Verwaltungsgericht Minden, 3. Kammer — 3 K 10516/17

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die befristete Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Betrieb zweier Spielhallen.

In dem Gebäude unter der Anschrift I.---------straße 19, Q. betreibt die Klägerin seit 2011 drei Spielhallen im Mehrfachkomplex mit jeweils zwölf Geldspielgeräten (Spielhalle I „Diamant“, Spielhalle II „Saphir“ und Spielhalle III „Rubin“). Mit Bescheiden vom 3. Juni 2011 erteilte die Beklagte der Klägerin unbefristete gewerberechtliche Erlaubnisse nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) zum Betrieb der Spielhallen. Für die Spielhalle I erhielt die Klägerin mit Bescheid vom 24. November 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis befristet bis zum 30. Juni 2021.

Mit Schreiben vom 21. Dezember 2016 stellte die Klägerin für die Spielhallen II und III jeweils einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW). Gleichzeitig beantragte sie jeweils eine Ausnahmegenehmigung unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV (Härtefall) mindestens bis der Glücksspielstaatsvertrag zum 30. Juni 2021 außer Kraft tritt. Zur Begründung dieser sog. Härtefallanträge führte sie unter Vorlage mehrerer Nachweise insbesondere aus, mit der Rechtsänderung, insbesondere der Anwendung des Verbots der Mehrfachkonzessionen, seien für sie erhebliche wirtschaftliche Nachteile, Belastungen und Vermögenseinbußen verbunden. Im Vertrauen auf den Bestandsschutz der jeweils unbefristeten baurechtlichen und gewerberechtlichen Genehmigungen sei sie bereits im Juni 2010 einen langfristigen Mietvertrag mit einer festen Laufzeit bis zum 31. März 2023 eingegangen, der nicht vorzeitig kündbar sei. Dem Spielhallenkomplex liege ein Investitionsvolumen in Höhe von ca. 640.000,00 € zugrunde. Diese Investitionen seien im Vertrauen auf den Bestandsschutz und unter dem Aspekt der gesetzlichen Abschreibungsfrist von 15 Jahren vorgenommen worden. Der Betrieb nur einer einzelnen Spielhalle an diesem Standort sei im Vergleich zur bisherigen Situation wirtschaftlich nicht tragbar, sodass eine Anpassung des Betriebs ausscheide. Beim prognostizierten Betrieb nur einer Konzession an diesem Standort sei der Gewinn vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen (EBITDA) negativ. Eine Verkleinerung des Betriebs sei daher mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar. An dem Standort seien ferner acht festangestellte Mitarbeiter beschäftigt, die im Fall einer Betriebseinstellung ihren Arbeitsplatz verlieren würden. All diese Gründe führten zu einer wirtschaftlichen Krise bis hin zur Insolvenz der Klägerin. Zum anderen sprächen auch die örtlichen Verhältnisse für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Spielhallen. Die Beklagte habe den Spielhallenkomplex gezielt in dem Gewerbegebiet I.---------straße genehmigt. Schon in der Vergangenheit habe die Beklagte die Ansiedlung von Spielhallen zielgerichtet gesteuert, sodass die Errichtung von Spielhallen an vielen Stellen des Stadtgebietes der Beklagten nicht möglich sei. Im Jahr 2011 habe sie ein Vergnügungsstättenkonzept beschlossen. Sie halte somit selbst an dem Standort in der I.---------straße 19 einen Mehrfachkomplex von Spielhallen für städtebaulich vertretbar und mit dem Wohl der Allgemeinheit vereinbar. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung widerspreche auch nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages. Der Umfang des Spieler- und Jugendschutzes sei nicht von der Anzahl der Spielhallen oder deren örtlicher Lage, sondern von der Qualität der Spielhalle und insbesondere der Qualifikation des dort beschäftigten Personals abhängig. Diese Qualität sei in den Spielhallen der Klägerin gewährleistet durch die strikte Umsetzung ihres Sozialkonzepts, welches über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehe, und eine TÜV-Zertifizierung. Ihre Mitarbeiter seien im Umgang mit problematisch spielenden Gästen sensibilisiert. Um einen umfassenden Spielerschutz sicherzustellen, stehe ihren Gästen kostenloses Informationsmaterial zur Verfügung und sie könnten anhand eines Selbst-Tests problematisches Spielverhalten erkennen. Zudem werde nur durch ein legales und kontrolliertes Spielangebot wie ihres ein Ausweichen auf illegale Spielangebote im Schwarzmarkt verringert. Zuletzt verweist sie auf ihre uneingeschränkte Zuverlässigkeit.

