Verwaltungsgericht Köln, 8. Kammer — 8 L 158/26

Der Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 23. Januar 2026 (8 K 592/26) hinsichtlich der Ziffern 1 bis 7 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2026 wiederherzustellen und hinsichtlich der in jener Ordnungsverfügung verfügten Androhung von Zwangsgeld anzuordnen,

hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO gestellte, zulässige Antrag hinsichtlich der begehrten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 8 K 592/26 bezüglich der getroffenen Anordnungen unter Ziffern 1 bis 7 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2026 ist überwiegend unbegründet.

Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes - wie im Fall der Ordnungsverfügung vom 5. Januar 2026 - angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung des gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs wiederherstellen. Dabei hat es in dem wegen der Eilbedürftigkeit nur summarischen Verfahren zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt. Dabei sind die Erfolgsaussichten der Klage zu berücksichtigen. Stellt sich in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO heraus, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird und ist überdies ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung erkennbar, so kommt diesem Interesse regelmäßig der Vorrang zu.

Gemessen daran bestehen überwiegend keine Erfolgsaussichten der Klage, so dass insoweit das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage überwiegt. Etwas anderes ergibt sich bei summarischer Prüfung nur für die in den Ziffern 1 und 3 und teilweise für die in Ziffer 7 der Ordnungsverfügung getroffenen Anordnungen.

In formeller Hinsicht bestehen keine Zweifel an der ordnungsgemäßen behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung. Insbesondere erfüllt ihre Begründung die Anforderungen an das formelle Begründungserfordernis in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach es regelmäßig der Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die den Verwaltungsakt selbst rechtfertigen, bedarf.

Vgl. zu den Maßstäben OVG NRW, Beschlüsse vom 16. September 2015 - 4 B 333/15 -, juris, Rn. 3 f., m. w. N., und vom 3. Juli 2017 - 4 B 592/17 -, juris, Rn. 5.

Derartige Gründe hat die Antragsgegnerin in Gestalt der von den zu beseitigenden Anlagen im Brandfall ausgehenden erheblichen Gefahren für Leib und Leben der Campingplatznutzer und der erhöhten Vorbildwirkung aufgrund der Massivität der vorhandenen unzulässigen baulichen Anlagen benannt.

Soweit die Antragsgegnerin die Antragstellerin vor Erlass der Ordnungsverfügung entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht angehört hat, verleiht dies der Klage in der Hauptsache derzeit keine überwiegende Erfolgsaussicht. Denn es sind keine durchgreifenden Gründe ersichtlich, weshalb eine Anhörung der Antragstellerin nach § 45 Abs. 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nicht noch bis zur erstinstanzlichen Gerichtsentscheidung in der Hauptsache nachgeholt werden kann.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2019 - 13 B 1056/19 -, juris, Rn. 18 ff., m. w. N.

Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Anordnung, die dauerhafte Wohnnutzung von Wohnwagen bis zum 28. Februar 2026 einzustellen, erweist sich bei summarischer Prüfung als rechtswidrig.

Die auf § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW gestützte Nutzungsuntersagung zu Dauerwohnzwecken stellt sich jedenfalls als ermessensfehlerhaft dar.

Zwar ist die Dauerwohnnutzung auf dem als Campingplatz genehmigten Grundstück formell illegal und dieser dem Grunde nach mit einer auf § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW beruhenden Ordnungsverfügung zu begegnen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2018 - 10 B 850/18 -, juris, Rn. 4.

Eine Nutzungsänderung für eine dauerhafte Wohnnutzung der Wohnwagen ist - zwischen den Beteiligten insoweit unstreitig - weder beantragt noch genehmigt worden.

Jedoch ist die Störerauswahl der Antragsgegnerin voraussichtlich ermessensfehlerhaft.

Die Störerauswahl muss sich maßgeblich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen ist insoweit ein weiteres maßgebliches Kriterium. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalls, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten. So ist es unter dem Gesichtspunkt der Effektivität des Verwaltungshandelns nicht zu beanstanden, wenn der Zustandsstörer (ggf. ergänzend) herangezogen wird, wenn allein die Heranziehung des bekannten Verhaltensstörers die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes nicht gewährleistet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris, Rn. 28 f., m. w. N.

