Verwaltungsgericht Köln, 8. Kammer — 8 K 10360/17

Die Beteiligten streiten um eine Bauvoranfrage zur Klärung des Planungsrechts für einen Drogeriemarkt.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der postalischen Bezeichnung Q. Straße 00 im Stadtgebiet der Beklagten (Gemarkung P. , Flur 00, Flurstücke 000, 0000/000, 0000, 0000). Das Grundstück ist mit einem (großflächigen) Lebensmitteldiscounter der Klägerin bebaut. Die Klägerin beabsichtigt eine Umgestaltung auf dem Grundstück vorzunehmen. Hierbei soll der bestehende Lebensmitteldiscountmarkt abgerissen und mit einer vergrößerten Verkaufsfläche neu errichtet werden (Verfahrensgegenstand 8 K 10363/17). Ebenso soll ein kleinflächiger Drogeriemarkt gebaut werden. Die Vorhabenfläche war zunächst nicht Regelungsgegenstand eines Bebauungsplanes.

Am 29. März 2016 beantragte die Klägerin einen Bauvorbescheid zu folgenden Fragestellungen: 1. Ist die Errichtung des Drogeriemarktes bauplanungsrechtlich hinsichtlich der Nutzungsart zulässig? 2. Ist die Errichtung des Drogeriemarktes hinsichtlich des Maßes der Bebauung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksflächen zulässig? Ausweislich der Betriebsbeschreibung ist der Verkauf von Drogerieartikeln nebst dazugehörigen Randsortimenten, auf 20% der Verkaufsfläche von Waren aller Art vorgesehen.

Mit Bescheid vom 26. Juni 2017 lehnte die Beklagte die Erteilung der Bebauungsgenehmigung ab. Zur Begründung bezog sie sich auf eine zwischenzeitlich erlassene Veränderungssperre.

Am 17. Juli 2017 hat die Klägerin Klage erhoben.

Im Bebauungsplan Nr. 00000/00 vom 15. Mai 2019 traf die Beklagte u. a. die textliche Festsetzung, dass im Geltungsbereich Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten gemäß den zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten des Einzelhandels in der Stadt Köln „Kölner Sortimentsliste“ ausgeschlossen ist. Kioske seien weiterhin zulässig. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Planurkunde (Beiakte 2 zur Gerichtsakte) Bezug genommen. In der Begründung zum Planentwurf wurde der Widerspruch zu den Steuerungsregeln des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Beklagten hervorgehoben. Einziges Ziel sei die Erhaltung und Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs „Nahversorgungszentrum P. , U.------straße “. Insbesondere bleibe die Wiederansiedlung eines Drogeriemarktes dort wünschenswert. Die vorhandenen Discounter stellten einen städtebaulichen Missstand dar und seien daher bei bestehendem passivem Bestandsschutz zu überplanen. Im Übrigen ziele der Plan auf eine Änderung der bestehenden Verhältnisse – die Beklagte sei deshalb nicht darauf beschränkt, nur solche Nutzungsarten in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits vorhanden seien; vielmehr gehe es darum, zentrumsbildende Nutzungsarten im Planbereich mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen dem Nahversorgungszentrum zuzuführen. Kioske seien hiervon auszunehmen: Sie deckten mit ihrem beschränkten Warenangebot nur einen kurzfristigen Bedarf, ihre städtebauliche Bedeutung sei, was den Schutz des sonstigen Einzelhandels und auch der Nachbarschaft angehe, regelmäßig marginal. Im Beschluss über die zum Entwurf eingegangenen Stellungnahmen hielt die Beklagte fest, die Ansiedlung von Lebensmittelmärkten solle nach dem Steuerungsschema des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts nur an integrierten Standorten und nicht innerhalb der 700-m-Radien um ein Nahversorgungszentrum erfolgen. Die Ansiedlung eines Drogeriemarktes würde dessen Wiederansiedlung im Nahversorgungszentrum P. dauerhaft verhindern.

Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, der beantragte Bauvorbescheid sei zu erteilen, weil der nunmehr in Kraft getretene Bebauungsplan unwirksam sei. Der komplette Ausschluss der nach der „Kölner Liste“ zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente sei schon nicht vom Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Beklagten gedeckt. Das Steuerungsschema könne keine Rechtfertigung für den Ausschluss der Randsortimente sein. Außerdem werde fehlerhafterweise davon ausgegangen, dass der betroffene Standort eine nicht integrierte Lage im Gewerbegebiet darstelle. Die Nähe zum „Nahversorgungszentrum in P. -U.------straße “ könne nicht für den Ausschluss herangezogen werden, da der Einzelhandel mit diesen Sortimenten nicht der Zentrenfunktion des vorgenannten zentralen Versorgungsbereichs widerspreche. Außerdem sei der Bebauungsplan in verschiedener Hinsicht abwägungsfehlerhaft: Er setze drei Lebensmitteldiscountmärkte auf den Bestandsschutz und verhindere ein neues Einzelhandelsvorhaben (Drogeriemarkt), ohne dass diesem Eingriff in die Eigentumsrechte ausreichende Schutzgüter gegenüber stünden, nachdem im zentralen Versorgungsbereich keine entsprechenden Konkurrenzbetriebe angesiedelt oder geplant seien und sich der Versorgungsbereich auf die Konkurrenzsituation eingerichtet habe. Übersehen werde zudem, dass hiervon auch die Bäckerei erfasst werde. Der Plangeber habe sich also mit der Frage befassen müssen, ob für die Bäckerei eine Ausnahme vom Einzelhandelsausschluss habe vorgenommen werden können, wie dies im Übrigen in Bezug auf Kioske geschehen sei. Auch sei der Bebauungsplan zu unbestimmt: Er lege fest, dass lediglich die dort ausdrücklich genannten „nicht-zentrenrelevanten Sortimente“ veräußert werden dürfen. Diese seien jedoch kaum abschließend. Es bleibe beispielsweise unklar, ob Tierfutter veräußert werden dürfe. Planungsrechtlich sei das Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilen. Die vorhandenen das Wohnen wesentlich störenden Gewerbebetriebe stünden einer Qualifizierung als Mischgebiet entgegen, die zahlreichen Wohnnutzungen einer Qualifizierung als Gewerbegebiet. Sowohl klein- als auch großflächige Einzelhandelsbetriebe seien vorhanden. § 34 Abs. 3 BauGB sei nicht einschlägig, weil es keine konkrete Perspektive für eine (Wieder-)Ansiedlung eines Einzelhandelsbetriebes im zentralen Versorgungsbereich gebe.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 26. Juni 2017 zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung eines Drogeriemarktes auf dem Grundstück Q. Str. 00 in Köln zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie insbesondere vor, der Bebauungsplan sei wirksam, insbesondere nicht zu unbestimmt. Der Einzelhandelsausschluss sei vom Einzelhandels- und Zentrenkonzept gedeckt, wobei zu berücksichtigen sei, dass dieses Regelungen für das gesamte Stadtgebiet treffe und keine kleinteiligen Randfragen behandele. Das Vorhabengrundstück befinde sich nicht in integrierter Lage; es bestehe kein räumlicher oder funktionaler Zusammenhang zwischen dem Standort und einem Wohnbereich. Eine Auseinandersetzung mit § 1 Abs. 10 BauNVO habe ausweislich der Begründung zum Bebauungsplanentwurf stattgefunden. Auch sei nicht übersehen worden, dass die bestehende Bäckerei im Unterschied zu den Kiosken überplant werde. Dies sei vielmehr vor dem Hintergrund geschehen, dass Bäckereien im Unterschied zu Kiosken zentrenprägender Charakter zuzuschreiben sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (3 Bände) sowie der im Verfahren 8 K 10633/17 von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Bände) ergänzend Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheids. Der dies ablehnende Bescheid der Beklagten ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 5 Satz 1 VwGO.

Dies gilt zunächst in Bezug auf Bauvoranfrage Nr. 1.

Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung,

vgl. BVerwG, Urteil vom 29.01.2009 – 4 C 16.07 –, juris, Rn. 11, sowie OVG NRW, Urteil vom 17.04.2018 – 2 A 911/16 –, juris, Rn. 49,

und damit die BauO NRW vom 21. Juli 2018 (BauO NRW n. F.), die in § 90 Abs. 4 bestimmt, dass die bis zum 31. Dezember 2018 vollständig und ohne erhebliche Mängel eingereichten Bauvorlagen nach der BauO NRW in der Fassung vom 1. März 2000, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2016 (BauO NRW a. F.), beschieden werden.

Danach bemisst sich die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Beklagten nach der BauO NRW a. F. Denn die Bauvoranfrage Nr. 1 der Klägerin war am 31. Dezember 2018 bescheidungsfähig. Anderes ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW a. F. kann vor Einreichung des Bauantrages zu Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Dieser ist zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen stehen (§ 71 Abs. 2 i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW a. F.).

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Die gemäß dem Vorbescheidsantrag der Klägerin hier allein zu prüfenden Vorschriften des Bauplanungsrechts im Hinblick auf die Art der baulichen Nutzung stehen der beabsichtigten Errichtung des Drogeriemarktes entgegen.

Die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens (§ 29 BauGB) bemisst sich nach § 34 BauGB i. V. m. dem Bebauungsplan der Beklagten Nr. 00000/00. Dieser schließt den geplanten Einzelhandelsbetrieb zum Verkauf von Drogeriewaren im Hauptsortiment aus.

Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit des das Vorhabengrundstück betreffenden Bebauungsplans Nr. 00000/00 sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Die Beklagte hat den Bebauungsplan zulässigerweise auf die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB gestützt. Danach kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Dabei ist insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält.

Bei dem vom Bebauungsplan erfassten Gebiet handelt es sich – insoweit auch unstreitig – um einen im Übrigen unbeplanten, im Zusammenhang bebauten Ortsteil.

Der Einzelhandelsausschluss erfolgt zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche.

§ 9 Abs. 2a BauGB ist an § 1 Abs. 5, Absatz 8 und Absatz 9 BauNVO angelehnt. Er stellt zusätzliche – also über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehende – Anforderungen an einen partiellen Einzelhandelsausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente. Diese zusätzlichen Anforderungen bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, welche die betreffende Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Abwägerische Elemente enthalten sie nicht. Im Fall eines Einzelhandelsauschlusses für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente kann der Plangeber sich die rechtfertigende Wirkung des Plankonzepts – des städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB – zunutze machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplanes jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Plankonzepts – hier Erhaltung und/oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche – zu leisten. Über das hinaus knüpft die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30.10.2015 – 7 A 2621/13 –, juris, Rn. 53, m. w. N. und vom 07.06.2019 – 2 A 670/17 –, juris, Rn. 58.

Der Nachweis, dass durch die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit den nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten eine Beeinträchtigung der zentralen Versorgungsbereiche tatsächlich eintreten wird, ist hingegen nicht Voraussetzung für Ausschluss nach § 9 Abs. 2a BauGB.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 29.10.2018 – 10 A 964/16 –, juris Rn. 52 f. und 55; OVG NRW, Urteil vom 15.11.2017 – 7 A 2048/15 –, juris, Rn. 67.

Dass die hier streitige Regelung von vornherein nicht geeignet sein könnte, einen Beitrag zum Schutz der integrierten Einzelhandelsstandorte zu leisten, ist nicht ersichtlich. Ob der Plangeber die betroffenen Einzelhandelsbelange und Eigentümerinteressen im Einzelnen situationsangemessen in Ausgleich zueinander gebracht hat, bleibt eine Frage der gerechten Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14.10.2013 – 2 A 204/12 –, juris, Rn. 106.

Lediglich die Fragen der Eignung und Zielkonformität sind auf der der Abwägung vorgelagerten Ebene der städtebaulichen Rechtfertigung angesiedelt, wobei auf dieser Ebene lediglich grobe Missgriffe einer Planung auszuscheiden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11 –, juris, Rn. 9 ff.