Die Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 19. Mai 2017 insbesondere auf das Verbot der Mehrfachkonzessionen hin und gab ihr die Möglichkeit, ihre bisherigen Ausführungen zu Härtefallgesichtspunkten zusätzlich zu begründen bzw. mit weiteren Unterlagen zu belegen. Für den Fall, dass zur mittelfristigen Verringerung der Spielgeräte sowie zur schrittweisen Schließung der Spielhallen am Standort I.---------straße 19 ein schlüssiges sog. Abschmelzungskonzept eingereicht werden solle, bat die Beklagte um kurzfristige Erledigung. Des Weiteren wies sie darauf hin, dass die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags, also bis zum 30. Juni 2021, erteilt werden könne. Die Erteilung einer zeitlich unbefristeten Erlaubnis sei nicht zulässig.

Unter dem 9. Oktober 2017 hörte die Beklagte die Klägerin unter Hinweis auf das Verbot der Mehrfachkonzessionen zur beabsichtigten Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nur für eine der drei Spielhallen am Standort I.---------straße 19 an und gab ihr Gelegenheit mitzuteilen, für welche der Spielhallen an dem Standort eine Erlaubnis erteilt werden solle und für welche beiden Spielhallen die Ausnahmegenehmigung unter Härtefallgesichtspunkten beantragt werden solle. Darüber hinaus trug die Beklagte vor, aus dem klägerischen Antrag gehe nicht hervor, inwieweit im Rahmen der fünfjährigen Übergangsfrist überhaupt Bemühungen stattgefunden hätten, bestehende Verträge und wirtschaftliche Planungen der neuen Rechtslage anzupassen und im Hinblick auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen einen gesetzeskonformen Zustand zu erreichen. Rein wirtschaftliche Aspekte könnten keine Härtefallentscheidung begründen.

Mit Schreiben vom 17. Oktober 2017 bot die Klägerin an, sich mit der Beklagten über ein Abschmelzungskonzept zu verständigen. Hierbei würde die Klägerin ein genehmigungsfähiges Konzept vorlegen, wonach sie stufenweise Spielhallen schließe mit dem Ziel, ab Juni 2021 nur noch eine Spielhalle zu betreiben. Vor diesem Hintergrund führte der Geschäftsführer der Klägerin mit einem Mitarbeiter der Beklagten am 23. Oktober 2017 ein Telefongespräch. Laut eines hierüber geführten Vermerks äußerte der Geschäftsführer, man werde sich seitens der Klägerin unverzüglich überlegen, unter welchen Rahmenbedingungen ein wirtschaftlich vertretbares Abschmelzungskonzept erstellt werden könne und habe umgehende Vorlage und weitere Ausführungen hinsichtlich der Inanspruchnahme einer Härtefallregelung zugesichert. Die Vorlage eines Abschmelzungskonzeptes erfolgte im weiteren Verlauf nicht.

Die Klägerin teilte mit Schreiben vom 23. Oktober 2017 mit, die Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW solle vorrangig für die Spielhalle I erteilt werden. Für die Spielhallen II und III beantragte die Klägerin die Ausnahmegenehmigung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV befristet bis zum 30. Juni 2021.

