Verwaltungsgericht Minden, 11. Kammer — 11 K 786/18

Am 17. Mai 2016 stellte die Klägerin beim Beklagten einen Antrag auf Gewährung von Direktzahlungen 2016 für eine Fläche von insgesamt 5,49 ha. Hierbei gab sie an, dass sie 20 Stück Geflügel halte, Eier erzeuge sie nicht, Obst werde gleichfalls nicht in ihrem Betrieb erzeugt. Für die Fläche lfd. Nr. 4 des Flächenverzeichnisses (FLIK DESTLI0509780158, Schlag 3, Teilschlag a (Größe 4,20 ha)) führte sie im Flächenverzeichnis in der Kategorie Nutzung zur diesjährigen Ernte den Code 311 „Winterraps“ an.

Mit Schreiben vom 1. Februar 2017 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die o.g. Fläche auch seitens eines Antragstellers aus Sachsen-Anhalt angegeben worden sei, und forderte sie auf, geeignete Unterlagen, die die Bewirtschaftung der Fläche belegen könnten, zu übersenden. Unter dem 12. Februar 2017 übermittelte die Klägerin dem Beklagten die am gleichen Tage erstellte Bescheinigung eines Herrn F. N. C. , wonach er das Grundstück (Gemarkung I. , Flur 6, Flurstück 108, Blatt 2089) an die Klägerin verpachtet habe.

Mit Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom 9. März 2017 gewährte der Beklagte der Klägerin – unter Berücksichtigung auch der Fläche unter der lfd. Nr. 4 des Flächenverzeichnisses – Basisprämie 2016 in Höhe von 996,39 €, Greeningprämie 2016 in Höhe von 479,33 € und Umverteilungsprämie 2016 in Höhe von 275,27 €.

Unter dem 10. April 2017 forderte der Beklagte die Klägerin auf, für die Fläche FLIK DESTLI0509780158 einen aktuellen und gültigen Pachtvertrag vorzulegen und wies darauf hin, dass bei Nichtvorlage der Schlag 3a von 4,20 ha auf 0,00 ha gekürzt werde.

Daraufhin übersandte die Klägerin am 3. Mai 2017 einen unter dem 7. September 2015 zwischen ihr und Herrn F. N. C. geschlossenen Pachtvertrag über die streitbefangene Fläche sowie eine Bescheinigung des Herrn F. N1. - C. vom 29. April 2017, wonach der ursprüngliche Pächter der Fläche, ein Herr T. , bei einem Betriebsunfall getötet worden sei, und er den Pachtvertrag gekündigt habe.

Mit Schreiben vom 2. Juni 2017 machte der Beklagte die Klägerin darauf aufmerksam, dass diese in der Flächenskizze eine andere als die von ihr gepachtete Fläche eingezeichnet habe. Sie werde aufgefordert, durch geeignete Unterlagen (z.B. Lohnunternehmerrechnung (Aussaat, Ernte), Saatgutbelege etc.) nachzuweisen, dass sie die Fläche im Jahr 2016 tatsächlich bewirtschaftet habe.

Die Klägerin übersandte unter dem 26. Juni 2017 eine markierte GIS Flächenskizze sowie markierte Auszüge aus dem Geobasisinformationssystem des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation Sachsen-Anhalt. Ferner übermittelte sie die Fotokopie eines Schreibens, in dem Herr F. N. C. unter dem 25. Mai 2017 Herrn B. I1. das Betreten des streitbefangenen Grundstücks untersagt und ein Hausverbot ausgesprochen hatte.

Der Beklagte führte mit Schreiben vom 27. Juni 2017 gegenüber der Klägerin aus, dass die Bewirtschaftung der Fläche FLIK DESTLI0509780158 für das Jahr 2016 weiterhin ungeklärt sei. Ihr werde letztmalig die Gelegenheit gegeben, geeignete Unterlagen vorzulegen, aus denen sich eine Bewirtschaftung der Fläche ergebe.

Daraufhin übermittelte die Klägerin am 30. Juni 2017 ein tabellarische Übersicht, wonach auf dem Schlag (10 ha) 2016 Winterraps und Mais eingesät worden sei. Am 1. Juli 2016 sei der Winterraps und am 2. Oktober 2016 der Mais geerntet worden.

