Verwaltungsgericht Köln, Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen — 33 K 5962/20.PVB

I.

Die Beteiligten streiten über Beteiligungsrechte des Antragstellers im Zusammenhang mit der Einführung so genannter Lehrverpflichtungsrichtlinien im September 2020.

Der Antragsteller ist der Personalrat der Hochschule des Bundes (HS Bund) in U., der Beteiligte ist deren Präsident. Die HS Bund ist eine nichtrechtsfähige Körperschaft und ressortübergreifende staatliche Einrichtung des Bundes im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern und für Heimat (BMI). Sie ist zuständig für die Ausbildung der Bundesbeamten des gehobenen nichttechnischen Dienstes. Die HS Bund gliedert sich in einen Zentralbereich mit dem Zentralen Lehrbereich (ZLB) und der Zentralen Hochschulverwaltung sowie in zehn Fachbereiche, zu denen der Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung (AIV) gehört. Das BMI führt grundsätzlich die Aufsicht über die HS Bund sowie die Fachaufsicht über den Zentralbereich und den Fachbereich AIV. Die Fachaufsicht über die weiteren Fachbereiche liegt in der Regel bei der obersten Dienstbehörde, die für die Gestaltung der dem Fachbereich zugeordneten Laufbahnen zuständig ist.

Auf der Grundlage einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der HS Bund in den Jahren 2012 und 2013 beanstandete der Bundesrechnungshof die von der Hochschule entwickelten Regelungen für die Deputats-Abrechnung der Hochschullehrer. Diese legten den Umfang von Lehrverpflichtungen abweichend von der „Vereinbarung der Kultusministerkonferenz über die Lehrverpflichtungen (...) für Professorinnen und Professoren an Hochschulen“ (KMK-Vereinbarung) fest, indem Prüfungsleistungen und Gremienarbeit in bestimmtem Umfang auf die Regellehrverpflichtung anrechenbar seien (sog. Überdeputat). Daraufhin passte das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Regelungen über den Umfang der Lehrverpflichtung im Fachbereich Finanzen der HS Bund Anfang des Jahres 2017 an die KMK-Vereinbarung an.

Ebenfalls im Jahr 2017 stellte der Bundesrechnungshof im Hinblick auf den Zentralbereich sowie den Fachbereich AIV fest, dass die HS Bund für den Zeitraum Wintersemester 2011/2012 bis Sommersemester 2015 dem BMI Überdeputate für Prüfungsleistungen in einem Umfang gemeldet hatte, welcher Personalausgaben von rund 300.000 Euro entsprach. Der Bundesrechnungshof erklärte in seinem Prüfbericht, er halte es für angezeigt, dass das BMI umgehend damit beginne, die Regeln im Zentralbereich und im Fachbereich AIV unter Rückgriff auf die Vorgaben des BMF für den Fachbereich Finanzen fortzuentwickeln. Eine daraufhin im Jahr 2018 eingerichtete ressortübergreifende Arbeitsgruppe entwickelte im Interesse einheitlicher Regelungen für sämtliche Fachbereiche ein gemeinsames Deputat-Modell für die HS Bund als Grundlage für verbindliche Regelungen für die einzelnen Fachbereiche. Der Rechnungsprüfungsausschuss des Deutschen Bundestags nahm in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2019 einen Bericht des BMI zu den geplanten Änderungen der Deputats-Regelungen sowie Entwürfe der Lehrverpflichtungsrichtlinien für alle Fachbereiche zur Kenntnis und forderte das BMI auf, über den Stand der Umsetzung der Deputatsregelungen in den einzelnen Fachbereichen bis zum 31. März 2021 zu berichten.

Unter dem 9. September 2020 erließ das BMI ein an den Beteiligten adressiertes Schreiben mit dem Betreff „Lehrverpflichtungsrichtlinien am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung sowie am Zentralen Lehrbereich“. Darin heißt es:

„Sehr geehrter Herr Präsident Dr. G.,

sehr geehrte Damen und Herren,

hiermit setze ich die beigefügten Lehrverpflichtungsrichtlinien am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung und am Zentralen Lehrbereich mit Wirkung zum 01. Oktober 2020 in Kraft.

Ich bitte, dem Beschluss des Rechnungsprüfungsausschusses vom 13. Dezember 2019 (TOP 8) folgend, ,über den Stand der Umsetzung der Deputatsregelungen in den einzelnen Fachbereichen bis zum 31. März 2021 zu berichten‘, einen Umsetzungsbericht bis zum 15. Februar 2021 zu übersenden. […]“

Die Referatsleiterin im BMI, welche dieses Schreiben im Auftrag verfasst hatte, sandte dem Beteiligten am 30. September 2020 eine E-Mail folgenden Inhalts:

„Sehr geehrter Herr Dr. G.,

dem anliegenden Schreiben des HPR des BMI können Sie entnehmen, dass dieser keine Einwendungen gegen die Lehrverpflichtungsrichtlinien erhebt. Das Gremienbeteiligungsverfahren ist damit abgeschlossen.

