Verwaltungsgericht Köln, 7. Kammer — 7 K 6307/17

Die Klägerin betreibt seit dem 01.06.2015 unter der Firma „I. I1. Alten- und Krankenpflege P. V. “, vertreten durch den Geschäftsführer Herrn V1. A. , T. . 00 in 00000 M. einen ambulanten Pflegedienst. Im Jahr 2016 beschäftigte die Klägerin 16 Pflegekräfte, jedoch keinen Auszubildenden. Sie behauptet hierzu, sie habe seinerzeit keine zur Ausbildung befugte Pflegekraft finden können. Sie sei auch finanziell nicht in der Lage gewesen, den kostenmäßigen Mehraufwand für eine so qualifizierte Pflegekraft aufzubringen. Nach ihrer Gewinn- und Verlustrechnung für das Jahr 2016 habe sie lediglich einen betrieblichen Überschuss in Höhe von 7.700 Euro erzielt.

Vor der Aufnahme des Betriebs habe sich der Geschäftsführer der Klägerin beim zuständigen Interessenverband VDAB nach dem Ausgleichsverfahren zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege erkundigt, das im Jahr 2012 eingeführt worden sei. Der zuständige Sachbearbeiter habe ihm mitgeteilt, die Klägerin sei für die ersten 2 Jahre des Betriebes seit der Eröffnung von der Ausgleichszahlungspflicht befreit. Aufgrund der Befreiung könne sie bei der Meldung der Punkte den niedrigeren Punktwert (ohne Aufschlag zur Refinanzierung des Ausgleichsbetrages) in Ansatz bringen, was sie auch getan habe.

Der Beklagte setzte durch Bescheide vom 31.03.2017 den von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2016 in Höhe von 16.466,77 € zuzüglich Verwaltungskosten in Höhe von 82,34 €, insgesamt also 16.549,11 € fest. Für das Erhebungsjahr 2017 setzte sie einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 16.895,17 € zuzüglich Verwaltungskosten in Höhe von 84,48 €, insgesamt 16.979,65 € fest. Beide Bescheide waren im Adressatenfeld an die „V1. A. V. haftungsbeschränkt, C. Straße 00 in 00000 F. “ gerichtet. Die Bescheide wurden in dem für das Ausgleichsverfahren eingerichteten elektronischen Verfahren „Pfad.web“ an den Geschäftsführer der Klägerin übersandt.

Am 02.05.2017 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Sie macht zunächst geltend, die Bescheide litten an einem schwerwiegenden formellen Mangel, der bereits allein zur Aufhebung der streitgegenständlichen Bescheide führen müsse. Sie seien nämlich an den falschen Adressaten gerichtet. Eine „V1. A. V. haftungsbeschränkt“ existiere nicht neben der Klägerin. Klägerin und Betreiberin des Pflegedienstes sei die Firma „I. I1. Alten- und Krankenpflege P. V. “. Der Geschäftsführer der Klägerin bestreite, dass er die Stammdaten am 30.01.2017 im elektronischen Verfahren Pfad.web. selbst geändert habe. Daran könne er sich nicht erinnern. Den Zugang zu dem elektronischen Account der Klägerin habe auch die seinerzeitige Pflegeleiterin der Klägerin gehabt, die jedoch nicht mehr im Betrieb beschäftigt sei. Im Übrigen hätte eine nachträgliche Änderung der Stammdaten schriftlich erfolgen müssen, was definitiv nicht der Fall gewesen sei. Die schriftliche Mitteilungspflicht ergebe sich aus der bei Beginn des Verfahrens von dem Geschäftsführer der Klägerin unterzeichneten Einverständniserklärung zum elektronischen Verfahren.

Die Bescheide seien auch materiell rechtswidrig. Sie belasteten die Klägerin, die sich noch in der Aufbauphase befinde, mit einer Forderung von insgesamt 33.528,76 €. Hierbei handele es sich um eine unbillige und existenzgefährdende Härte und damit eine unzulässige Beschränkung der unternehmerischen Freiheit. Die Klägerin sei in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG verletzt sowie durch einen Verstoß gegen das verfassungsmäßige Übermaßverbot beeinträchtigt.

Die Kostenbelastungen durch die jährlichen Heranziehungsbescheide der hierdurch betroffenen nicht ausbildenden ambulanten Pflegedienste hätten sich seit dem grundlegenden Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17.07.2003, in dem eine frühere Regelung eines landesrechtlichen Ausgleichsverfahrens für verfassungsmäßig erklärt worden sei, inflationär und intransparent erhöht, sodass nunmehr eine neue verfassungsrechtliche Prüfung geboten sei. Insbesondere fehlten in der nordrhein-westfälischen Landesverordnung Ausnahme- und Härteregelungen, die einer Belastung wie im vorliegenden Fall ausreichend Rechnung tragen würden. Es werde daher eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG beantragt.

