Verwaltungsgericht Minden, 1. Kammer — 1 K 1595/19

Der Kläger begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit mehrerer Baugenehmigungen für ein Gebäude.

Der Kläger ist seit Juli 2015 Eigentümer des Grundstücks mit der postalischen Anschrift … (Gemarkung …, Flur …, Flurstück 10). Auf dem Flurstück befindet sich die Z., eine im 19. Jahrhundert errichtete Gaststätte. Das benachbarte Flurstück 9, auf dem in den 1960er Jahren das streitgegenständliche Gästehaus errichtet wurde, steht seit Januar 2019 im Eigentum des Beigeladenen.

Die Flurstücke 9 und 10 waren bis 1969 Teil des ehemaligen Flurstücks 7. 1964 stellte der damalige Eigentümer eine Bauvoranfrage für einen östlich der Z. gelegenen Erweiterungsbau (Dependance) der Z. Die Bauvoranfrage wurde im Wesentlichen damit begründet, dass die Kapazitäten der Z. nicht ausreichen würden. Der Oberkreisdirektor erhob gegenüber dem Regierungspräsidenten Bedenken, dass durch den Bau des von der Z. abgesetzten Gebäudes ein Präzedenzfall für eine Bebauung des Höhenzugs entstehen könnte. Nach weiteren Erörterungen beantragte der damalige Eigentümer eine Genehmigung zur Errichtung eines in unmittelbarer Nähe der Z. gelegenen Erweiterungsbaus, der ausweislich der Baubeschreibung als „Gästehaus (Dependance)“ der Z. dienen sollte. Der Antrag wurde mit Bauschein vom 29. September 1967 genehmigt. Mit Bauschein vom 22. August 1969 wurden der Ausbau des Dachgeschosses des Gästehauses zu einem Appartement und der Einbau einer Ölheizung genehmigt.

Das ehemalige Flurstück 7 wurde 1969 in die heutigen Flurstücke 9 und 10 geteilt. Die Teilungsgenehmigung vom 4. März 1968 enthält die folgende Auflage:

„Beide Teilstücke müssen als wirtschaftliche Einheit verbleiben und können nicht einzeln weiterveräußert werden.“

Dennoch wurde das Flurstück 10 bereits 1970 an eine neue Eigentümerin veräußert. Diese wandte sich im Oktober 1971 mit der Bitte, gegen den damaligen Eigentümer des Gästehauses einzuschreiten, an den Oberkreisdirektor und machte im Wesentlichen geltend, dass das benachbarte Gästehaus und das zugehörige Grundstück in schlechtem Zustand seien.

Mit Bauschein vom 12. Mai 1976 wurde die Umnutzung von zwei Räumen im Erdgeschoss des Gästehauses als Beherbergungszimmer genehmigt.

Zur Nutzung des Gästehauses in den 1980er Jahren finden sich keine Unterlagen in den von der Beklagten vorgelegten Bauakten. Ausweislich eines Zeitungsartikels des Mindener Tageblatts von Dezember 1983 wurde das Gästehaus von einer Einrichtung der Gehörlosenhilfe erworben und eingerichtet. Diese beabsichtigte, dort eine Außenwohngruppe einzurichten. Neben der Unterbringung von gehörlosen Personen war auch die Unterbringung eines Heilerziehungspflegers und seiner Ehefrau vorgesehen. Die teils psychisch kranken Personen sollten jeweils nach einer Übergangszeit in die Hauptwohngruppe verlegt werden. Ausweislich eines Zeitungsartikels von Mai 1984 standen im Gästehaus zwölf Plätze für gehörlose Personen zur Verfügung, von denen zehn belegt waren. Zudem waren dort bis zu elf Mitarbeiter tätig. Aufgrund des abgelegenen Standorts gab es auch einen Fahrdienst. Geplant war, die Anzahl der Plätze für gehörlose Personen auf bis zu 24 zu erhöhen. Weitere Zeitungsartikel von 1985 berichteten, dass die Einrichtung im März 1985 wegen unhaltbarer Zustände behördlich geräumt wurde. Ob und ggf. wie das Gästehaus in den folgenden Jahren genutzt wurde, lässt sich den von der Beklagten vorgelegten Bauakten ebenfalls nicht entnehmen.

