Schaden (in nicht unerheblicher Größenordnung) für die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung einzutreten droht, ob das Fehlverhalten Jahre zurückliegt und bereits abgeschlossen ist, und ob ohne Erlass der Ruhensanordnung ein angestrebter Schutz des Vertrauens in den Berufsstand überhaupt unwiederbringlich vereitelt werden könnte.

Vgl. zusammenfassend: OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 86-99, m.w.N. aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.

(2) Angesichts dieser aufgezeigten Maßgaben ist vorliegend jedenfalls die wesentliche Begründung der Bezirksregierung in ihrer nachgeschobenen Ermessensentscheidung, mit Blick auf die Interessen des Klägers wie auch sein Grundrecht auf Berufsfreiheit die Ruhensanordnung wegen einer konkreten (Wiederholungs-)Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter weiterhin aufrecht zu erhalten, (noch) ausreichend tragfähig. Die Approbationsbehörde hat zutreffend eine bestehende konkrete Gefahr für das Schutzgut der Volksgesundheit angeführt, das für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung ein unabdingbares Vertrauen zwischen Apotheker und Patienten erfordere, welches nachhaltig durch den Kläger zerstört worden sei, und das Ansehen des Berufsstandes insgesamt beschädigt habe.

Die Volksgesundheit mit dem damit einhergehenden Erfordernis der Gewissheit von Patienten, sich dem Apotheker und seinen Hilfspersonen uneingeschränkt anvertrauen zu können, ist ein anerkanntes besonders wichtiges Gemeinschaftsgut,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. September 2017 – 1 BvR1657/17 –, juris, Rn. 13 (zum Widerruf einer ärztlichen Ap-probation),

das auch vorläufige präventive, die Berufswahl einschränkende behördliche Maßnahmen rechtfertigt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 2010 – 1 BvR772/19 –, juris, Rn. 15 (Zulässigkeit des Sofortvollzugs der Entziehung der Zulassung zur vertragsärztlichen Versor-gung); OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 2019 – 13 A 897/17 –, juris, Rn. 86 f.

Dieses Schutzgut ist im Streitfall insoweit berührt, da der Kläger durch seine übergroße Anzahl von Straftaten im Kernbereich seiner pharmazeutischen Tätigkeit im unmittelbaren Apotheker-Patienten-Verhältnis das Vertrauen in seine Person nachhaltig und unwiederbringlich zerstört hat. Sein zahlreiches, jahrelanges und von erheblichen eigenen finanziellen Vorteilen geprägtes Fehlverhalten ist angesichts der nicht absehbaren Folgen für die davon betroffenen vielzähligen Patienten geeignet, das Ansehen wie auch Vertrauen der Allgemeinheit in seine Person in Mitleidenschaft zu ziehen. Das belegt die umfangreiche Medienberichterstattung sowohl zu Beginn sowie zum Abschluss der staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen als auch während des Verlaufs des Strafverfahrens am Landgericht F. wie auch noch danach im derzeit andauernden Revisionsverfahren, ohne dass es angesichts der allgemeinkundigen Berichterstattung konkreter Nachweise dazu bedarf.

(a) Für dieses wichtige Gemeinschaftsgut der Volksgesundheit besteht im Streitfall eine konkrete tatsächliche Wiederholungsgefahr durch die Person des Klägers, welche die Ruhensanordnung rechtfertigt. Die Bezirksregierung N. verweist dazu – deutlich unter Bezugnahme auf die Ausführungen zum lebenslang verhängten Berufsverbot nach § 70 StGB aus dem Strafurteil des Landgerichts F. – zutreffend auf den Umstand, dass der Kläger wegen der großen Vielzahl der ihm mit der Teilverurteilung zur Last gelegten Taten des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz und betrügerischer Abrechnungen gegenüber Krankenkassen angesichts seines deutlich zu Tage getretenen großen finanziellen und eigennützigen Motivs seiner Verfehlungen ohne Rücksicht auf die Gesundheit seiner schwerkranken Patienten bei seiner derzeitigen desolaten wirtschaftlichen Lage im Falle seiner Entlassung aus der Untersuchungshaft – infolge Aussetzung des Vollzugs oder Wegfalls eines Haftgrundes – sofort von seiner Approbation als Apotheker Gebrauch machen kann. Denn die hier angefochtene Ruhensanordnung ist nicht sofort vollziehbar, und das Strafurteil mit dem verhängten lebenslangen Berufsverbot ist wegen des laufenden Revisionsverfahrens beim Bundesgerichtshof nicht rechtskräftig.