Andere Bundesländer hätten aus guten Gründen ein vergleichbares Umlageverfahren nicht eingeführt, sodass sich auch deswegen die Frage stelle, ob nicht das ganze Verfahren wegen eines Verstoßes gegen das Übermaßverbot und den Gleichheitsgrundsatz rechtlich bedenklich sei.

Der Leiter der Abteilung „Alter, Pflege, demographische Entwicklung“ im Ministerium des Landes NRW für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter, N. M1. , habe in einem Rundschreiben vom 08.12.2016 selbst darauf hingewiesen, dass die derzeitigen Belastungen der nicht ausbildenden ambulanten Pflegedienste nicht mehr tragbar seien und eine Finanzierung der Ausbildung durch die Pflegeversicherung, also mit dem Geld aller Versicherten, wünschenswert und ein Paradigmenwechsel geboten sei.

Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer Sonderabgabe, insbesondere gemeinsame Merkmale der Gruppenmitglieder, eine besondere Finanzierungsverantwortung und eine gruppennützige Verwendung seien nicht gegeben.

Die Bescheide seien außerdem deshalb rechtswidrig, weil sie für die Berechnung des Ausgleichsbetrages für die Jahre 2016 und 2017 jeweils die Gesamtzahl der Altenpflegeschüler aus dem Vorjahr zugrunde legten, obwohl die tatsächlichen Zahlen für die Erhebungsjahre bereits vorgelegen hätten. Das Verfahren sei nur rechtmäßig bei einer nachträglichen Zahlungs- und Erstattungspflicht. Sonst sei nicht gewährleistet, dass mehr finanzielle Mittel eingezogen würden als benötigt.

Weiter sei eine Erstattung von 100 % der Ausbildungskosten rechtswidrig, weil die ausbildenden Betriebe erheblich vom Einsatz der Auszubildenden wirtschaftlich profitierten und daher nur anteilig für die nicht gedeckten Ausbildungskosten eine Erstattung erhalten dürften. Hierdurch komme es zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung der ausbildenden zu den nicht ausbildenden Einrichtungen. Bei kleinen Diensten sei aufgrund der strukturellen Besonderheiten eine Ausbildung nicht möglich. Die Klägerin verweist insoweit auf ein Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 02.09.2009 – 2 S 1117/07 – .

Der bei der Bildung der Ausgleichsmasse vorgesehene Sicherheitszuschlag in Höhe von 15 % sei nicht rechtmäßig, weil er überflüssig und viel zu hoch sei. Der Überprüfungszeitraum von 2 Jahren gemäß § 17 Abs. 2 AltPflAusglVO sei erkennbar zu lang. Die Regelung der Überschüsse gemäß § 12 AltPflAusglVO sei rechtswidrig. Die Abgabe dürfe nicht im System verbleiben, sondern müsse zurückerstattet werden. Denn nach § 25 Abs. 2 AltenPflG des Bundes dürften die Ausgleichsbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf für die Ausbildungsvergütung nicht übersteigen.

Die Regelung einer verzinslichen Liquiditätsrücklage gemäß § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO sei ebenfalls rechtswidrig. Dies führe zusammen mit dem Sicherheitszuschlag von 15 % zu einer Reservebildung in Höhe von 25 %, was erheblich zu hoch angesetzt sei.

Die Ausgleichsmasse sei fehlerhaft berechnet worden, weil die nach § 5 Nr. 1 AltPflAusglVO einzustellende jährliche Durchschnittsvergütung für jedes Ausbildungsjahr getrennt zu berechnen sei, und nicht der Durchschnittsverdienst für alle drei Ausbildungsjahre einzusetzen sei.

Die Gesamtsumme der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III sei nicht nachvollziehbar belegt.

Weitere von der Ausbildung von Altenpflegern profitierende Einrichtungen wie Krankenhäuser, Reha-Einrichtungen, Sanitätshäuser, Hospize, Kranken- und Pflegekassen seien zu Unrecht nicht zum Umlagesystem herangezogen worden.

Eine Refinanzierung der Ausgleichszahlungen durch Erhöhung der Pflegekosten sei nicht zu erreichen. Die hierdurch entstehenden Mehrkosten von ca. 7 % könnten von den Patienten nicht aufgebracht werden, was zur Reduzierung der Versorgung führe.

Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse auf die Sektoren „voll-/teilstationär“ und „ambulant“ sei nicht sachgerecht. Insbesondere die Berücksichtigung der Anzahl der Pflegefachkräfte in Höhe des Anteils der Leistungen nach SGB XI berücksichtige nicht die strukturellen Unterschiede der Sektoren. Diese Aufteilung sei insbesondere dort nicht angemessen, wo die geringe Größe des Pflegedienstes oder die besondere Ausrichtung (z.B. Palliativpflege) zu einem vermehrten Einsatz von Pflegekräften führe.

Die Klägerin bestreitet schließlich die sachliche Richtigkeit der von dem Beklagten in den Bescheiden vorgenommenen Berechnungen. Diese seien intransparent und nicht nachvollziehbar. Es sei nicht erkennbar, wie die angemeldeten Punkte dort Berücksichtigung gefunden hätten. Der Beklagte müsse daher sämtliche Unterlagen zu seinem Rechenwerk vollständig vorlegen. Dies sei wegen des Anspruchs auf einen effektiven Rechtsschutz zumindest im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderlich. Auch bei der Überprüfung von kommunalen Abgabenbescheiden müssten die Behörden seit Jahrzehnten ihre Berechnungsgrundlagen offenlegen. Es sei nicht erkennbar, warum hier etwas anderes gelten solle.

Außerdem habe der Beklagte im April 2016 Erstattungszahlungen zurückgefordert. Auch hierdurch dürften sich die unzulässigen Überschüsse weiter erhöht haben.

Durch Bescheid vom 23.10.2017 setzte der Beklagte den Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2018 insgesamt auf 17.842,13 € fest. Hiergegen hat die Klägerin am 27.11.2017 Klage erhoben, die Gegenstand des Verfahrens 7 K 15205/17 ist. Die Kammer hat diese Klage durch Urteil vom 15.10.2019 abgewiesen.

Im vorliegenden Verfahren beantragt die Klägerin,

die Bescheide des Beklagten vom 31.03.2017 für die Erhebungsjahre 2016 und 2017 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, die angefochtenen Bescheide seien formell und materiell rechtmäßig.

Die Bescheide seien an den richtigen Adressaten gerichtet und ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Adressat der Bescheide sei die „I. I1. Alten- und Krankenpflege P. V. “ gewesen, die am 13.07.2015 bei dem Beklagten unter dieser Bezeichnung angemeldet worden sei. Dies sei für einen objektiven Empfänger trotz geänderter Bezeichnung aus den bekannten Umständen im Wege der Auslegung erkennbar gewesen, §§ 133, 157 BGB. Es sei klar gewesen, das es sich bei der „V1. A. V. haftungsbeschränkt“ um die „I. I1. Kranken- und Altenpflege P. V. haftungsbeschränkt“ gehandelt habe. Die Klägerin selbst habe am 30.01.2017 unter ihrem Zugang „V2. “ den Einrichtungsnamen im elektronischen Fachverfahren „Pfad.web.“ in „V1. A. V. haftungsbeschränkt“ geändert. Falls die Änderung durch die seinerzeit beschäftigte Pflegeleiterin unbefugt veranlasst worden sei, wie die Klägerin andeute, sei dies nicht relevant, da ein etwaiges Fehlverhalten der Angestellten der Klägerin zuzurechnen sei. Zwar seien Änderungen der Stammdaten im Ausgleichsverfahren schriftlich mitzuteilen. Da die Klägerin dies unterlassen habe, habe sie gegen die Mitteilungspflichten verstoßen. Sie könne sich jetzt aber nicht auf einen Fehler in der Bezeichnung berufen, den sie selbst herbeigeführt habe. Jedenfalls bestehe an der Identität des betroffenen Pflegedienstes trotz der fehlerhaften Bezeichnung kein Zweifel. Es könne daher in den Bescheiden von einer bloßen Falschbezeichnung ausgegangen werden, die als offenbare Unrichtigkeit nach § 42 VwVfG unbeachtlich sei.

Die Bescheide seien auch materiell rechtmäßig. Die Verfassungsmäßigkeit des Ausgleichsverfahrens sei durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestätigt worden und auch durch die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte anerkannt worden (vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 30.09.2015 – 12 A 1968/14 –). Ein Verstoß gegen Grundrechte der Klägerin aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG liege nicht vor.

Insbesondere verstoße die Höhe der Abgabe nicht gegen das Übermaßverbot. Eine Gefährdung der wirtschaftlichen Lebensgrundlage oder eine erdrosselnde Wirkung der Ausgleichszahlungen, insbesondere für kleinere ambulante Pflegedienste, sei im Regelfall nicht ersichtlich. Eine unzumutbare Belastung sei schon deshalb ausgeschlossen, weil die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82 a Abs. 3 SGB XI bestehe. Dies werde praktisch dadurch realisiert, dass der zuständige Grundsatzausschuss einen Aufschlag auf den Punktwert, nach dem die ambulanten Leistungen nach dem SGB XI abgerechnet würden, beschlossen habe. Diese Refinanzierung sei auch für die Betriebe möglich, die selbst nicht ausbildeten. Sollten Kunden auf eine Preiserhöhung mit der Kündigung von Pflegeleistungen reagieren, sei nicht zu erwarten, dass die wirtschaftlichen Einbußen so erheblich seien, dass dies zur Betriebsaufgabe führen müsse.

