Verwaltungsgericht Minden, 3. Kammer — 3 K 10605/17

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die Ablehnung ihres Antrages auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nebst von der Beklagten angeordneter Schließungsanordnung.

In dem Gebäude unter der Anschrift C.------straße 17–19, 33102 Q. betreibt die Klägerin seit 2014 eine Spielhalle. Mit Bescheid vom 20. Januar 2014 erteilte die Beklagte der Klägerin eine bis zum 30. November 2017 befristete, nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) gewerberechtliche sowie zugleich glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle. Die erstmalige gewerberechtliche und zeitlich nicht befristete Erlaubnis für diesen Spielhallenstandort wurde dem damaligen Betreiber – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – zumindest vor dem 28. Oktober 2011 erteilt, weil an diesem Standort bereits seit dem Jahr 1976 durchgehend legalisierte Spielhallenbetriebe durch andere Betreiber ausgeübt wurden und zumindest zu diesem Stichtag dem damaligen Betreiber eine unbefristete Erlaubnis vorlag.

In einem Abstand von weniger als 350 m Luftlinie, ca. 50 m, wird eine genehmigte Spielhalle am Standort C.------straße 23, Q. durch die Firma G. C1. Automaten e. K. betrieben.

Unter dem 19. Dezember 2016 stellte die Klägerin für ihre Spielhalle einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW). Gleichzeitig beantragte sie eine Ausnahmegenehmigung unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV (Härtefall) bis zum 31. März 2019. Zur Begründung dieses sog. Härtefallantrags führte sie unter Vorlage mehrerer Nachweise insbesondere aus, die Aufgabe des Spielhallenstandortes sei für sie, aber auch sowohl für ihren Geschäftsführer als auch ihre Mitarbeiter, existenzbedrohend. Hierzu legte sie eine Bescheinigung ihres Steuerberaters vor, wonach sie nicht mehr kostendeckend arbeiten könne, sollte die Konzession für die Spielhalle entzogen werden. Ergänzend hierzu reichte der Geschäftsführer der Klägerin eine Kopie eines persönlich im Oktober 2011 geschlossenen Darlehensvertrages nebst einer Bescheinigung über den Stand des Darlehens zum 6. Januar 2017 vor. Ausweislich dieses Darlehensvertrages nahm der Geschäftsführer selbst ein Darlehen i.H.v. 30.000 € zum Kauf der Spielhalle auf und ergänzte dieses Darlehen i.H.v. 20.000 € zur Renovierung der Spielhalle. Mit Stand vom Januar 2017 habe der Saldo noch ca. 25.000 € betragen. Der Geschäftsführer der Klägerin führte aus, er werde in absehbarer Zeit das Rentenalter erreichen, aber die Zahlungsverpflichtungen aus den Darlehensverträgen seien weiterhin zu erfüllen. Wenn der Klägerin für die Dauer von noch zwei Jahren eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt würde, könne er das Darlehen geordnet zurückführen. Im Übrigen sehe er keine realistische Möglichkeit, sich im Falle der Schließung der Spielhalle noch erfolgreich am Arbeitsmarkt zu positionieren. Ihm drohe dann die Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes.

Die Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 23. Mai 2017 insbesondere auf das Mindestabstandsgebot, das u. a. zur Konkurrenzspielhalle am Standort C.------straße 23 nicht eingehalten werde, hin. Die Beklagte gab der Klägerin die Möglichkeit, ihre bisherigen Ausführungen zu Härtefallgesichtspunkten zusätzlich zu begründen bzw. mit weiteren Unterlagen zu belegen. Des Weiteren wies sie darauf hin, dass die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags, also bis zum 30. Juni 2021, erteilt werden könne. Die Erteilung einer zeitlich unbefristeten Erlaubnis sei nicht zulässig.

