Verwaltungsgericht Köln, 16. Kammer — 16 K 6715/25
Der Verwaltungsrechtsweg ist zulässig.
I.
Die Beteiligten streiten über die Rückzahlung einer Finanzhilfe im Rahmen des Erasmus-Plus-Mobilitätsprogramms der Europäischen Union (EU).
Bei dem Erasmus-Plus-Programm handelt es sich um ein Förderprogramm der EU zur Stärkung des Europäischen Bildungsraums mit einem Gesamtbudget von ca. 26 Milliarden EUR im Zeitraum 2021 bis 2027. Das Förderprogramm beruht auf der Verordnung (EU) 2021/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 zur Einrichtung von Erasmus+, dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013 (im Folgenden: Erasmus-Plus-VO). Das Erasmus-Plus-Mobilitätsprogramm beinhaltet drei Leitaktionen, darunter die Leitaktion 1 zu Mobilitätsprojekten für Lernende und Personal im Hochschulbereich, in der beruflichen Aus- und Weiterbildung, in der Schulbildung, in der Erwachsenenbildung und im Jugendbereich. Im Jugendbereich werden u.a. Mobilitätsprojekte für Jugendarbeiter unterstützt. Die Umsetzung des hier gegenständlichen Programmbereichs erfolgte in indirekter Mittelverwaltung im Sinne der Art. 18 Abs. 1 Erasmus-Plus-VO i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. c), 130 ff. der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 (im Weiteren: EU-Haushalts-VO a. F.).
Der Beklagte ist ein eingetragener Verein. Er wurde vom Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend, welches insofern als Nationale Behörde im Sinne des Art. 26 Erasmus-Plus-VO agiert und auch die Fachaufsicht führt, als eine von vier Nationalen Agenturen gemäß Art. 27 Erasmus-Plus-VO benannt. Innerhalb der Bundesrepublik Deutschland ist der Beklagte für die Förderung des Programmbereichs Jugend und das Europäische Solidaritätskorps zuständig, verwaltet die hierzu von der EU bereitgestellten Programmmittel und vergibt gemäß Art. 27 Abs. 4 Erasmus-Plus-VO Finanzhilfen an Begünstigte auf Grundlage einer Finanzhilfevereinbarung nach den Vorgaben der EU-Kommission für die betreffende Programmmaßnahme.
Zur Durchführung des Erasmus-Plus-Programms erließ die EU-Kommission einen Programmleitfaden. Der Erasmus-Plus-Programmleitfaden in der Fassung 2023 Version 2 vom 21. Dezember 2022 hat auszugsweise folgenden Inhalt:
„ ZIELSETZUNGEN DES PROGRAMMS ERASMUS+
ÜBERGEORDNETES ZIEL
Das übergeordnete Ziel des Programms besteht darin, durch lebenslanges Lernen die bildungsbezogene, berufliche und persönliche Entwicklung der Menschen in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport in Europa und darüber hinaus zu unterstützen und so zu nachhaltigem Wachstum, hochwertigen Arbeitsplätzen und sozialem Zusammenhalt, zur Innovationsförderung sowie zur Stärkung der europäischen Identität und des aktiven Bürgersinns beizutragen. Das Programm ist damit ein wichtiges Instrument zur Schaffung eines europäischen Bildungsraums und zur Förderung der strategischen europäischen Zusammenarbeit in der allgemeinen und beruflichen Bildung und ihrer zugrunde liegenden sektorspezifischen Zielsetzungen. Darüber hinaus ist es von zentraler Bedeutung für die Intensivierung der jugendpolitischen Zusammenarbeit im Rahmen der Jugendstrategie der Union 2019-2027 und zur Entwicklung der europäischen Dimension des Sports. […]
TEILNEHMENDE ORGANISATIONEN
Erasmus+-Projekte werden von den teilnehmenden Organisationen eingereicht und durchgeführt. Mit der Auswahl eines Projekts wird die betreffende antragstellende Organisation Begünstigte einer im Rahmen von Erasmus+ gewährten Finanzhilfe. Die Begünstigten unterzeichnen eine Finanzhilfevereinbarung und erlangen damit einen Anspruch auf finanzielle Förderung bei der Durchführung ihres Projekts. […]
LERNMOBILITÄT IM BEREICH JUGEND […]
Es gibt zwei Möglichkeiten, Fördermittel zu beantragen:
Standardprojekte bieten antragstellenden Organisationen und informellen Gruppen junger Menschen die Möglichkeit, eine oder mehrere Jugendaktivitäten über einen Zeitraum von drei bis 24 Monaten durchzuführen. Standardprojekte sind die beste Option für Organisationen, die eine erste Erfahrung mit Erasmus+ machen, oder für Organisationen, die ein einmaliges Projekt und/oder eine begrenzte Anzahl von Aktivitäten organisieren möchten.