Mit Rücknahme-, Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vom 19. Januar 2018 nahm der Beklagte den Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom 9. März 2017 zurück und lehnte den Antrag auf Gewährung von Direktzahlungen 2016 ab. Ferner forderte er die Klägerin zur Rückzahlung von Direktzahlungen 2016 in Höhe von 1.638,36 € (Basisprämie 996,39 €, Greeningprämie 366,70 € und Umverteilungsprämie 275,27 €) zzgl. Zinsen dem Grunde nach in Höhe von fünf Prozentpunkte über dem jeweiligen Basiszinssatz auf. Überdies schloss er die Klägerin bis zu einem Betrag von 831,83 € (Basisprämie) und von 251,20 € (Umverteilungsprämie) ein weiteres Mal von der Beihilfegewährung aus. Seine Entscheidung begründete er damit, dass der Bescheid vom 9. März 2017 rechtswidrig sei, da der Antrag auf Direktzahlungen 2016 nach Art. 19a Abs. 1 2. Unterabs. der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 abzulehnen gewesen wäre, da die Abweichung zwischen beantragter und festgestellter Fläche vorliegend 325,58 % betrage. Die Klägerin habe den abschließenden Nachweis für eine Bewirtschaftung der Fläche FLIK DESTLI0509780158 nicht erbracht. Die zusätzliche Einbehaltung stütze sich auf Art. 19a Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Ausnahmen von der Kürzung nach Art. 15 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 lägen nicht vor.

Hiergegen hat die Klägerin am 19. Februar 2019 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ausführt, die streitbefangene Fläche habe sie bereits über Jahre bewirtschaftet und dies auch durch die vorgelegten Unterlagen nachgewiesen. Dass ein anderer Antragsteller zu Unrecht die Bewirtschaftung für sich reklamiere, könne nicht zu ihren Lasten gehen. Überdies sei die ihr seitens des Beklagten eingeräumte Frist zur Vorlage von Unterlagen zu kurz bemessen gewesen, zumal sie schon bei Antragstellung die Mitarbeiter der Kreisstelle auf die Problematik hinsichtlich der Fläche in Sachsen-Anhalt ausdrücklich hingewiesen habe. Der andere Antragsteller könne – anders als sie – keinen wirksamen Pachtvertrag für die streitbefangene Fläche vorlegen. Sie habe die Fläche im November 2015 gemulcht und den Aufwuchs dort belassen. 2016 und 2017 habe sie die Fläche ebenfalls durch einen Lohnunternehmer mulchen lassen. Gleichwohl habe sie in den entsprechenden Förderanträgen als Nutzung für die Flächen in den Jahren 2016 und 2017 Winterraps angegeben, weil sie eine Codierung für Stilllegungsfläche nicht gefunden habe. Auch sei ihr seitens der Landwirtschaftskammer geraten worden, dort eine Anbaufrucht einzutragen, da die Fläche statistisch sonst nicht erfasst würde. Sie sei als Studentin der Rechtswissenschaft auf die Einnahmen aus der Landwirtschaft angewiesen. Sie produziere Eier von Hühnern und Laufenten, stelle Apfelmost her und verkaufe Obst auf ihrem Hof. Auf der Fläche, die sie in Niedersachsen erworben habe, stünden eine Vielzahl von Obstbäumen. Sie beschäftige in der Erntezeit 5 Aushilfskräfte. Sie sei daher in jedem Fall Betriebsinhaberin. Schließlich müsse zu ihren Gunsten die Ausnahmevorschrift des Art. 15 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 greifen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 19. Januar 2018 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er macht geltend, der Klägerin stehe schon kein Anspruch auf die Bewilligung und Auszahlung von Direktzahlungen 2016 zu, weil sie nicht nachgewiesen habe, überhaupt Betriebsinhaberin zu sein. Auf die zivilrechtlichen Verhältnisse an der streitbefangenen Fläche komme es nicht an, entscheidend sei bei einer Doppelbeantragung, wer der tatsächliche Bewirtschafter sei. Vorliegend habe die Klägerin nicht nachweisen können, dass sie die Fläche in Sachsen-Anhalt tatsächlich bewirtschaftet habe. Ein Ausgleich zwischen ihr und dem anderen Antragsteller müsse ggf. über zivilrechtlichen Schadensersatz herbeigeführt werden.

Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung Herrn F. C. als Zeugen vernommen. Wegen des Beweisthemas und des Inhalts der Zeugenvernehmung wird auf das Sitzungsprotokoll und wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefte) Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

1. Die Regelung in Ziffer 1 und Ziffer 2 des Rücknahme-, Ablehnungs- und Rückforderungsbescheides des Beklagten vom 19. Januar 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Zuwendungs-/Bewilligungsbescheides vom 9. März 2017 bezüglich der Direktzahlungen 2016 ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG). Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6, 8 und 9b MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49 a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG sind anzuwenden. Die Rückforderung von zu Unrecht gewährter Direktzahlungen beruht auf § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz, Abs. 3 MOG i.V.m. § 49 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Im Zusammenhang mit Rückforderungen geltend gemachte Zinsansprüche stützen sich auf § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014.

Der Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 9. März 2017 war rechtswidrig, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die Gewährung von Direktzahlungen 2016 hatte.

Nach Art. 32 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 wird eine Stützung im Rahmen der Basisprämienregelung den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähiger Hektarfläche mittels Anmeldung gem. Art. 33 Abs. 1 in dem Mitgliedstaat, in dem der Zahlungsanspruch zugewiesen wurde, gewährt. Betriebsinhaber, die einen Anspruch auf eine Zahlung im Rahmen der Basisprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung haben, können auch einen Anspruch auf Gewährung von Greeningprämie bzw. Umverteilungsprämie nach Art. 43 Abs. 1 bzw. Art. 41 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 geltend machen. Nach Art. 19a Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 wird, wenn bei einer Kulturgruppe gemäß Artikel 17 Absatz 1 die für die Beihilferegelungen gemäß Titel III Kapitel 1, 2, 4 und 5 und Titel V der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und für die Stützungsmaßnahmen gemäß den Artikeln 30 und 31 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 gemeldete Fläche die gemäß Artikel 18 der vorliegenden Verordnung ermittelte Fläche übersteigt, die Beihilfe oder Stützung auf der Grundlage der ermittelten Fläche berechnet und um das 1,5fache der festgestellten Differenz gekürzt, wenn diese Differenz mehr als 3 % der ermittelten Fläche oder mehr als 2 ha beträgt. Nach Art. 19a Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 darf sich die Verwaltungssanktion nicht auf mehr als 100 % der auf der Grundlage der gemeldeten Beiträge belaufen.

So liegt der Fall hier. Vorliegend hat der Beklagte anstatt der seitens der Klägerin beantragten Fläche von 5,49 ha lediglich eine Fläche von 1,29 ha berücksichtigt und eine – die Beihilfegewährung ausschließende – Flächenabweichung von 4,20 ha angenommen. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die streitbefangene Fläche FLIK DESTLI0509780158 nicht zu Gunsten der Klägerin gewertet hat. Denn diese stand ihr nicht zur Verfügung im Sinne von Art. 33 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013.

Zur Frage, wann eine Fläche einem landwirtschaftlichen Betrieb zur Verfügung steht, hat der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 14. Oktober 2010 – C-61/09 –, juris) hinsichtlich Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 entschieden, dass die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zum Betrieb des Landwirts nicht voraussetze, dass sie diesem aufgrund eines Pachtvertrages oder eines anderen gleichartigen Überlassungsvertrages gegen Entgelt zur Verfügung stehe. Weder Abs. 2 noch Abs. 3 des Art. 44 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bestimme näher die Art des Rechtsverhältnisses, auf dessen Grundlage die betreffende Fläche genutzt werde. Die Fläche gehöre dann zum Betrieb des Landwirtes, wenn dieser befugt sei, sie zum Zwecke der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten. Der Begriff der Verwaltung bedeute dabei nicht, dass dem Landwirt uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Fläche in Bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung zustehen müsse. Der Landwirt müsse jedoch hinsichtlich dieser Fläche über eine hinreichende Selbständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügen, also in der Lage sein, bei der Nutzung der betreffenden Fläche eine gewisse Entscheidungsbefugnis auszuüben. Darüber hinaus dürften die streitigen Flächen in dieser Zeit nicht von einem Dritten landwirtschaftlich genutzt werden. Um zu verhindern, dass mehrere Landwirte geltend machten, dass die betreffenden Parzellen zu ihrem Betrieb gehörten, sei es nämlich erforderlich, dass diese Flächen in dieser Zeit nicht im Sinne der Betriebsprämienregelung dem Betrieb anderer Landwirte zugeordnet werden könnten.