Im Übrigen seien die Ausgleichszahlungen auf 4 Raten pro Jahr aufgeteilt. Bei vorübergehenden Finanzierungslücken bestehe darüber hinaus die Möglichkeit, einen Antrag auf Ratenzahlung oder Stundung zu stellen (Erlass des MGEPA vom 21.06.2012).

Auch gebe die bisherige Stundungspraxis keinen Hinweis darauf, dass durch die Ausgleichsabgabe die wirtschaftliche Existenz ambulanter Pflegedienste regelmäßig in Frage gestellt sein könnte. Die Vertreter der Beklagten haben hierzu in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass der Anteil der am Verfahren beteiligten Pflegedienste, der eine Stundung beantrage, im Durchschnitt der Jahre bei ca. 1 % liege.

Auch die übrigen Bedenken der Klägerin seien zurückzuweisen. Dies wird vom Beklagten unter Hinweis auf die bisher zur Rechtmäßigkeit der AltPflAusglVO NRW ergangene Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sowie auf die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 - im Einzelnen ausgeführt. Insbesondere sei der 15 %ige Sicherheitszuschlag bei Einführung des Verfahrens erforderlich gewesen, um die zu erwartende Erhöhung der Ausbildungsplätze und der Ausbildungsvergütungen abzudecken. Für die Erhebungsjahre 2016 und 2017 sei kein Sicherheitszuschlag mehr erforderlich gewesen.

Schließlich seien sowohl die Ausgleichsmasse als auch der von der Klägerin zu bezahlende Umlagebetrag nachvollziehbar berechnet worden. Mängel der Berechnung seien von der Klägerin nicht substantiiert vorgetragen worden. Zwar seien die in die Berechnung einfließenden Gesamtpunkte aller erbrachten Leistungen für den Zahlungspflichtigen nicht ohne weiteres zu ermitteln, aber zumindest anhand der landesrechtlichen Pflegestatistik abschätzbar. Belege könnten nicht vorgelegt werden, da alle von den Pflegeeinrichtungen vorgenommenen Meldungen online erfolgten.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und im Verfahren 7 K 15205/17 sowie auf die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge in beiden Verfahren und alle von den Beteiligten eingereichten sonstigen Unterlagen Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Bescheide des Beklagten vom 31.03.2017 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Bescheide sind zunächst formell rechtmäßig. Sie sind von der zuständigen Behörde in der vorgesehenen elektronischen Form, § 37 Abs. 2 VwVfG NRW, und mit der erforderlichen Begründung, § 39 Abs. 1 VwVfG NRW, erlassen worden. Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich.

Sie sind auch der Klägerin bekanntgegeben worden und damit ihr gegenüber wirksam geworden. Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekanntgegeben wird. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Beteiligter eines Verwaltungsverfahrens ist u.a. derjenige, an den die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat, § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW.

Im vorliegenden Verfahren besteht kein Zweifel daran, dass die Klägerin, also die „I. I1. Alten- und Krankenpflege P. V. “ Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens war, nämlich des Verfahrens zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen für die Vergütung der Auszubildenden in der Altenpflege. Sie hatte sich für dieses Verfahren am 07.07.2015 bei dem Beklagten elektronisch und durch Übersendung des sog. „Mantelbogens“ mit den Stammdaten am 13.07.2015 schriftlich angemeldet.

An diese Beteiligte wollte der Beklagte die angefochtenen Bescheide richten. Dies ergibt sich daraus, dass die Bescheide vom 31.03.2017 unter dem für die Klägerin bestimmten Aktenzeichen (bzw. GP-Nummer) erlassen wurden und der Klägerin unter der e-mail-Adresse ihres Geschäftsführers „V3. -A1. @Z. .de“, die im Mantelbogen festgehalten ist, übermittelt wurden. Die Klägerin war auch hinreichend als Adressatin der Bescheide bestimmt.

Für die Bestimmung als Adressat eines Verwaltungsaktes ist die formelle Bezeichnung nicht entscheidend. Maßgeblich ist, für wen nach dem Inhalt der getroffenen Regelung unmittelbar Rechte oder Pflichten begründet werden sollen (materieller Adressatenbegriff),

vgl. Kopp/(Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 43, Rn. 10.