Akkreditierte Projekte stehen nur Organisationen offen, die über eine Erasmus-Akkreditierung im Bereich Jugend verfügen. Dieser besondere Finanzierungsbereich ermöglicht es akkreditierten Organisationen, regelmäßig Mittel für Mobilitätsaktivitäten zu erhalten, die zur schrittweisen Umsetzung ihres Akkreditierungsplans beitragen. […]“
Anders als bei akkreditierten Projekten, bei denen Bewerber in einem mehrstufigen Verfahren erst akkreditiert werden und anschließend Zuwendungen für ein konkretes Jahr beantragen, für welches dann eine Finanzhilfevereinbarung geschlossen wird, sieht der Programmleitfaden für Standardprojekte vor, dass die Organisationen unmittelbar einen Fördermittel-Antrag einreichen. Dies erfolgt in vier Schritten: Registrierung im Organisations-Registrierungssystem für Erasmus Plus, Prüfung auf Einhaltung der Programmkriterien, Prüfung der finanziellen Voraussetzungen, Ausfüllen und Einreichen des Antragsformulars. Danach erfolgt ein Bewertungsverfahren, an dessen Ende die Nationale Agentur entscheidet, für welche Projekte die Finanzhilfe gewährt werden soll. Nachdem die zuständige Stelle sich für die Gewährung einer Finanzhilfe entschieden hat, wird zwischen der mittelverwaltenden Stelle und dem Antragsteller eine Finanzhilfevereinbarung geschlossen.
Der Kläger ist ein eingetragener Verein mit Sitz in N.. Auf seinen Förderantrag im Rahmen eines Standardprojekts schlossen er und der Beklagte eine Finanzhilfevereinbarung (Grant Agreement for a Project with multiple beneficiaries under the Erasmus+-Programme - Agreement Number - N01). Die am 24. Februar 2023 vom Kläger und am 27. Februar 2023 vom Beklagten unterzeichnete Finanzhilfevereinbarung enthält folgenden auszugsweisen Inhalt ( Übersetzung aus dem englischen Original mittels deepL.com, kostenlose Version ):
„ARTIKEL 1.1 - VERTRAGSGEGENSTAND
1.1.1 Die NA [ Nationale Agentur ] hat beschlossen, im Rahmen der in den Besonderen Bedingungen, den Allgemeinen Bedingungen und den übrigen Anhängen des Vertrags festgelegten Bedingungen einen Zuschuss für das Projekt mit dem Titel: „Nachhaltige Wirtschaft im Zeitalter des ökologischen Wandels“ im Rahmen des Programms Erasmus+, Leitaktion 1: Lernmobilität von Einzelpersonen, zu gewähren, wie in Anhang II beschrieben. […]
ARTIKEL 1.3 - HÖCHSTBETRAG UND FORM DER ZUSCHUSS
1.3.1 Der Höchstbetrag des Zuschusses beträgt 26.072,00 €
1.3.2 Unter Berücksichtigung des in Anhang II angegebenen veranschlagten Budgets sowie der förderfähigen Kosten und der in Anhang III festgelegten Finanzvorschriften erfolgt die Förderung in Form einer Erstattung der förderfähigen Kosten der Maßnahme […]
ARTIKEL 1.4 - BERICHTS- UND ZAHLUNGSBEDINGUNGEN
Es gelten die folgenden Bestimmungen zu Berichterstattung und Zahlung: […]
1.4.1 Zu leistende Zahlungen
Die nationale Behörde hat folgende Zahlungen an den Koordinator zu leisten:
- eine erste Vorfinanzierungszahlung;
- eine Restzahlung auf der Grundlage des in Artikel 1.4.4 genannten Antrags auf Restzahlung.[…]
1.4.5 Zahlung des Restbetrags
Übersteigt die Summe der bisherigen Zahlungen den gemäß Artikel 11.25 festgelegten Endbetrag der Förderung, erfolgt die Zahlung des Restbetrags in Form einer Rückforderung, wie in Artikel 11.26 vorgesehen.[…]
ARTIKEL 1.20 - BESONDERE ABWEICHUNGEN VON ANHANG I - ALLGEMEINE BEDINGUNGEN
Für die Zwecke dieser Vereinbarung ist in Anhang I - Allgemeine Bedingungen der Begriff „die Kommission“ als „die NA“ und der Begriff „Maßnahme“ als „Projekt“ zu verstehen.[…]
Artikel 11.18 ist wie folgt zu lesen:
„II. 18.1 Der Vertrag unterliegt dem anwendbaren Unionsrecht, ergänzt, soweit erforderlich, durch das deutsche Recht.
II. 18.2 Für Streitigkeiten zwischen der NA und einem Begünstigten über die Auslegung, Anwendung oder Gültigkeit des Vertrags ist ausschließlich das nach geltendem nationalen Recht bestimmte zuständige Gericht zuständig, sofern diese Streitigkeiten nicht gütlich beigelegt werden können.“
Zu den weiteren Einzelheiten wird auf Bl. 1 ff. der Beiakte 001 verwiesen.