Diesen Vorgaben wird der hier streitige Bebauungsplan der Beklagten gerecht. Der dort festgelegte Ausschluss von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten, unter Überplanung der vorhandenen Lebensmittel-Discounter, soll ausweislich seiner Begründung das Nahversorgungszentrum P. , U.------straße , stärken. Damit zielt der Bebauungsplan auf die Umsetzung des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts der Beklagten und des Landesentwicklungsplans, die beide ausdrücklich in Bezug genommen werden. Der Bebauungsplan ist jedenfalls geeignet, einen Beitrag zur Umsetzung dieses Konzepts zuleisten. Aus dem Einzelhandelskonzept folgen auch Gründe für die vorgenommene Feindiffernzierung. Sein in der Begründung für den Bebauungsplan als Anknüpfungspunkt gewähltes Steuerungsschema sieht vor, dass großflächiger Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten innerhalb der 700-Meter-Radien um einen zentralen Versorgungsbereich sowie in Gewerbegebieten und Randlagen von Wohngebieten generell auszuschließen ist. Er wird vielmehr wegen seiner „Frequenzbringer-Funktion“ für den benachbarten Facheinzelhandel den zentralen Versorgungsbereichen zugewiesen.

Der Einzelhandelsausschluss ist nicht deswegen unwirksam, weil er auch zentren- und nahversorgungsrelevante Randsortmente erfasste und sich das Einzelhandelskonzept der Beklagten nur zu solchen Kernsortimenten verhält. Dies gilt schon deshalb, weil die entsprechende textliche Festsetzung der Beklagten dahingehend auszulegen ist, dass der dort formulierte Einzelhandelsausschluss nur solche Einzelhandelsbetriebe erfasst, die zentren- und nahversorgungsrelevante Hauptsortimente führen, nicht aber solche, die lediglich entsprechende Randsortimente führen.

Bei der Auslegung von Bebauungsplänen sind zur Bestimmung des Norminhalts die für die Auslegung von Gesetzen anerkannten Auslegungsmethoden (grammatische, systematische, teleologische, historische) heranzuziehen. Die verschiedenen Methoden können gleichzeitig und nebeneinander angewandt werden und sich gegenseitig ergänzen. Die Interpretation ist nicht durch den formalen Wortlaut der Norm begrenzt. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Gesetzgebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Gesetzestext einen Niederschlag gefunden hat. Gerade bei der Auslegung von Bebauungsplänen kommt der Planbegründung starkes Gewicht zu.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.12.1995 – 4 N 2.95 –, juris, Rn. 14 f.

Gemessen daran klärt der formale Wortlaut der textlichen Festsetzung des hier betroffenen Bebauungsplanes die Frage, ob sowohl zentren- und nahversorgungsrelevante Kern-, als auch derartige Randsortimente ausgeschlossen sein sollen, nicht. Die ausdrücklich in Bezug genommene „Kölner Sortimentsliste“ selbst verhält sich zu dieser Frage nicht. Im Allgemeinen wird mit dem Begriff „Sortiment“ die Gesamtheit der Waren bezeichnet, die ein Handelsunternehmen anbietet. Werden allerdings Einzelhandelsbetriebe über ihr Sortiment gekennzeichnet, wird regelmäßig auf den Sortimentsschwerpunkt abgestellt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25.02.2019 – 10 A 2557/16 –, juris, Rn. 123 f., m. w. N.