Unter dem 24. Oktober 2017 hörte die Beklagte die Klägerin unter Hinweis auf das Mindestabstandsgebot zur beabsichtigten Ablehnung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis an. Dadurch würde die Klägerin zur Schließung des bestehenden Spielhallenbetriebes verpflichtet. Unter dem Vorbehalt einer noch zu treffenden Auswahlentscheidung zwischen den Konkurrenzbetrieben, welche sich im 350 m-Umkreis befänden, beabsichtige die Beklagte eine Entscheidung zugunsten des Spielhallenbetreibers G. C1. Automaten e. K. zu treffen. Darüber hinaus trug die Beklagte zum behaupteten Härtefall vor, die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil ihr erstmalig im Januar 2014 eine bis zum 30. November 2017 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden sei. Zu diesem Zeitpunkt habe ihr – der Klägerin – bereits bewusst sein müssen, dass unter Berücksichtigung der Abstandsregelungen des Glücksspielstaatsvertrages eine weitere Verlängerung der erforderlichen Erlaubnis nicht möglich sei.

Mit – hier nicht streitgegenständlichem – Bescheid vom 24. November 2017 erhielt der Betreiber der Konkurrenzspielhalle am Standort C.------straße 23 als Ergebnis der unter Berücksichtigung des Mindestabstandsgebotes zu treffenden Auswahlentscheidung eine Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW zum Betrieb seiner Spielhalle befristet bis zum 30. Juni 2021. Gegen diesen Erlaubnisbescheid erhob die Klägerin keine Klage.

Mit hier streitigem Bescheid vom 24. November 2017 lehnte die Beklagte den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot zum Betrieb der Spielhalle im Gebäude C.------straße 17–19, Q. ab (Ziffer 1. des Bescheides). Gleichzeitig forderte sie die Klägerin auf, ihren Spielhallenbetrieb bis spätestens einen Monat nach Eintritt der Unanfechtbarkeit dieser Verfügung zu schließen (Ziffer 2.). Für den Fall, dass die Klägerin der angeordneten Betriebsschließung nicht nachkomme, drohte die Beklagte den unmittelbaren Zwang in Form der Versiegelung der Betriebsräume an (Ziffer 3.). Schließlich setzte sie unter Ziffer 4. eine Verwaltungsgebühr i.H.v. 1.950 € fest. Zur Begründung der Ablehnungsentscheidung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV hinaus sei hier wegen Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot gem. § 25 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW ausgeschlossen. Zur Auflösung der Konkurrenzsituation unter Berücksichtigung des Abstandsgebotes habe die Beklagte eine Auswahlentscheidung u. a. zugunsten des Betreibers der Spielhalle am Standort C.------straße 23 getroffen und diesem die entsprechende glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Gründe für ein Abweichen vom Mindestabstandsgebot sowie für eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV lägen nicht vor. Bei dem Begriff der unbilligen Härte handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Mit dem Begriff sollten atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Daher liege ein Härtefall nur vor, wenn ein vom Schutzzweck der Norm abweichender Sonderfall gegeben sei. Das Bundesverfassungsgericht habe dazu in seinem Urteil vom 7. März 2017 ausgeführt, wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden seien, könnten regelmäßig keine Härte begründen. Eine verlustfreie Abwicklung der zu schließenden Spielhallen könnten die Spielhallenbetreiber nicht verlangen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern der Spielhallen habe erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Frist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des Staatsvertrages und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle habe ermöglichen wollen. Die Klägerin habe lediglich die vom Gesetzgeber regelmäßig in Kauf genommenen negativen Folgen der geänderten Rechtslage beschrieben. Der Verweis auf das Darlehen und die vorgelegte Bescheinigung des Steuerberaters reichten jedenfalls nicht für die Annahme einer vom Regelfall abweichenden atypischen Belastungssituation aus. Es lägen keine substantiierten Angaben dazu vor, inwieweit sich die Schließung der Spielhalle am Standort C.------straße 23 auf die finanzielle Situation des gesamten Unternehmens der Klägerin derart auswirke, dass dies für das Gesamtunternehmen eine unbillige Härte bedeuten würde. Nach ihrer – der Beklagten – Kenntnis sei die Klägerin im Handelsregister (Amtsgericht Q. , HRB 1391) mit dem Unternehmensgegenstand „Groß- und Einzelhandel mit Tabakwaren und Gastronomiebedarf, Aufstellung von Automaten aller Art, Errichtung von Zweigniederlassungen und Übernahme von Beteiligungen“ eingetragen. Ihr – der Beklagten – sei bekannt, dass die Klägerin im Rahmen ihrer angemeldeten gewerblichen Betätigung in verschiedenen Gastronomiebetrieben zumindest im Stadtgebiet Q. auch tatsächlich als gewerbliche Automatenaufstellerin tätig sei. Der Betrieb der klägerischen Halle sei somit nicht das einzige gewerbliche Betätigungsfeld, in welchem die Klägerin aktiv sei. Die selbstständige Ausübung eines Spielhallenbetriebes sei erst mit Wirkung vom 15. Februar 2014 angezeigt worden. Zu diesem Zeitpunkt seien die einschneidenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages längst bekannt gewesen. Dennoch habe die Klägerin in Kenntnis dieser neuen Rechtslage das Spielhallengewerbe an diesem Standort begonnen. Die Verfügung zur Betriebsschließung unter Ziffer 2. begründet die Beklagte damit, die Entscheidung hierüber liege in ihrem Ermessen und sei notwendig, um die Fortsetzung des Betriebes ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis zu verhindern und um das besonders gewichtige Gemeinwohlziel der Vermeidung und Abwehr der von Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren zu sichern. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr unter Ziffer 4. begründet die Beklagte unter Verweis auf den Gebührenrahmen nach Tarifstelle 17.6 AGT AVerwGebO NRW. Hierbei sei sie zur Bestimmung der Gebührenhöhe zunächst von einer Gebühr i.H.v. 2.600 € im Falle der positiven Antragsentscheidung unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes und der wirtschaftlichen Bedeutung der Erlaubnis für die Klägerin ausgegangen, welche sie unter Berücksichtigung der Bestimmung des § 15 Abs. 2 GebG NRW um ein Viertel ermäßigt habe.