Diese Ausführungen des EuGH sind in der Rechtsprechung der nationalen Gerichte – mit zum Teil unterschiedlicher Akzentuierung – berücksichtigt worden. Das OVG Sachsen-Anhalt (Urteil vom 5. Mai 2011 – 2 L 170/09 –, juris Rn. 60) sieht es für die Zuordnung einer Fläche zu einem Betrieb für erforderlich an, dass der jeweilige Betriebsinhaber auch zur Nutzung der betreffenden Fläche berechtigt ist. Das Sächsische OVG (Beschluss vom 1. November 2012 – 1 A 613/09 –, juris Rn. 6) ordnet tatsächliche Maßnahmen der Bewirtschaftung dem nach nationalem Recht Nutzungsberechtigten zu. Das VG Augsburg (Urteil vom 16. April 2013 – Au 3 K 12.158 –, juris Rn. 31 m.w.N) hat die zu dem Thema ergangene Rechtsprechung dahingehend zusammengefasst, dass für die Frage nach der subjektiven Zuordnung der Flächen vorrangig auf die tatsächliche Nutzung im maßgeblichen Zeitpunkt, d.h. die tatsächliche Bewirtschaftung abzustellen ist. Lediglich in den Fällen, in denen von mehreren Antragstellern gleichzeitig eine Förderung in Bezug auf ein und dieselbe Fläche beansprucht wird („Doppelantragstellung“), sowie bei angemaßter Besitzerstellung aufgrund verbotener Eigenmacht soll ergänzend die zivilrechtlich-vertragliche Nutzungsberechtigung als Kollisionsregel herangezogen werden. In den Fällen der Doppelbeantragung von Schlägen ist nach der Rechtsprechung des Bay. VGH (Urteil vom 16. April 2013 – 21 B 12.1307 –, juris) für die Zuordnung der Flächen zum Betrieb eines Landwirtes darauf abzustellen, ob er in der Lage ist, diese mit einer hinreichenden Selbständigkeit im eigenen Namen und auf eigene Rechnung für seine landwirtschaftliche Tätigkeit für einen von ihm festgelegten Zeitraum zu nutzen. Dabei ist erforderlich, dass der Landwirt zu dieser Nutzung auch rechtlich in der Lage ist. Er ist somit befugt, die fragliche Fläche zum Zwecke der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten, d.h., sie mit einer hinreichenden Selbständigkeit für seine landwirtschaftlichen Tätigkeiten zu nutzen. In den Fällen der Doppelmeldung, in denen widerstreitende Nutzungsrechte geltend gemacht werden, ist damit maßgeblich auf das Recht zum Besitz abzustellen, welches dem Besitzer aufgrund früheren Rechts zukommt, sofern er das Landpachtgrundstück auf die Kündigung nicht freiwillig herausgibt. Die Kündigung allein verleiht dem Dritten nicht die Befugnis, die streitige Fläche zum Zweck der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten.