Die Behauptung der Antragsgegnerin, die Antragstellerin sei Verhaltensstörerin, indem sie durch eigenes Handeln den baurechtlich illegalen Platz in seinem Fortbestand erhalte, geht bereits insoweit fehl, als dass die Antragstellerin den Campingplatz i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW grundsätzlich infolge u. a. des Bauscheins vom 17. Juli 1967 nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Camping- und Wochenendplätze (CW VO) legal betreibt. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsstellerin durch ihr Verhalten, etwa durch den Abschluss entsprechender Verträge, dazu beigetragen hat, dass einzelne Parzellenpächter dauerhaft auf dem Campingplatz wohnen und damit die Baugenehmigung überschreiten, sind weder von der Antragsgegnerin dargelegt worden noch sonst ersichtlich. Insoweit hat der Geschäftsführer der Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin geäußert, die Erstwohnsitze würden illegal eingenommen und ihm nicht mitgeteilt; dem ist die Antragsgegnerin nicht entgegengetreten.

Es stellt sich vor diesem Hintergrund als ermessensfehlerhaft dar, dass die Antragsgegnerin eine Nutzungsuntersagung nicht gegenüber denjenigen Parzellenpächtern erlassen hat, welche die dauerhafte Wohnnutzung der Wohnwagen ausüben und damit Verhaltensstörer i. S. v. § 17 OBG NRW sind. Soweit die Antragsgegnerin diesbezüglich in der Antragserwiderung vorgetragen hat, die alleinige Inanspruchnahme der Antragstellerin entspreche dem Ziel effektiven Verwaltungshandelns, da die einzelnen Nutzer noch nicht sämtlich namentlich und mit ihrer jeweiligen Anschrift bekannt seien, trifft dies bereits in der Sache nicht zu. Denn soweit die Antragsgegnerin in der Ordnungsverfügung von elf Personen gesprochen hat, die ihren Erstwohnsitz unter der Anschrift des Campingplatzes angemeldet hätten, ist dem Verwaltungsvorgang eine Aufstellung von elf namentlich bekannten Personen mit gemeldetem Erstwohnsitz an der Anschrift des Campingplatzes zu entnehmen, denen gegenüber die Antragsgegnerin eine Nutzungsuntersagung hätte erlassen können. In Anbetracht des Umstandes, dass nur die elf betreffenden Campingplatznutzer selbst ihre dauerhafte Wohnnutzung aufgeben können, stellt sich die Inanspruchnahme der Antragstellerin nicht als zielführend im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr dar. Insoweit tritt hinzu, dass jene elf Personen der Antragstellerin gegenüber nicht konkret benannt worden sind, so dass diese, um der Nutzungsuntersagung nachkommen zu können, - insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass die Antragsgegnerin in der Ordnungsverfügung von „mindestens“ elf Personen gesprochen hat - Nachforschungen anstellen müsste, die von ihr nicht ohne Weiteres verlangt werden können und die überdies gemessen jedenfalls an den diesbezüglichen Möglichkeiten der Antragsgegnerin über ihre Meldebehörde nicht sachgerecht erscheinen.

Vgl. hierzu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 31. August 2023 - 28 K 744/22 -, juris, Rn. 48; OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2021 - 10 B 2057/20 -, juris, Rn. 7.

Die in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung enthaltene Anordnung, die Mobilheime und Tinyhäuser sowie feststehenden Wohnwagen, Wohnmobile und Wohnanhänger bis zum 30. April 2026 zu entfernen und das Aufstellen und Nutzen solcher künftig zu unterlassen, erweist sich demgegenüber voraussichtlich als rechtmäßig.

Sie kann auf § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW gestützt werden. Demnach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, die teilweise oder vollständige Beseitigung der Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können.

Der Erlass einer Beseitigungsverfügung setzt voraus, dass die bauliche Anlage sowohl formell als auch materiell baurechtswidrig ist und nicht aus sonstigen Gründen Bestandsschutz genießt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1982 - 4 C 52.78 -‍, juris, Rn. 13.

Der im Verwaltungsvorgang befindlichen Lichtbilddokumentation ist zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin im Rahmen einer Ortsbesichtigung am 17. November 2025 Mobilheime, Tinyhäuser sowie feststehende Wohnwagen, Wohnmobile und Wohnanhänger festgestellt hat. Deren sowohl formelle als auch materielle Baurechtswidrig ist voraussichtlich gegeben.

Die formelle Baurechtswidrigkeit ergibt sich hierbei aus einem Genehmigungserfordernis gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW für die sämtlichen baulichen Anlagen i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauO NRW, ohne dass eine derartige Baugenehmigung vorläge. Für das Vorliegen einer Baugenehmigung ist die Antragstellerin insoweit beweisbelastet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Februar 2016 - 7 A 19/14 -‍, juris, Rn. 23.

