Verwaltungsgericht Köln, 10. Kammer — 10 K 11743/17

Die Beteiligten streiten um die Erstattung der Kosten eines Widerspruchsverfahrens, die in Zusammenhang mit einem schulrechtlichen Aufnahmeverfahren entstanden sind.

Die Klägerin zu 1) und der Kläger zu 2) sind die Eltern des Klägers zu 3). Unter dem 2. Februar 2017 beantragten sie die Aufnahme des Klägers zu 3) als Schüler in die fünfte Jahrgangsstufe am XXXXXgymnasium für das Schuljahr 2017/18. Zu Beginn des Aufnahmeverfahrens für das XXXXXgymnasium für das Schuljahr 2017/18 war die Zügigkeit auf drei festgelegt und es waren zusätzlich zwei Mehrklassen eingerichtet.

Mit Bescheid vom 3. April 2017 lehnte der Schulleiter des XXXXXgymnasiums den Antrag der Kläger auf Aufnahme des Klägers zu 3) ab. Die Ablehnung begründete er damit, dass die Zahl der Anmeldungen die Zahl der zur Verfügung stehenden Plätze übersteige. Er habe eine Auswahl treffen müssen. Dem Wunsch der Kläger auf Aufnahme des Klägers zu 3) könne nicht entsprochen werden.

Gegen den Ablehnungsbescheid legten die Kläger am 5. April 2017 Widerspruch ein. Zur Begründung führten sie aus, die Schulleitung des XXXXXgymnasiums habe die Aufnahme des Klägers zu 3) zu Unrecht abgelehnt. Dieser habe einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Schulleitung habe die Auswahlkriterien „Geschwisterkinder“, „Sportschüler“ und „stadtfremde Kinder“ fehlerhaft angewandt.

Am 11. Mai 2017 teilte der Schulleiter des XXXXXgymnasiums den Klägern mit, dass er dem Widerspruch nicht abhelfe und diesen zur weiteren Bearbeitung an die Bezirksregierung Köln weiterleite.

In der Folge wurde beim XXXXXgymnasium zusätzlich zu den zwei bereits bestehenden Mehrklassen eine weitere Mehrklasse eingerichtet. Der Schulleiter des XXXXXgymnasiums nahm den Kläger zu 3) nach Durchführung eines weiteren Auswahlverfahrens in die zusätzlich eingerichtete Mehrklasse auf.

Mit Schreiben vom 10. Juli 2017 teilte die Bezirksregierung den Klägern mit, aufgrund der zwischenzeitlichen Aufnahme des Klägers zu 3) in die neu gebildete Mehrklasse habe sich der Widerspruch der Kläger erledigt. Aus diesem Grunde müsse das Widerspruchsverfahren eingestellt werden. Es ergehe daher auch keine Kostenentscheidung. Eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwaltes werde ebenfalls nicht getroffen. Die Bildung der Mehrklasse stelle keine Abhilfeentscheidung in dem zuvor abgeschlossenen Aufnahmeverfahren dar. Es habe ein weiteres Auswahlverfahren stattgefunden, in dem der Kläger zu 3) auf das XXXXXgymnasium aufgenommen worden sei. Die weitere Mehrklasse sei eingerichtet worden, weil im Kölner XXXXX Eltern noch Schulplätze für ihre Kinder gesucht hätten. Die Mehrklasse sei schließlich am XXXXXgymnasium durch Anmietung externer Räume eingerichtet worden, weil es keine andere Alternative gegeben habe. Die Bildung einer Mehrklasse auf dem Gelände der „XXXXXschule“ in X. sei an einer nicht ausreichenden Zahl von Anmeldungen gescheitert. Am X. -X. -Gymnasium sei die Mehrklasse an fehlenden Raumkapazitäten gescheitert. Dem Schreiben war keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt.

Am 21. August 2017 haben die Kläger Klage erhoben.