Vorliegend wird indes dem formalen Wortlaut nach „Einzelhandel“ und werden nicht „Einzelhandelsbetriebe“ zum Anknüpfungspunkt der Ausschlussregelung. Gleichwohl ergibt sich aus der Planbegründung mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Rat bei der Beschlussfassung über den Bebauungsplan davon ausgegangen ist, dass nur Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten ausgeschlossen sein sollten. Anlass der Planung war danach das konkrete Ansiedlungsvorhaben der Klägerin. In der Planbegründung wird daran angeknüpft, dass nach dem Landesentwicklungsplan großflächiger Einzelhandel mit zentrenrelevanten Kernsortimenten nur in zentralen Versorgungsbereichen zulässig sei. Hervorgehoben wird die Frequenzbringerfunktion der Einzelhandelsnutzungen, die regelmäßig von einem entsprechenden Hauptsortiment ausgeht. Dementsprechend hielt es der Plangeber auch für ausnahmefähig, Kioske, die diesen Schutzzweck nur marginal bis gar nicht berühren, vom Einzelhandelsausschluss auszunehmen. Hingegen finden sich in der Planbegründung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rat mit dem Einzelhandelsausschluss in den textlichen Festsetzungen hierüber hinaus auch Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Randsortimenten erfassen und selbst den Verkauf von Autozeitschriften im Reifenhandel und das Feilhalten von Schokoriegeln an der Baumarktkasse unterbinden wollte. In Übereinstimmung damit stellt auch das vom Plangeber leitend in den Blick genommene Steuerungsschema Einzelhandelsentwicklung der Beklagten nur auf die Kernsortimente ab.

Die unterbliebene Differenzierung zwischen groß- und kleinflächigen Einzelhandelsbetrieben und damit der Ausschluss auch kleinflächigen Einzelhandels mit den benannten Hauptsortimenten begegnet an dieser Stelle keinen Bedenken. Insoweit bedarf es keiner Entscheidung der Frage, inwieweit der Standort infolge der Randlage zu Bereichen mit Wohnnutzung „siedlungsräumlich integriert“ ist oder nicht. Denn das Einzelhandels- und Steuerungskonzept der Beklagten weist kleinflächigen Einzelhandel mit zentren- bzw. nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten insoweit nicht etwa ohne Weiteres als unproblematisch aus, sondern verweist auf eine Prüfung des Einzelfalls. Eine solche ist hier ausweislich der Planbegründung erfolgt, mit dem Ergebnis, im Plangebiet (gar) keine neuen Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten zuzulassen, um das Nahversorgungszentrum U.------straße zu stärken. Lediglich das begrenzte Warenangebot eines Kiosks wurde für insoweit unschädlich angesehen.

Wie sich die Festsetzungen der Beklagten weiter im Einzelnen zu den Festlegungen in ihrem Einzelhandelskonzept verhalten, berührt Fragen der Abwägung, nicht der Ermächtigungsgrundlage.

Dem Bebauungsplan fehlt es auch nicht an der erforderlichen Bestimmtheit.

Einer Festsetzung eines Bebauungsplans fehlt nicht schon deshalb die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit oder Klarheit, weil sie der Auslegung bedarf. Es ist vielmehr ausreichend, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungemethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann, wobei im Falle der Auslegung von Bebauungsplänen der Planbegründung starkes Gewicht zukommt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.12.1995 – 4 N 2.95 –, juris, Rn. 14 f., m. w. N.

Das im Rechtsstaatspinzip verankerte Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Plangeber nicht, den Tatbestand einer textlichen Festsetzung so genau zu umschreiben, dass es bei deren Auslegung und Anwendung keine Zweifelsfragen gibt. Es genügt, dass die Planbetroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Insbesondere reicht es aus, dass sich der nähere Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Plangebers erschließen lässt. Die Grenze zur Unbestimmtheit ist aber überschritten, wenn die Regelung so konturenlos bleibt, dass ihre willkürfreie Handhabung durch die Behörden und Gerichte nicht mehr gewährleistet ist.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 02.06.2014 – 10 A 1343/12 –, juris, Rn. 82, 86.

Gemessen daran dringt die Klägerin mit ihren diesbezüglichen Rügen nicht durch und sind weitere Bedenken nicht ersichtlich.