(b) Dieser letztgenannte Umstand des im Strafurteil des Landgerichts F. gegenüber dem Kläger ausgesprochenen lebenslangen Berufsverbots nach § 70 Abs. 1 StGB steht der bestehenden konkreten Wiederholungsgefahr für ein wichtiges Gemeinschaftsgut nicht entgegen. Die Erfassung und Wertung eines „berufsrechtlichen Überhangs“, das durch eine strafgerichtliche Verurteilung nicht erschöpfend geahndet worden ist, nach berufsrechtlichen Vorschriften bleibt der zuständigen Behörde vielmehr unbenommen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1969 – 2 BvR545/68 –, juris, Rn. 23 ff.

Der „berufsrechtliche Überhang“ ergibt sich jedenfalls aus dem unterschiedlichen Zweck des strafrechtlichen Berufsverbots und der in diesem Verfahren in Frage stehenden behördlichen Maßnahme des Ruhens der Approbation. Das Berufsverbot aus § 70 StGB ist eine tatbezogene Maßregel der Besserung und Sicherung zur Verhinderung einer Wiederholung der abgeurteilten Tat; sie kann ggf. zeitlich befristet und überdies zur Bewährung ausgesetzt werden. Das Ruhen der Approbation wegen des Verdachts einer Straftat, die die Unzuverlässigkeit und/oder Unwürdigkeit als Apotheker begründen kann, ist demgegenüber eine personenbezogene, auf die Einhaltung der Pflichten eines Pharmazeuten zielende berufsrechtliche Maßnahme. Das Ruhen kann nur bis zur Rechtskraft einer strafgerichtlichen Entscheidung ausgesprochen werden. Diese tatübergreifenden speziellen berufsrechtlichen präventiven Aspekte zur Abwehr einer konkreten Gefahr für ein wichtiges Gemeinschaftsgut – als Überhang – deckt ein strafrechtliches Berufsverbot nicht ab. Deshalb sind weitergehende berufsrechtliche Maßnahmen auch mit Blick auf Art. 103 Abs. 3 GG regelmäßig zulässig.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2004 – 13 B 2396/03 –, juris, Rn. 7-11 (zum Ruhen einer Approbation), Be-schluss vom 9. Dezember 2013 – 13 B 1944/03 –, juris, Rn. 7-9 (zum Widerruf), und Urteil vom 30. Januar 1997– 13 A 2587/94 –, juris, Rn. 16 (zum Widerruf).

Die übergroße Vielzahl der Taten, wegen denen das Landgericht F. den Kläger verurteilt hat, die Höhe der ausgeurteilten Gesamtfreiheitsstrafe von 12 Jahren, das zudem verhängte lebenslange Berufsverbot sowie der angeordnete Wertersatz in Höhe von 17 Mio. Euro rechtfertigen eindeutig die Annahme, dass der Kläger im Falle einer Aufhebung oder Außervollzugsetzung der Untersuchungshaft seine Approbation nutzen würde, um erneut weitere unrechtmäßige finanzielle Vorteile zu erlangen. Die verfassungsrechtlich geforderte, auch zur Überzeugung des Gerichts im Streitfall vorliegende personenbezogene Wiederholungsgefahr zeigt sich gerade angesichts der Ausführungen des Landgerichts F. zum straftatbezogenen lebenslangen Berufsverbot (Seite 851 f. der Urteilsausfertigung) nach § 70 StGB, das ausgeführt hat:

„Bei einer weiteren Ausübung des Apothekerberufs – ob im Rahmen einer selbst-ständigen oder unselbstständigen Tätigkeit – würde die Gefahr erneuter Verstös-se gegen das Arzneimittelgesetz oder weiterer Taten des Abrechnungsbetruges bestehen. Aufgrund des finanziellen Motivs des Angeklagten besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass er erneut seine berufliche Tätigkeit zum Erlangen un-rechtmäßiger finanzieller Vorteile missbrauchen würde. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der mit diesem Urteil angeordneten Einziehung des Werter-satzbetrages von 17 Mio. Euro, der sein derzeitiges Vermögen wohl übersteigt und damit seine finanzielle Lebensgrundlage beeinträchtigt. Um seinen gewohn-ten Lebensstil fortzusetzen zu können, bedürfte der Angeklagte dringend weiter-er finanzieller Mittel. (…) Bei einer weiteren Ausübung des Apothekerberufs – ob im Rahmen einer selbstständigen oder unselbstständigen Tätigkeit – würde die Gefahr erneuter Verstöße gegen das Arzneimittelgesetz oder weiterer Taten des Abrechnungsbetruges bestehen. Aufgrund des finanziellen Motivs des Angeklag-ten besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass er erneut seine berufliche Tätig-keit zum Erlangen unrechtmäßiger finanzieller Vorteile missbrauchen würde. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der mit diesem Urteil angeordneten Einziehung des Wertersatzbetrages von 17 Mio. Euro, der sein derzeitiges Ver-mögen wohl übersteigt und damit seine finanzielle Lebensgrundlage beeinträch-tigt. Um seinen gewohnten Lebensstil fortsetzen zu können, bedürfte der An-geklagte dringend weiterer finanzieller Mittel. (…) Er hat sich bei seinen Straf-taten, motiviert durch Profitgier, nicht von möglichen gesundheitlichen Auswir-kungen auf mitunter schwerst-kranke Patienten abhalten lassen. Dies lässt die Begehung weiterer Straftaten nach Ablauf der Inhaftierung erwarten. Dabei zeigt seine Reaktion (besser Nicht-Reaktion) auf das Strafverfahren im Jahr 2013/2014, dass er auch von der drohenden Entdeckung seiner Straftaten vollkom-men unbeeindruckt war und ihn dies insbesondere nicht von einer Fortsetzung seines Tuns abgehalten hat. (…) Die Kammer hat bei der Verhängung des le-benslangen Berufsverbotes schließlich nicht unberücksichtigt gelassen, dass der Angeklagte bei Vollverbüßung im Zeitpunkt der Entlassung noch einige Jahre im arbeitsfähigen Alter sein wird, jedoch hebt dies seine Gefährlichkeit gerade nicht auf, sondern begründet sie. Dabei hat die Kammer insbesondere erneut berück-sichtigt, dass der Angeklagte über einen langen Zeitraum von fast fünf Jahren ab 2012 in einem enormen Umfang Straftaten begangen und sich auch von einem ersten Strafverfahren gegen ihn vollkommen unbeeindruckt gezeigt hat.“

Diese Argumente gelten in ähnlicher Weise auch für die vorliegend von der Approbationsbehörde und dem erkennenden Gericht im Rahmen der Ermessensausübung für die Ruhensanordnung personenbezogen zu beurteilende Wiederholungsgefahr für ein wichtiges Gemeinschaftsgut. Eine solche Gefahr besteht im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Ruhensanordnung, wie die Bezirksregierung zutreffend ausgeführt hat. Denn seit seinen zuletzt begangenen, dem Kläger mit der noch nicht rechtskräftigen Verurteilung vorgehaltenen zahlreichen Straftaten bis zum Tag vor seiner Inhaftnahme am 29. November 2016 ist erheblich weniger Zeit verstrichen, als im Falle einer Vollverbüßung der ausgeurteilten Strafe voraussichtlich vergangen sein wird. Insoweit muss dieser personenbezogenen Gefahr aus Gründen des präventiven Schutzes für das von der Bezirksregierung angeführte Schutzgut der Volksgesundheit erst recht mit der vorliegend angegriffenen Ruhensanordnung begegnet werden. Die Wiederholungsgefahr ist zudem mit Blick auf das von der Approbationsbehörde angeführte wichtige Gemeinschaftsgut und dessen Gewicht zu betrachten. Denn je bedeutsamer das durch das vorläufige Berufsverbot in Gestalt der Ruhensanordnung zu schützende Rechtsgut ist, desto geringer sind die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts zu stellen sind. Das hier von der Approbationsbehörde – allein – angeführte Schutzgut der Volksgesundheit – welches auch schützenswerte Interessen potentieller Patienten mit ordnungsgemäß hergestellten Medikamenten versorgt zu werden umfasst – ist im Falle einer möglichen beruflichen Tätigkeit des Klägers als Apotheker vor Rechtskraft der strafgerichtlichen Verurteilung in erheblichem Maß gefährdet. Dies gilt gerade angesichts der von ihm begangenen außerordentlich zahlreichen vorsätzlichen Straftaten gegen das Arzneimittelgesetz zu betrügerischen Abrechnungszwecken und der weiterhin bestehenden finanziellen Motivation des Klägers, sich deshalb erneut über die Belange seiner Patienten hinwegzusetzen. Der für ihn infolge des Strafverfahrens eingetretene persönliche finanzielle Schaden ist jedenfalls angesichts des ausgeurteilten Wertersatzbetrages von 17 Mio. Euro und des laufenden Privatinsolvenzverfahrens aus seiner Sicht immens, und steht in krassem Widerspruch zu seinen bis zur Verhaftung bestehenden finanziellen Möglichkeiten. Die deshalb bestehende Gefahr der Wiederholung ähnlicher Straftaten ist auch angesichts des noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Strafverfahrens gegeben, obwohl ein solches üblicherweise bereits Eindruck beim Betroffenen hinterlässt. Dies gilt insbesondere dann – wenn wie im Fall des Klägers seit dem 29. November 2016 bis hin zur vorliegenden Entscheidung des erkennenden Gerichts – langjährige Untersuchungshaft verhängt worden ist. Denn der Kläger wird realistisch betrachtet trotz dieser Umstände wegen seiner derzeitigen äußerst schlechten wirtschaftlichen Lage bei dem ausgeurteilten Wertersatz von 17 Mio. Euro weiterhin eine große Motivation haben, den vor seiner Verhaftung am 29. November 2016 gewohnten Lebensstil auch unmittelbar nach einer möglichen Entlassung aus der Untersuchungshaft jedenfalls dem Ansatz nach erneut aufnehmen zu können.