Der Finanzhilfevereinbarung waren mehrere Anhänge beigefügt, die auszugsweise lauten ( Übersetzung aus dem englischen Original mittels deepL.com, kostenlose Version ):
„Anhang I - Allgemeine Bedingungen […]
ARTIKEL II.2 - ALLGEMEINE VERPFLICHTUNGEN DES ZUUNTERSTÜTZENDEN
Der Begünstigte:
(a) ist für die Durchführung der Maßnahme gemäß der Vereinbarung verantwortlich;
(b) muss alle rechtlichen Verpflichtungen einhalten, denen er nach geltendem EU-, internationalem und nationalem Recht unterliegt;
(c) muss die Kommission unverzüglich über alle Ereignisse oder Umstände informieren, von denen dem Begünstigten Kenntnis erlangt hat und die die Durchführung der Maßnahme beeinträchtigen oder verzögern könnten; […]
II.16.2 Aussetzung der Durchführung durch die Kommission
II.16.2.1 Gründe für die Aussetzung
Die Kommission kann die Durchführung der Maßnahme oder eines Teils davon aussetzen:
(a) wenn die Kommission über Beweise verfügt, dass der Begünstigte im Vergabeverfahren oder bei der Durchführung der Vereinbarung Unregelmäßigkeiten, Betrug oder eine Pflichtverletzung begangen hat;
(b) wenn die Kommission über Beweise verfügt, dass der Begünstigte systemische oder wiederkehrende Unregelmäßigkeiten, Betrug oder schwerwiegende Pflichtverletzungen bei anderen Finanzhilfen begangen hat, die von der Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft („Euratom“) finanziert und dem Begünstigten unter ähnlichen Bedingungen gewährt wurden, und die Unregelmäßigkeiten, der Betrug oder die Pflichtverletzungen wesentliche Auswirkungen auf diese Finanzhilfe haben; oder
(c) wenn die Kommission den Verdacht hat, dass der Begünstigte im Vergabeverfahren oder bei der Durchführung der Vereinbarung Unregelmäßigkeiten, Betrug oder eine Pflichtverletzung begangen hat, und prüfen muss, ob diese tatsächlich vorliegen. […]
II.16.2.2 Verfahren zur Aussetzung
Schritt 1 Vor der Aussetzung der Durchführung der Maßnahme muss die Kommission dem Begünstigten eine förmliche Mitteilung übermitteln, in der sie ihn
(a) über Folgendes unterrichtet:
(i) ihre Absicht, die Durchführung auszusetzen;
(ii) die Gründe für die Aussetzung;
(iii) die notwendigen Voraussetzungen für die Wiederaufnahme der Durchführung in den in Artikel II.16.2.1 Buchstaben a und b genannten Fällen; und
(b) sie aufzufordern, innerhalb von 30 Kalendertagen nach Erhalt der förmlichen Mitteilung Stellung zu nehmen.
Schritt 2: Erhält die Kommission keine Stellungnahmen oder beschließt sie, das Verfahren trotz der eingegangenen Stellungnahmen fortzusetzen, muss sie dem Begünstigten eine förmliche Mitteilung übermitteln, in der sie ihn über Folgendes informiert:
(a) die Aussetzung der Durchführung;
(b) die Gründe für die Aussetzung; und
(c) die endgültigen Bedingungen für die Wiederaufnahme der Durchführung in den in Artikel II.16.2.1 Buchstaben (a) und (b) von Artikel II.16.2.1; oder
(d) den voraussichtlichen Zeitpunkt des Abschlusses der erforderlichen Überprüfung in dem in Artikel II.16.2.1 Buchstabe c genannten Fall.
Die Aussetzung wird an dem Tag wirksam, an dem die förmliche Mitteilung beim Begünstigten eingeht, oder an einem in der förmlichen Mitteilung angegebenen späteren Zeitpunkt. […]
ARTIKEL II.24 - AUSSETZUNG VON ZAHLUNGEN UND ZAHLUNGSFRISTEN
II.24.1 Aussetzung von Zahlungen
II.24.1.1 Gründe für die Aussetzung
Die Kommission kann während der gesamten Laufzeit der Vereinbarung jederzeit die Vorfinanzierungszahlungen, Zwischenzahlungen oder die Zahlung des Restbetrags aussetzen: […]
Zu den weiteren Einzelheiten wird auf die Anhänge zur Finanzhilfevereinbarung vom 24./27. Februar 2023 Bezug genommen (Bl. 332 ff. der Gerichtsakte).
Am 3. März 2023 erhielt der Kläger die erste Teilzahlung in Höhe von 20.857,60 EUR, was 80 % der Höchstfördersumme entspricht. Ob der Kläger auch eine Abschlusszahlung in Höhe von weiteren 4.673,23 EUR erhalten hat, ist zwischen den Beteiligten strittig.
Unter dem 19. August 2024 legte der Kläger den Schlussbericht zum Förderprojekt vor. Hiernach forderte der Beklagte mehrfach die Vorlage von Belegen zu den geltend gemachten Kosten an. Zu den Einzelheiten der zwischen den Beteiligten geführten Kommunikation wird auf Bl. 271 ff. der Gerichtsakte verwiesen.
Mit „Mitteilung“ vom 17. Februar 2025 über den endgültigen Betrag der Finanzhilfe erkannte der Beklagte letztlich 0,00 EUR als förderfähig an und informierte den Kläger über seine Absicht, den zuvor gezahlten Betrag i.H.v. von 25.530,88 EUR zurückzufordern. Zur Begründung führte der Beklagte an, dass die Ausgaben nicht verifiziert hätten werden können, da Unterlagen trotz mehrfacher Fristsetzung nicht eingereicht worden seien. Er setzte eine Frist von 30 Tagen nach Erhalt der Mitteilung zur schriftlichen Geltendmachung von Einwänden. Für den Fall, dass der Kläger keine Einwände geltend machen wolle, forderte er den Kläger zur Rückzahlung von 25.530,88 EUR auf.