Die Klägerin macht geltend, die Bestimmung, dass lediglich die im Bebauungsplan ausdrücklich genannten „nicht-zentrenrelevanten Sortimente“ veräußert werden dürfen, sei unklar. Die genannten Sortimente seien kaum abschließend. Es bleibe beispielsweise unklar, ob Tierfutter veräußert werden dürfe. Bei sachgerechter Betrachtung des hier streitigen Regelungsgefüges ist dessen näherer Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Plangebers indes zweifelsfrei zu erschließen. Die von der Beklagten gewählte Regelungstechnik beinhaltet einen umfassenden Einzelhandelsausschluss in Bezug auf zentren- und nahversorgungsrelevante Hauptsortimente bei Verweis auf die „Kölner Sortimentsliste“, die in der Norm wiedergegeben wird. Letztlich soll erkennbar maßgeblich – und auch von der Klägerin offensichtlich so verstanden – ein „Positiv-Katalog“ sein, dessen Unschärfen durch Kriterien aus den vorangestellten „Negativ-Katalogen“ behoben werden können. Der Beispielsfall der Klägerin, „Tierfutter“, lässt sich dementsprechend verlässlich in die Kategorie ausgeschlossener Sortimente einordnen: Es fehlt ein passender Anknüpfungsbegriff im „Positiv-Katalog“ unter der Überschrift „Übrig bleiben“. Hingegen weist Nr. 12 des „Negativ-Katalogs“ „zentrenrelevante Sortimente“ einen solchen mit „zoologischer Bedarf“ auf.

Der Bebauungsplan leidet auch nicht an einem Abwägungsmangel.

Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 – 4 CN 1.07 –, juris, Rn. 22.

§ 1 Abs. 7 BauGB verlangt bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander. Die gerichtliche Kontrolle dieser von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich darauf zu beschränken, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt worden ist und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Hat die Gemeinde diese Anforderungen an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09.10.2017 – 2 D 98/1. NE – , juris, Rn. 70, m. w. N.

Werden vorhandene Nutzungen auf den bloßen passiven Bestandsschutz gesetzt, ist regelmäßig zu prüfen, ob ihnen im Interesse einer Erhaltung der Nutzungsmöglichkeiten des privaten Eigentums in gewissem Umfang Möglichkeiten zu ihrer weiteren Entwicklung einzuräumen sind. Denn die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken und dass dem Bestandsschutz daher ein den von Art. 14 Abs. 3 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zukommen kann.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 30.10.2015 – 7 A 2621/13 –, juris, Rn. 57 f., m. w. N.

Bei einem Einsatz des Planungsinstruments des § 9 Abs. 2a BauGB kommt es insoweit in Betracht, vorhandenen Nutzungen durch räumlich begrenzte Sonderregelungen für ihren Standort auch für die Zukunft Entwicklungsmöglichkeiten zuzugestehen. Dass eine Absicherung vorhandener, künftig unzulässiger Nutzungen möglich ist, bedeutet nicht, dass dies auch regelmäßig zu erfolgen hat. Eine Gemeinde kann im Grundsatz die vorhandene Nutzung "festschreiben", um die mit Erweiterungen verbundenen Auswirkungen – etwa auf die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche – zu verhindern. Ob eine derartige Festsetzung abwägungsfehlerfrei ist und ob dabei der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet ist, entzieht sich einer generellen Aussage. Maßgeblich ist, ob im konkreten Fall gewichtige, der Bestandsgarantie des Eigentums entgegenzuhaltende städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der privaten Belange des auf den passiven Bestandsschutz gesetzten Grundstückseigentümers rechtfertigen.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 30.10.2015 – 7 A 2621/13 –, juris, Rn. 57 f., m. w. N.

Diesen Anforderungen ist die Beklagte gerecht geworden.

