Verwaltungsgericht Köln, 8. Kammer — 8 K 5289/22

Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer privaten Straße zur verkehrlichen Erschließung weiterer geplanter Bebauungen.

Die Klägerin ist Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung G01 (im Folgenden: Vorhabengrundstück). Das Vorhabengrundstück liegt im Gemeindegebiet der Beklagten zwischen den Ortsteilen B. und X. Der umgebende Bereich wird westlich vom Rhein und östlich von der W.-straße eingefasst. Südlich und nördlich grenzen an den Bereich Bebauungen entlang der Straßen H.-straße und L.-straße. Er ist im Wesentlichen von Bebauung freigehalten und mit Wiesen sowie Bäumen und Sträuchern bewachsen. Lediglich entlang der W.-straße finden sich einzelne Wohnhäuser. In Nord-Süd-Ausdehnung zwischen H.-straße und L.-straße misst der Bereich ca. 400 m Länge, die Ost-West-Ausdehnung zwischen Rhein und W.-straße beträgt ca. 230 m.

Das Vorhabengrundstück befindet sich im Bereich des Bebauungsplans Nr. N01 „O.“ in Gestalt der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. N01 für den Bereich „R.Z.“, dessen Aufhebung der Rat der Beklagten am 1. September 2021 eingeleitet hat. Durch den Rat der Beklagten wurde in der Folge am 4. Oktober 2021 eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. N01 beschlossen, die am 21. November 2023 verlängert worden ist. Im Flächennutzungsplan der Beklagten ist das Vorhabengrundstück als Reines Wohngebiet (WR) dargestellt.

Mit Eingang bei der Beklagten am 19. Oktober 2017 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung für eine private Straße zur verkehrlichen Erschließung eines von ihr geplanten Baugebiets. Im Verwaltungsverfahren legte die Klägerin u. a. einen Lageplan mit Datum 10. April 2018 vor, auf den wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen wird. Eine Übereinstimmungserklärung legte sie in diesem Zusammenhang nicht vor.

Mit Bescheid vom 17. August 2022 lehnte die Beklagte die beantragte Baugenehmigung ab. Zur Begründung führte sie aus: Die Vorhabengrundstücke lägen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. N01 „O.“ in Gestalt der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. N01 für den Bereich „R.Z.“. Diese Pläne seien unwirksam. Ihre Aufhebung sei daher durch den Ausschuss für Stadtentwicklung, Umwelt und Klimaschutz des Rates der Beklagten in seiner Sitzung am 1. September 2021 eingeleitet worden. Der Rat der Beklagten habe in der Folge am 4. Oktober 2021 eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. N01, und damit auch für den Vorhabenbereich, beschlossen, die am 27. November 2021 bekanntgemacht worden und dadurch rechtswirksam sei. Die Veränderungssperre schließe Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB aus. Eine Ausnahme von der Veränderungssperre könne für das Vorhaben nicht erteilt werden. Wesentliche Zielsetzungen der Aufhebung der Bebauungspläne seien der Erhalt und die dauerhafte Sicherung der bestehenden Freiflächen und Hochwasserretentionsräume im festgesetzten Überschwemmungsgebiet des Rheins sowie die Einhaltung der Regelungen des § 78 Abs. 1 Wasserhaushaltsgesetz. Diesen Zielsetzungen widerspreche das Vorhaben der Klägerin. Zudem sei das Vorhaben in dem aufgrund der Unwirksamkeit der Bebauungspläne nach § 35 BauGB zu beurteilenden Vorhabenbereich planungsrechtlich unzulässig.