(c) Die vom Kläger gegenüber den psychiatrischen Sachverständigen im Strafverfahren getroffene Äußerung, wegen seiner beruflichen Belastung vor der Inhaftnahme am 29. November 2016 – sowie wohl auch unter dem Druck des Strafverfahrens und der mehrmonatigen Untersuchungshaft – zu dem Schluss gelangt zu sein, zukünftig nicht mehr arbeiten zu wollen (Seite 15 und Seite 645 des Strafurteils), ist als Selbsteinschätzung nicht geeignet, die konkrete Wiederholungsgefahr entfallen zu lassen. Solange die Approbation als Apotheker als Erlaubnisakt verliehen und diese von der Behörde nicht bestandskräftig widerrufen worden ist, ist und bleibt sie gültig. Der Inhaber der Approbation kann gemäß § 10 BApO auf diese zwar durch schriftliche Erklärung, die nicht unter einer Bedingung erfolgen darf, verzichten. Eine solche Erklärung hat der Kläger jedoch nicht abgegeben, vielmehr wehrt er sich mit der vorliegenden Klage gerade gegen das Ruhen seiner ihm verliehenen Erlaubnis zur Ausübung des Apothekerberufs schon vor Rechtskraft des Strafurteils.

(d) Auch die aktuell fortdauernde Untersuchungshaft des Klägers lässt die mit der Ruhensanordnung präventiv zu begegnende Wiederholungsgefahr für die Volksgesundheit unberührt. Das gilt gerade angesichts des – nach Ansicht des erkennenden Gerichts wohl durchaus als Ausnahmefall anzusehenden – langjährig andauernden umfangreichen Fehlverhaltens des Klägers in einer übergroßen Anzahl von mehreren tausend Fällen des vorsätzlichen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz im unmittelbaren Apotheker-Patienten-Verhältnis, um betrügerisch gegenüber den Krankenkassen abrechnen zu können. Mit Blick auf die von der Volksgesundheit mitumfassten Interessen potentieller Patienten des Klägers, ordnungsgemäß mit vom Apotheker zubereiteten Medikamenten versorgt zu werden, besteht hinsichtlich der hohen Bedeutung des Schutzguts der Volksgesundheit in Ansehung der von der Bezirksregierung aufgezeigten Möglichkeit einer Haftentlassung sowie der unmittelbar daran anschließenden Möglichkeit einer beruflichen Tätigkeit des Klägers ohne schnellstmögliche Kenntnis der Bezirksregierung ein durchaus beachtenswertes „Restrisiko“, dass der Kläger unmittelbar nach Entlassung aus der Untersuchungshaft von seiner Approbation Gebrauch machen würde. Die im Ergebnis vorliegende Annahme der Bezirksregierung, dass diesem Risiko mit dem Ruhen der Approbation besser begegnet werden könne als ohne, ist nach dem Vorstehenden nicht zu beanstanden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 – 6 C 30.11 –, juris, Rn. 40, 41 (zum waffenrechtlichen Besitzverbot wegen Gefahren für die öffentliche Sicherheit zu einem Zeitpunkt, in dem der Adressat wegen Verbüßung von Strafhaft keine tatsächliche Gewalt über Waffen ausübt).