Die Klägerin hat am 22. Dezember 2017 Klage gegen den vorgenannten Bescheid vom 24. November 2017 erhoben und verweist zur Begründung zunächst auf den im Verwaltungsverfahren gestellten Härtefallantrag. Ergänzend trägt sie vor, sie genieße Vertrauensschutz. Der Spielhallenbetrieb sei ihre hauptsächliche Einnahmequelle, andere nennenswerte Einnahmequellen seien nicht vorhanden. Ihr Geschäftsführer sei bereits 65 Jahre alt. Die Klägerin habe noch eine Restschuld aus dem Darlehensvertrag in Höhe von etwa 20.000 €. Auch stellten die Kosten für das Leasing der zwölf Geldspielgeräte sowie die Kosten des Personals und deren späterer Arbeitsplatzverlust einen Härtefall dar. Zudem sei unverständlich, warum die konkurrierende Spielhalle in der C.------straße 23 eine Erlaubnis erhalten habe.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

den Bescheid der Beklagten vom 24. November 2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Spielhallenerlaubnis gemäß § 33i GewO sowie eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle am Standort C.------straße 17–19 in Q. bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV zu erteilen.

Die Beklagte beantragt unter Verweis auf den Inhalt ihres Verwaltungsvorgangs,

die Klage abzuweisen.

Mit jeweiligen Schriftsätzen vom 14. Dezember 2020 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Im Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Klage ist nur teilweise begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 24. November 2017 ist hinsichtlich der Androhung des unmittelbaren Zwangs in Ziffer 3. des Bescheides rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten. Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig und es liegt keine Rechtsverletzung vor.

1. a) Die Ablehnung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Bescheid der Beklagten vom 24. November 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb ihrer Spielhalle am Standort C.------straße 17–19, Q. über den Ablauf der auf sie anwendbaren fünfjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) hinaus.

Rechtsgrundlagen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sind §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und Abs. 3 AG GlüStV NRW.

Gegen den dort normierten glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt bestehen ebenso wie gegen das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstandes sowie das Verbundverbot keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –; BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – und vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –; insbesondere auch für die in Nordrhein-Westfalen getroffenen Regelungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 – und vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 –, jeweils juris.

