Verwaltungsgericht Minden, 2. Kammer — 2 L 353/23

Der am 21. April 2023 gestellte und sinngemäß dem Tenor zu 1. entsprechende Antrag des Antragstellers ist zulässig und begründet.

Gemäß § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ist eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der geltend gemachte materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit der einstweiligen Sicherung (Anordnungsgrund) sind von dem Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2, § 294 der Zivilprozessordnung - ZPO -).

Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch (1.) und einen Anordnungsgrund (2.) glaubhaft gemacht.

1. Ein Anordnungsanspruch ist gegeben, wenn ein Erfolg in der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist, das heißt, wenn der geltend gemachte materielle Anspruch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit besteht.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 12. Mai 2021 – 15 B 605/21 –, juris, Rn. 6 f. m. w. N.

Am gebotenen Maßstab der summarischen Prüfung gemessen steht dem Antragsteller der geltend gemachte Anspruch gegen die Antragsgegnerin zu.

Seinen Anspruch auf Überlassung der Wandelhalle kann der Antragsteller nicht auf § 8 Abs. 2 bis 4 GO NRW stützen. Gemäß § 8 Abs. 2 GO NRW sind alle Einwohner einer Gemeinde im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen, und verpflichtet, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zu der Gemeinde ergeben. Dies gilt entsprechend für juristische Personen und für Personenvereinigungen (§ 8 Abs. 4 GO NRW). Zwar handelt es sich bei der Wandelhalle um eine von der Antragsgegnerin als Eigenbetrieb unterhaltene öffentliche Einrichtung; dies folgt schon aus der „Präambel“ der Kurparkordnung vom 24. Juli 2019. Der Antragsteller ist aber weder Einwohner der Gemeinde, noch hat er seinen Sitz im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin, sondern in [Ort] (§ 1 Abs. 2 Satz 1 der Satzung des Antragstellers).

Der Anspruch des Antragstellers auf Überlassung der Wandelhalle folgt aber aus § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Art. 21 GG. Stellt eine Kommune eine solche Einrichtung im Rahmen der durch ihre bisherige Vergabepraxis geformten konkludenten Widmung für die Durchführung von Veranstaltungen politischer Parteien zur Verfügung, entsteht dadurch ein Gleichbehandlungsanspruch aus § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Art. 21 GG. Das Recht auf Chancengleichheit einer Partei ist danach verletzt, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung einer Partei verweigert, obwohl er sie anderen Parteien einräumt oder eingeräumt hat.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. August 2016 – 2 BvQ 46/16 –, juris, Rn. 7, und vom 7. März 2007 – 2 BvR 447/07 –, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 9. September 2021 – 15 B 1468/21 –, juris, Rn. 8 und vom 12. Mai 2021 – 15 B 605/21 –, juris, Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 2014 – 1 S 1855/14 –, juris, Rn. 11 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 14. April 2011 – 10 ME 47/11 –, juris, Rn. 30; Bay. VGH, Beschluss vom 29. April 2010 – 4 CE 10.835 –, juris, Rn. 20 f.; OVG Thüringen, Beschluss vom 16. September 2008 – 2 EO 490/08 –, juris, Rn. 30.

Die Entscheidungsfreiheit der Kommune, in welchem Umfang sie Zugang zu ihrer öffentlichen Einrichtung gewährt, ist ausgehend davon begrenzt. Die jeweilige Vergabepraxis und -entscheidung muss durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2018 – 15 B 875/18 –, juris, Rn. 13 und vom 12. Mai 2021 – 15 B 605/21 –, juris, Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 14. April 2011 – 10 ME 47/11 –, juris, Rn. 30.

Dies zugrunde gelegt, steht dem Antragsteller ein Zulassungsanspruch zu.

Der Antragsteller ist der Kreisverband einer politischen Partei. Die Wandelhalle ist in der Vergangenheit auch schon anderen politischen Parteien für politische Veranstaltungen zur Nutzung überlassen worden, so etwa dem SPD-Kreisverband [Ort] für eine Wahlkampfveranstaltung im Jahre 2013, dem FDP-Kreisverband [Ort] ebenfalls für eine Wahlkampfveranstaltung im Jahre 2013 und dem CDU-Kreisverband [Ort] für eine Wahlkampfveranstaltung im Jahre 2014.