Dass die Klägerin Adressatin der Bescheide war, war für einen objektiven verständigen Empfänger eindeutig erkennbar. Verpflichteter der Heranziehungsbescheide sollte der ambulante Pflegedienst sein, der sich am 13.07.2015 unter der Bezeichnung „I. I1. Alten- und Krankenpflege P. V. “ bei dem Beklagten angemeldet hatte. An diesen Pflegedienst hatte der Beklagte bis Dezember 2016 auch seine Schreiben gerichtet, zuletzt die Aufforderung zur Meldung der abgerechneten Punkte zur Ermittlung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2016 vom 16.12.2016. Der Umstand, dass die Klägerin in den Bescheiden vom 31.03.2017 erstmalig fehlerhaft als „V1. A. V. haftungsbeschränkt“ bezeichnet worden ist, führt hier nicht zu Zweifeln an der Identität des Adressaten.

Es gibt neben der Klägerin, wie sie selbst ausführt, keinen zweiten Pflegedienst unter der Firma „V1. A. V. haftungsbeschränkt“, sodass eine Verwechslungsgefahr nicht bestand. Aufgrund der Übereinstimmung des Aktenzeichens, des Namens des Geschäftsführers der Klägerin mit dem Namen der Einrichtung „V1. A. V. haftungsbeschränkt“ sowie der Übereinstimmung der im Bescheid enthaltenen Anschrift „C. Straße 00 in F. “ mit der Anschrift der Klägerin, die sie heute – auch im Klageverfahren – verwendet, bestanden ausreichende Hinweise auf die Identität der Klägerin.

Die offensichtlich falsche Bezeichnung des Adressaten als „V1. A. V. haftungsbeschränkt“ ist nachweislich darauf zurückzuführen, dass der Name des Pflegedienstes am 30.01.2017 im passwortgeschützten elektronischen Verfahren über die von der Klägerin angegebene e-mail-Adresse ihres Geschäftsführers, V4. , geändert worden ist. Das ergibt sich aus der von der Beklagten vorgelegten Kommunikationshistorie (Anlagen K5 und K6, Beiakte 2). Diese Änderung muss sich die Klägerin zurechnen lassen. Der Geschäftsführer der Klägerin hat sich ausweislich des sog. „Mantelbogens“, der bei der Erstregistrierung erstellt wird, mit dem elektronischen Verfahren einverstanden erklärt und damit anerkannt, dass die „im System gemachten Angaben als rechtsverbindlich gelten“. Die Klägerin kann sich daher nicht auf die Unrichtigkeit einer Angabe über den Namen der Einrichtung berufen, die unter ihrem Namen im System herbeigeführt worden ist. Falls die Änderung nicht durch den Geschäftsführer, sondern durch die damalige Pflegeleiterin im System vorgenommen wurde, muss sich die Klägerin diese Änderung zurechnen lassen, § 166 Abs. 1 BGB analog.

Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass der Beklagte im Mantelbogen darauf hingewiesen hat, dass eine nachträgliche Änderung der Stammdaten (Name, Anschrift, Bankverbindung) schriftlich mitzuteilen ist und eine schriftliche Mitteilung der Namensänderung durch die Klägerin nicht erfolgt ist. Eine schriftliche Mitteilungspflicht dient gerade dazu, bei einer Änderung der Stammdaten die Richtigkeit und Verbindlichkeit sicherzustellen und bei Zweifeln eine Nachprüfung zu ermöglichen. Wenn eine schriftliche Mitteilung, wie hier, nicht erfolgt, kann auch eine Nachprüfung nicht stattfinden, sodass eine unrichtige Angabe im System verbleibt und für die nachfolgende Kommunikation automatisch genutzt wird. Diese Folge einer unterlassenen Mitteilung hat die Klägerin daher ebenfalls zu vertreten.

Die Bescheide sind auch materiell rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Zahlung von Ausgleichsbeträgen für die Erhebungsjahre 2016 und 2017 ist § 7 i.V.m. §§ 2 ff. der nordrhein-westfälischen „Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 10.01.2012 – AltPflAusglVO (GV.NRW.S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 27.09.2016 (GV.NRW, S. 794). Nach § 7 Abs. 1 AltPflAusglVO setzt die zuständige Behörde gegenüber jeder Einrichtung der Altenpflege im Sinne des § 2 den zu entrichtenden Ausgleichsbetrag zuzüglich der Verwaltungskostenpauschale durch Bescheid fest.

Soweit die Klägerin geltend macht, die Regelungen über die Zahlung der Ausgleichsbeträge in der Verordnung des Landes NRW seien verfassungswidrig, verletzten insbesondere die Grundrechte der Klägerin aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG sowie das rechtsstaatliche Übermaßverbot, teilt die Kammer diese Auffassung nicht.

Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits mit Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 – u.a. – BVerfGE 108, 186 entschieden, dass die Vorschriften des früheren nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege vom 19.06.1994 (GV.NRW. S. 335), die ein vergleichbares Umlageverfahren zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege vorsahen, die besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben erfüllten und die Abgabepflichtigen nicht unverhältnismäßig belasteten.

Auf dieser Grundlage hat die Kammer mit Urteilen vom 25.06.2013 – 7 K 6961/12 u.a. – juris, Rn. 70 ff. festgestellt, dass die Verordnungsermächtigung in § 25 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege – AltPflG - mit den Bestimmungen des Grundgesetzes vereinbar ist und dass sich auch die in Nordrhein-Westfalen erlassene Rechtsverordnung zur Regelung des Ausgleichsverfahrens vom 10.01.2012 im Rahmen der Verordnungsermächtigung hält und nicht gegen das Grundgesetz verstößt. Die Verordnung steht insbesondere in Übereinstimmung mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben und den Grundrechten der Betreiber von Altenpflegeeinrichtungen. Auf die eingehende Begründung dieser Entscheidungen wird Bezug genommen.

Das Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen hat diese Rechtsprechung durch die Urteile vom 27.06.2014 – 12 A 1932/13, 12 A 502/14 – juris sowie vom 30.09.2015 – 12 A 1968/14 – juris in vollem Umfang bestätigt.

Die Klagebegründung gibt keine Veranlassung, von den seinerzeitigen Entscheidungen abzuweichen. Sie wiederholt im Wesentlichen die schon früher vorgetragenen Einwendungen gegen die Verpflichtung von stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege zur Zahlung von Ausgleichsbeträgen, die zur Erstattung der Ausbildungsvergütungen für Altenpflegeschüler und –schülerinnen an die ausbildenden Betriebe verwendet werden.

Soweit die Klägerin geltend macht, die Kostenbelastungen durch die jährlichen Heranziehungsbescheide hätten sich seit der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.07.2003 inflationär und intransparent in einem Maß erhöht, dass sie wirtschaftlich nicht mehr tragbar seien, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Zutreffend ist, dass sich die Höhe der Ausgleichsmasse und damit die Höhe der Ausgleichszahlung, die von den einzelnen Einrichtungen aufzubringen ist, seit der Einführung des Verfahrens im Jahr 2012 kontinuierlich und erheblich erhöht hat, nämlich von 87 Millionen Euro im Jahr 2012 auf 317 Millionen Euro im Jahr 2016 und auf 333 Millionen Euro im Jahr 2017,

vgl. Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes NRW - MGEPA, Altenbericht NRW 2016, www.mgepa.nrw.de , S. 334; Begründung des Bescheides des Beklagten vom 23.10.2017, S. 3.

Diese Steigerung ist auf die beträchtliche Zunahme der Ausbildungsplätze in der Altenpflege von ca. 10.000 im Jahr 2011 auf ca. 17.500 im Jahr 2015 und auf ca. 19.000 zu Beginn des Jahres 2017 sowie auf einen Anstieg der Tarifvergütung zurückzuführen,

vgl. MGEPA, Altenbericht NRW 2016, www.mgepa.nrw.de , S. 334, 335, Begründung des Bescheides des Beklagten vom 23.10.2017, S. 3.

Denn die Ausgleichsmasse berechnet sich aus der Zahl der Ausbildungsplätze des Vorjahres, multipliziert mit dem durchschnittlichen jährlichen Bruttoarbeitslohn (abzüglich

5 %), § 4 AltPflAusglVO. Die Steigerung der Ausgleichszahlungen ist somit ohne weiteres nachvollziehbar und transparent.

Die Klägerin hat nicht dargelegt, dass die Ausgleichszahlungen regelmäßig zu einer wirtschaftlich nicht mehr tragbaren Belastung insbesondere der ambulanten Pflegedienste mit existenzgefährdender Wirkung führen oder in ihrem Einzelfall geführt haben.

Hiergegen spricht schon, dass die Betriebe die Ausgleichszahlungen durch einen Aufschlag auf das Leistungsentgelt gemäß § 82 a Abs. 3 SGB XI refinanzieren können und hiervon auch Gebrauch machen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL – , juris, Rn. 138 und 181 und VG Köln, Urteil vom 25.06.2013 – 7 K 6961/12 – juris, Rn. 195 ff.