Eine Verfahrensfreiheit nach § 64 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. d BauO NRW für Wohnwagen, Zelte und bauliche Anlagen, die keine Gebäude sind, auf Camping-, Zelt- und Wochenendplätzen scheidet aufgrund der gerade vorliegenden Gebäudeeigenschaft nach § 3 Abs. 2 BauO NRW für die genannten zu beseitigenden Anlagen aus.

Die errichteten baulichen Anlagen sind auch materiell baurechtswidrig. Sie können auf dem Vorhabengrundstück, das sich - zwischen den Beteiligten wohl unstreitig - im Außenbereich i. S. v. § 35 BauGB befindet, nicht als sonstige Vorhaben gemäß § 35 Abs. 2 BauGB zugelassen werden. Dem steht bereits die Darstellung im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin entgegen (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB), der das Vorhabengrundstück als Grünfläche/Zeltplatz ausweist. Ortsunveränderliche Mobilheime, Tinyhäuser, Wohnwagen, Wohnmobile und Wohnanhänger sind auf einem genehmigten Campingplatz - wie die in § 2 Abs. 1 CW VO enthaltene Begriffsdefinition zeigt - nicht zugelassen.

Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin getroffene Störerauswahl erweist sich die Anordnung der Entfernung der baulichen Anlagen nach summarischer Prüfung ebenfalls als rechtmäßig. Die den Campingplatz betreibende Antragstellerin als Grundstückseigentümerin und Verpächterin der Parzellen ist Zustandsstörerin i. S. v. § 18 OBG NRW. Die Antragsgegnerin war auch nicht verpflichtet, die Parzellenpächter, welche die ortsunveränderlichen Anlagen errichtet haben mögen, als Verhaltensstörer i. S. v. § 17 OBG NRW vorrangig oder zumindest zugleich mit der Antragstellerin in Anspruch zu nehmen. Wie dargelegt, besteht kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme von Verhaltens- und Zustandsstörern. Die alleinige Inanspruchnahme der Antragstellerin, welche die Verfügungsmacht über das gesamte Platzgelände ausübt und die einen Verstoß gegen die in Ziffer 2 verfügte Anordnung durch bloße Inaugenscheinnahme ihres Platzgeländes erkennen kann, entspricht dahingehend vielmehr dem Grundsatz einer effektiven Gefahrenabwehr.

Soweit die Antragstellerin meint, ihr werde rechtlich Unmögliches abverlangt, indem die Antragsgegnerin ihr mit der Anordnung des Rückbaus auferlege, fremdes Eigentum der Campingplatznutzer i. S. v. § 303 StGB zu beschädigen, ist bereits nicht ersichtlich, inwiefern die Entfernung der baulichen Anlagen vom streitgegenständlichen Grundstück zwingend zu einer strafbaren Sachbeschädigung führt. Jedenfalls dürfte dies - ebenso wie etwaige entgegenstehende Eigentums- oder Besitzrechte der Parzellenpächter - dem Erlass der Rückbauverfügung nicht entgegenstehen, sondern könnte allenfalls ein zur Einstellung des Vollstreckungsverfahrens führendes Vollstreckungshindernis darstellen (vgl. § 65 Abs. 3 Nr. 2 VwVG NRW).

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 14. Mai 2013 - 4 L 32/13 -, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1994 - 10 A 1753/91 -, juris, Rn. 18 f., m. w. N.

Die Antragsgegnerin hat ihr Recht, die Entfernung der rechtswidrig errichteten baulichen Anlagen von der Antragstellerin zu verlangen, auch nicht verwirkt. Zwar mögen ihr die Zustände auf dem Campingplatz bereits seit Jahren bekannt sein, wie auch ein an die Antragstellerin gerichtetes Anhörungsschreiben vom 2. Dezember 2022 zeigt. Eine Verwirkung behördlicher Eingriffsbefugnisse kommt jedoch grundsätzlich nicht in Betracht. Selbst Fehlverhalten von Amtsträgern, die ein illegales und materiell-rechtswidriges Verhalten zumindest sehenden Auges in Kauf genommen, wenn nicht gar unterstützt haben, hindert die Bauaufsichtsbehörde nicht, darunter einen Schlussstrich zu ziehen und wieder baurechtmäßige Zustände zu bewirken. Auch die schlichte Hinnahme eines baurechtlich formell illegalen Geschehens für eine längere Zeit hindert die Bauaufsichtsbehörde nicht, ihre bisherige Praxis zu beenden und auf die Herstellung baurechtmäßiger Zustände hinzuwirken.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 10 A 1432/12 -, juris, Rn. 45 ff., m. w. N.