Mit Verweis auf meinen Erlass vom 9. September 2020 bitte ich sie, die Lehrverpflichtungen im Zentralen Lehrbereich und im Fachbereich AIV zum 1. Oktober 2020 in Kraft zu setzen. […]“

Noch am selben Tag schickte der Beteiligte eine E-Mail an die Dekane der beiden Bereiche, in der es heißt:

„Lieber Herr F., lieber Herr J.,

anliegenden Erlass des BMI sende ich Ihnen zur weiteren Veranlassung zu. Mit dem Erlass sind die Lehrverpflichtungsrichtlinien für den Fachbereich Allgemeine und Innere Verwaltung und für den Zentralen Lehrbereich mit Wirkung zum 1. Oktober 2020 in Kraft gesetzt worden. Ich bitte Sie um Umsetzung und Anwendung dieser Richtlinien ab dem morgigen Tag. […]“

In einer E-Mail des Beteiligten vom selben Tag an alle Dozenten heißt es:

„Liebe Kolleginnen und Kollegen,

mit Erlass des BMI vom 9. September 2020, der mir heute nach Beteiligung des Hauptpersonalrates erneut zugesandt worden ist, sind die Lehrverpflichtungsrichtlinien für den Fachbereich Allgemeine und Innere Verwaltung und für den Zentralen Lehrbereich mit Wirkung zum 1. Oktober 2020 in Kraft gesetzt worden. Ich habe die beiden Dekane, Herrn Prof. Dr. F. und Herrn RD Dr. J., mit Mail vom heutigen Tag um Umsetzung und Anwendung dieser Richtlinien gebeten. […]“

Nach der damit jeweils in Bezug genommenen „Lehrverpflichtungsrichtlinie über die Lehrverpflichtung am Zentralen Lehrbereich der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (LVerpflRL-ZLB)“ und der „Lehrverpflichtungsrichtlinie am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung ((LVerpflRL-FBAIV)“ beträgt die Jahreslehrverpflichtung für jede vollzeitbeschäftigte verbeamtete hauptamtliche Lehrperson 792 Lehrveranstaltungsstunden (LVS) je Studienjahr anstelle der bisherigen 684 LVS. Diese Jahreslehrverpflichtung untergliedert sich im Regelfall in 684 LVS in Form von Lehrkontaktstunden (LKS) und 108 LVS in Form von weiteren Leistungen, insbesondere von laufbahnrechtlichen Prüfungsleistungen nach den maßgeblichen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die nach näherer Maßgabe von § 5 Abs. 2 der beiden Richtlinien auf die Lehrverpflichtung anrechenbar sind. Eine jeweils höhere oder niedrigere Anzahl der LVS in dem einen Bereich wirkt sich nach dem Prinzip kommunizierender Röhren entsprechend mindernd oder erhöhend auf den jeweils anderen Bereich aus. Durch diese Zweiteilung soll den Besonderheiten der HS Bund (z. B. die in manchen Fachbereichen erhebliche Anzahl von Prüfungen) Rechnung getragen werden. Die Jahreslehrverpflichtung verteilt sich nicht mehr – wie bisher – auf 38 Vorlesungswochen à 18 LVS, sondern – wegen des durchgängigen Lehrbetriebs der HS Bund ohne semesterfreie Zeiten sowie unter Berücksichtigung von Urlaub und Feiertagen in einem Umfang von acht Wochen – auf nunmehr 44 Vorlesungswochen à 18 LVS. Außerdem enthalten § 8 LVerpflRL-ZLB und FBAIV zahlreiche Tatbestände, die eine Ermäßigung der Lehrverpflichtung für die Wahrnehmung besonderer Funktionen und Aufgaben in Organisation und Verwaltung der Hochschule, insbesondere von besonderen Leitungsfunktionen in der wissenschaftlichen Lehre am ZLB und am Fachbereich AIV, vorsehen sowie für Sonderaufträge, für außerhalb des Regelbetriebs anfallende Tätigkeiten und für Aufgaben im öffentlichen Interesse außerhalb der HS Bund. § 8 Abs. 1 lit. h) LVerpflRL-ZLB und § 8 Abs. 4 LVerpflRL-FBAIV sehen die Möglichkeit zur Ermäßigung der Jahreslehrverpflichtung in angemessenem Umfang für anwendungsbezogene Forschung vor, über die der Beteiligte im Einvernehmen mit dem Dekan entscheidet. Wegen der weiteren Einzelheiten der Richtlinien wird auf die mit der Antragsschrift zur Gerichtsakte gereichten Kopien Bezug genommen.

In mehrere dienstrechtlichen Gerichtsverfahren suchten Hochschullehrer der HS Bund um Rechtsschutz gegen die neuen Richtlinien nach. Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen blieben vor der 15. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln und dem 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW; Beschlüsse vom 2. Juli 2021 im Verfahren 1 B 433/21 u.a.) ohne Erfolg. Zur Begründung führte das OVG NRW im Kern aus, die Richtlinien seien rechtswidrig, weil die Lehrverpflichtung der hauptamtlich Lehrenden an der HS Bund durch Rechtsverordnung aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung geregelt werden müsse. Die Richtlinien seien aber noch für einen Übergangszeitraum weiter anwendbar, um einen regellosen und damit noch verfassungsferneren Zustand bis zum Erlass einer Neuregelung zu vermeiden. In den Verfahren der Hauptsache wies die 15. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln mit Urteilen vom 29. Juni 2023 (Verfahren 15 K 5071/21 u.a.) die Klagen ab und führte zur Begründung im Anschluss an die Beschlüsse des OVG NRW im Kern aus, der Übergangszeitraum, innerhalb dessen die Richtlinien weiter anwendbar seien, sei noch nicht abgelaufen.