Ausgehend hiervon liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis im vorliegenden Fall nicht vor.

Der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis steht das in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 1 GlüStV geregelte Mindestabstandsgebot entgegen. Danach soll ein Mindestabstand von 350 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden. Die von der Klägerin betriebene Spielhalle befindet sich in einem Abstand von weniger als 350 m Luftlinie, ca. 50 m, jedenfalls zu einer gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW genehmigten Spielhalle am Standort C.------straße 23, Q. . Wie im Bescheid vom 24. November 2017 ausgeführt, hat die Beklagte ihre Auswahlentscheidung zugunsten dieser konkurrierenden Spielhalle getroffen und eine Kopie dieser Erlaubniserteilung dem Bescheid an die Klägerin beigefügt, mithin dieser gegenüber bekannt gegeben. Eine Drittanfechtungsklage hat die Klägerin nicht erhoben, weshalb der Erlaubnisbescheid zugunsten der G. C1. Automaten e. K. mit Ablauf des 27. Dezember 2017 bestandkräftig geworden ist. Daher löst die Konkurrenzhalle gegenüber der klägerischen Halle den Mindestabstandskonflikt aus. Ohne Beanstandungen hat die Beklagte auch von einem Abweichen vom Mindestabstandgebot nach § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW abgesehen.

Die begehrte Befreiung vom Mindestabstandsgebot nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW, die der Weiterbetrieb der Spielhalle auch nach Ablauf des gesetzlichen Übergangszeitraums für einen (weiteren) angemessenen Zeitraum erfordert, kommt vorliegend nicht in Betracht. Zwar erfüllt die Klägerin zunächst – aufgrund der dem Betrieb in der Vergangenheit unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis – die Voraussetzungen für eine solche im Ermessen der Erlaubnisbehörde stehende Befreiung insoweit, als die betroffene Spielhalle zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bereits bestanden haben und Gegenstand einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO gewesen sein muss, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags endete. Die beantragte Befreiung muss aber auch für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sein, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind. Eine solche unbillige Härte liegt hier aus den nachfolgenden Gründen nicht vor.

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der unbilligen Härte hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 32 f., vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 26, vom 16. August 2019 – 4 B 659/19 –, juris, Rn. 60, und vom 16. März 2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 18 f., m. w. N.

Während die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber Rechnung tragen soll, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in die Spielhalle getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften,

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 48; OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 28 f.,

wirkt dieser dem Bestandsschutz dienende Zweck im Rahmen der Härtefallregelung nur insoweit und solange nach, wie dies erforderlich ist, um – im Einzelfall – unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die mit §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 30.

Durch die Härtefallregelung können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen die Verpflichtung zu einer zu kurzfristigen Betriebsaufgabe – gerade auch mit Blick auf eine vergleichsweise spät getroffene behördliche Auswahlentscheidung zwischen Konkurrenzunternehmen – aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre.

OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18 –, juris, Rn. 38 f., m. w. N., und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35.

Eine Härte setzt demnach einen atypischen Einzelfall voraus, in dem aufgrund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 38, und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 32.

Es begegnet dabei keinen rechtlichen Bedenken, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber – anders als andere Landesgesetzgeber – auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Dazu war das Land Nordrhein-Westfalen befugt. Es verbleibt insoweit bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 32 ff., mit Verweis auf Nds. OVG, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 73 f.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19 –, juris, Rn. 45, m. w. N.

In der Rechtsprechung sind mittlerweile die generellen Vorgaben für das Vorliegen einer unbilligen Härte geklärt. So können wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig eine unbillige Härte nicht begründen. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 159; Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn 24.

Eine fünfjährige Übergangsfrist trägt dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn 193.

Innerhalb dieser Übergangsfrist mussten sich die Betriebsinhaber darauf einstellen, dass künftig von mehreren Spielhallen an einem Standort nur noch eine Spielhalle betrieben werden darf. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 vorgenommen wurden, sind daher von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie sind darauf ausgelegt gewesen, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich gewesen ist.