Ferner besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsanordnung. Gründe, dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin den Vorrang einzuräumen, sind nicht gegeben. Zwar überwiegt auch bei einer offensichtlich rechtmäßigen Ordnungsverfügung, welche die teilweise oder vollständige Beseitigung einer baulichen Anlage zum Gegenstand hat, regelmäßig das private Aussetzungsinteresse, denn ihre sofortige Vollziehung bewirkt in der Regel einen Verlust von Bausubstanz, der nicht ohne Weiteres rückgängig gemacht werden kann und der für den Ordnungspflichtigen häufig mit erheblichen Nachteilen verbunden ist. Solche Folgen sind mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes grundsätzlich nicht zu vereinbaren. Etwas anderes kann allerdings insbesondere dann gelten, wenn die sofortige Vollziehung der Beseitigungsverfügung der Abwehr einer schwerwiegenden konkreten Gefahr dient, wenn die Vorbildwirkung der illegal errichteten baulichen Anlage, die beseitigt werden soll, bis zum bestands- oder rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens eine Nachahmung befürchten lässt, der rasch vorgebeugt werden muss, wenn der Bauherr wiederholt illegal gebaut hat und nur durch die Beseitigungsverfügung erfolgversprechend an der Fortsetzung seines rechtswidrigen Tuns gehindert werden kann oder wenn die Beseitigung der baulichen Anlage ohne wesentlichen Substanzverlust und ohne hohe Kosten zu bewerkstelligen ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 1. März 2022 - 10 B 1212/21 -, juris Rn. 5 f., m. w. N., und vom 27. Juli 2018 - 10 B 818/18 -, juris, Rn. 6 f., m. w. N.

Vorliegend folgt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsverfügung aufgrund der Vielzahl der errichteten ortsunveränderlichen baulichen Anlagen aus der von ihnen ausgehenden Brandgefahr für die Campingplatznutzer. Daneben ist auch nicht ersichtlich, dass die Entfernung der Mobilheime, Tinyhäuser und feststehenden Wohnwagen, Wohnmobile und Wohnanhänger von ihren derzeitigen Standorten mit einem wesentlichen, nicht mehr rückgängig zu machenden Substanzverlust einhergeht. Insoweit dürften diese angesichts der an ihnen vorhandenen Reifen - bzw. der für die Vornahme von Ortsveränderungen bestehenden Vorrichtungen - ohne unzumutbaren baulichen oder finanziellen Aufwand wieder in einen ortsveränderlichen Zustand zu bringen sein.

Der mit Ziffer 3 der Ordnungsverfügung angeordnete Rückbau aller weiteren ungenehmigten baulichen Anlagen, insbesondere der festen Vorbauten, Carports, festen Überdachungen, teilweise auch mit Solaranlagen, Einhausungen, Gartenhäuser in diversen Größen, Einfriedungen, Terrassen, Pavillons, Hochbeete, Pools und Abstellräume bis zum 30. April 2026 erweist sich nach summarischer Prüfung hingegen als rechtswidrig.

Rechtsgrundlage insoweit ist § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.

Der Anordnung mangelt es an der erforderlichen Bestimmtheit i. S. v. § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.