Mit zwei Bescheiden vom 24. November 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin jeweils eine unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen bis zum 31. März 2018 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen II und III im Gebäude I.---------straße 19, Q. . Im Übrigen wurden die Anträge in Bezug auf eine darüber hinausgehende Befristung abgelehnt. Zur Begründung der Ablehnungsentscheidung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse über den Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV hinaus verstoße hier wegen der weiteren im gleichen Gebäude vorhandenen Spielhalle I gegen das Verbot der Mehrfachkonzessionen aus § 25 Abs. 2 GlüStV, § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW. Gründe für eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV lägen nicht vor. Bei dem Begriff der unbilligen Härte handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Mit dem Begriff sollten atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Daher liege ein Härtefall nur vor, wenn ein vom Schutzzweck der Norm abweichender Sonderfall gegeben sei. Das Bundesverfassungsgericht habe dazu in seinem Urteil vom 7. März 2017 ausgeführt, wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden seien, könnten regelmäßig keine Härte begründen. Eine verlustfreie Abwicklung der zu schließenden Spielhallen könnten die Spielhallenbetreiber nicht verlangen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern der Spielhallen habe erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Frist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des Staatsvertrages und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle habe ermöglichen wollen. Es sei dagegen eine typische und vor dem Hintergrund der mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages verfolgten besonders wichtigen Gemeinwohlziele (Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht) von Verfassungs wegen hinzunehmende Rechtsfolge des Verbundverbots, dass der betroffene Spielhallenbetreiber in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten könne und im Einzelfall seine Tätigkeit sogar aufgeben müsse. Eine von dieser Typik abweichende wirtschaftliche Sonderbelastung habe die Klägerin nicht substantiiert dargelegt. Sie habe lediglich die vom Gesetzgeber regelmäßig in Kauf genommenen negativen Folgen des Verbundverbots beschrieben. Der Fall des Verstoßes gegen das gesetzliche Verbundverbot sei keine echte Konkurrenzsituation. Sie – die Beklagte – habe ihre Entscheidung über die unter Beachtung des Verbundverbotes zu erteilende glücksspielrechtliche Erlaubnis an den Angaben der Klägerin im Schreiben vom 23. Oktober 2017 ausgerichtet. Der Verweis auf Investitionssummen, die allgemeine Abschreibungsfrist von 15 Jahren und eine Wirtschaftlichkeitsberechnung reichten jedenfalls nicht für die Annahme einer vom Regelfall abweichenden atypischen Belastungssituation aus. Ihr Antrag enthalte ferner keine Angaben darüber, welche konkreten Schritte sie – die Klägerin – unternommen habe, um den behaupteten Härtefall abzuwenden. Laut einer Aussage der Vermieterin der Klägerin könne diese den Mietvertrag vorzeitig beenden. Sie könne nicht darauf vertrauen, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibe und sich ihre Investitionen sicher amortisierten. Sie habe auch die Beendigung von bestehenden Beschäftigungsverhältnissen rechtzeitig einleiten können. Es unterfalle daher dem im Verantwortungsbereich der Klägerin liegenden unternehmerischen Risiko, dass sie den Übergangszeitraum nicht genutzt habe, um die wirtschaftlichen Folgen der Betriebsschließungen abzumildern. Sie habe auch kein schlüssiges Abschmelzungskonzept vorgelegt. Um der Klägerin dennoch die Möglichkeit für eine geordnete Durchführung der vorzunehmenden Abwicklungsmaßnahmen zu ermöglichen, könne sie – die Beklagte – dem Befreiungsantrag allein unter dem Gesichtspunkt der durch sie erst kurz vor Ablauf der Übergangsfrist erfolgten Entscheidung über die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse entsprechen. Die dazu gesetzte Frist bis zum 31. März 2018 sei auch unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit verhältnismäßig.