Bereits am 2. November 2020 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er ist der Auffassung, er wäre im Zusammenhang mit der Einführung der beiden Lehrverpflichtungsrichtlinien zu beteiligen gewesen. Ihm stehe ein Mitbestimmungs-, jedenfalls aber ein Mitwirkungsrecht zu.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor, es gehe um eine „Maßnahme“ des Beteiligten. Zwar könne es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an einer Maßnahme des Leiters einer nachgeordneten Dienststelle fehlen, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich gezogen und selbst eine unmittelbar gestaltende Anordnung erlassen habe, zu deren Übermittlung sie sich der nachgeordneten Dienststelle lediglich als Boten bedient habe. Jedenfalls könne von einer unmittelbar gestaltenden Anordnung der übergeordneten Dienststelle aber keine Rede sein, wenn diese generelle Weisungen für Personalangelegenheiten erlasse, die von den nachgeordneten Dienststellen im Wege personelle Einzelmaßnahmen – mit oder ohne Entscheidungsspielraum – umzusetzen seien. Bei einem derartigen Dualismus von genereller Weisung und Ausführung im Einzelfall werde die Beteiligung auf der Ausführungsebene nicht verdrängt. Exakt so verhalte es sich im vorliegenden Fall. Der Erlass des BMI vom 9. September 2020 entfalte keine unmittelbare Wirkung, sondern bedürfe der Umsetzung im Einzelfall. Dafür sprächen nicht nur die Weisung zur Umsetzung durch das BMI, sondern überdies auch die zahlreichen Gestaltungsspielräume und Unklarheiten, die den BMI-Erlass bzw. die Deputatsregelungen beispielsweise im Zusammenhang mit den Anrechnungstatbeständen prägten. Deputat werde im Einzelfall erbracht und im Einzelfall erfolgten gegebenenfalls Anrechnungen. Dass die streitigen Richtlinien noch durch den Beteiligten umzusetzen seien, zeige sich auch an den Ausführungen des BMI in dem Erlass vom 9. September 2020, wonach ein Bericht zum Stand der Umsetzung der Deputatsregelungen binnen der dort genannten Frist zu übersenden sei. Ein solcher Bericht wäre unnötig, wenn es keine Umsetzung geben könne.

Die „Ausfüllungsbedürftigkeit“ der streitigen Lehrverpflichtungsrichtlinien ergebe sich beispielsweise aus der Notwendigkeit, den Betroffenen Hochschullehrern nach Maßgabe der Regelungen der Richtlinien Lehraufgaben zuzuweisen (§ 1 Abs. 3 LVerpflRL-ZLB und FBAIV), die allgemeine Lehrverpflichtung eines Hochschullehrers durch die von ihm übernommenen Lehrveranstaltungen und Unterrichtstage zu konkretisieren (§ 2 LVerpflRL-ZLB und FBAIV), Sonderaufträge durch eine Ermessensentscheidung auf die Lehrverpflichtung anzurechnen (§ 6 LVerpflRL-ZLB und FBAIV) oder nach Ermessen sonstige Ermäßigungen zu gewähren (§ 8 LVerpflRL-ZLB und FBAIV). Die Richtlinien setzten Entscheidungsbefugnisse der Dienststelle voraus und auf ihrer Grundlage seien Einzelfallregelungen zu treffen. Dementsprechend ergehe auf der Grundlage der Richtlinien die Semesterabrechnung. Die Ausfüllungsbedürftigkeit könne am Beispiel der Deputatsanrechnung für Hausarbeiten sowie Abschlussarbeiten zwanglos belegt werden. Insofern seien die einschlägigen Regelungen auf die verschiedenen Prüfungsformen am zentralen Lehrbereich nicht eindeutig anwendbar, weil klare und differenzierte Vorgaben zur Anrechnung schriftlicher Hausarbeiten fehlten, wie der Dekan selbst in einem – vom Antragstellern im Gerichtsverfahren vorgelegten – Vermerk vom 19. Januar 2023 ausgeführt habe.

In der Sache folge die Mitbestimmungspflichtigkeit aus einer analogen Anwendung von § 75 Abs. 3 Nr. 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes in der hier noch anwendbaren, bis zum 15. Juni 2021 geltenden Fassung (BPersVG a.F.). Danach habe der Personalrat mitzubestimmen über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage. Denn mit den Richtlinien werde unmittelbar der Umfang der Lehrverpflichtung und damit mittelbar der Umfang der Arbeitszeit geregelt. Der Antragsteller wäre aber jedenfalls gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG a.F. zu beteiligen gewesen, wonach der Personalrat mitzubestimmen habe über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs. Das Bundesverwaltungsgericht habe zu einer gleichlautenden landesrechtlichen Vorschrift bereits entschieden, dass eine Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl von Lehrern der Mitbestimmung der Personalvertretung unterliege. Die entsprechenden Ausführungen seien zwanglos auf den vorliegenden Fall übertragbar. Zumindest aber bestehe ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach der Regelung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG a.F., welche sich auf die Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs erstrecke.