Vgl. VG Minden, Urteile vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 39, und vom 19. Februar 2020 – 3 K 2584/18 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 13, m. w. N.

Eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle fortbestehen kann, kann sich allenfalls für eine verbleibende Spielhalle ergeben, die mit weiteren Spielhallen anderer Anbieter in einem Konkurrenzverhältnis steht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 42 ff., 46, vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35, und vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 68, jeweils m. w. N.

Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen zudem nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.

Vgl. zum niedersächsischen Landesrecht Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn. 26 f.; zum saarländischen Landesrecht OVG Saarl., Beschluss vom 23. Januar 2020 – 1 B 248/19 –, juris, Rn. 64; so wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 18 ff.

In diesem Rahmen kann ggf. dem Umstand maßgebliche Bedeutung zukommen, ob eine enge wirtschaftliche Verknüpfung des Betreibers mit einem anderen Unternehmen besteht, etwa über bestehende Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 4. September 2019 – 3 K 10431/17 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 7 f.

Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, ist nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht und welche konkreten Schritte unternommen worden sind, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen worden sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 62, mit Verweis auf den Ministerialerlass NRW vom 10. Mai 2016, https://www.im.nrw/sites/default/files/ media/document/file/Spielhallenerlass%202016.pdf – Seite 7 f.; VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.

Dabei ist grundsätzlich anzunehmen, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind.

Vgl. in diesem Sinne BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194 und 215; vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.

Im Falle des Abschlusses eines langjährigen Anmietvertrages des Betreibers über die Spielhallenräume ist substantiiert darzulegen, dass er bereits vergeblich den Vermieter zu einer (Teil-)Aufhebung des Mietvertrags oder einer Nutzungsänderung des Mietobjekts aufgefordert hat,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 46,

wobei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung in diesen Fällen generell ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung bestehen dürfte.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194, m. w. N.

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben liegt hier kein atypischer Einzelfall vor, in dem besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, aus dem vorgelegten Darlehensvertrag bestünden noch Restschulden, so führt dies vorliegend nicht zur Annahme einer unbilligen Härte im Einzelfall. Denn einerseits können wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, – wie ausgeführt – regelmäßig nicht eine unbillige Härte begründen. Andererseits erfolgte die Darlehensaufnahme für die behaupteten Investitionen in die Spielhalle, insbesondere den Immobilienkauf, ausweislich des eingereichten Darlehensvertrages durch die Person des Geschäftsführers der Klägerin privat und nicht als Vertretungsbefugter der Klägerin. Daher kann letztere eine fehlende Amortisation schon nicht für sich geltend machen, denn weder trägt sie substantiiert und nachvollziehbar vor, dass sie die Investitionskosten ebenfalls treffen, noch sind Anhaltspunkte hierfür ersichtlich. Auch zu den vertraglichen Beziehungen zwischen dem Geschäftsführer und der klagenden Gesellschaft bzw. zwischen der Gesellschaft und der kreditgebenden Bank ist nichts vorgetragen worden. Insoweit ist nicht dargelegt, dass die Klägerin noch Schulden zu tilgen hat. Die Darlehensaufnahme durch den Geschäftsführer der Klägerin als Privatperson ist für die hier auf das klägerische Unternehmen bezogene Beurteilung der Voraussetzungen einer unbilligen Härte indes unbeachtlich. Dies gilt auch, sofern der Geschäftsführer das Darlehen gerade deshalb aufgenommen habe, um es für den Aufbau der von ihm geführten Gesellschaft zu verwenden.

Die von der Klägerin vorgelegte Bescheinigung ihres Steuerberaters ist mangels substantiierten Vortrages bereits von vornherein ungeeignet, Gründe für das Vorliegen einer unbilligen Härte aufzuzeigen. Die Bescheinigung geht inhaltlich nicht über die darin geäußerte schlichte Behauptung, die Klägerin könne nicht mehr kostendeckend arbeiten, sollte die Konzession für die Spielhalle entzogen werden, hinaus. Ungeachtet dessen begründet eine lediglich nicht mehr kostendeckende Betriebsführung bereits keinen Härtefall.

Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf eine Vernichtung ihrer gewerblichen Existenz berufen. Sie hat nicht ansatzweise dargelegt, ob und wie sie die gesetzlich eingeräumte Übergangsfrist zu einer der neuen Rechtslage Rechnung tragenden Umstrukturierung ihres Geschäftsbetriebes genutzt hat. Es ergibt sich aus den von ihr zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten nicht, dass sie ausreichende Vorkehrungen innerhalb der Übergangsfrist getroffen hat, um die für sie voraussehbare Schließung der Spielhalle möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Dies wäre indes möglich gewesen, weil die Klägerin mit ihrem weitgefassten Unternehmensgegenstand noch weitere gewerbliche Tätigkeitsfelder bedienen kann. Weil die selbstständige Ausübung des Spielhallenbetriebes erst zu Beginn des Jahres 2014 begann, waren ihr zu diesem Zeitpunkt die bereits geltenden einschneidenden Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dazu bekannt. Dennoch hat sie sich in Kenntnis dieser Rechtslage dazu entschieden, einen Spielhallenbetrieb zu eröffnen. Vor diesem Hintergrund kann sich die Klägerin auch nicht auf Vertrauensschutz berufen.

Weil es bereits an den Tatbestandsvoraussetzungen für die Befreiung vom Mindestabstandsgebot fehlt, kommt es auf die Frage der fehlerfreien Ermessensausübung und -begründung der Beklagten nicht entscheidungserheblich an. Ungeachtet dessen sind nach den Maßgaben von § 114 Satz 1 VwGO keine Ermessensfehler zu erkennen. Insbesondere ist sich die Beklagte ihres Ermessens offensichtlich bewusst gewesen und sie hat die Umstände des Einzelfalls hinreichend in ihrer Entscheidung gewürdigt.

b) Ob die Anspruchsvoraussetzungen für eine Erteilung einer Spielhallenerlaubnis gemäß § 33i GewO vorliegen, kann dahingestellt bleiben, weil seit Ablauf der letzten Übergangsfristen im Jahr 2017 für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle nur noch eine Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Landesausführungsgesetz erforderlich ist, jedoch keine gewerberechtliche Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO mehr. Insoweit hat die Klägerin auch keinen Anspruch hierauf.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris, Rn. 29 ff.

2. Die Schließungsanordnung in Ziffer 2. des Bescheides vom 24. November 2017 ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Sie wird von der Beklagten zu Recht auf § 15 Abs. 2 GewO gestützt. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Die Bestimmung setzt voraus, dass ein grundsätzlich nach Gewerberecht oder gewerberechtlichem Nebenrecht zulassungsbedürftiges Gewerbe betrieben wird, eine derartige Zulassung aber fehlt. Das auf das in Rede stehende Gewerbe bezogene Zulassungserfordernis kann sich auch aus landesrechtlichen Vorschriften ergeben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 ‒ 6 C 19.06 ‒, juris, Rn. 39.

Das Erfordernis einer Erlaubnis nach §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW, deren Fehlen die Beklagte der Klägerin vorhält, gehört zum Gewerberecht bzw. zum gewerberechtlichen Nebenrecht, auf das § 15 Abs. 2 GewO abstellt.

Vgl. dazu mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 5 ff.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO liegen vor. Dem in Rede stehenden Gewerbebetrieb – hier der klägerischen Spielhalle – fehlt es vorliegend seit dem Ablauf der bis zum 30. November 2017 befristeten Erlaubnis vom 20. Januar 2014 an einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Die streitgegenständliche Schließungsverfügung ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Beklagte durfte die Schließung rechtsfehlerfrei darauf stützen, dass die Erlaubnisvoraussetzungen nicht vorliegen.