Mangels Geltendmachung von Einwänden bestätigte der Beklagte mit der Zweiten Mitteilung vom 24. März 2025 die Rückforderung und forderte den Kläger zur Zahlung von 25.530,88 EUR innerhalb von 30 Tagen auf. In der Folgezeit forderte der Beklagte den Kläger noch mehrfach zur Rückzahlung auf und nahm dabei Bezug auf den „Abschlussbescheid vom 17. Februar 2025“, etwa mit Schreiben vom 15. Mai 2025.
Auf den Mahnantrag des Beklagten vom 6. Juni 2025 erließ das Amtsgericht C. am 11. Juni 2025 einen Mahnbescheid gegen den Kläger, gegen welchen der Kläger Widerspruch einlegte. Eine Durchführung des streitigen Verfahrens wurde bisher nicht beantragt.
Der Kläger hat am 3. Juli 2025 Klage beim Amtsgericht Bonn erhoben und den Antrag angekündigt, „den Bescheid […] mit dem die Rückzahlung von insgesamt 25.623,39 EUR gefordert wird, aufzuheben“ und „den Widerspruch gegen diesen Bescheid als begründet anzuerkennen“. Die Klageschrift war hierbei an das „Verwaltungsgericht Bonn“ gerichtet. Mit Beschluss vom 8. August 2025 hat das Amtsgericht Bonn den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Köln abgegeben. Mit Schriftsatz vom 5. November 2025 hat der Beklagte sinngemäß die Eröffnung des Rechtswegs zu den Verwaltungsgerichten gerügt.
II.
Das Gericht hat gemäß § 173 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 17a Abs. 3 S. 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) aufgrund der Rüge des Beklagten vorab über die Zulässigkeit des bestrittenen Rechtswegs durch zu begründenden Beschluss zu entscheiden. Die Entscheidung ergeht nach § 173 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 4 S. 1 GVG ohne mündliche Verhandlung.
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet.
Mangels aufdrängender Sonderzuweisung bestimmt sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Bei der Unterscheidung, ob eine bürgerlich-rechtliche oder eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, ist auf die wirkliche Natur des geltend gemachten Anspruchs abzustellen. Dies richtet sich nach der Natur des behaupteten Rechtsverhältnisses, aus dem er hergeleitet wird.
Vgl. Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10. April 1986 - GmS-OGB 1/85 -, Rn. 11, juris; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 30. Mai 2006 - 3 B 78.05 -, Rn. 4, juris; BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, Rn. 4, juris.
Der im hiesigen Verfahren verfolgte Anspruch ist öffentlich-rechtlicher Natur. Zwar handelt es sich in der Sache nicht um das Vorgehen gegen einen Verwaltungsakt, weil die Mitteilungen vom 17. Februar 2025 und vom 24. März 2025 keine Verwaltungsakte darstellen (dazu A.). Das bei verständiger Auslegung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) in der Sache verfolgte Klageziel, eine Zahlungsforderung des Beklagten abzuwehren bzw. das Nichtbestehen eines solchen Anspruchs gerichtlich feststellen zu lassen, ist aber gleichwohl dem öffentlichen Recht zuzuordnen, weil der vom Beklagten gegenüber dem Kläger geltend gemachte Zahlungsanspruch selbst aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis entstammt (dazu B.)
A.
Die Mitteilungen vom 17. Februar 2025 und vom 24. März 2025 stellen keine Verwaltungsakte im Sinne des § 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar. Danach liegt ein Verwaltungsakt vor bei einer Verfügung, Entscheidung oder anderen hoheitlichen Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Diese Voraussetzungen liegen hier schon deshalb nicht vor, weil es sich bei dem Beklagten um einen eingetragenen Verein, also eine juristische Person des Privatrechts handelt, dem die Behördenqualität im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG fehlt. Etwas anderes käme nur in Betracht, wenn dem Beklagten durch Beleihung mittels Verwaltungsakts die Befugnis zu hoheitlichem Handeln in Form des Erlasses eigener Verwaltungsakte verliehen worden wäre. Eine solche Beleihung liegt hier nicht vor. Sie kann insbesondere nicht in der Beauftragung des Beklagten durch die EU im Wege der indirekten Mittelverwaltung gesehen werden. Organe der EU können selbst keine Verwaltungsakte im Sinne des VwVfG erlassen, weil sie keine Behörden im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG sind.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 35 Rn. 50, beck-online.
Dementsprechend können Organe der EU auch nicht im Wege der Beleihung oder sonstiger Formen der Beauftragung die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten übertragen. Selbst wenn man dies anders sähe, würde dem Beklagten im Übrigen jedenfalls im Verhältnis zum Kläger die Befugnis zur Geltendmachung eines Rückforderungsanspruchs durch Verwaltungsakt fehlen. Denn das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten ist durch die Finanzhilfevereinbarung vom 24./27. Februar 2023 geprägt. Da sich die Beteiligten insoweit auf vertraglicher Basis begegnen, können Ansprüche aus diesem Vertrag nicht - jedenfalls nicht ohne zusätzliche Grundlage - mittels Verwaltungsakts durchgesetzt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 3 C 13.10 -, Rn. 21, juris m. w. N.