Schließlich sei der Auffassung entgegenzutreten, wonach ein rechtswidriger Zustand auf dem Gebiet der Regelung der Lehrverpflichtungen für einen Übergangszeitraum hinzunehmen sei. Vielmehr dürfe ein erkannter Verfassungsverstoß auch für eine Übergangszeit nicht toleriert werden.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers im Zusammenhang mit der Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinie über die Lehrverpflichtung am Zentralen Lehrbereich der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (LVerpflRL-ZLB) sowie der Lehrverpflichtungsrichtlinie am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (LVerpflRL-FBAIV) im September 2020 verletzt hat,

hilfsweise,

festzustellen, dass der Beteiligte das Mitwirkungsrecht des Antragstellers im Zusammenhang mit der Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinie über die Lehrverpflichtung am Zentralen Lehrbereich der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (LVerpflRL-ZLB) sowie der Lehrverpflichtungsrichtlinie am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (LVerpflRL-FBAIV) im September 2020 verletzt hat.

Der Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, ein Beteiligungsrecht des Antragstellers bei der Einführung der streitigen Richtlinien im September 2020 scheitere schon daran, dass es an einer Maßnahme des Beteiligten im personalvertretungsrechtlichen Sinne fehle. Die Richtlinien seien vielmehr in Kraft gesetzt worden durch die Erlasse des BMI vom 9. und 30. September 2020. Dies folge aus der auch vom Antragsteller herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach einer Personalvertretung kein Beteiligungsrecht zustehe, wenn eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle gegeben sei, die dem örtlichen Dienststellenleiter keinen eigenen Handlungsspielraum lasse. Dies sei nach der Rechtsprechung der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpfe, sondern sie im Wege des Selbsteintritts die Entscheidung im Einzelfall an sich ziehe und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Gemessen daran habe der Beteiligte im Zusammenhang mit der Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinien keine Maßnahme getroffen. Ihre Inkraftsetzung könne ihm auch nicht aufgrund einer etwaigen Übertragung von Befugnissen oder in einer sonstigen Weise zugerechnet werden, die Beteiligungsrechte des Antragstellers begründen würde. Im Zusammenhang mit dem „Ob“ und „Wie“ der Einführung und Inkraftsetzung der Richtlinien habe dem Beteiligten kein eigener Entscheidungsspielraum zugestanden. Vielmehr hätten die Richtlinien aufgrund der Erlasse unmittelbar gegolten und zu ihrer Inkraftsetzung habe es auch keiner Umsetzung durch den Beteiligten bedurft. Schon aus dem Wortlaut des Erlasses vom 9. September 2020 werde deutlich, dass das BMI durch die Abfassung und Übermittlung der Lehrverpflichtungsrichtlinien selbst habe Rechte und Pflichten für die hauptamtlich Lehrenden der HS Bund begründen wollen. Aus der Formulierung „hiermit setze ich die beigefügten Lehrverpflichtungsrichtlinien […] mit Wirkung zum 1. Oktober 2020 in Kraft“ ergebe sich zudem, dass das Ministerium den Beteiligten hinsichtlich von Veröffentlichung und Wirksamwerden der Richtlinien lediglich als Boten habe nutzen wollen. Dies entspreche auch der Vorgeschichte der beiden Lehrverpflichtungsrichtlinien. Das BMI selbst habe aus Anlass der Anmerkungen des Bundesrechnungshofs und auf der Grundlage des in einer ressortübergreifenden Arbeitsgruppe erarbeiteten und vom Rechnungsprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages gebilligten Deputat-Modells die Lehrverpflichtungsrichtlinien mit Verbindlichkeit für die nachgeordnete HS Bund erlassen wollen. Dem Beteiligten habe kein eigener Handlungsspielraum zugestanden.

Auch die vom Antragsteller behauptete Ausfüllungsbedürftigkeit der Richtlinien begründe kein Beteiligungsrecht bei der vom Antrag nach seiner ausdrücklichen Formulierung allein in Bezug genommenen Einführung der Richtlinien. Die Richtlinien hätten den Umfang der Lehrverpflichtung des Lehrpersonals unmittelbar und abschließend geregelt und bedürften insoweit keiner weiteren Umsetzung durch den Beteiligten. Auch die vom Antragsteller angeführten zahlreichen Ermäßigungs- und Anrechnungstatbestände enthielten feste und abschließende Vorgaben. Ob auf ihrer Grundlage und auf einen entsprechenden Antrag hin später einmal, also nach Inkrafttreten der Richtlinien, eine Ermäßigung oder Anrechnung gewährt werde, sei jedenfalls keine Entscheidung, die im Zusammenhang mit der Einführung der Richtlinien getroffen würde und damit insoweit ein Beteiligungsrecht begründen könnte.