Die Kläger sind der Ansicht, die Entscheidung des Schulleiters des XXXXXgymnasiums, den Kläger zu 3) aufzunehmen, stelle eine Abhilfeentscheidung dar. Der Beklagte habe dem Widerspruch abgeholfen und dies lediglich als Erledigung bezeichnet. Schließlich seien in einem einen anderen Schüler betreffenden Eilverfahren (10 L 2689/17) in einem Einstellungsbeschluss des Gerichts die Kosten des Verfahrens dem Antragsgegner mit der Begründung auferlegt worden, dieser sei voraussichtlich unterlegen, weil die Aufnahmeentscheidung ermessensfehlerhaft gewesen sei.

Die Kläger beantragen,

den Beklagten zu verpflichten, eine Kostengrundentscheidung zu treffen, die die Kosten des Widerspruchverfahrens betreffend die Aufnahme des Klägers zu 3) in die fünfte Jahrgangsstufe am XXXXXymnasium zum Schuljahr 2017/2018 dem Beklagten auferlegt und die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er nimmt auf die Ausführungen im Schreiben vom 10. Juli 2017 Bezug. Er ist der Ansicht, von einer Erledigung sei auch deshalb auszugehen, weil eine Überprüfung der ursprünglichen Auswahlentscheidung im Widerspruchsverfahren aufgrund der Mehrklassenbildung nicht mehr erfolgt sei. Regelmäßig ergebe sich nach Abschluss des Anmeldeverfahrens der Bedarf zur Bildung einer Mehrklasse. Zu diesem Zeitpunkt könnten immer schon Widersprüche vorliegen. Die Bildung einer Mehrklasse sage jedoch nichts über die Rechtmäßigkeit des ursprünglichen Auswahlverfahrens aus. Sie diene vielmehr einzig dem Zweck, dem Bedürfnis der Eltern Rechnung zu tragen, für ihre Kinder einen Schulplatz zu finden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage auf „isolierte“ Kostengrundentscheidung zulässig, § 42 Abs. 1, 2. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. April 1996 – 4 C 6/95 –, BVerwGE 101, 64-73.

Die Klage ist unbegründet. Den Klägern steht kein Anspruch zu, den Beklagten zu verpflichten, die begehrte Kostenentscheidung zu treffen, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Als Rechtsgrundlage für die Kostenentscheidung kommen § 80 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW in direkter (I.) oder analoger (II.) Anwendung, § 161 Abs. 2 VwGO (III.) und § 80 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW in Verbindung mit den Grundsätzen von Treu und Glauben und dem Grundsatz fairer Verfahrensgestaltung (IV.) in Betracht. Die Voraussetzungen für die Kostenentscheidung liegen danach jedoch nicht vor.

I.

Die Kläger können die begehrte Kostenerstattung nicht unmittelbar auf die Vorschrift des § 80 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW stützen. Nach dieser Vorschrift hat der Rechtsträger, dessen Behörde den mit Widerspruch angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW bestimmt die Kostenentscheidung auch, ob die Zuziehung eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten notwendig war.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Denn der Widerspruch war nicht erfolgreich. Der Erfolg eines Widerspruchs bestimmt sich danach, in welchem Umfang mit einem Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid dem Begehren des Widerspruchsführers entsprochen worden ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1986 - 8 C 7/84 -; Kunze, in: Bader/Ronellenftisch, VwVfG, 43. Auflage, Stand 1. Januar 2019, § 80 Rn. 27.

Der Begriff "Erfolg" kann nur im Sinne einer abschließenden Entscheidung verstanden werden, mit der die zum Gegenstand des Widerspruchs gemachte Frage hinsichtlich des klärungsbedürftigen Punktes beantwortet wird. Erweist sich dagegen die Fortsetzung des Vorverfahrens aus anderen Gründen nicht als notwendig, so unterbleibt eine Entscheidung, die Aufschluss darüber gibt, inwieweit der Widerspruch "erfolgreich" oder "erfolglos" war.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1981 - 6 C 121/80 -, juris.

Kein Erfolg im Sinne der Vorschrift liegt deshalb vor, wenn über einen Widerspruch nicht entschieden worden ist, also weder eine Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO ergangen ist noch ein stattgebender Widerspruchsbescheid erlassen wurde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6/95 -, BVerwGE 101, 64-73; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (OVG Hamburg), Urteil vom 21. Dezember 2012 - 1 Bf 25/11 -, Rn. 27, juris; VG Köln, Urteil vom 4. Februar 2014 - 19 K 360/13 -, juris.