Die Mitteilungen vom 17. Februar 2025 und vom 24. März 2025 sind auch nicht als (rechtswidrige) bloß formelle Verwaltungsakte anzusehen. Ein solcher liegt vor, wenn eine Behörde sich der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient, obwohl ihr die materiell-rechtliche Befugnis zur Verwendung dieser Handlungsform fehlt.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 35 Rn. 25, beck-online.
Um von einem solchen formellen Verwaltungsakt auszugehen, muss die betroffene Maßnahme den Rechtsschein eines Verwaltungsakts setzen, also ihrem äußeren Anschein nach die Merkmale eines Verwaltungsakts aufweisen. Anzeichen hierfür sind regelmäßig die Verwendung von Begriffen wie Bescheid, die Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung oder die Anordnung der sofortigen Vollziehung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2004 - 2 C 37.03 -, Rn. 14, juris; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Urteil vom 20. Januar 2022 - 1 S 1556/19 -, Rn. 56, juris.
Derartige äußere Anzeichen für einen formellen Verwaltungsakt liegen hier nicht vor. Der Beklagte hat sowohl sein Schreiben vom 17. Februar 2025 als auch das zweite Schreiben vom 24. März 2025 ausdrücklich als Mitteilung über den endgültigen Betrag der Finanzhilfe bezeichnet - schon hieraus lässt sich der Wille zur Titulierung der geltend gemachten Rückforderung in Form eines Verwaltungsakts nicht ablesen. Auch enthalten die Schreiben keine sonstigen Anzeichen dafür, dass sie als Verwaltungsakte verstanden werden sollen. Sie enthalten weder eine Rechtsmittelbelehrung noch lässt sich ihnen eine ausdrückliche Regelung entnehmen. Dass der Beklagte seine Schreiben im Nachgang als „Abschlussbescheid“ bezeichnet hat, ändert hieran nichts.
B.
Unabhängig hiervon ist der Rechtsstreit gleichwohl öffentlich-rechtlich, weil der vom Beklagten gegenüber dem Kläger außergerichtlich geltend gemachte Anspruch bzw. die im gerichtlichen Verfahren verfolgte Abwehr dieses Anspruchs selbst aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis, nämlich der Finanzhilfevereinbarung vom 24./27. Februar 2023 abzuleiten ist. Die Rückforderung der ausgezahlten Finanzhilfe teilt insoweit die Rechtsnatur ihrer Gewährung durch den zwischen den Beteiligten geschlossenen Vertrag.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. September 2005 - 3 C 50.04 -, Rn. 25, juris unter Verweis auf den „actus-contrarius“-Gedanken.
Die Finanzhilfevereinbarung ist als öffentlich-rechtlicher Vertrag zu bewerten. Dies bestimmt sich nach den Grundsätzen des deutschen Rechts (dazu 1.) Danach kann ein solcher öffentlich-rechtlicher Vertrag unter bestimmten Umständen auch zwischen zwei Privatrechtssubjekten geschlossen werden (dazu 2.). Die Voraussetzungen für einen solchen dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Vertragsschluss liegen im Verhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten vor (dazu 3.). Dieser Einordnung stehen die vom Beklagten angeführten Entscheidungen anderer Gerichte nicht entgegen (dazu 4.).
1.
Die Rechtsnatur der zwischen den Beteiligten geschlossenen Finanzhilfevereinbarung beurteilt sich zunächst nach deutschem Recht. Das Recht der EU unterscheidet zwar ebenfalls zwischen öffentlichem und privatem Recht, misst der Unterscheidung für die Gliederung der Unionrechtsordnung jedenfalls bisher aber keine systematische Bedeutung zu - wobei dem Grunde nach auch die Unionsorgane sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich handeln können. Bei alledem kann sich die Union grundsätzlich des Rechts der Mitgliedstaaten bedienen, insbesondere wenn sie vertraglich tätig wird.
Vgl. zu alledem Schoch/Schneider/Ehlers/Schneider, 48. EL Juli 2025, VwGO § 40 Rn. 23 - 25, beck-online; Ehlers/Pünder in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2022 § 3 Verwaltungsrecht, Abschnitt B IV. 1., Handeln der Union und Zuordnung unionsrechtlicher Normen, Rn. 43.
Die hier gegenständliche Finanzhilfevereinbarung kann insbesondere nicht als Finanzhilfevereinbarung im Sinne des Art. 201 EU-Haushalts-VO a. F. verstanden werden, weil diese Vorschrift nur für im Rahmen der direkten Mittelverwaltung gewährte Finanzhilfen Anwendung findet, vgl. Art. 180 Abs. 1 EU-Haushalts-VO a. F. Die hier gegenständliche Finanzhilfevereinbarung zwischen den Beteiligten unterfällt der indirekten Mittelverwaltung. Da insoweit europäisches Recht indirekt vollzogen wird, bleibt die Ausgestaltung - und insoweit die Bestimmung der Rechtsnatur - des Vollzugs dem Recht der Mitgliedstaaten vorbehalten.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 54 Rn. 191, 194, beck-online; vgl. allgemein zum Grundsatz der Verfahrensautonomie beim indirekten Vollzug von Unionsrecht etwa Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 28. Februar 2012 - C-41/11 -, Rn. 45, juris.