Ausgehend hiervon hat der Beklagte zu Recht die von der Klägerin beantragte Fläche (lfd. Nummer 4 des Flächenverzeichnisses) mit einer Größe von 4,20 ha nicht als beihilfefähige Fläche anerkannt. Zwar hat die Klägerin im Laufe des Verwaltungsverfahrens noch einen Pachtvertrag für die streitbefangene Fläche vorgelegen können; der Beklagte war mit Blick auf den Umstand, dass ein weiterer Antragsteller die Fläche in seinem Förderantrag angegeben hat, jedoch berechtigt, weitere Nachweise für die tatsächliche Bewirtschaftung der Fläche zu verlangen, welche die Klägerin nicht geliefert hat. Vielmehr sind ihre diesbezüglichen Angaben erheblich widersprüchlich. So hat sie im Flächenverzeichnis 2016 angegeben, die Fläche werde zur diesjährigen Ernte von Winterraps genutzt. Belege über den Erwerb von Saatgut bzw. die Ernte etc. konnte sie in der Folgezeit indes nicht vorlegen. Ihr im Verwaltungsverfahren übermitteltes tabellarisches „Bewirtschaftungstagebuch“, das eine Aussaat von Winterraps und Mais auf einer Fläche von 10 ha aufführt, stellt keinen substantiierten Nachweis dar. Hinzu kommt, dass die Klägerin in der mündlichen Verhandlung demgegenüber angegeben hat, sie habe die Fläche lediglich gemulcht. Ihr sei seitens Kreisstelle geraten worden, als Nutzung eine Anbaufrucht („Winterraps“) einzutragen, weil die Fläche statistisch sonst nicht weiter erfasst würde. Die Codierung für „Stilllegungsfläche“ habe sie nicht gefunden. Diese Erklärungsversuche verhelfen ihr nicht zum Erfolg. Dass die Kreisstelle ihr geraten haben soll, eine von einer tatsächlichen Nutzung abweichende Nutzung anzugeben, hält die Kammer für völlig fernliegend, zumal jeder Antragsteller – so auch die Klägerin – im Rahmen seines Antrags erklärt, dass die von ihm gemachten Angaben vollständig und richtig sind. Dass die Klägerin, die nach ihren Angaben sowohl in Deutschland als auch in der Schweiz BWL studiert haben will und derzeit noch ein Studium der Rechtswissenschaften betreibt, nicht in der Lage gewesen sein soll, sich Kenntnis von der Codierung für eine „Stilllegungsfläche“ zu verschaffen, hält das Gereicht ebenfalls für wenig wahrscheinlich. Nachweise darüber, dass – wie von ihr in der mündlichen Verhandlung vorgetragen – ein Lohnunternehmer die Fläche gemulcht haben soll, hat die Klägerin gleichfalls nicht vorgelegt.

Die Ausnahmevorschrift des § 15 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 greift mangels Vorliegens der Voraussetzungen nicht zu Gunsten der Klägerin.

2. Soweit der Beklagte in Ziffer 3 des Bescheides vom 19. Januar 2018 die Klägerin bis zu einem Betrag von 831,83 € (Basisprämie) und von 251,20 € (Umverteilungsprämie) ein weiteres Mal von der Beihilfegewährung ausgeschlossen hat, ist diese Regelung jedoch rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die vom Beklagten in diesem Zusammenhang angeführte Regelung des Art. 19a Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 stellt vorliegend keine zureichende Ermächtigungsgrundlage dar. Denn Art. 19a Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 besagt lediglich, dass der Restbetrag annuliert wird, wenn der gemäß den Absätzen 1, 2 und 3 berechnete Betrag im Verlauf der drei Kalenderjahre, die auf das Kalenderjahr der Feststellung folgen, nicht vollständig gemäß Artikel 28 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission verrechnet werden kann. Als Ermächtigungsgrundlage für die vom Beklagten festgesetzte zusätzliche Sanktion des Beihilfeausschlusses kommt indes Art. 19 Abs. 2 Sätze 1 und 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 in Betracht. Danach wird, wenn sich die Differenz auf mehr als 50 % beläuft, für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe oder Stützung gewährt. Darüber hinaus wird der Begünstigte mit einer zusätzlichen Sanktion in Höhe des Beihilfe- oder Stützungsbetrags belegt, der der Differenz zwischen der angemeldeten Fläche und der gemäß Artikel 18 ermittelten Fläche entspricht. Die vorgenannte Regelung findet vorliegend indes keine Anwendung, weil Art. 19a der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 schon aufgrund seines eindeutigen Wortlautes in der sog. Überschrift „Verwaltungssanktionen bei Übererklärungen von Flächen für die Basisprämienregelung, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, die Umverteilungsprämie, die Regelung für Junglandwirte, die Zahlung für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen, die Kleinerzeugerregelung, die Zahlungen im Rahmen der Natura-2000- und der Wasserrahmenrichtlinie und die Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete“ die speziellere Regelung darstellt und den Vorgaben in Art. 19 der vorgenannten Verordnung vorgeht. Insoweit heißt es in Art. 19a Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ausdrücklich, dass sich die Verwaltungssanktion nicht auf mehr als 100 % der auf der Grundlage der gemeldeten Fläche berechneten Beträge belaufen darf. Für eine zusätzliche Anwendung des Art. 19 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 bleibt daher kein Raum.

Die Entscheidung über die Kosten ergeht gem. § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.