Mit ihr hat die Antragsgegnerin die Antragstellerin generalisierend aufgefordert, „alle weiteren ungenehmigten baulichen Anlagen“ zurückzubauen, ohne darzulegen, um welche konkreten Anlagen es sich handelt. Soweit die Antragsgegnerin beispielhaft einzelne Arten von baulichen Anlagen aufgezählt hat, sind auch diese nicht näher (etwa durch ihren Standort oder ihre bauliche Ausgestaltung oder ihr Erscheinungsbild) konkretisiert und im Übrigen auch nicht als abschließende Aufzählung zu verstehen. Der vereinzelte Verweis auf konkrete Parzellen erfolgt „insbesondere“ und damit ebenso lediglich beispielhaft. Damit ist der Entscheidungsinhalt nicht so gefasst, dass die Antragstellerin als Adressatin ohne Weiteres erkennen kann, welches Verhalten oder Handeln genau von ihr gefordert wird. Vielmehr wird ihr abverlangt, bei einer Vielzahl von auf dem Platzgelände vorhandenen baulichen und sonstigen Anlagen selbst herauszufinden, welche konkreten Anlagen aus Sicht der Antragsgegnerin „ungenehmigte bauliche Anlagen“ darstellen, die es zu beseitigen gilt. Dies erweist sich als besonders problematisch vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin zu dem Schluss gelangen könnte, die von der Antragsgegnerin aufgeführten Beispiele für verschiedene Arten von (baulichen) Anlagen erfassten nach dem Wortlaut von Ziffer 3 und der zugehörigen Begründung in der Ordnungsverfügung jeweils sämtliche auf dem Platzgelände vorhandenen Anlagen, die begrifflich der entsprechenden Bezeichnung, etwa als „Hochbeet“ oder „Pavillon“, zugeordnet werden können. Damit umfasste die Rückbauanordnung aber mitunter auch Anlagen, die keine baulichen Anlagen i. S. v. § 2 Abs. 1 BauO NRW darstellen bzw. teilweise materiell baurechtmäßig errichtet worden sein könnten, da sie - wie etwa ortsveränderliche, mit dem Erdboden nicht fest verbundene zeltähnliche Pavillons oder kleine, blumenkübelähnliche Hochbeete - weder der Darstellung im Flächennutzungsplan als Grünfläche/Zeltplatz widersprechen (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) noch dem Begriff der (unzulässigen) sonstigen baulichen Anlagen auf Campingplatzstellplätzen i. S. v. § 4 Abs. 2 CW VO unterfallen dürften. Die Anordnung bildet damit auch keine taugliche Grundlage für Maßnahmen zu ihrer zwangsweisen Durchsetzung.

Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, juris, Rn. 53, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2020 - 10 B 1512/20 -‍, juris, Rn. 6.

Die in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung enthaltene Aufforderung, die Fortführung sämtlicher Bauarbeiten zur Errichtung sonstiger ungenehmigter baulicher Anlagen sofort einzustellen, gestaltet sich nach summarischer Prüfung hingegen als offensichtlich rechtmäßig.

Sie kann auf § 81 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW gestützt werden. Demnach kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Arbeiten anordnen, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, geändert oder beseitigt werden. Dies ist vorliegend bei summarischer Prüfung der Fall.

Bauarbeiten dürfen schon dann stillgelegt werden, wenn die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit zumindest ernstlich zweifelhaft ist. Zur Sicherung der formalen Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens und zur Verhinderung der Entstehung oder Verfestigung eines baurechtswidrigen Zustands genügt der durch Tatsachen belegte „Anfangsverdacht“ eines formell illegalen Vorhabens. Ansonsten liefe die Ermächtigung zur Baustilllegung in den Fällen leer, in denen Unklarheit darüber herrscht, ob das Vorhaben nach seiner Fertigstellung baurechtswidrig ist. Die Bauaufsichtsbehörde müsste es dann trotz eines entsprechenden Verdachts hinnehmen, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden, um erst anschließend im Wege einer Beseitigungsverfügung einschreiten zu können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 - 2 B 1135/12 -, juris, Rn. 7 f., m. w. N.; OVG LSA, Beschluss vom 4. April 2025 - 2 M 21/25 -, juris, Rn. 7 (zum gleichlautenden dortigen Landesrecht).

Nachdem die Stilllegungsverfügung nach § 81 BauO NRW als Dauerverwaltungsakt wirkt,

vgl. Wenzel, in: Gädtke u. a., BauO NRW, 15. Auflage 2024, § 81, Rn. 9, m. w. N.,

kommt es für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an.

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2021 - 13 B 2078/20 -, juris, Rn. 2.

Ausgehend davon ist die Antragsgegnerin bei summarischer Prüfung zu Recht davon ausgegangen, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die von ihr festgestellten begonnenen Baumaßnahmen zur Errichtung von Einfriedungen, Gartenhäusern und Vorbauten im Ergebnis zu einem baurechtswidrigen Zustand führen, weil sie ein genehmigungsbedürftiges Vorhaben (vgl. § 60 Abs. 1 BauO NRW) zum Gegenstand haben und eine Baugenehmigung dafür nicht vorliegt bzw. eine materielle Baurechtswidrigkeit bei etwaigen verfahrensfreien Vorhaben aufgrund des entgegenstehenden Flächennutzungsplans gegeben ist. Insoweit gelangt in der Begründung zu Ziffer 4 hinreichend konkret zum Ausdruck, welches Verhalten - hier in Form eines Unterlassens - von der Antragstellerin in Bezug auf welche Anlagen gefordert wird. Bezüglich der ermessensfehlerfreien Störerauswahl wird wiederum auf die Ausführungen zu Ziffer 2 Bezug genommen.