2.
Für die Frage, ob ein Vertrag dem öffentlichen oder dem privaten Recht zuzuordnen ist, kommt es maßgeblich auf dessen Gegenstand und die angestrebten Rechtsfolgen an. Hierbei ist auf den Gesamtcharakter des Vertrages, insbesondere auf den Vertragszweck abzustellen. Ein Vertrag ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen, wenn sein Gegenstand sich auf von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelte Sachverhalte bezieht oder, wenn eine gesetzliche Verordnung des Vertragsgegenstandes fehlt, wenn er nach seinem Zweck in enger, unlösbarer Beziehung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben steht
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1968 - II C 70.67 -, Rn. 36, juris; Beschluss vom 12. März 2018 - 10 B 25.17 -, Rn. 18, juris.
Nicht per se ausgeschlossen ist unter Berücksichtigung dessen, dass auch zwischen Privatrechtssubjekten öffentlich-rechtliche Verträge geschlossen werden können. Voraussetzung hierfür ist eine spezialgesetzliche Ermächtigung, die den Privatrechtssubjekten die Befugnis einräumt, über gesetzlich begründete öffentlich-rechtliche Rechte und Pflichten zu disponieren.
Vgl. für die Zulässigkeit eines solchen Vertrages Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12. März 2002 - 1 O 76/01 -, Rn. 13, juris; Verwaltungsgericht (VG) Augsburg, Urteil vom 9. April 2003 - Au 6 K 01.1635 -, Rn. 21, juris; vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs/Siegel, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 54 Rn. 85, beck-online; NK-VwGO/Sodan, 6. Aufl. 2025, VwGO § 40 Rn. 404, beck-online jeweils m. w. N. zu beiden Auffassungen; wohl für möglich gehalten auch von BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1992 - 7 C 3.91 -, Rn. 9, juris.
3.
Nach diesem Maßstab erweist sich die Finanzhilfevereinbarung vom 24./27. Februar 2023 als öffentlich-rechtlicher Vertrag. Der Gegenstand dieses Vertrages ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen (dazu a.). Dem Beklagten wurde auch eine ausreichende Befugnis eingeräumt, über diesen hoheitlichen Gegenstand zu disponieren (dazu b.).
a.
Gegenstand der Finanzhilfevereinbarung vom 24./27. Februar 2023 ist die Gewährung einer Zuwendung in Form eines verlorenen Zuschusses (dazu aa.). Die Grundsätze zur hoheitlichen Natur der Vergabe von Zuwendungen im deutschen Recht (dazu bb.) sind auf den indirekten Vollzug des Haushaltsrechts der Union übertragbar (dazu cc.).
aa.
Durch den Abschluss der Finanzhilfevereinbarung wurde dem Kläger in der Sache eine Zuwendung gewährt. Unter einer Zuwendung versteht man - jedenfalls auf Basis des nationalen Haushaltsrechts in Anlehnung an § 23 S. 1 Bundeshaushaltsordnung - eine Leistung an eine Stelle außerhalb der Verwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke.
Vgl. ausführlich zum Begriff Müller/Richter/Ziekow ZuwendungsR-HdB, 2. Aufl. 2025, A. Rn. 167 ff.
Der Abschluss der Finanzhilfevereinbarung vom 24./27. Februar 2023 umfasst eine solche Leistungsgewährung. Es handelt sich um eine Förderung der öffentlichen Hand, weil die zur Verfügung gestellten Mittel dem Haushalt der EU zuzuordnen sind. Die Vergabe der Mittel erfolgt im Wege des indirekten Vollzugs des Haushaltsrechts der EU. Das Haushaltsrecht der EU adressiert, legt man den maßgeblichen Abgrenzungsmaßstab des deutschen Rechts zugrunde, im Ausgangspunkt nur die Union und ihre Mitgliedstaaten jeweils in ihrer spezifisch hoheitlichen Funktion, sodass es dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist.
Vgl. allgemein zur Rechtsnatur des Unionsrechts Schoch/Schneider/Ehlers/Schneider, 48. EL Juli 2025, VwGO § 40 Rn. 24, beck-online.
Auch verfolgt das Erasmus-Plus-Förderprogramm einen im öffentlichen Interesse liegenden Zweck. Es soll einen Beitrag zu nachhaltigem Wachstum, hochwertigen Arbeitsplätzen und sozialem Zusammenhalt, zur Innovationsförderung sowie zur Stärkung der europäischen Identität und des aktiven Bürgersinns leisten sowie die strategische europäische Zusammenarbeit in der allgemeinen und beruflichen Bildung fördern und einen europäischen Bildungsraum schaffen.
An dieser Bewertung ändert sich auch nichts dadurch, dass sich die EU zur Abwicklung der Leistungsgewährung nicht nur mitgliedstaatlicher Behörden, sondern auch Privatrechtssubjekten bedienen kann, weil die hierdurch erfüllte Aufgabe, nämlich der (indirekte) Vollzug des Haushaltsrechts, weiter zu den genuin hoheitlichen Aufgaben der Union zählt.
bb.