Ohne dass es darauf entscheidend ankommt, sind auch die zwischen Februar 2020 und Januar 2023 in der Wandelhalle durchgeführten politischen Veranstaltungen (vgl. Bl. 21 der Gerichtsakte) bei der Bestimmung des konkludent geformten Widmungszwecks einzubeziehen, insbesondere der Neujahrsempfang des CDU-Kreisverbandes [Ort] am 15. Februar 2020, die Vortrags-/Diskussionsveranstaltung zur Bundestagswahl 2021 des CDU-Kreisverbandes [Ort] am 9. September 2021 und die Wahlkampfveranstaltung des CDU-Kreisverbandes [Ort] am 11. Januar 2023. Dem steht nicht das Vorbringen der Antragsgegnerin entgegen, dass die Wandelhalle für die vorgenannten Veranstaltungen jeweils nur unter Zulassung einer besonderen Ausnahme von der Widmung und dem Widmungszweck aufgrund der Besonderheiten während der Corona-Pandemie zur Verfügung gestellt worden sei, weil anderenfalls diese Veranstaltungen aufgrund der rechtlichen Vorgaben in der Corona-Pandemie, namentlich unter anderem auch aus der Coronaschutzverordnung, nicht möglich gewesen wären. Abgesehen davon, dass die Antragsgegnerin diese Behauptung nicht belegt hat, erscheint sie auch deshalb zweifelhaft, weil nicht erkennbar ist, welche Coronoschutzmaßnahmen es erforderlich gemacht haben sollen, auch noch für die Wahlkampfveranstaltung des CDU-Kreisverbandes [Ort] am 11. Januar 2023 eine Ausnahme vom Widmungszweck zuzulassen, denn spätestens zu diesem Zeitpunkt waren

Veranstaltungen in geschlossenen Räumen ohne besondere Coronabeschränkungen wieder möglich.

Mit der dargestellten Vergabepraxis hat die Antragsgegnerin jedenfalls eine konkludente Widmung der Wandelhalle begründet, die, soweit ersichtlich, auch nicht durch eine gegenläufige Verwaltungspraxis wieder aufgehoben worden ist. Die konkludente Widmung schließt auch den Antragsteller als Nutzungsberechtigten ein, da zumindest auch dem CDU-Kreisverband [Ort] und dem SPD-Kreisverband [Ort], die ebenfalls ihren Sitz nicht in [Ort] haben, die Wandelhalle für politische Veranstaltungen zur Verfügung gestellt worden ist. Die von dem Antragsteller geplante Veranstaltung ist auch von dem konkludent geformten Widmungszweck gedeckt. Zwar steht es den Gemeinden frei, die Räumlichkeiten öffentlicher Einrichtungen im Rahmen der (konkludenten) Widmung nur für bestimmte, nach objektiven Kriterien abgrenzbare Arten von politischen oder sonstigen Veranstaltungen zur Verfügung zu stellen.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 17. November 2020 – 4 B 19.1358 –, juris, Rn. 47, m.w.N.

Es ist aber nicht ersichtlich, dass sich die geplante Vortragsveranstaltung des Antragstellers nach ihrem Gepräge wesentlich von denjenigen Veranstaltungen unterscheidet, die den Widmungszweck geformt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass sich die Vortragsveranstaltung des Antragstellers nach objektiven, eine rechtssichere Handhabung des Widmungszwecks gewährleistenden Kriterien von den in der Vergangenheit durchgeführten Wahlkampfveranstaltungen abgrenzen ließe.

Sachliche Gründe, aus denen die Antragsgegnerin zu Ungunsten des Antragstellers von der beschriebenen Vergabepraxis abweichen dürfte, sind nicht gegeben.

Eine nachträgliche Änderung des konkludent geformten, auch politische Veranstaltungen von Parteien einschließenden Widmungszwecks ist nicht wirksam erfolgt.

Grundsätzlich steht es einer Kommune frei, den Widmungszweck einer öffentlichen Einrichtung jederzeit zu ändern.

Vgl. VG Münster, Beschluss vom 23. Juli 2020 – 1 L 598/20 –, juris, Rn. 22; VG Lüneburg, Beschluss vom 12. Mai 2022 – 1 B 17/22 –, juris, Rn. 68.