Die Beklagte hat die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Interessen der Eigentümer an dem Bestand und einer weiteren Nutzung der Grundstücke in ihre Erwägungen eingestellt und nachvollziehbar abgewogen. Der Rat der Beklagten hat ausweislich der Planbegründung bei seiner Entscheidung die Existenz des bestehenden Marktes der Klägerin gesehen und erkannt, dass bei einem Einzelhandelsausschluss in mehreren Fällen eine Festsetzung auf den passiven Bestandsschutz erfolgt. Die Ablehnung weiterer Entwicklungsmöglichkeiten für die Betriebe hat die Beklagte damit begründet, dass die vorhandenen Lebensmitteldiscounter an ihren derzeitigen Standorten innerhalb des 700-m-Radius um das Nahversorgungszentrum P. , U.------straße , einen städtebaulichen Missstand darstellen, dessen planungsrechtliche Sicherung über den passiven Bestandsschutz hinaus das Planungsziel des Schutzes und der Entwicklung des Nahversorgungszentrums konterkarieren würde. Das öffentliche Interesse an der Stärkung des zentralen Versorgungsbereichs setze sich deshalb in der Abwägung gegenüber den privaten Eigentümerinteressen der überplanten Betriebe durch.

Auch der Ausschluss kleinflächigen Einzelhandels ist nicht abwägungsfehlerhaft erfolgt. Die Beklagte hat nachvollziehbar darauf abgestellt, dass es zur Sicherung des Nahversorgungszentrums U.------straße geboten ist, die Ansiedlung von „Frequenzbringern“ außerhalb desselben zu verhindern. Lediglich diesen Schutzzweck marginal beeinträchtigende Kiosknutzungen könnten angesichts der förderungsbedürftigen Situation im Nahversorgungszentrum hingenommen werden.

Die Abwägungsfehlerhaftigkeit des Plans folgt auch nicht aus der fehlenden Auseinandersetzung mit der Frage der Zulassung einer Ausnahme auch für die im Plangebiet vorhandene Bäckerei. Dass der Plangeber die Existenz der Bäckerei vor Augen hatte, stellt auch die Klägerin nicht in Abrede. Dass insoweit keine ausnahmsweise Zulassung in Betracht kommt, ergibt sich aus der Begründung für die Zulassung der Kioske. Deren alleinige Zulassung hat der Plangeber daran angeknüpft, dass durch ihre Existenz im Plangebiet die Attraktivität der zentralen Versorgungsbereiche nicht beeinträchtigt werde. Es liegt auf der Hand und bedarf von daher keiner ausdrücklichen Hervorhebung, dass dies etwa für eine Bäckerei anders zu sehen ist.

Auch in Bezug auf die Bauvoranfrage Nr. 2 besteht kein Anspruch auf einen positiven Bauvorbescheid.

Dies folgt bereits daraus, dass die durch den Vorbescheid zu entscheidenden zwei Fragen bei der gemäß § 133 BGB vorzunehmenden Auslegung von der Klägerin in der Weise aufgeworfen sind, dass die zweite nur für den Fall der Bejahung der ersten gestellt sein soll.

Zu Inhaltsbestimmung und Bestimmtheit einer Bauvoranfrage vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 29.10.2018 – 10 A 964/16 –, juris, Rn. 33 ff., m. w. N.

Dies ergibt sich daraus, dass die in Frage 2 angesprochen, die Umsetzung (das „Wie“) des Vorhabens betreffenden Fragen, allein relevant werden, wenn zuvor das „Ob“ geklärt ist. Die Klägerin hat die Richtigkeit dieses Verständnisses der Bauvoranfrage in der mündlichen Verhandlung auch bestätigt. Unabhängig davon steht einer positiven Bescheidung dieser Bauvoranfrage auch der Bebauungsplan der Beklagten entgegen, so dass der dies ablehnende Bescheid der Beklagten ist nicht rechtswidrig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 5 Satz 1 VwGO. Auf die Frage der Bescheidungsfähigkeit anhand der Bauvorlagen kommt es demnach nicht an.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter ergeht der folgende

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

69.800,00 €

festgesetzt.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). In Anlehnung an Ziffern 3 Buchstabe b und 5 des Streitwertkataloges der Bausenate des OVG NRW vom 22. Januar 2019 hat das Gericht je Quadratmeter Verkaufsfläche einen Betrag von 150 € in Ansatz gebracht und mit Blick auf den beschränkten Prüfungsmaßstab den sich ergebenden Betrag auf 2/3 reduziert.

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.