Die Klägerin hat am 19. Dezember 2017 Klage gegen die Befristung der Erlaubnisse erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Antragsbegründung im Rahmen des Verwaltungsverfahrens und ergänzt, zur Vermeidung einer unbilligen Härte seien in anderen Fällen zeitlich gestaffelte Abschmelzungsvereinbarungen geschlossen worden. Diese hätten dem Umstand Rechnung getragen, dass Vermögensdispositionen schützenswert seien, weil sie vor 2011 (vor Erlass des Glücksspielstaatsvertrages) vorgenommen worden seien. Die Beklagte habe stattdessen die Härtefallregelung viel zu eng ausgelegt, indem sie davon ausgehe, dass wirtschaftliche Schwierigkeiten bis hin zur Schließung von Betrieben eine typische und regelmäßig hinzunehmende Rechtsfolge des Verbundverbots seien. Bei dieser Sichtweise verbliebe überhaupt kein Anwendungsspielraum für die Härtefallklausel zugunsten des Belassens einer zweiten oder dritten Spielhalle in einem Spielhallenkomplex.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Beklagte zu verpflichten, ihr unter Aufhebung der Befristung der beiden glücksspielrechtlichen Erlaubnisse vom 24. November 2017, die bis zum 31. März 2018 reicht, unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse für den Betrieb der Spielhallen II und III am Standort I.---------straße 19, Q. zu erteilen,

hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, ihr unter Aufhebung der Befristung der beiden glücksspielrechtlichen Erlaubnisse vom 24. November 2017, die bis zum 31. März 2018 reicht, glücksspielrechtliche Erlaubnisse für den Betrieb der Spielhallen II und III am Standort I.---------straße 19, Q. bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist zur Begründung auf den Inhalt ihrer Verwaltungsvorgänge.

Die Kammer hat die Verwaltungsvorgänge zu dem Verfahren 3 K 10514/17 (Beiakten I – III) diesem Verfahren beigezogen.

Mit jeweiligen Schriftsätzen vom 9. November 2020 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Im Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg, denn sie ist sowohl hinsichtlich des Hauptantrages als auch des Hilfsantrages unbegründet.

Die Ablehnung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse über den 31. März 2018 hinaus in den Bescheiden der Beklagten vom 24. November 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für den Betrieb der Spielhallen II und III am Standort I.---------straße 19, Q. über den Ablauf der auf sie anwendbaren fünfjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und den weiteren Ablauf der jeweils unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen gewährten Frist über den 31. März 2018 hinaus.

Rechtsgrundlagen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sind §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und Abs. 3 AG GlüStV NRW.

Gegen den dort normierten glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt bestehen ebenso wie gegen das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstandes sowie das Verbundverbot keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –; BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – und vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –; insbesondere auch für die in Nordrhein-Westfalen getroffenen Regelungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 – und vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 –, jeweils juris.

Ausgehend hiervon liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse im vorliegenden Fall nicht vor.

Der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis steht das in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 2 GlüStV geregelte Verbot der Mehrfachkonzessionen (auch Verbundverbot genannt) entgegen. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die von der Klägerin betriebenen Spielhallen II und III befinden sich in dem Gebäude I.---------straße 19, Q. zusammen mit der weiteren von ihr dort aufgrund der Erlaubnis vom 24. November 2017 zulässigerweise betriebenen Spielhalle I mit jeweils zwölf Geldspielgeräten und sind mit dieser ausweislich des der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 24. November 2017 beigefügten Grundrisses baulich verbunden.

Die begehrte Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW, die den Weiterbetrieb der Spielhallen II und III auch nach Ablauf des 31. März 2018 für einen begrenzten Zeitraum – über den für die Abwicklung des Betriebs notwendigen hinaus – erfordert, kommt vorliegend nicht in Betracht. Zwar erfüllt die Klägerin zunächst – aufgrund der ihr unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse vom 3. Juni 2011 – die Voraussetzungen für eine solche im Ermessen der Erlaubnisbehörde stehende Befreiung insoweit, als die betroffenen Spielhallen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bereits bestanden haben und Gegenstand einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO gewesen sein muss, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags endete. Die beantragte Befreiung muss aber auch für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sein, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind. Eine solche unbillige Härte liegt hier aus den nachfolgenden Gründen nicht vor.

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der unbilligen Härte hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 32 f., vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 26, vom 16. August 2019 – 4 B 659/19 –, juris, Rn. 60, und vom 16. März 2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 18 f., m. w. N.

Während die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber Rechnung tragen soll, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in die Spielhalle getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften,

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 48; OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 28 f.,

wirkt dieser dem Bestandsschutz dienende Zweck im Rahmen der Härtefallregelung nur insoweit und solange nach, wie dies erforderlich ist, um – im Einzelfall – unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die mit §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 30.