Die in Ziffer 5 der Ordnungsverfügung enthaltene Aufforderung, alle abgemeldeten Fahrzeuge sowie sämtliche Anhänger bis zum 30. April 2026 zu entfernen, erweist sich bei summarischer Prüfung ebenfalls als rechtmäßig.

Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW.

Gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden, soweit nicht andere Behörden zuständig sind. Gemäß Satz 2 dieser Vorschrift haben sie in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

Die Anordnung ist insbesondere hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Die Antragstellerin dringt mit dem Einwand, es sei nicht ersichtlich, ob die Anordnung auch die von ihr für den Betrieb des Campingplatzes genutzten, nicht für den öffentlichen Straßenverkehr zugelassenen Nutzfahrzeuge erfasse, nicht durch. Es ergibt sich aus der Begründung in der Ordnungsverfügung hinreichend eindeutig, dass sich die angeordnete Entfernung ausschließlich auf diejenigen nicht für den öffentlichen Straßenverkehr zugelassenen Fahrzeuge bezieht, die auf dem Gelände des Campingplatzes abgestellt worden sind, ohne dass sie regelmäßig von der Antragstellerin zum Betrieb des Campingplatzes verwendet werden.

Die angeordnete Entfernung dieser in Bezug genommenen abgemeldeten Fahrzeuge stellt sich auch als materiell rechtmäßig dar. Die Errichtung einer Lager- bzw. Abstellfläche zur Lagerung von abgemeldeten Fahrzeugen und Anhängern bedarf der Erteilung einer Baugenehmigung (§ 60 Abs.1 BauO NRW), die unstreitig weder beantragt noch erteilt worden ist. Die Lagerfläche stellt sich auch als materiell baurechtswidrig dar, da die Erteilung einer Baugenehmigung aufgrund der Darstellung als Grünfläche/Zeltplatz im Flächennutzungsplan entgegensteht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Die in § 2 Abs. 3 CW VO enthaltene Legaldefinition, dass Standplätze die Flächen sind, die auf einem Campingplatz (nur) zum Aufstellen von Wohnwagen oder Zelten und der zugehörigen Kraftfahrzeuge bestimmt sind, schließt ein Abstellen anderer Kraftfahrzeuge aus. Die Störerauswahl erfolgte wiederum ermessensfehlerfrei (vgl. die Ausführungen zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung).

Die in Ziffer 6 der Ordnungsverfügung enthaltene Aufforderung, die Schließfähigkeit des Sicherungskastens auf der Mittelstraße auf Höhe des Standplatzes Nr. 7 herzustellen, die Umsetzung der Antragsgegnerin schriftlich mitzuteilen sowie den sachgemäßen Zustand von einer Fachfirma überprüfen zu lassen und der Antragsgegnerin durch Vorlage einer Bestätigung einer entsprechenden Fachfirma bis zum 5. Februar 2026 nachzuweisen, erweist sich voraussichtlich ebenfalls als rechtmäßig.

Sie kann ebenso auf § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW gestützt werden.

Im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung genügte der Zustand des Sicherungskastens auf der Mittelstraße auf Höhe des Standplatzes Nr. 7 voraussichtlich nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.

Danach sind Anlagen so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instand zu halten, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit und die natürlichen Lebensgrundlagen, nicht gefährdet werden. Gemäß Satz 3 dieser Vorschrift müssen Anlagen bei ordnungsgemäßer Instandhaltung die allgemeinen Anforderungen des Satzes 1 ihrem Zweck entsprechend dauerhaft erfüllen und ohne Missstände benutzbar sein.

Soweit die Antragsgegnerin in der Ordnungsverfügung dargelegt hat, bei der Begehung des Campingplatzes am 17. November 2025 festgestellt zu haben, dass sich dieser Sicherungskasten nicht schließen lasse und so gegen Witterungseinflüsse nicht geschützt sei, ist die Antragstellerin dem nicht substantiiert entgegengetreten. Aus der im Rahmen des Ortstermins durch die Antragsgegnerin angefertigten Lichtbilddokumentation wird ersichtlich, dass sich die Tür des Sicherungskastens zu diesem Zeitpunkt nicht schließen ließ und diese nur durch das Gewicht eines davor abgelegten Steins geschlossen werden konnte. Insofern ist auch hinreichend eindeutig, dass die Antragsgegnerin - entgegen dem Vortrag der Antragstellerin - nicht etwa die Anbringung eines Vorhängeschlosses verlangt hat, sondern lediglich die Reparatur des vorhandenen Schließmechanismus, so dass sichergestellt ist, dass sich die Tür des Sicherungskastens vollständig schließen lässt und sich nicht von allein wieder öffnet.