In der Sache scheide ein Beteiligungsrecht ebenfalls aus. Weil der überwiegende Teil der hauptamtlich Lehrenden nach § 132 Abs. 9 Bundesbeamtengesetz wegen der grundsätzlichen Selbstständigkeit in der Aufgabenwahrnehmung und der damit verbundenen Freiheit, den Inhalt ihrer dienstlichen Tätigkeit in weiten Teilen selbst zu bestimmen, nicht den Arbeitszeitvorschriften der sonstigen Beamten unterliege, beträfen der Erlass und die Inkraftsetzung der streitbefangenen Lehrverpflichtungsrichtlinien weder den Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen oder die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG a. F. noch handele es sich um Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs im Sinne von § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG a.F. Letzteres schon deshalb nicht, weil Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung nur solche seien, die darauf abzielten, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, also die Güte und/oder die Menge der zu leistenden Arbeit in – was entscheidend sei – einer festgelegten Zeit zu steigern. Eine Mitbestimmungspflichtigkeit ergebe sich auch nicht aus der vom Antragsteller herangezogenen Rechtsprechung. Gerade weil der überwiegende Teil der hauptamtlich Lehrenden wegen der grundsätzlichen Selbstständigkeit in der Aufgabenwahrnehmung und der damit verbundenen Freiheit, den Inhalt ihrer dienstlichen Tätigkeit in weiten Teilen selbst zu bestimmen, nicht den Arbeitszeitvorschriften der sonstigen Beamten (wie z. B. Lehrern) unterliege, handele es sich bei der Bestimmung von Art und Umfang der Lehrverpflichtung nicht um eine Festsetzung der Arbeitszeit, sondern um eine Organisationsmaßnahme des Dienstherrn, und auch um keine Maßnahme, die auf eine arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung abziele.

Im Übrigen werde als Konsequenz aus den Entscheidungen des OVG NRW, wonach die Lehrverpflichtung der hauptamtlich Lehrenden an der HS Bund nicht im Wege eines Erlasses geregelt werden dürfe, derzeit an einer Änderung des Bundesbeamtengesetzes gearbeitet. Das Gesetzgebungsverfahren solle nach dem derzeitigen Stand der Planungen noch in dieser Legislaturperiode abgeschlossen werden.

II.

Die Fachkammer kann gemäß § 55 Abs. 3 Arbeitsgerichtsgesetz (ArbGG), der nach § 108 Abs. 2 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG), § 80 Abs. 2 ArbGG für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren entsprechend gilt, durch den Vorsitzenden entscheiden, weil die Beteiligten dies in der Anhörung, die sich unmittelbar an die Güteverhandlung anschloss, übereinstimmend beantragt haben und eine das Verfahren beendende Entscheidung ergehen kann.

Maßgeblich für die Entscheidung ist der Sach- und Streitstand am Schluss der mündlichen Anhörung vom 28. September 2023. Das Vorbringen des Beteiligten in seinem Schriftsatz vom 10. Oktober 2023 hat unberücksichtigt zu bleiben, weil ihm eine Schriftsatzfrist nach § 283 Zivilprozessordnung (ZPO), der gemäß § 108 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 2, § 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG, § 495 Abs. 1 ZPO im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren entsprechend gilt, nicht gewährt worden ist. Dieses Vorbringen gab der Kammer zugleich keinen Anlass für eine Wiedereröffnung der mündlichen Anhörung (vgl. § 156 ZPO), weil es weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht Aspekte enthält, die nicht bereits im Anhörungstermin mit den Verfahrensbeteiligten erörtert worden wären. Vielmehr handelt es sich um eine Zusammenfassung der Argumentation des Beteiligten in der Anhörung.

Der Hauptantrag ist zulässig (dazu 1.), aber nicht begründet (dazu 2). Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg (dazu 3).

1. Der Hauptantrag ist zulässig. Insbesondere ist für ihn ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben.

Im Streit und die Mitbestimmungspflichtigkeit einer Maßnahme ist ein konkretes Feststellungsbegehren zulässig, solange es rechtlich und tatsächlich möglich ist, die streitige Maßnahme rückgängig zu machen, so dass die Nachholung eines Mitbestimmungsverfahrens noch Sinn ergibt. Es ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, wenn die von ihm in Bezug genommene Maßnahme im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine Rechtswirkungen mehr entfaltet.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2021 – 5 P 2.20 –, juris, Rn. 9, m. w. N.

Dies zugrunde gelegt, ist der Hauptantrag zulässig. Zwar sind die beiden Lehrverpflichtungsrichtlinien, auf deren Einführung sich der Antrag bezieht, rechtswidrig, weil die Lehrverpflichtung der hauptamtlich Lehrenden an der HS Bund nicht im Wege eines Erlasses geregelt werden darf. Die Richtlinien sind aber derzeit noch für einen Übergangszeitraum weiter anwendbar, um einen regellosen und damit noch verfassungsferneren Zustand bis zum Erlass einer Neuregelung zu vermeiden. Insoweit nimmt die Kammer zur weiteren Begründung Bezug auf die den Verfahrensbeteiligten bekannten Entscheidungen des OVG NRW (Beschlüsse vom 2. Juli 2021 im Verfahren 1 B 433/21 u.a.) und der 15. Kammer des hiesigen Gerichts (Urteile vom 29. Juni 2023 im Verfahren 15 K 5071/21 u.a.) in den parallelen dienstrechtlichen Streitigkeiten, denen sie sich anschließt. Ausgehend davon besteht ein Rechtsschutzbedürfnis für den vorliegenden Antrag, weil die Einführung der Richtlinien rückgängig gemacht werden und damit auch ihre weitere Anwendung für die Übergangszeit beendet werden könnte.