Die Kommunen sind grundsätzlich befugt, die Nutzung durch politische Parteien bzw. für politische Veranstaltungen (mit Wirkung für die Zukunft) auszuschließen.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 17. Februar 2011 – 4 CE 11.287 –, juris, Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Mai 1995 – 1 S 1283/95 –, juris, Rn. 15; siehe unten zu den insoweit geltenden Einschränkungen.

Für nachträgliche Erweiterungen oder Einschränkungen der Widmung gelten keine anderen formalen Anforderungen als für die erstmalige Widmung. Die nachträgliche Änderung der Widmung, insbesondere die Einschränkung einer früheren großzügigeren Verwaltungsübung, ist grundsätzlich zulässig und kann ebenfalls durch konkludentes Verhalten erfolgen, wenn ab einem gewissen Zeitpunkt allgemein so verfahren und nicht nur in Einzelfällen willkürlich von der bisherigen Praxis abgewichen wird.

Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 6. August 2008 – 4 CE 08.2070 –, juris, Rn. 16 und vom 10. Oktober 2013 – 4 CE 13.2125 –, juris, Rn. 11; VG Bayreuth, Beschluss vom 26. Juni 2017 – B 5 E 17.424 –, juris, Rn. 25.

Die Antragsgegnerin hat den beschriebenen konkludent geformten Widmungsumfang nachfolgend nicht wirksam beschränkt.

Insbesondere ist eine wirksame Beschränkung des Widmungszwecks dahingehend, dass politische Veranstaltungen von Parteien nicht mehr zugelassen sind, nicht durch den Erlass der Kurparkordnung im Jahre 2019 erfolgt. Diese gilt für den historischen Kurpark und die sich in dem Gartendenkmal befindlichen Gebäude, mithin auch für die Wandelhalle.

Die Kurparkordnung ist inhaltlich nicht geeignet, die Widmung der Wandelhalle wirksam einzuschränken. Hierzu bedürfte es schon aus Gründen der Rechtsklarheit (Art. 20 Abs. 3 GG) einer hinreichend bestimmten Erklärung.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 8. März 2023 – 15 L 230/23 –, juris, Rn. 32.

Soweit es in der „Präambel“ der Kurparkordnung heißt,

„Der Kurpark als eine öffentliche Einrichtung der Stadt [Ort] ist ein Ort der Ruhe, Entspannung und Erholung. Der Kurpark steht allen BürgerInnen, Gästen und besonders den Besuchern im Rahmen eines Kur-, Vorsorge- oder Rehabilitationsaufenthaltes kostenfrei zur Nutzung zur Verfügung.“,

stellt diese Formulierung keinen hinreichend konkreten Ausschluss von politischen Veranstaltungen von Parteien dar, der sich in der Rechtsanwendung hinreichend bestimmt erfassen ließe. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Durchführung politischer Veranstaltungen von Parteien mit den Zwecken der Ruhe, Entspannung und Erholung schlechthin und für jedermann ersichtlich unvereinbar wäre, die beiden Nutzungsarten sich also gegenseitig ausschlössen. Indes vermag das Gericht nicht zu erkennen, dass zeitlich beschränkte politische Veranstaltungen in geschlossenen Räumlichkeiten des Kurparks der Ruhe, Erholung und Entspannung der Parkbesucher bei generalisierender und typisierender Betrachtung in einem Maße abträglich sein sollte, dass diese beiden Nutzungsarten generell unverträglich wären. Es existiert auch kein Erfahrungssatz, wonach es im örtlichen Umfeld von Veranstaltungen politischer Parteien regelhaft zu Störungen etwa in Form von Gegenveranstaltungen oder gewaltsamen Aktionen Dritter kommt. Darüber hinaus lässt die Kurparkordnung ausdrücklich auch Sonderveranstaltungen im Kurpark zu. Auch dies spricht gegen eine starre Handhabung der Zwecke Ruhe, Entspannung und Erholung. Zu den Sonderveranstaltungen gehören – wie gerichtsbekannt ist – Veranstaltungen (auch auf den Außenflächen) wie Konzerte, Weinfeste, das Lichterfest u.ä., die mit hohem Besucheraufkommen und Lärm verbunden sind. Inwieweit dadurch die Zwecke der Ruhe, Erholung und Entspannung in geringerem Maße beeinträchtigt sein sollen als durch politische Veranstaltungen in geschlossenen Räumen, leuchtet nicht ein.