Insbesondere genügt die bloße Einstellung des Widerspruchsverfahrens durch die Widerspruchsbehörde nicht für die Annahme eines Erfolgs des Widerspruchs.

Vgl. Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 12. Oktober 2016 - 2 M 48/16 -, juris.

So liegt der Fall hier. Weder die Ausgangs- noch die Widerspruchsbehörde haben über den Widerspruch entschieden. Vielmehr hat die Widerspruchsbehörde das Widerspruchsverfahren eingestellt, nachdem eine weitere Mehrklasse eingerichtet worden und aufgrund dessen Erledigung eingetreten war.

Der Schulleiter des XXXXXgymnasiums hat keine förmliche Abhilfeentscheidung getroffen. Im Schreiben vom 11. Mai 2017 teilte dieser ausdrücklich mit, dass er dem Widerspruch nicht abhelfe, sondern diesen zur weiteren Bearbeitung an die Bezirksregierung weiterleite.

Auch die Widerspruchsbehörde hat dem Begehren der Kläger, den Kläger zu 3) auf das XXXXXgymnasium aufzunehmen, nicht durch einen Widerspruchsbescheid entsprochen. Denn die Bezirksregierung hat das Widerspruchsverfahren aufgrund der Erledigung des Widerspruchsbegehrens der Kläger eingestellt.

Es wurde auch nicht über die zum Gegenstand des Widerspruchs gemachte Frage entschieden. Gegenstand des Widerspruchs war die Frage, ob die ursprüngliche (vor Einrichtung der zusätzlichen Mehrklasse getroffene) Auswahlentscheidung rechtswidrig war und der Kläger zu 3) deshalb einen Aufnahmeanspruch hatte. Über diese Frage wurde nicht entschieden. Vielmehr wurde der Kläger zu 3) nicht deshalb auf das XXXXXgymnasium aufgenommen, weil dem Widerspruch der Kläger entsprochen wurde, sondern weil außerhalb des Widerspruchsverfahrens und ohne Prüfung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs eine Mehrklasse einrichtet wurde, um Schülern im Kölner XXXXX weitere Schulplätze zur Verfügung zu stellen. Einer Entscheidung über den Widerspruch der Kläger bedurfte es nach Aufnahme des Klägers zu 3) in die weitere Mehrklasse des XXXXXgymnasiums nicht mehr.

Nichts anderes ergibt sich aus dem formlosen Schreiben der Bezirksregierung vom 10. Juli 2017. Dieses ist auch unter Zugrundelegung der Auslegungsgrundsätze für behördliche Willenserklärungen nicht als stattgebender Widerspruchsbescheid zu verstehen. Denn die Bezirksregierung teilte darin lediglich mit, dass sie von einer Erledigung des Widerspruchsverfahrens ausgehe und das Widerspruchsverfahren einstelle. Das erledigende Ereignis sei die Aufnahme des Klägers zu 3) im Zusammenhang mit der Bildung einer weiteren Mehrkasse am XXXXXgymnasium. Aus diesem Grunde treffe sie weder eine Entscheidung über die Kosten noch entscheide sie über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts.

II.

Die Kläger können die begehrte Kostenerstattung auch nicht auf eine analoge Anwendung der Vorschrift des § 80 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW stützen.

Es fehlt schon an einer planwidrigen Regelungslücke. § 80 VwVfG NRW regelt selbständig und ausschließlich, in welchem Umfang aufgrund einer Kostenentscheidung im Vorverfahren gemäß § 72 und § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO die dem Beteiligten entstandenen Kosten zu erstatten sind.

Vgl. zur bundesrechtlichen Regelung BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1981 - 6 C 121/80 -, juris.

Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf Fälle der Erledigung ist auch in der Sache nicht geboten. Denn es gibt schon keinen allgemein verbindlichen Rechtsgedanken des Inhalts, dass dem in einem Widerspruchsverfahren obsiegenden Bürger stets ein Anspruch auf Erstattung seiner Kosten zuzubilligen ist.