2. Der Hauptantrag ist nicht begründet. Es kann nicht festgestellt werden, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers im Zusammenhang mit der Einführung der streitigen Lehrverpflichtungsrichtlinien im September 2020 verletzt hat, weil dem Antragsteller insoweit ein Mitbestimmungsrecht nicht zustand.

Das auf die Feststellung der Verletzung eines Mitbestimmungsrechts gerichtete Begehren ist materiell-rechtlich auf der Grundlage der im Zeitpunkt der streitigen Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinien im September 2020 anzuwendenden Fassung des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 25. Mai 2020 (BGBl. I S. 1063; im Folgenden: BPersVG a.F.) zu beurteilen.

Das vom Antragsteller reklamierte Mitbestimmungsrecht setzt gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG a.F. eine Maßnahme des Beteiligten voraus. Daran fehlt es.

Unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jede auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung der Dienststellenleitung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch deren Durchführung das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren. Kennzeichnend für eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts ist also die unmittelbare Gestaltungswirkung in Bezug auf das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2021 – 5 PB 11.20 –, juris, Rn. 11, m. w. N.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr seine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Jedenfalls kann von einer unmittelbar gestaltenden Anordnung der übergeordneten Dienststelle keine Rede sein, wenn diese generelle Weisungen für Personalangelegenheiten erlässt, die von den nachgeordneten Dienststellen im Wege personeller Einzelmaßnahmen – mit oder ohne Entscheidungsspielraum – umzusetzen sind. Bei einem derartigen Dualismus von genereller Weisung und Ausführung im Einzelfall wird die Beteiligung auf der Ausführungsebene nicht verdrängt.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. März 2009 – 6 PB 29.08 –, juris, Rn. 10, vom 2. September 2009 – 6 PB 22.09 –, juris, Rn. 4, und vom 19. September 2012 – 6 P 3.11 –, juris, Rn. 24, jeweils m. w. N.

Ausgehend von diesen Grundsätzen hat der Beteiligte im Zusammenhang mit der Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinien im September 2020 keine Maßnahme getroffen. Eine Handlung oder Entscheidung des Beteiligten, welche im vorliegenden Zusammenhang als Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne zu qualifizieren sein könnten, könnte – mangels eines sonstigen insoweit in Betracht kommenden Verhaltens – alleine in seinen beiden E-Mails vom 30. September 2020 an die Dekane des Zentralen Lehrbereichs und des Fachbereichs Allgemeine Innere Verwaltung sowie an die Dozenten der HS Bund liegen. In diesen E-Mails wird jeweils passivisch formuliert, mit Erlass des BMI vom 9. September 2020 seien die Lehrverpflichtungsrichtlinien mit Wirkung zum 1. Oktober 2020 „in Kraft gesetzt worden“. Ferner heißt es in der an die Dekane gerichteten E-Mail, „[i]ch bitte Sie um Umsetzung und Anwendung dieser Richtlinien ab dem morgigen Tag“; in der an die Dozenten gerichteten E-Mail wird von dieser Bitte an die Dekane berichtet.

Mit diesen E-Mails hat der Beteiligte die Lehrverpflichtungsrichtlinien nicht selbst in Kraft gesetzt oder – in der Begriffswahl des Antrags – eingeführt. Vielmehr hat er lediglich als Bote von Entscheidungen des BMI gehandelt. Dieses hatte im Wege eines Selbsteintritts der HS Bund die Zuständigkeit für die Regelung des Lehrdeputats der Dozenten am Zentralen Lehrbereich und am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung an sich gezogen und selbst die neuen, hier streitigen Lehrverpflichtungsrichtlinien verfasst sowie in Kraft gesetzt.

Dies folgt schon aus dem Wortlaut des Erlasses des BMI vom 9. September 2020, in dem es heißt, „hiermit setze ich die beigefügten Lehrverpflichtungsrichtlinien […] mit Wirkung zum 01. Oktober 2020 in Kraft“. Im Ergebnis nichts Abweichendes ergibt sich aus der E-Mail der zuständigen Referatsleiterin im BMI vom 30. September 2020. Zwar heißt es in dieser im Anschluss an die Mitteilung, dass das Verfahren zur Beteiligung des Hauptpersonalrats abgeschlossen sei, „[m]it Verweis auf meinen Erlass vom 9. September 2020 bitte ich sie, die Lehrverpflichtungen […] zum 1. Oktober 2020 in Kraft zu setzen.“ Darin lag aber keine Änderung des Erlasses vom 9. September 2020 hin zu einer Anordnung an den Beteiligten, nunmehr doch selbst die Lehrverpflichtungsrichtlinien in Kraft zu setzen. Dies ergibt sich durch Auslegung der E-Mail vor dem Empfängerhorizont des Beteiligten, an welchen die E-Mail adressiert war.