Die Klägerin hat am 19. September 2022 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe bereits vor der Beantragung der streitgegenständlichen Baugenehmigung positive Bauvorbescheide für verschiedene Projekte im Vorhabenbereich von der Beklagten erhalten. Diese seien jedoch auf Vorschlag der Beklagten nicht verlängert worden. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe das Vorhaben zudem den Anforderungen des weiterhin rechtsgültigen Bebauungsplans für den Vorhabenbereich entsprochen. Dieser leide zwar unter formellen Mängeln, sei jedoch heilbar gewesen. Von einer Heilung dieser Mängel habe die Beklagte allein aus politischen Gründen abgesehen. Der Vorhabenbereich sei auch nicht dem Außenbereich zuzurechnen. Sowohl der Bebauungsplan als auch der Flächennutzungsplan der Beklagten gingen von einer Bebaubarkeit aus. Jedenfalls die Teilbereiche des Plangebiets, in dem das konkrete Vorhaben verwirklicht werden solle, seien als Innenbereich zu qualifizieren. Insoweit nähmen die entsprechenden Flurstücke am Bebauungszusammenhang der umliegenden Bebauung teil. Die vorhandenen Freiflächen und Baulücken seien in dem zu beurteilenden Bereich üblich, ohne die Bebauung zu unterbrechen und den Bebauungszusammenhang zu beenden. Die vom Rat der Beklagten beschlossene Veränderungssperre könne dem Vorhaben ebenso nicht entgegengehalten werden. Es sei insoweit nicht erkennbar, welchen Inhalt die mit der Veränderungssperre abgesicherte zukünftige Planung der Beklagten haben solle. Für die Klägerin als Eigentümerin der Vorhabengrundstücke sei nicht erkennbar, was mit den Grundstücken perspektivisch in planerischer Hinsicht geschehen solle.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 17. August 2022 (AZ: N02) den Bauantrag für die Errichtung einer privaten Straße für die verkehrliche Erschließung der geplanten Bebauung auf dem Grundstück G02 positiv zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt den angegriffenen Bescheid. Ergänzend führt sie aus: Der im Vorhabenbereich ursprüngliche Bebauungsplan leide, ebenso wie dessen letzte Änderung, an einem Ausfertigungsfehler und sei daher formell rechtswidrig. Eine Heilung dieser Pläne sei vom Rat der Beklagten nicht beabsichtigt. Die Fläche solle künftig als Grün- und Retentionsfläche für die regelmäßig wiederkehrenden Rheinüberflutungen belassen werden. Vor diesem Hintergrund sei die Aufhebung der unwirksamen Bebauungspläne am 1. September 2021 beschlossen worden, ebenso am 4. Oktober 2021 eine am 27. November 2021 bekanntgemachte Veränderungssperre u. a. den Vorhabenbereich betreffend. Eine Ausnahme von der Veränderungssperre könne nicht erteilt werden. Wesentliche Zielsetzungen des Aufhebungsverfahrens der unwirksamen Bebauungspläne seien entsprechend der diesbezüglichen Beschlussfassungen (Beschlüsse des Ausschusses für Stadtentwicklung, Umwelt und Klimaschutz des Rates der Stadt B. vom 1. September 2021 (Beschluss Nr. 64/2021/1) sowie vom 23. März 2022 (Beschluss Nr. 108/2022)) die Beseitigung des Rechtsscheins der unwirksamen Bebauungspläne sowie der Erhalt und die dauerhafte Sicherung der bestehenden Freiflächen und der Hochwasserretentionsräume im festgesetzten Überschwemmungsgebiet des Rheins. Das Vorhaben der Klägerin würde die Umsetzung dieser hinreichend konkretisierten städtebaulichen Zielsetzungen unmöglich machen. Nach der Aufhebung der unwirksamen Bebauungspläne richte sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 BauGB. Das Vorhaben der Klägerin sei in dem somit als Außenbereich zu bewertenden Vorhabenbereich als sonstiges Vorhaben auch nicht ausnahmsweise zulässig. Aber selbst bei einer Beurteilung anhand der Maßstäbe des § 34 BauGB sei das Vorhaben der Klägerin planungsrechtlich unzulässig. Denn es füge sich nicht in die nähere Umgebung ein. Soweit die Klägerin auf die in der Vergangenheit erteilten planungsrechtlichen Vorbescheide abstelle, seien diese bereits im Zeitpunkt der Antragstellung abgelaufen. Die Klägerin habe diese Vorbescheide nicht verlängert. Im Übrigen unterscheide sich das zur Genehmigung gestellte Vorhaben der Klägerin wesentlich von der ursprünglichen, den Vorbescheiden zugrundeliegenden Planung.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren und in den Verfahren 8 K 5282/22, 8 K 5287/22 und 8 K 5291/22, jeweils nebst beigezogener Bauakten der Beklagten, ergänzend Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Ablehnungsbescheid vom 17. August 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung, denn deren Erteilung stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist die Bauordnung NRW in der Fassung vom 1. März 2000 (GV. NRW. 2000 S. 256), in der maßgeblichen Änderung durch Gesetz vom 15. Dezember 2016 (GV. NRW. S. 1162) (im Folgenden: BauO NRW 2000). Denn gemäß § 90 Abs. 4 Satz 1 Bauordnung NRW in der zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Fassung vom 21. Juli 2018 (GV. NRW. 2018 S. 421), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Oktober 2023 (GV. NRW. S. 1172) (BauO NRW 2018), sind die vor dem Inkrafttreten – Stichtag ist gem. Art. 2 Gesetz zur Modernisierung des Bauordnungsrechts in Nordrhein-Westfalen – Baurechtsmodernisierungsgesetz (BauModG NRW) (im Wesentlichen) der 31. Dezember 2018 – der BauO NRW 2018 eingeleiteten Verfahren nach den zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Verfahrensvorschriften fortzuführen und abzuschließen.

Gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2000 ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Dem Vorhaben steht jedoch die wirksame Veränderungssperre vom 1. September 2021 in der Fassung vom 21. November 2023 entgegen (hierzu unter I.). Des Weiteren stehen einem Genehmigungserteilungsanspruch unzureichende Bauvorlagen entgegen (hierzu unter II.).

I.

Dem geltend gemachten Anspruch steht zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die Satzung der Beklagten über die Verlängerung der Veränderungssperre für den Geltungsbereich der im Aufstellungsverfahren befindlichen Aufhebung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. N01 für den Bereich „M. / Z.“ im Stadtteil T. vom 21. November 2023 entgegen.

Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i. V. m. § 2 Nr. 1 der Veränderungssperre dürfen in ihrem nach § 1 näher bestimmten Geltungsbereich Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB nicht durchgeführt werden. Das Vorhaben der Klägerin unterfällt dieser Regelung.

Die Veränderungssperre, gegen die formelle Bedenken nicht geltend gemacht worden oder ersichtlich sind, begegnet keinen durchgreifenden materiellen Bedenken. Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB liegen vor. Hiernach kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass u. a. Vorhaben i. S. d. § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist. Ein solcher Planaufstellungsbeschluss für den Vorhabenbereich ist in der Sitzung des Rats der Beklagten am 1. September 2021 gefasst worden.

Die Veränderungssperre dient auch im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB der Sicherung der zukünftigen Planung. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt der zu erwartenden Bauplanung sein soll. Erforderlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits eine positive planerische Vorstellung entwickelt hat; eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, Einzelvorhaben auszuschließen, reicht hingegen nicht aus. Der Erlass einer Veränderungssperre kann auch zur Sicherung einer geplanten Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans notwendig sein, wobei die Vorschriften über die Aufstellung von Bauleitplänen entsprechend gelten. Auch in diesen Fällen kann während der Planungszeit eine Veränderungssperre erforderlich sein, um die Verwirklichung von Vorhaben zu unterbinden, die auf Grund des geltenden Rechts zugelassen werden müssten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. September 2016 – 4 BN 22.16 –, juris, Rn. 5; Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 – 7 A 197/15 –, juris, Rn. 27 f.; OVG RLP, Urteil vom 17. Oktober 2012 – 1 C 10493/12 –, juris, Rn. 30 f., jeweils m. w. N.

Die Grundsätze einer hinreichend konkretisierbaren Bauleitplanung für den Erlass einer Veränderungssperre bedürfen für die vorliegende Fallkonstellation einer besonderen Betrachtung, da es lediglich um die Aufhebung einer Planung und nicht um die inhaltliche Ausgestaltung des Plangebiets geht, sodass es offensichtlich ist, dass über die Aufhebung hinaus nicht bestehende Planungsabsichten auch keiner Konkretisierung bedürfen.