Es ist weder dargelegt noch plausibel, dass diese Refinanzierungsmöglichkeit in der Praxis nicht besteht, weil die Leistungsempfänger bei einer Erhöhung der Entgelte die in Anspruch genommenen Leistungen reduzieren. Auch wenn es im Einzelfall zu einer Kündigung oder Verringerung der Leistungen kommen kann, scheint die wirtschaftliche Existenz ambulanter Pflegebetriebe hiervon nicht betroffen zu sein. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Zahl ambulanter Pflegedienste in NRW im Zeitraum von 2013 bis 2017 von 2.377 auf 2.823 gestiegen ist,

vgl. Amtliche Pflegestatistiken des Landes NRW zum Thema: Pflege; Pressemitteilung vom 08.03.2019, https://www.it.nrw/pflegeeinrichtungen .

Diese Zunahme um 446 Einrichtungen wäre nicht zu erklären, wenn sich ein ambulanter Pflegedienst wegen der Ausgleichszahlungen nicht wirtschaftlich betreiben ließe. Im Übrigen hat der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass er den Punkteaufschlag ab Mitte des Jahres 2016 berechnet hat und hiermit auch die praktische Durchführung der Refinanzierung durch die Pflegeempfänger bestätigt.

Schließlich kann darauf verwiesen werden, dass die wirtschaftliche Belastung durch die Aufteilung in 4 Teilbeträge gemäß § 9 Abs. 2 AltPflAusglVO gemindert ist und darüber hinaus ein Antrag auf Ratenzahlung oder Stundung gestellt werden kann, um vorübergehende Finanzierungslücken zu schließen,

vgl. VG Köln, Urteil vom 25.06.2013 – 7 K 6961/12 – juris Rn. 200 ff., Erlass des MGEPA vom 21.06.2012, Beiakte 4, Anlage K 4. .

Die bisherige Stundungspraxis gibt keinen Hinweis auf eine wirtschaftlich untragbare Situation der ambulanten Pflegedienste. Nach der unbestrittenen Auskunft des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung werden durchschnittlich nur von 1% der Betriebe Stundungsanträge gestellt.

Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die AltPflAusglVO des Landes NRW keine weitergehenden Möglichkeiten für Ausnahme- oder Härteregelungen enthält. Derartige Möglichkeiten würden zu einer nicht berechenbaren Reduzierung der Ausgleichsmasse führen und daher den Zweck des Umlageverfahrens, nämlich die Aufbringung der Mittel für die Ausbildungsvergütung der Altenpflegeschüler und –schülerinnen im Folgejahr der Ausgleichszahlungen, in Gefahr bringen. Bei einer notwendigen Kürzung der Erstattungszahlungen an die ausbildenden Betriebe wäre auch die beabsichtigte Vermehrung der Ausbildungsplätze für die Altenpflege in Frage gestellt.

Auch die Klägerin selbst hat eine existenzbedrohende Situation im Verfahren nicht dargelegt. Sie hat geltend gemacht, sie habe im Jahr 2016 nach ihrer Gewinn- und Verlustrechnung lediglich einen Überschuss von ca. 7.700 Euro erzielt. Da die Klägerin nach ihrem eigenen Vortrag seinerzeit noch im Aufbau begriffen war, erscheint der geringe Gewinn unter Berücksichtigung der erforderlichen Investitionen nicht repräsentativ. Die Klägerin hat weder die Gewinn- und Verlustrechnung für 2016 noch für die Folgejahre vorgelegt. Die eingereichten Übersichten über die von der Klägerin berechneten Leistungsentgelte und die Lohnkosten der Beschäftigten (Anlagen K4 und K5, Beiakte 1), lassen eine Bewertung der wirtschaftlichen Situation nicht zu.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, sie habe im Vertrauen auf eine Auskunft des zuständigen Fachverbandes für Altenpflegeeinrichtungen zu Beginn ihrer Tätigkeit auf den Punkteaufschlag zur Refinanzierung der Ausgleichsbeträge verzichtet, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Zahlungsbescheide. Hierbei handelt es sich um eine wirtschaftliche Entscheidung der Klägerin, die in ihrer Verantwortung liegt und weder durch eine strukturelle Überbelastung als Folge der AltPflAusglVO noch durch ein Fehlverhalten des Beklagten verursacht wurde. Eine irrtümliche oder missverständliche Auskunft eines Berufsverbandes kann dem Beklagten nicht zugerechnet werden.

Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass auch das zuständige Ministerium des Landes NRW von einer Überschreitung der Belastungsgrenze für die teilnehmenden Pflegeeinrichtungen ausgehe. Das in diesem Zusammenhang vorgelegte Rundschreiben des Leiters der Abteilung „Alter, Pflege, demographische Entwicklung“ vom 08.12.2016 spricht im Gegenteil davon, dass die steigenden Kosten für die Ausbildungsumlage zu einer zusätzlichen Belastung für die Kunden der Altenpflegeeinrichtungen führen, weil diese über Aufschläge zu den Leistungsentgelten an den Kosten beteiligt werden.