Schon der „Verweis“ auf den Erlass vom 9. September 2020 macht deutlich, dass dieser unverändert bleiben und die Grundlage der Korrespondenz am 30. September 2020 bilden sollte, zumal es auch im Übrigen weder in der E-Mail selbst noch – soweit ersichtlich – in den Begleitumständen einen Anhaltspunkt dafür gibt, dass das BMI entgegen seinem Erlass vom 9. September 2020 nunmehr die Richtlinien nicht mehr selbst in Kraft setzen, sondern dies sehr kurzfristig dem Beteiligten aufgeben wollte. Bestätigt wird dies durch die Form des Schreibens vom 30. September 2020, welches lediglich als E-Mail übersandt wurde, während der Erlass vom 9. September 2020 auf einem Briefbogen samt Briefkopf des BMI abgefasst war. Angesichts dessen wäre zu erwarten gewesen, dass eine Änderung des Erlasses ebenfalls in einer solchen Form abgefasst würde. Danach handelt es sich bei der E-Mail vom 30. September 2020 lediglich um eine Information des Beteiligten über den Abschluss des Beteiligungsverfahrens beim BMI. So hat der Beteiligte den Erlass vom 9. September 2020 und die E-Mail vom 30. September 2020 auch tatsächlich verstanden, wie der Wortlaut seiner beiden E-Mails vom gleichen Tag belegt. Die in diesen E-Mails enthaltene Bitte an die Dekane um Umsetzung und Anwendung der Richtlinien ist dementsprechend keine – höflich formulierte – Anordnung, sondern – in Übereinstimmung mit der Wortwahl des Beteiligten – eine kollegialiter ausgesprochene Bitte, ab dem 1. Oktober 2020 die vom BMI in Kraft gesetzten und vom Beteiligten lediglich als Boten zur Kenntnisnahme übersandten Richtlinien in der Praxis anzuwenden.

Bestätigt wird diese Bewertung durch die Vorgeschichte zu der Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinien. Nach den Ausführungen des Bundesrechnungshofs in seinem Prüfbericht aus dem Jahr 2017, in dem dieser die im Zentralbereich sowie im Fachbereich AIV auf der Grundlage der seinerzeitigen, noch von der HS Bund selbst geschaffenen Deputatsregelungen aufgelaufenen Überdeputate moniert und eine Anpassung an die für den Fachbereich Finanzen inzwischen geltenden Vorgaben angemahnt hatte, sah sich das BMI veranlasst, eine Neuregelung herbeizuführen. Deren inhaltliche Ausgestaltung lag beim BMI, wo auch die ressortübergreifende Arbeitsgruppe angesiedelt war, welche im Interesse einheitlicher Regelungen für sämtliche Fachbereiche der HS Bund eingerichtet worden war. Irgendwelche Handlungs- oder Entscheidungsspielräume des Beteiligten in Bezug auf die Deputatsregelung im Zentralbereich oder im Fachbereich AIV hätten dem Ziel des BMI, solche einheitlichen Regelungen zu schaffen, zuwiderlaufen können. Auch die Beteiligung des Hauptpersonalrats beim BMI spricht für ein solches Verständnis.

Zu keinem anderen Ergebnis führt der Hinweis des Antragstellers auf eine Umsetzungs- bzw. Ausfüllungsbedürftigkeit der Lehrverpflichtungsrichtlinien. Ohnehin sind, worauf der Beteiligte in der mündlichen Anhörung zutreffend hingewiesen hat, die meisten Regelungen der Lehrverpflichtungsrichtlinien fix und abschließend, eröffnen also keinen Raum für eine weitergehende Entscheidung des Beteiligten. Dies gilt etwa für den Umfang der Jahreslehrverpflichtung, die nunmehr nicht mehr nur 684, sondern unmittelbar aufgrund des Inkrafttretens der Lehrverpflichtungsrichtlinien 792 Lehrveranstaltungsstunden umfasst. Aber auch im Hinblick auf die vom Antragsteller etwa angeführten Anrechnungs- und Ermäßigungstatbestände greift seine Argumentation nicht durch. Sie geht von einem unzutreffenden Ansatzpunkt aus. Die auch von ihm angeführte, oben wiedergegebene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts betrifft die Frage, ob dem Handeln eines Dienstellenleiters der nachgeordneten Verwaltungsebene aufgrund unmittelbar gestaltender Anordnungen der vorgesetzten Dienstelle und damit mangels eigener Entscheidungszuständigkeit der Charakter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne im Einzelfall abzusprechen ist. Dies ist, wie dargelegt, der Fall, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung an sich gezogen und sich lediglich zu deren Übermittlung des Dienststellenleiters der nachgeordneten Verwaltungsebene als Boten bedient hat. Nicht entscheidend für die Frage, ob eine beteiligungspflichtige Maßnahme des Dienststellenleiters vorliegt, ist hingegen, ob eine ihm erteilte Weisung der übergeordneten Dienststelle künftig noch einer Umsetzung durch ihn bedarf, um den Rechtsstand eines Beschäftigten zu verändern. Sollte dies nämlich der Fall sein, liegt erst in dem Umsetzungsakt eine Maßnahme. Im Hinblick auf diesen Umsetzungsakt kann sich der Dienststellenleiter sodann nicht mit Erfolg darauf berufen, sein Handeln sei aufgrund interner Weisung der übergeordneten Dienststelle nicht beteiligungspflichtig. Auf eben diese Zusammenhänge stellt das Bundesverwaltungsgericht ab, wenn es in der vom Antragsteller zentral zur Begründung seines Antrags angeführten und oben bereits wiedergegebenen Passage in seinem Beschluss vom 30. März 2009 (6 PB 29.08) ausführt: „Jedenfalls kann von einer unmittelbar gestaltenden Anordnung der übergeordneten Dienststelle keine Rede sein, wenn diese generelle Weisungen für Personalangelegenheiten erlässt, die von den nachgeordneten Dienststellen im Wege personeller Einzelmaßnahmen – mit oder ohne Entscheidungsspielraum – umzusetzen sind. Bei einem derartigen Dualismus von genereller Weisung und Ausführung im Einzelfall wird die Beteiligung auf der Ausführungsebene nicht verdrängt“ (Hervorhebung hier).