Durch die Härtefallregelung können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen die Verpflichtung zu einer zu kurzfristigen Betriebsaufgabe – gerade auch mit Blick auf eine vergleichsweise spät getroffene behördliche Auswahlentscheidung zwischen Konkurrenzunternehmen – aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre.

OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18 –, juris, Rn. 38 f., m. w. N., und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35.

Eine Härte setzt demnach einen atypischen Einzelfall voraus, in dem aufgrund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 38, und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 32.

Es begegnet dabei – entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin – keinen rechtlichen Bedenken, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber – anders als andere Landesgesetzgeber – auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Dazu war das Land Nordrhein-Westfalen befugt. Es verbleibt insoweit bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 32 ff., mit Verweis auf Nds. OVG, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 73 f.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19 –, juris, Rn. 45, m. w. N.

In der Rechtsprechung sind mittlerweile die generellen Vorgaben für das Vorliegen einer unbilligen Härte geklärt. So können wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig eine unbillige Härte nicht begründen. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 159; Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn 24.

Eine fünfjährige Übergangsfrist trägt dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn 193.

Innerhalb dieser Übergangsfrist mussten sich die Betriebsinhaber darauf einstellen, dass künftig von mehreren Spielhallen an einem Standort nur noch eine Spielhalle betrieben werden darf. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 vorgenommen wurden, sind daher von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie sind darauf ausgelegt gewesen, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich gewesen ist.

Vgl. VG Minden, Urteile vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 39, und vom 19. Februar 2020 – 3 K 2584/18 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 13, m. w. N.

Eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle fortbestehen kann, kann sich allenfalls für eine verbleibende Spielhalle ergeben, die mit weiteren Spielhallen anderer Anbieter in einem Konkurrenzverhältnis steht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 42 ff., 46, vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35, und vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 68, jeweils m. w. N.

Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen zudem nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.

Vgl. zum niedersächsischen Landesrecht Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn. 26 f.; zum saarländischen Landesrecht OVG Saarl., Beschluss vom 23. Januar 2020 – 1 B 248/19 –, juris, Rn. 64; so wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 18 ff.

In diesem Rahmen kann ggf. dem Umstand maßgebliche Bedeutung zukommen, ob eine enge wirtschaftliche Verknüpfung des Betreibers mit einem anderen Unternehmen besteht, etwa über bestehende Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 4. September 2019 – 3 K 10431/17 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 7 f.

Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, ist nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht und welche konkreten Schritte unternommen worden sind, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen worden sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 62, mit Verweis auf den Ministerialerlass NRW vom 10. Mai 2016, https://www.im.nrw/sites/default/files/ media/document/file/Spielhallenerlass%202016.pdf – Seite 7 f.; VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.

Dabei ist grundsätzlich anzunehmen, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind.

Vgl. in diesem Sinne BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194 und 215; vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.

Im Falle des Abschlusses eines langjährigen Anmietvertrages des Betreibers über die Spielhallenräume ist substantiiert darzulegen, dass er bereits vergeblich den Vermieter zu einer (Teil-)Aufhebung des Mietvertrags oder einer Nutzungsänderung des Mietobjekts aufgefordert hat,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 46,

wobei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung in diesen Fällen generell ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung bestehen dürfte.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194, m. w. N.