Die Entscheidung über die Gewährung von Zuwendungen in Form von verlorenen Zuschüssen aus den Mitteln öffentlicher Haushalte ist unter Anwendung des deutschen Rechts grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1968 - VII C 118.66 -, Rn. 36, juris; Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 15. April 2011 - 8 OB 32/11 -, Rn. 3, juris; Schoch/Schneider/Ehlers/Schneider, 48. EL Juli 2025, VwGO § 40 Rn. 297, beck-online; vgl. spezifisch zur Natur der Zuwendungsvergabe bei einem einstufigen Zuwendungsvertrag auch Bundesgerichtshof, Beschluss vom 15. Dezember 1998 - XI ZB 19/98 -, Rn. 5, juris; Stelkens/Bonk/Sachs/Siegel, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 54 Rn. 153, beck-online.
Dies beruht auf der Überlegung, dass Zuwendungen aus Mitteln des öffentlichen Haushalts vergeben werden und sich den Bindungen des Haushaltsrechts nicht durch eine Bewilligungsentscheidung in privatrechtlicher Form entziehen können. Das Privatrecht kennt für unentgeltliche Zuwendungen nur das Rechtsinstitut der Schenkung, und sei es in Form eines Schenkungsvertrages. Zu Schenkungen ist der Staat jedoch nicht berechtigt. Die Entscheidung über die Vergabe einer Zuwendung und damit auch mögliche Ansprüche des Antragstellers richten sich nach Normen, die der Verwaltung Rechtfertigung abverlangen. Sie sind Sonderrecht des Staates, mithin öffentliches Recht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 1982 - 4 A 989/81 -, Rn. 29, juris; anschaulich auch Niehaus, Formenwahlfreiheit und Rechtswegbestimmung bei der Subventionsvergabe, in: Posser/Pünder/Schröder, Rechtsgestaltung im Öffentlichen Recht - Festschrift für Dirk Ehlers zum 70. Geburtstag, München 2015, Abschnitt B S. 447.
cc.
Diese Erwägungen sind auf den indirekten Vollzug des Haushaltsrechts der EU übertragbar. Auch der Vollzug des europäischen Haushaltsrechts, mithin also auch die Vergabe von Zuwendungen aus unionsrechtlichen Haushaltstiteln, unterliegt öffentlich-rechtlichen Haushaltsbindungen, insbesondere den in Art. 188 EU-Haushalts-VO a. F. aufgestellten allgemeinen Grundsätzen für Finanzhilfen sowie dem gerade für den Haushaltsvollzug geltenden Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, vgl. Art. 56 Abs. 2 EU-Haushalts-VO a. F. Auch die strenge Bindung an politische Ziele der Union gemäß Art. 125 Abs. 1 EU-Haushalts-VO a. F. spricht für den hoheitlichen Charakter der Vergabe von Finanzhilfen im Wege der indirekten Mittelverwaltung. Hieran zeigt sich, dass die Vergabe von Finanzhilfen auch auf Ebene des europäischen Haushaltsrechts an politische bzw. öffentliche Zwecke gebunden ist und die vergebenden Stellen spezifisch in hoheitlicher Funktion adressiert werden.
Hiergegen kann auch nicht eingewandt werden, dass das Haushaltsrecht der EU selbst die Beteiligung von Privaten zumindest beim indirekten Vollzug des Haushaltsrechts ausdrücklich zulässt, vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. c vi) und vii) EU-Haushalts-VO a. F. Allein die Tatsache, dass das Unionsrecht die „Übertragung von Haushaltsvollzugsaufgaben“, wie es Art. 62 Abs. 1 Unterabsatz 1 lit. c) EU-Haushalts-VO a. F. formuliert, erlaubt, nimmt der übertragenen Aufgabe, nämlich dem Vollzug von Aufgaben des öffentlichen Haushalts, nicht ihren öffentlich-rechtlichen Charakter.
b.
Es bestand auch die nötige Verfügungsberechtigung über die hoheitlichen Befugnisse der Finanzhilfegewährung auf Seiten des Beklagten. Dem Beklagten wurde aufgrund von Gesetzen im materiellen Sinne, konkret der Erasmus-Plus-VO und der EU-Haushalts-VO a. F., die Berechtigung eingeräumt, Finanzhilfen - nach Maßgabe der von der EU-Kommission im Erasmus-Plus-Programmleitfaden aufgestellten Vorgaben - durch Abschluss von Finanzhilfevereinbarungen zu vergeben. Gemäß Art. 27 Abs. 2, Art. 17 Abs. 6 Erasmus-Plus-VO i.V.m. Art. 62 Abs. 1 Unterabsatz 1 lit. c) vi) EU-Haushalts-VO a.F. verwaltet der Beklagte als Nationale Agentur die Haushaltsmittel der EU im Wege der indirekten Mittelverwaltung. Als solche ist er nach Art. 27 Abs. 4 Erasmus-Plus-VO ausdrücklich ermächtigt, Finanzhilfen an Begünstigte zu vergeben. Die Vergabe hat dabei durch Abschluss eines Vertrags - der Finanzhilfevereinbarung - zu erfolgen. Dies begründet explizit und eindeutig die Befugnis des Beklagten, in seiner Funktion als Nationale Agentur spezifisch im Bereich des Erasmus-Plus-Förderprogramms über die Vergabe von Finanzhilfen nach dem Haushaltsrecht der Union zu disponieren.