Es kann dahinstehen, ob im Hinblick auf den weiterhin steigenden Bedarf an ausgebildeten Pflegekräften die Kosten möglicherweise auch für die Einrichtungen der Altenpflege bzw. deren Kunden irgendwann eine Belastungsgrenze erreichen. Diese Frage stellt sich lediglich für die Zukunft. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die derzeit geltende Rechtsverordnung des Landes NRW am 31.12.2020 außer Kraft tritt und durch ein neu strukturiertes Umlageverfahren ersetzt wird, das in §§ 26 ff. des Pflegeberufegesetzes des Bundes vom 17.07.2017 (BGBl. I S. 2581) und in der Verordnung des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und des Ministeriums für Gesundheit über die Finanzierung der beruflichen Ausbildung nach dem Pflegeberufegesetz – PflAFinV – vom 02.10.2018 (BGBl. I S. 1622) geregelt ist.

Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Heranziehungsbescheide vom 31.03.2017 ist jedenfalls eine existenzbedrohende Wirkung der Zahlungspflicht weder im Allgemeinen noch für den Betrieb der Klägerin dargetan.

Es ist auch nicht erkennbar, dass die Zahlungsbescheide wegen eines Fehlers in der Berechnung des Zahlungsbetrages rechtswidrig sind. Die Klägerin hat die Richtigkeit der Berechnung nicht substantiiert angegriffen. Sie hat lediglich bemängelt, dass die Berechnung für sie nicht nachvollziehbar sei und die Beklagte die Berechnungsgrundlagen nicht vollständig vorgelegt habe.

Diese Rügen stellen die Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht in Frage. Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden die Berechnung der Ausgleichsmasse für die beiden Erhebungsjahre, die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse auf die Bereiche stationär/ambulant sowie die Berechnung des Ausgleichsbetrages je abgerechneten Punkt im Bereich der ambulanten Betriebe nachvollziehbar und in Übereinstimmung mit den Regelungen der AltPflAusglVO dargestellt. Der Ausgleichsbetrag für die Klägerin ermittelt sich durch eine Multiplikation der von der Klägerin für das Jahr 2016 gemeldeten Punkte mit dem vom Beklagten ermittelten Ausgleichsbetrag je Punkt.

Die Klägerin bemängelt zu Unrecht, der Beklagte habe in rechtswidriger Weise bei der Ermittlung der Ausgleichsmasse die Gesamtzahl der Altenpflegeschüler aus dem Vorjahr zugrunde gelegt, obwohl die tatsächlichen Zahlen für die Erhebungsjahre bereits vorgelegen hätten. Dieses Verfahren steht in Übereinstimmung mit § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO, wonach die Zahl der Altenpflegeschüler einzusetzen ist, die am 01. Januar des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres in Ausbildung waren.

Soweit die Klägerin rügt, der Beklagte habe die Berechnungsgrundlagen für den Ausgleichsbetrag nicht vollständig vorgelegt, bleibt offen, welche Berechnungsgrundlagen die Klägerin meint. Da dieser Vortrag völlig unsubstantiiert bleibt und auch auf Nachfrage des Gerichts nicht konkretisiert wird, sieht die Kammer keine Verletzung der Pflicht des Beklagten zur Darlegung der Richtigkeit ihrer Berechnung.

Im Übrigen handelt es sich bei der Erhebung der Ausgleichszahlungen um eine Massenverwaltung, die auf die Angaben der Abgabepflichtigen zur Zahl der Auszubildenden, der Pflegekräfte und der abgerechneten Punkte oder der Weiterbildungskosten angewiesen ist, ohne diese in jedem Einzelfall kontrollieren zu können. Anhaltspunkte für Falschmeldungen in erheblichem Umfang bestehen nicht, zumal der Beklagte insoweit Plausibilitätsprüfungen der Meldungen stichprobenartig durchführt,

vgl. VG Köln, Urteil vom 25.06.2013 – 7 K 6961/12 – juris, Rn. 280.

Soweit die Klägerin meint, der Beklagte müsse seine Berechnungsgrundlagen in vergleichbarer Weise wie im kommunalen Abgabenrecht offenlegen, fehlt es auch hier an einer konkreten Angabe, welche Berechnungsgrundlagen die Klägerin vermisst. Außerdem dürften die im kommunalen Abgabenrecht geltenden Grundsätze für das vorliegende Umlageverfahren, das gerade keine öffentlich-rechtlichen Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO betrifft, mangels Vergleichbarkeit nicht anwendbar sein.

Da die Klage somit abzuweisen war, trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der außergerichtlichen Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

33.528,76 €

festgesetzt.

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.