Hinsichtlich der gesetzlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist es grundsätzlich unerheblich, ob die Voraussetzungen der erforderlichen, aber fehlenden Erlaubnis in absehbarer Zukunft vorliegen können. Eine Schließungsanordnung nach § 15 Abs. 2 GewO ist grundsätzlich bereits gerechtfertigt, solange unklar ist, ob die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen. Erst die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis, nicht schon ein hierauf gerichteter Antrag oder eine entsprechende Klage, schließt ein Einschreiten nach dieser Vorschrift aus. Denn Zweck der Ermächtigung ist es, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des Geschäftsverkehrs durchzusetzen, also die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. August 2020 – 4 B 172/20 –, juris, Rn. 19.

Der Betrieb der Spielhalle müsste ohne die erforderliche Erlaubnis bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über einen gestellten Erlaubnisantrag allenfalls dann geduldet werden, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, das heißt ohne weitere Prüfung, erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. August 2020 – 4 B 172/20 –, juris, Rn. 15, und vom 18. Juli 2018 – 4 A 2921/17 –, juris, Rn. 18.

Dementsprechend greift die Ermächtigung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO erst recht, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen auch künftig offenkundig nicht vorliegen werden.

Dies ist vorliegend der Fall, da eine Erlaubniserteilung nach §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV, § 16 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW auch künftig an einem Verstoß gegen das Mindestabstandgebot scheitern wird, solange die Spielhalle am Standort C.------straße 23 durch die Konkurrenz betrieben wird und es – wie hier – an dem Vorliegen einer unbilligen Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV fehlt. Insofern wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.

Die Beklagte hat auch erkannt, dass die Entscheidung in ihrem Ermessen liegt. Die Erwägungen, dass die Betriebsschließung geboten sei, um eine Weiterführung des nicht erlaubten und nicht erlaubnisfähigen Betriebs im Hinblick auf die Sicherung des besonders gewichtigen Gemeinwohlziels der Vermeidung und Abwehr der von Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren zu verhindern, sind zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch im Übrigen nicht ermessensfehlerhaft.

Die Beklagte hat in Ziffer 2. des streitgegenständlichen Bescheides die Schließung der Spielhalle angeordnet, also entsprechend der Ermächtigung die Fortsetzung des Betriebes verhindert.

Schon mit Blick auf die großzügige Übergangsfrist von fünf Jahren und die insoweit bestehende Rechtsklarheit, nach ihrem Ablauf bei Fehlen unbilliger Härten die Spielhalle an dem Standort schließen zu müssen, ist auch die der Klägerin eingeräumte Frist von einem Monat ab Unanfechtbarkeit der Verfügung zur Abwicklung der Geschäfte ausreichend.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 54.

3. Die unter Ziffer 3. des streitigen Bescheides vom 24. November 2017 verfügte Androhung unmittelbaren Zwangs zur Durchsetzung der Schließungsverfügung ist jedoch rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlagen für die Androhung sind die §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2, 58 Abs. 3, 62 Abs. 1, 63, 66 und 69 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der Bescheid der Beklagten vom 24. November 2017 ist weder unanfechtbar – die Klägerin hat Klage erhoben – noch hat ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung gehabt. Er war nicht mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO versehen, welche die aufschiebende Wirkung hätte entfallen lassen können.

4. Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 1.950,00 € ist rechtmäßig. Sie begegnet nach den Maßgaben der §§ 1, 13, 14, 15 Abs. 2 und 17 GebG NRW i. V. m. Ziff. 17.6 AGT AVerwGebO NRW keinen rechtlichen Bedenken. Danach beträgt die Gebühr für eine Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle 50 bis 5.000 €. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beklagte das ihr bei der Gebührenbemessung eingeräumte Ermessen, insbesondere angesichts des in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Verwaltungsaufwandes sowie der wirtschaftlichen Bedeutung der Erlaubniserteilung für die Klägerin (vgl. § 9 Abs. 1 GebG NRW), fehlerhaft ausgeübt haben könnte. Entsprechendes wird von der Klägerin auch weder behauptet noch substantiiert vorgetragen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Weil sich die Zwangsmittelandrohung nicht streitwerterhöhend auswirkt, ist es gerechtfertigt, auch deren Aufhebung bei der Kostenlastentscheidung unberücksichtigt zu lassen. Jedenfalls können der Klägerin nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO die Kosten ganz auferlegt werden, weil die Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.