Davon abgesehen, stellt die „Präambel“ der Kurparkordnung auch deshalb keinen hinreichend bestimmten Ausschluss politischer Veranstaltungen dar, weil sie inhaltlich im Kern mit der Präambel ihrer Vorgängerregelung übereinstimmt, die noch vom Land NRW als vormaligem Eigentümer des Kurparks erlassen worden und daher jedenfalls schon im Zeitpunkt der Kommunalisierung des Staatsbads [Ort] im Jahre 2004 in Kraft war. Hier heißt es: „Der Kurpark ist eine Oase der Ruhe und Erholung.“ Folgerichtig müsste auch darin bereits eine politische Veranstaltungen ausschließende Widmungsbestimmung gesehen werden. Diese wäre aber dann spätestens ab dem Jahr 2013 durch die Überlassung der Wandelhalle für politische Veranstaltungen konkludent erweitert worden. Für eine hinreichend bestimmt gefasste und erkennbare Zurückführung auf den ursprünglichen Widmungsumfang durch die neue Kurparkordnung aus dem Jahre 2019 wäre dann aber die ausdrückliche Klarstellung erforderlich und auch naheliegend gewesen, dass politische Veranstaltungen künftig nicht mehr dem Widmungszweck entsprechen.

Sonstige Regelungen, aus denen sich der Widmungszweck der Wandelhalle ableiten ließe, enthalten weder die Kurparkordnung noch die Betriebssatzung des Eigenbetriebs Staatsbad [Ort] noch die ordnungsbehördliche Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Gebiet der Stadt [Ort] vom 18. Dezember 2008.

Dahinstehen kann, ob die Kurparkordnung bereits deshalb nicht geeignet ist, den widmungsmäßigen Zweck der Wandelhalle zu beschränken, weil sie vom Betriebsausschuss Staatsbad und nicht von dem nach der Kommunalverfassung zuständigen Organ, nämlich dem Rat der Antragsgegnerin, beschlossen worden ist. Der Rat der Gemeinde ist für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen nichts anderes bestimmt (§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Nach § 41 Abs. 1 Satz 2 Buchst. m) GO NRW kann er unter anderem die Entscheidung über die Errichtung, Übernahme, Erweiterung, Einschränkung und Auflösung von öffentlichen Einrichtungen nicht übertragen.

Es ist auch nicht erkennbar, dass der Rat eine tatsächliche Vergabepraxis, die den in der Kurparkordnung nach Auffassung der Antragsgegnerin vorgenommenen Ausschluss politischer Veranstaltungen von Parteien umsetzt, stillschweigend gebilligt hätte.

Vgl. hierzu Bay. VGH, Beschluss vom 4. Januar 2012 – 4 CE 11.3002 – juris, Rn. 9; VG Bayreuth, Beschluss vom 26. Juni 2017 – B 5 E 17.424 –, juris, Rn. 25.

Denn es ist nicht ersichtlich, dass nach Erlass der Kurparkordnung bis zum hier streitgegenständlichen Antrag die tatsächliche Vergabe der Wandelhalle für politische Veranstaltungen eingestellt und dies auch nach außen hin in Gestalt von Absagen an anfragende Parteien kundgetan worden wäre.

Sonstige sachliche Gründe, die dem Zulassungsanspruch des Antragstellers entgegengehalten werden könnten, sind nicht ersichtlich, insbesondere ist die Wandelhalle nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Antragstellers am geplanten Veranstaltungstag nicht anderweitig belegt.