Diesbezüglich ist die Antragstellerin, die als Betreiberin des Campingplatzes für die Bereitstellung und Instandhaltung der Infrastruktur, die der Versorgung der Campingplatznutzer dient, verantwortlich ist, sowohl Zustandsstörerin i. S. v. § 18 OBG NRW als auch alleinige Verhaltensstörerin i. S. v. § 17 OBG NRW.

Die in Ziffer 7 der Ordnungsverfügung enthaltene Anordnung, die Nutzung der an dem festen Vorbau angebrachten Heizungsanlage auf der Parzelle V.-straße 0 ab sofort zu unterlassen und den Vorbau inklusive der Heizungsanlage zu entfernen, erweist sich nach summarischer Prüfung teilweise als rechtswidrig.

Soweit die Antragsgegnerin die Antragstellerin gestützt auf § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW aufgefordert hat, die Nutzung der Heizungsanlage, die an dem Vorbau eines Wohnwagens angebracht ist, zu unterlassen, stellt sich dies im Hinblick auf die getroffene Störerauswahl als ermessensfehlerhaft dar. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin den Pächter der Parzelle V.-straße 0 als Nutzer der Heizungsanlage und damit Verhaltensstörer in Anspruch genommen hat. Dabei hat die Antragstellerin der Antragsgegnerin am 27. Oktober 2025 eine Aufstellung aller Parzellen samt der Pächter mit jeweiligem Hauptwohnsitz übermittelt, so dass die Antragsgegnerin durchaus in der Lage gewesen wäre, sich diesbezüglich unmittelbar an den betreffenden Pächter zu wenden. Weshalb dies im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr nicht zielführend sein sollte, sondern vielmehr die Inanspruchnahme der Antragstellerin erforderlich gewesen sein sollte, ist weder seitens der Antragsgegnerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die angeordnete Entfernung des Vorbaus inklusive der Heizungsanlage erweist sich hingegen als rechtmäßig. Sie kann auf § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW gestützt werden. Der Vorbau und die Heizungsanlage stellen sich sowohl als formell als auch als materiell illegal dar. Bei dem Vorbau handelt es sich um eine i. S. v. § 60 Abs. 1 BauO NRW genehmigungspflichtige bauliche Anlage i. S. v. § 2 Abs. 1 BauO NRW, deren (unstreitig nicht erfolgter) Genehmigung die Darstellung des Platzgeländes im Flächennutzungsplan als Grünfläche/Zeltplatz entgegensteht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Der insoweit zur Begriffskonkretisierung heranzuziehende § 2 Abs. 3 CW VO sieht vor, dass Standplätze die Flächen sind, die auf einem Campingplatz (nur) zum Aufstellen von Wohnwagen oder Zelten und der zugehörigen Kraftfahrzeuge bestimmt sind. Gemäß § 4 Abs. 2 CW VO dürfen auf den Standplätzen Wochenendhäuser und sonstige bauliche Anlagen, wie feste Anbauten - zu denen auch der Vorbau auf der Parzelle V.-straße 0 gehört - und Einfriedigungen, nicht errichtet werden. Die Heizungsanlage steht in Widerspruch zu § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, denn entgegen § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 7 BauO NRW besteht kein Nachweis darüber, dass die Heizungsanlage betriebs- und brandsicher ist. Hinsichtlich der Störerauswahl sind Ermessensfehler nicht ersichtlich; insofern wird erneut auf die Ausführungen zu Ziffer 2 Bezug genommen.

Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO zulässige und auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 8 K 592/26 gerichtete Antrag hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung enthaltenen Zwangsgeldandrohung in Höhe von 1.000,00 Euro je Verfügungspunkt erweist sich ebenfalls als überwiegend unbegründet.

Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in § 63 VwVG NRW i. V. m. §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 60 VwVG NRW.

Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln - hier des Zwangsgeldes, §§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 VwVG NRW - durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder ein Rechtsmittel - wie hier die erhobene Klage aufgrund der in der Ordnungsverfügung angeordneten sofortigen Vollziehung - keine aufschiebende Wirkung hat.

Hinsichtlich der in den Ziffern 1 und 3 der Ordnungsverfügung getroffenen Anordnungen sowie der in Ziffer 7 angeordneten Nutzungsuntersagung der Heizungsanlage fehlt es nach dem Dargelegten bereits an einer rechtmäßigen Grundverfügung, deren Durchsetzung mit Zwangsmitteln erfolgen kann, so dass sich die Zwangsgeldandrohung, soweit sie sich auf jene Anordnungen bezieht, voraussichtlich als rechtswidrig darstellt.