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 20. Juni 1973 - 1 BvL 9/71 -, BVerfGE 35, 283-296, BStBl II 1973, 720; BVerwG, Urteile vom 27. September 1989 - 8 C 88/88 -, BVerwGE 82, 336-342, vom 20. Mai 1987 - 7 C 83/84 -, BVerwGE 77, 268-276 und vom 11. Mai 1981 - 6 C 121/80 -, BVerwGE 62, 201-206; OVG Hamburg, Urteil vom 21. Dezember 2012 - 1 Bf 25/11 -, alle juris.

Dies gilt umso mehr, wenn sich das Begehren des Widerspruchsführers – wie im vorliegenden Fall – aufgrund äußerer Umstände außerhalb des Widerspruchsverfahrens erledigt hat.

Weil diese Regelung zum Teil als unbefriedigend empfunden wird, haben einige Bundesländer das Kostenrecht des isolierten Vorverfahrens dahin ergänzt, dass im Falle der Erledigung des Widerspruchs über die Kosten nach billigem Ermessen zu entscheiden ist. Der Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen hat von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Eine verfassungsrechtliche Pflicht dazu besteht nicht.

Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse v. 4.5.1990, 1 BvR 370/88, DB 1990, 1713 und v. 3.12.1986, 1 BvR 872/82, BVerfGE 74, 78, juris Rn. 35 ff.; Beschlüsse v. 20.6.1973, 1 BvL 9/71 u.a., BVerfGE 35, 283, juris Rn. 23 ff. und v. 29.10.1969, 1 BvR 65/68, BVerfGE 27, 175.

III.

Eine analoge Anwendung der Kostenvorschrift in § 161 Abs. 2 VwGO ist ebenfalls nicht geboten, da §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO abschließend regeln, wann eine Kostengrundentscheidung zu treffen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1981 - 6 C 121/80 -; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 21. Dezember 2012 - 1 Bf 25/11 -, Rn. 28, beide juris.

IV.

Ein Erstattungsanspruch der Kläger ergibt sich auch nicht aus § 80 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW in Verbindung mit den Grundsätzen von Treu und Glauben und dem Grundsatz fairer Verfahrensgestaltung.

Eine Behörde muss sich nach Treu und Glauben und dem Grundsatz fairer Verfahrensgestaltung so behandeln lassen, als hätte sie eine Abhilfeentscheidung getroffen, wenn sie die Erledigung eines statthaft erhobenen Widerspruchs ohne sachlichen Grund außerhalb des Widerspruchsverfahrens nur deshalb herbeiführt, um der sonst entstehenden Kostenlast nach § 80 Abs. 1 VwVfG NRW zu entgehen. In diesem Fall fällt ihr ein Formmissbrauch zur Last.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2009 - 2 A 8.08 -, NJW 2009, 2968 und vom 26. März 2006 - 6 C 24.02 -, BVerwGE 118,84; OVG Hamburg, Urteil vom 21. Dezember 2012 - 1 Bf 25/11 -, juris; VG Köln, Urteil vom 4. Februar 2014 - 19 K 360/13 -, Rn. 24 - 25, juris.

Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Ein treuwidriges Verhalten des Beklagten haben die Kläger weder vorgetragen noch ist es für das Gericht sonst ersichtlich. Der Beklagte hat vielmehr die Hintergründe der Bildung einer weiteren Mehrklasse am XXXXXgymnasium geschildert, aus denen sich ein sachlicher Grund für eine Entscheidung außerhalb des Widerspruchsverfahrens ergibt. Der sachliche Grund ist darin zu sehen, dass neben dem Kläger zu 3) noch weitere Schüler im Kölner XXXXX einen Schulplatz in der Jahrgangsstufe fünf suchten.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Beklagte gezielt eine Mehrklasse am XXXXXgymnasium eingerichtet hat, um auf diese Weise das Widerspruchsverfahren der Kläger zu erledigen und eine Kostenentscheidung zu umgehen. Denn dass letztlich eine weitere Mehrklasse am XXXXXgymnasium gebildet wurde und sich damit das Widerspruchsbegehren der Kläger erledigte, war nur darauf zurückzuführen, dass die Bildung einer Mehrklasse an anderen Gymnasien u.a. aus Platzgründen nicht zustande kam.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

bis 1.000 €

festgesetzt.

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.