Mit Blick auf die auf den 17. April 2023 datierte Beschlussvorlage, wonach nach Beendigung der Pandemielage „klarstellend zur Gewährleistung der Zweckbestimmung des Kurparks“ beschlossen werden soll, „dass mit sofortiger Wirkung für das ‚Theater im Park‘ sowie die ‚Wandelhalle‘ eine Vermietung und damit Nutzung an bzw. durch politische Parteien und politische Vereinigungen für politische Veranstaltungen nicht mehr, d.h. auch nicht durch Zulassung einer Ausnahme, erfolgt“, ist vorsorglich darauf hinzuweisen, dass sich eine Gemeinde, die die Zweckbestimmung ihrer Einrichtung ändert, nachdem bereits ein Antrag auf Überlassung vorliegt, dem naheliegenden Verdacht aussetzt, dass sie dies nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund getan hat, sondern nur deshalb, um den Antrag ablehnen zu können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1969 – VII C 49.67 –, juris, Rn. 46; Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juni 2022 – 10 ME 75/22 –, juris, Rn. 21, m.w.N.

In diesem Fall ist die Widmungsänderung, soweit sie sich Wirkung auch für den bereits gestellten Antrag beilegt, wegen eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Willkürverbot teilweise unwirksam und der gestellte Antrag daher noch nach den bisher geltenden Grundsätzen, und d. h. nach dem bisher geltenden Satzungsrecht und der auf seiner Grundlage gebildeten Verwaltungspraxis, zu bescheiden.

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. April 2011 – 10 ME 47/11 –, juris, Rn. 30, m.w.N.

Dies soll zwar nicht gelten, wenn die Kommune den Verdacht entkräftet, die Widmung nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert zu haben, sondern nur, um einen bereits gestellten Überlassungsantrag ablehnen zu können.

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juni 2022 – 10 ME 75/22 –, juris, Rn. 21, m.w.N.; a.A. wohl OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Juni 2010 – OVG 3 S 40.10 –, juris, Rn. 10 f.

Allerdings trifft sie insoweit jedenfalls die Darlegungs- und materielle Beweislast.

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juni 2022 – 10 ME 75/22 –, juris, Rn. 21, m.w.N.

Nach den obigen Ausführungen ist davon auszugehen, dass ein der Beschlussvorlage vom 17. April 2023 entsprechender Ratsbeschluss wohl nicht nur deklaratorische, sondern konstitutive Wirkung hätte, den Widmungszweck für die Zukunft also einschränken würde.

Es bestehen ernstliche Zweifel, ob die Antragsgegnerin den naheliegenden Verdacht, diese Widmungsbeschränkung nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund zu ändern, sondern nur, um den Antrag des Antragstellers ablehnen zu können, hinreichend wird entkräften können. Denn nach Aktenlage wird der Rat der Antragsgegnerin als zuständiges Organ erstmalig nach dem Eingang des Überlassungsantrages des Antragstellers konkret mit dem Plan, die Widmung der Stadthalle einzuschränken, befasst werden; die Beschlussvorlage ist ebenfalls erst danach erstellt und den Ratsmitglieder am 21. April 2023 übermittelt worden. Dies spricht deutlich dafür, dass die Änderung des Widmungszwecks gezielt zu Ungunsten des Antragstellers vorgenommen werden soll. Ein solches Verfahren ist jedoch mit der Pflicht der Gemeinden zur Gleichbehandlung aller nicht verbotenen und damit unter das Parteienprivileg fallenden politischen Parteien (§ 5 PartG) nicht zu vereinbaren.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 17. Februar 2011 – 4 CE 11.287 –, juris, Rn. 24.

2. Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO. Die Entscheidung ist eilbedürftig, weil die Antragsgegnerin nicht bereit ist, dem Antragsteller die Wandelhalle für die von ihm geplante Veranstaltung zu überlassen. Dem steht auch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache nicht entgegen. Denn ohne einstweilige Anordnung wäre dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren (Art. 19 Abs. 4 GG), nicht genügt. Ohne eine entsprechende gerichtliche Anordnung würde der Überlassungsanspruch des Antragstellers nämlich vereitelt, weil ein späterer Erfolg im Hauptsacheverfahren die in der Zwischenzeit erfolgte Rechtsverletzung nicht mehr ausgleichen könnte.

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 2. Januar 2019 – 8 B 2660/18 –, juris, Rn. 36.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Die Kammer hat davon abgesehen, den Streitwert auf die Hälfte des Auffangstreitwertes für ein Hauptsacheverfahren zu halbieren, weil das vorliegende einstweilige Rechtsschutzverfahren das Hauptsacheverfahren vorwegnimmt.