Vgl. OVG RLP, Urteil vom 17. Oktober 2012 – 1 C 10493/12 –, juris, Rn. 32.

Gemessen daran sind die Planungsabsichten der Beklagten hinreichend konkretisiert. Der Aufstellungsbeschluss vom 1. September 2021 benennt in seiner Begründung als Ziele die Beseitigung des Rechtsscheins der unwirksamen Bebauungsplanänderung, den Erhalt und die dauerhafte Sicherung der bestehenden Freiflächen und der Hochwasserretentionsräume im festgesetzten Überschwemmungsgebiet des Rheins sowie die Einhaltung der Regelungen des § 78 Abs. 1 Wasserhaushaltsgesetz.

Die mithin sicherungsfähigen Planungsabsichten der Beklagten sind auch rechtlich umsetzbar. Dabei ist zu beachten, dass die Wirksamkeit der einen zukünftigen Plan sichernden Veränderungssperre grundsätzlich nicht davon abhängt, ob der – noch nicht beschlossene – Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) getragen sein wird. Vielmehr kann es insoweit nur darauf ankommen, dass die beabsichtigte Planung auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann.

Vgl. grundlegend BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990 – 4 B 156.89 –, juris, Rn. 9; Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2018 – 2 D 44/17.NE –, juris, Rn. 74 f.; Urteil vom 27. März 2009 – 7 D 103/08.NE –, juris, Rn. 62 und 87 ff.; Urteil vom 26. Februar 2009 – 10 D 40/07.NE –, juris, Rn. 39 und 72.

Dass das im Aufstellungsbeschluss manifestierte Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichbar oder offensichtlich rechtswidrig und der Mangel schlechterdings nicht behebbar ist, ist nicht ersichtlich.

Die oben umrissene Planungsabsicht erschöpft sich auch nicht (negativ) darin, das Vorhaben der Klägerin zu verhindern. Die angestrebte Ausschlusswirkung allein nimmt der Planung noch nicht ihre Positivität, solange der Plangeber mit ihr erkennbar ein städtebauliches Konzept umzusetzen sucht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2013 – 2 B 875/13 –, juris, Rn. 7 f., m. w. N.; VG Köln, Urteil vom 9. April 2013 – 2 K 5341/11 –, juris, Rn.59 ff.

Die positive Planungskonzeption, welche die Beklagte verfolgt, liegt hier darin, unter Aufhebung des Bebauungsplans in seiner aktuellen Fassung die vorgenannten Ziele zu verwirklichen.

Auch dass die Beklagte den Bauantrag der Klägerin zum Anlass für die Planaufstellung genommen hat, nimmt der Planung ihre positive Ausrichtung für sich genommen nicht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. September 2016 – 4 BN 22.16 –, juris, Rn. 5, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2012 – 2 B 202/12 –, juris, Rn. 16.

Ein (theoretischer) Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB und § 4 der Veränderungssperre steht der Klägerin nicht zu, weil ihrem Vorhaben überwiegende öffentliche Belange im Sinne der Bestimmung entgegenstehen. Das Vorhaben ist nämlich mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre, Freiflächen und Hochwasserretentionsräume zu erhalten, nicht zu vereinbaren.

II.

Der Erteilung der begehrten Baugenehmigung stehen zudem unzureichende Bauvorlagen entgegen.

Die Klägerin hat die Bauvorlagen ihres ursprünglichen Bauantrags, der wohl am 19. Oktober 2017 bei der Beklagten eingegangen ist, jedenfalls durch das Nachreichen eines Lageplans mit Datum 10. April 2018 ergänzt. Eine nach § 7 BauPrüfVO NRW erforderliche Übereinstimmungserklärung hat sie in diesem Zusammenhang nicht vorgelegt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 Zivilprozessordnung ergangen.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,00 Euro

festgesetzt.

Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.