(3) Dem erkennenden Gericht kommt es angesichts der gemäß § 114 Satz 1 VwGO allein vorzunehmenden gerichtlichen Kontrolle der von der Approbationsbehörde angeführten Ermessenserwägungen nicht zu, selbst zusätzliche Gründe anzuführen. Allerdings wäre die Bezirksregierung bis zum Abschluss des Klageverfahrens auch in einer sich anschließenden Rechtsmittelinstanz nach § 114 Satz 2 VwGO nicht gehindert, weitere Ergänzungen ihrer Ermessenserwägungen vorzubringen. Dies könnte beispielsweise mit Blick darauf erfolgen, dass die Behörde auf besondere Feststellungen zu einer konkreten Gefährdung eines wichtigen Gemeinschaftsguts jedenfalls dann verzichten kann, wenn Art und Schwere der begangenen Pflichtwidrigkeiten als solche eine entsprechende Gefährdung indizieren. Ein solcher Ausnahmefall ist vom Rechtsanwender –hier von der Bezirksregierung – ausdrücklich anzuführen, da verfassungsrechtlich die Begründung eines präventiven Berufsverbots das Vorliegen einer Gefährdung erforderlich macht, die ein Zuwarten bis zur Rechtskraft des (Hauptsache-)Verfahrens ausschließt.

Vgl. dazu: BVerfG, Beschluss vom 2. März 1977 – 1 BvR124/76 –, juris, Rn. 36 (zu § 150 BRAO a.F.).

(4) Im Übrigen erweist sich die ausgesprochene Ruhensanordnung mit Rücksicht auf die erhebliche Verurteilungswahrscheinlichkeit, die Schwere und große Vielzahl der Delikte, den engen Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit des Klägers und den hohen Rang der vor potentiellen künftigen Verletzungen zu schützenden Rechtsgüter auch sonst als ermessensfehlerfrei, insbesondere als verhältnismäßig. Die Bezirksregierung hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das Interesse der Allgemeinheit an einer ordnungsgemäßen Gesundheitsversorgung und der Gewährleistung des Patientenschutzes das konkrete Interesse des Klägers an der Ausübung seines Berufes überwiegt, auch wenn die Ruhensanordnung in die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufswahlfreiheit eingreift. Der Schutz des unverzichtbaren Vertrauens der Öffentlichkeit in den Berufsstand der Apotheker und der individuelle Schutz der Patienten verlangen es, einen Apotheker, der sich aufgrund des im nach einer strafgerichtlichen, nicht rechtskräftigen Verurteilung begründeten Verdachts, außerordentlich zahlreicher vorsätzlicher Verstöße gegen das Arzneimittelgesetz betrügerisch mit einem Schaden von mehreren Millionen Euro bei den Krankenkassen abgerechnet zu haben, als berufsunwürdig und -unzuverlässig zeigt, vorläufig von der Ausübung seines Berufs fernzuhalten. Ein milderes, zur Erreichung des mit der Ruhensanordnung verfolgten Ziels gleich geeignetes Mittel ist vorliegend nicht ersichtlich. Die Approbation als Apotheker berechtigt ihren Inhaber stets zur uneingeschränkten Berufsausübung; Auflagen oder Beschränkungen sieht die Bundesapothekerordnung nicht vor. Die mit der Ruhensanordnung zwangsläufig verbundenen wirtschaftlichen Einbußen hat sich der Kläger selbst zuzuschreiben.

2. Die in Ziffer 2. der Ruhensanordnung angeordnete Rückgabe der Approbationsurkunde nach § 52 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) mit einer Frist von 10 Tagen nach Rechts- bzw. – richtigerweise – Bestandskraft des Bescheides ist ebenfalls rechtmäßig, da die Voraussetzungen der Norm angesichts der rechtmäßigen Ruhensanordnung vorliegen.

3. Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,00 Euro in Ziffer 3. Der Ruhensanordnung beruht auf den §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 62 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW), und erweist sich gleichfalls als rechtmäßig.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

IV. Die Berufung ist gemäß der §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtsfrage, ob bezogen auf § 8 Abs.1 Nr. 1 BApO eine konkrete Wiederholungsgefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter auch dann besteht, wenn sich der Approbationsinhaber zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in Untersuchungshaft befindet, ober- bzw. höchstgerichtlich bislang nicht geklärt ist.