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben liegt hier kein atypischer Einzelfall vor, in dem besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, sie habe im Vertrauen auf den Bestandsschutz und unter dem Aspekt der gesetzlichen Abschreibungsfrist von 15 Jahren Investitionen in Höhe von rund 640.000,00 € in den Standort vorgenommen, so führt dies vorliegend nicht zur Annahme einer unbilligen Härte im Einzelfall. Denn wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, können – wie ausgeführt – regelmäßig nicht eine unbillige Härte begründen. Die von der Klägerin für die Herrichtung der Spielhalle bei Antragstellung geltend gemachten Aufwendungen für Investitionen und Instandhaltungen in den Jahren 2011 bis 2016 in Höhe von 638.622,17 € sind im Umfang von 555.029,33 €, damit zum ganz überwiegenden Teil, als „Einbauten“ nicht schlüssig dargelegt, worauf bereits die Beklagte in ihren Bescheiden vom 24. November 2017 hingewiesen hatte. Dass die geltend gemachten Ausgaben von 2011 bis 2016 nicht mit Hilfe der mit den Spielhallen von 2011 bis März 2018 erzielten jährlichen Gewinne, die die Klägerin (vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen) für das Jahr 2015 beispielhaft mit 357.636,00 € angegeben hat, ausgeglichen werden konnten, ist zudem weder behauptet noch substantiiert dargelegt.

Der Einwand, der Mietvertrag für die Gewerberäume, in denen die Spielhallen untergebracht seien, laufe noch bis spätestens zum 31. März 2023 und könne nicht vor Ablauf der Mietzeit gekündigt oder angepasst werden, überzeugt nicht.

Die Klägerin kann sich mit Blick auf oben genannte höchstrichterliche Rechtsprechung nicht darauf berufen, ein Recht auf Kündigung bestehe nicht. Ihr ist es vielmehr zuzumuten, eine zumindest außerordentliche Kündigung auszusprechen und diese für den Fall, dass die Vermieterin die Kündigung nicht akzeptiert, gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos wäre, liegen nicht vor.

S. hierzu ausführlich Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn. 36.

Die Klägerin hat auch nicht aufgezeigt, dass sie durch den am 7. Juni 2010 geschlossenen Mietvertrag, der einen Mietbeginn spätestens am 1. April 2011 und eine Laufzeit von 12 Jahren vorsieht, daran gehindert gewesen sein könnte, sich rechtzeitig auf die Neuregelung einzustellen. Zwar musste sie bei Vertragsschluss noch nicht konkret davon ausgehen, dass sich die Rechtslage hinsichtlich der Zulässigkeit von Mehrfachspielhallen ändern werde. Unabhängig davon, ob ihr aufgrund der geänderten Rechtslage ein Recht auf außerordentliche Kündigung des Mietvertrags nach § 542 Abs. 1 Satz 1 BGB zustand oder ob im nachträglichen Fehlen der für die Weiternutzung erforderlichen Erlaubnis ein Mangel der Mietsache liegt, der nach § 536 Abs. 1 Satz 1 BGB von der Mietzahlungspflicht entbindet,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn. 194; BGH, Urteil vom 20. November 2013 – XII ZR 77/12 –, juris, Rn. 18 ff.,

hat sie aber noch nicht einmal Anstrengungen geltend gemacht und belegt, mit dem Vermieter eine einvernehmliche Aufhebung des Mietvertrages mit Blick auf alternative gewerbliche Nutzungsmöglichkeiten zu vereinbaren, zumal ihre Vermieterin selbst davon ausging, die Klägerin habe ein Recht auf Mietkündigung oder zumindest Mietreduzierung. Die Vermieterin teilte gegenüber der Beklagten mit, dass eine Reduzierung der bisherigen drei Konzessionen eine von Rechts wegen berechtigte fristlose Kündigung der Mieterin nach sich ziehe.

Jedenfalls bedeutet aber auch das Bestehen eines vor Inkrafttreten des Verbundverbots abgeschlossenen langjährigen Mietverhältnisses nicht zwangsläufig einen atypischen Sonderfall, weil der Abschluss solcher Gewerbemietverträge mit festen Laufzeiten in der Spielhallenbranche eher den Regelfall darstellt.