Dem steht auch nicht entgegen, dass die Befugnis des Beklagten sich nicht unmittelbar aus diesen Vorschriften ableitet, sondern zuvor ein Übertragungsakt in Form eines zwischen der EU-Kommission und der Nationalen Agentur geschlossenen eigenen Vertrages erforderlich ist. Dieser Übertragungsakt ist selbst in Art. 130 EU-Haushalts-VO a. F. zur Umsetzung der indirekten Mittelverwaltung nach Art. 62 Abs. 1 Unterabsatz 1 lit. c) EH-Haushalts-VO a. F. vorgesehen. Der Übertragungsakt ist insofern mit einer Beleihung nach nationalem Verwaltungsrecht vergleichbar.
Vgl. allgemein zur Einbeziehung Privater in den Vollzug des Unionsrechts Siegel, in: Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Aufl. 2022, Bd. II, § 46 Rn. 73.
Soweit für andere Rechtsbereiche wie etwa das Produktzulassungsrecht vertreten wird, die dort im Rahmen des indirekten Vollzugs von Unionsrecht benannten Stellen würden privatrechtlich tätig,
vgl. spezifisch zum Bereich des Produktzulassungsrechts mit Darstellung der unterschiedlichen Auffassungen zur Rechtsnatur einer solchen Einbeziehung in diesem Rechtsbereich Ehlers/Pünder in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2022, § 5 Europäisches Verwaltungsrecht, Abschnitt D IV., Vollziehung des Unionsrechts durch Private am Beispiel des Produktzulassungsrechts, Rn. 74 f.,
lässt sich diese Wertung auf den Vollzug des EU-Haushaltsrechts im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung nicht übertragen. Denn im Bereich der Produktzulassung und Kennzeichnung sind die Regelungen des Unionsrechts gerade darauf gerichtet, den Herstellern eine höhere Verantwortung hinsichtlich der Konformität ihrer Produkte einzuräumen und staatliche ex-ante-Genehmigungsverfahren zurückzudrängen.
Sog. New Approach, hierzu allgemein Klindt/Schucht in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht - Band 1, 4. Auflage 2019, § 36 Internationales, europäisches und nationales Technikrecht, Abschnitt B II. 2., Das sog. Neue Konzept von 1985 („New Approach“), Rn. 33 ff.; vgl. am Beispiel des Mess- und Eichwesens bei Waagen auch VG Köln, Urteil vom 21. April 2021 - 1 K 1112/20 -, Rn. 57 ff., juris.
Dass beim indirekten Vollzug des Haushaltsrechts in gleichem Maße der hoheitliche Charakter der Vollzugstätigkeit zurückgedrängt werden soll, ist nicht erkennbar, zumal mit der indirekten Mittelverwaltung gleichermaßen öffentliche Einrichtungen einschließlich mitgliedstaatlicher Organisationen betraut werden können, vgl. Art. 62 Abs. 1 Unterabsatz 1 lit. c) v) EU-Haushalts-VO a. F.
4.
Weder der Erlass eines Mahnbescheides zulasten des Klägers am 11. Juni 2025 noch das Versäumnisurteil des Landgerichts Bonn vom 9. Februar 2024 - 45 O 19/24 - in einem anderen Förderverhältnis zwingen zu einer anderen Bewertung.
Hinsichtlich des Mahnbescheides zulasten des Klägers vom 11. Juni 2025 ist zu konstatieren, dass allein der Erlass eines Mahnbescheides nicht zu einer Bindung an den Zivilrechtsweg führt. Es ist in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass das zuständige Gericht auch nach Erlass eines Mahnbescheides zu prüfen hat, ob der Rechtsweg eröffnet ist, wenn Einspruch gegen den Mahnbescheid eingelegt wurde. Das Streitgericht muss dann nämlich seine Zuständigkeit nach allgemeinen Grundsätzen von Amts wegen prüfen, was auch die Prüfung des Rechtswegs umfasst. Eine Bindung an den Zivilrechtsweg aufgrund der Abgabe aus dem Mahnverfahren besteht nicht.
Vgl. hierzu ausführlich Oberlandesgericht München, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 15 U 4594/16 -, Rn. 9 ff., juris.
Schon vor dem Hintergrund, dass der Kläger gegen den Mahnbescheid vom 11. Juni 2025 Widerspruch eingelegt hat, kann dem Mahnbescheid hinsichtlich des Rechtswegs keine Aussagekraft zukommen.
Hinsichtlich des Versäumnisurteils des Landgerichts Bonn vom 9. Februar 2024 ist zunächst festzuhalten, dass dieses sich auf eine Rückforderung gegen einen anderen Fördermittelnehmer bezogen hat, sodass ihm verbindliche Rechtskraftwirkung im hier gegenständlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten nicht zukommen kann. Da das Versäumnisurteil gemäß § 313b Abs. 1 Zivilprozessordnung auch ohne Tatbestand und Entscheidungsgründe ergangen ist, kann nicht nachvollzogen werden, ob das Landgericht Bonn sich überhaupt zur Frage des Rechtswegs verhalten hat und wenn ja, aus welchen Gründen es die Eröffnung des Zivilrechtswegs angenommen hat.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster.
Die Beschwerde ist einzulegen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.