Einem auf einer Weisung der übergeordneten Dienststelle beruhenden Handeln eines Dienststellenleiters sind also bei Frage, ob es als Maßnahme zu qualifizieren ist, nicht etwaige weitere künftige Handlungen oder Entscheidungen zuzurechnen, die der Dienststellenleiter – sei es aufgrund strikter interner Bindung, sei es in Wahrnehmung eines ihm zustehenden Spielraums – vorzunehmen hat, um eine mit der Weisung verfolgte Änderung des Rechtsstands der Beschäftigten herbeizuführen. Vereinfacht gesagt und auf den vorliegenden Fall bezogen bedeutet dies: Maßgeblich dafür, ob der Beteiligte ein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung der Lehrverpflichtungsrichtlinien im September 2020 verletzt hat, ist das, was er seinerzeit getan hat, nicht das, was er in Anwendung der Richtlinienbestimmungen möglicherweise später getan hat oder noch tun muss.

Ausgehend davon erweist sich die vom Antragsteller angeführte Ausfüllungs- und Umsetzungsbedürftigkeit der Lehrverpflichtungsrichtlinien als unerheblich für die Frage, ob eine Maßnahme des Beteiligten im Zusammenhang mit deren Einführung vorliegt. Es mag sein, dass etwa in der vom Antragsteller beispielhaft in Bezug genommenen Ermäßigung einer Jahreslehrverpflichtung für anwendungsbezogene Forschung durch den Beteiligten auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 lit. h LVerpflRL-ZLB bzw. § 8 Abs. 4 LVerpflRL-FBAIV eine Umsetzung dieser Richtlinien liegt. Ein solcher Umsetzungsakt ist jedoch rechtlich unabhängig von dem Inkraftsetzen oder – in den Worten des Antragstellers – der Einführung der Richtlinien, welches bzw. welche alleine Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist. Der Rechtsstand der Beschäftigten hat sich durch dieses Inkraftsetzen lediglich insoweit geändert, als sie nun den Vorgaben der neuen Lehrverpflichtungsrichtlinien unterliegen, welche auch Ermäßigungs- und Anrechnungstatbestände enthalten, die ggf. unter den in den Richtlinien genannten Voraussetzungen durch einen weiteren Akt umgesetzt werden müssen. Mehr ist, zugespitzt formuliert, seinerzeit nicht geschehen. Vor diesem Hintergrund verhelfen auch die weiteren Beispiele, die der Antragsteller zum Beleg der Umsetzungs- und Ausfüllungsbedürftigkeit der Richtlinien anführt, seinem Antrag nicht zum Erfolg.

Schon deswegen ist schließlich auch nicht entscheidungserheblich, dass das BMI in seinem Erlass vom 9. September 2020 darum gebeten hat, einen „Umsetzungsbericht“ zu übersenden.

3. Auch der Hilfsantrag bleibt danach ohne Erfolg. Auch er ist nach dem oben Gesagten zulässig. Er ist jedoch ebenfalls nicht begründet. Denn auch das vom Antragsteller hilfsweise geltend gemachte Mitwirkungsrecht stand ihm nicht zu, weil auch ein solches eine Maßnahme des Dienststellenleiters voraussetzt (vgl. § 72 Abs. 1 und 2 BPersVG a.F.).

Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Gegen diesen Beschluss findet die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster (Fachsenat) statt.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses durch Einreichung einer Beschwerdeschrift schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster einzulegen. Sie muss den Beschluss bezeichnen, gegen den die Beschwerde gerichtet ist, und die Erklärung enthalten, dass gegen diesen Beschluss Beschwerde eingelegt wird.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich zu begründen.

Die Beschwerdebegründung muss angeben, auf welche im Einzelnen anzuführenden Beschwerdegründe sowie auf welche neuen Tatsachen die Beschwerde gestützt wird.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Beschwerdeschrift und Beschwerdebegründung müssen von einem Rechtsanwalt oder einer nach § 11 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes zur Vertretung befugten Person unterzeichnet sein.