Die Klägerin hat nicht ansatzweise dargelegt, ob und wie sie die gesetzlich eingeräumte Übergangsfrist zu einer der neuen Rechtslage Rechnung tragenden Umstrukturierung ihres Geschäftsbetriebes genutzt hat. Vielmehr ergibt sich aus den von ihr zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten, dass sie keine ausreichenden Vorkehrungen innerhalb der Übergangsfrist getroffen hat, um die voraussehbare Schließung von zwei ihrer drei Spielhallen möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Im Gegenteil meint sie sogar, ihr sei es angesichts der von ihr behaupteten Unklarheiten über die Voraussetzungen einer Härtefallerlaubnis nicht zumutbar gewesen, bereits im Vorfeld endgültige Maßnahmen zur Umnutzung zu ergreifen. Es stand der Klägerin frei, sich auf die absehbare gesetzliche Regelung während der Übergangsfrist in der bloßen Hoffnung nicht einzustellen, entgegen dem erkennbaren Regelungszweck könnte sich in der Verwaltungspraxis und Rechtsprechung eine Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte durchsetzen, die die Neuregelung im Ergebnis weitgehend zu Makulatur werden ließe und von der auch sie profitieren könnte. Dass sie deshalb nicht früher die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, um sich auf die neue Rechtslage einzustellen, führt aber jedenfalls nicht zur Unzumutbarkeit der Rechtsbefolgung seit Ablauf der Übergangsfrist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Mai 2020 – 4 B 265/19 –, juris, Rn. 60, und vom 3. Juni 2020 – 4 B 2/20 –, juris, Rn. 28.

Soweit die Klägerin zur Begründung ihres Begehrens auf ihre Zuverlässigkeit und Rechtstreue verweist, ist dies ohne Belang. Zum einen ergeben sich in dieser Hinsicht keine Differenzierungsmöglichkeiten zwischen den Spielhallen. Zum anderen stellt die Beachtung gesetzlicher Vorschriften eine Selbstverständlichkeit und nicht etwa einen besonderen Umstand dar, der etwa im Sinne einer unbilligen Härte zu ihren Gunsten zu berücksichtigen wäre.

Die Klägerin kann sich dabei nicht darauf zurückziehen, die Beklagte habe ihre Auswahlentscheidung erst so spät getroffen, weshalb sie nicht verlässlich habe planen können, ob überhaupt und wenn ja, welche Spielhalle sie nach Ablauf der Übergangsfristen habe schließen müssen. Denn mit Einführung des Verbots der Mehrfachkonzessionen hat ihr bewusst sein müssen, dass sie zwei der drei Spielhallen an dem Standort wird schließen müssen. Bereits mit Schreiben vom 31. Oktober 2016 informierte die Beklagte die Klägerin angesichts der gesetzlichen Neuregelung über die weitere Vorgehensweise bezüglich der Erteilung der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse und wies ausdrücklich darauf hin, dass es hinsichtlich des Verbots der Mehrfachkonzessionen, wonach der Betrieb mehrerer Spielhallen, die in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sind, verboten ist, anders als beim Abstandsgebot keine Ausnahmeregelungen bei der Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis gebe. Da die Klägerin dabei selbst hat entscheiden können, welche ihrer drei Spielhallen an dem Standort nach tatsächlichem oder angenommenem Ablauf der Übergangsfrist des § 18 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fortbestehen sollte, hat daher nicht erst mit der Härtefallentscheidung festgestanden, welchen Betrieb sie tatsächlich aufgeben muss. Vielmehr hätte die Klägerin schon innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist verlässliche Planungen dazu anstellen können, welche ihrer drei Spielhallen sie künftig aufgeben will, sodass sich eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle hat fortbestehen können, für den hier zu entscheidenden Fall einer vom gleichen Anbieter betriebenen Mehrfachspielhalle nicht ergeben kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, juris, Rn. 75, und vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 46; OVG Saarl., Beschluss vom 20. Dezember 2018 ‒ 1 B 231/18 ‒, juris, Rn. 77.

Weil es bereits an den Tatbestandsvoraussetzungen für die Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen fehlt, kommt es auf die Frage der fehlerfreien Ermessenausübung und -begründung der Beklagten nicht entscheidungserheblich an. Ungeachtet dessen sind nach den Maßgaben von § 114 Satz 1 VwGO keine Ermessensfehler zu erkennen. Insbesondere ist sich die Beklagte ihres Ermessens offensichtlich bewusst gewesen und sie hat die Umstände des Einzelfalls hinreichend in ihrer Entscheidung gewürdigt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.