Hinsichtlich der Androhung eines Zwangsgeldes in Bezug auf die in den Ziffern 2, 4, 5 und 6 getroffenen Anordnungen sind Ermessensfehler hinsichtlich der Auswahl des Zwangsmittels oder der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes nicht ersichtlich. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin dargelegt, dass es einer Zwangsgeldandrohung bedürfe, um sicherzustellen, dass die Antragstellerin den Anordnungen nachkomme. Auch die angestellten Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit der Zwangsgeldandrohung sind nicht zu beanstanden.

Insoweit steht bei summarischer Prüfung auch kein Vollstreckungshindernis entgegen. Für die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die auf Vornahme von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen gerichtet sind, ist anerkannt, dass nur solche Handlungen erzwungen werden können, die allein vom Willen des Pflichtigen abhängen. Ist der Pflichtige zur Erfüllung nicht in der Lage, weil er in Rechte Dritter eingreifen müsste, führt dies zwar wie bereits dargelegt nicht zur Rechtswidrigkeit der Grundverfügung, hindert aber ihre Durchsetzbarkeit (Vollziehbarkeit), und zwar so lange, bis eine vollziehbare Duldungsverfügung gegen den Dritten erlassen ist. Die Erzwingung solcher Handlungen ist unzulässig, deren Ausführung in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht auf die Mitwirkung Dritter angewiesen und ohne diese Mitwirkung nicht möglich ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Oktober 2014 - 11 B 1065/14 -, juris, Rn. 20, und vom 10. Oktober 1996 - 11 B 2310/96 -, juris, Rn. 4 ff.

Allerdings kann eine Duldungsverfügung unterbleiben, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Dritte gegen die Vollstreckung keine Einwände erheben wird. Eine Duldungsverfügung darf nicht rein vorsorglich ausgesprochen werden, sondern erst, wenn das Vollstreckungshindernis tatsächlich besteht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 2025 - 14 B 1074/25 -, juris, Rn. 4 f., m. w. N.

Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Parzellenpächter entsprechende Einwände aus ihren Eigentums- bzw. Besitzrechten erheben würden, sind nicht ersichtlich. Mit der Vollstreckung der o. g. voraussichtlich rechtmäßigen Regelungen ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin ohnehin kein unzulässiger Eingriff in das Eigentum oder den Besitz der Parzellenpächter verbunden. Sofern anzunehmen ist, dass die Antragstellerin mit den Campingplatznutzern Pachtverträge zur Nutzung der Parzellen entsprechend dem Zweck eines Campingplatzes abgeschlossen hat, stellen sich die von den Pächtern vorgenommenen baulichen Veränderungen gegenüber der Antragstellerin als vertragswidrig dar und widersprechen zudem wie dargelegt öffentlichem Baurecht. Daneben dürfte sich die Antragstellerin angesichts der von der Antragsgegnerin im Rahmen der Anordnung der sofortigen Vollziehung dargelegten von den zu entfernenden baulichen Anlagen ausgehenden Brandgefahr auf eine Notstandslage i. S. v. § 228 Satz 1 BGB berufen können.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 10. August 2021 - 7 B 1083/21 -, juris, Rn. 3. Vgl. auch VG Köln, Beschluss vom 17. April 2024 - 23 L 546/24 -, juris, Rn. 15.

Die Zwangsgeldandrohung erweist sich hingegen hinsichtlich des in Ziffer 7 angeordneten Rückbaus des Vorbaus und der Heizungsanlage als rechtswidrig. Insoweit mag offen bleiben, ob es sich bei der Androhung des Zwangsgeldes für den Fall eines Verstoßes gegen die Nutzungsuntersagung der Heizungsanlage einerseits und gegen die Rückbauanordnung des Vorbaus und der Heizungsanlage andererseits um eine einheitliche Ermessenausübung der Antragsgegnerin handelt, die zur Unteilbarkeit der beiden Bestandteile jener Zwangsgeldandrohung führt. Im Hinblick auf die nach den obenstehenden Erwägungen für eine Zwangsgeldandrohung noch verbleibende Rückbauanordnung mangelt es jedenfalls an der erforderlichen Befolgungsfrist (vgl. § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht orientiert sich hierbei an Ziffer 10 Buchst. a und b, Ziffer 11 Buchst. a, b und d sowie Ziffer 13 Buchst. c des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 unter gerichtlicher Schätzung. Der insoweit in der Hauptsache in Ansatz gebrachte geschätzte Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens um die Hälfte reduziert worden.

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.