Mit Bauschein vom 16. März 2016 wurde die Umnutzung des Kellergeschosses zur Schaffung zusätzlicher Beherbergungszimmer genehmigt. Der Bauschein wurde dem Kläger nicht bekanntgegeben.

Mit Schreiben vom 30. Januar 2019 beantragte der Kläger bei der Beklagten, dem Beigeladenen die Nutzung des Gästehauses zu Wohnzwecken zu untersagen, die für das Gästehaus erteilten Baugenehmigungen zurückzunehmen und dessen Abriss anzuordnen. Zur Begründung führte der Kläger im Wesentlichen aus: Das Gästehaus werde illegal zu Wohnzwecken genutzt. Dies verletze ihn in seinen Rechten, da er auf eine heranrückende Wohnbebauung Rücksicht nehmen müsse. Die Rücknahme der Baugenehmigungen sei erforderlich, da der damalige Bauherr die Behörde über die beabsichtigte Trennung der Betriebe nicht informiert habe. Zudem sei das Gästehaus nicht in einer der Z. dienenden Funktion verwendet worden.

Mit Bescheiden vom 9. April 2019 lehnte die Beklagte die Anträge des Klägers ab und erhob Gebühren in Höhe von 430,- Euro. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Dass das Gästehaus zu Wohnzwecken verwendet würde, sei nicht festzustellen. Ein Vorgehen gegen das Gästehaus sei jedenfalls verwirkt, weil das Nebeneinander über viele Jahre hinweg von den Eigentümern des Flurstücks 10 akzeptiert worden sei. Zudem sei auf eine illegale Wohnnutzung keine Rücksicht zu nehmen.

Gegen diese Bescheide hat der Kläger am 9. Mai 2019 die vorliegende Klage erhoben.

Ursprünglich hat der Kläger beantragt,

1a. die Beklagte unter Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids zu verurteilen, dem Beigeladenen die Nutzung des Flurstücks 9 zu untersagen und bei Nichtbefolgung zu vollstrecken,

1b. hilfsweise festzustellen, dass eine Wohnnutzung auf dem Grundstück unzulässig ist,

2. die Beklagte unter Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids zu verurteilen, dem Beigeladenen die Beseitigung des Gebäudes auf dem Flurstück 9 anzuordnen und bei Nichtbefolgung zu vollstrecken,

3a. die für das Grundstück des Beigeladenen erteilten Baugenehmigungen vom 29. September 1967, 22. August 1969, 12. Mai 1976 und 16. März 2016 aufzuheben,

3b. hilfsweise festzustellen, dass die Genehmigungen kein Baurecht und keinen Bestandsschutz vermitteln,

4. den Gebührenbescheid vom 9. April 2019 aufzuheben.

Nach Erörterung der Sach- und Rechtslage im Termin zur mündlichen Verhandlung beantragt der Kläger unter Klagerücknahme im Übrigen,

festzustellen, dass die Genehmigungen vom 29. September 1967, 22. Au-gust 1969, 12. Mai 1976 und 16. März 2016 unwirksam sind,

hilfsweise, die für das Grundstück des Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 16. März 2016 aufzuheben.

Zur Begründung macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Die Beklagte berufe sich zu seinen Lasten auf den Bestand der Genehmigungen des Gästehauses. Er werde daher gezwungen, bei Veranstaltungen auf die dortigen Bewohner Rücksicht zu nehmen. Die Immissionsrichtwerte könnten aufgrund des regelmäßig stattfindenden Gastbetriebs allerdings nicht eingehalten werden. Sonst gebe es in der näheren Umgebung keine relevanten Immissionsorte. Der Rechtsschein wirksamer Baugenehmigungen beeinträchtige ihn auch in seinen Entwicklungsabsichten. Der Feststellungsantrag sei begründet, da das Gästehaus formell illegal sei. Es sei nur als Nebengebäude zur Z. genehmigt worden. Abgesehen davon sei das Gebäude zwischen 1983 und 1985 als Einrichtung für gehörlose Personen verwendet worden. Soweit eine Feststellungsklage in Bezug auf die Baugenehmigung aus 2016 nicht zulässig sei, bestehe jedenfalls ein Anspruch auf deren Aufhebung.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend macht sie im Wesentlichen geltend: Die Feststellungsklage sei mangels subjektiver Rechtsverletzung unzulässig. Etwaige Rechte des Klägers seien jedenfalls verwirkt. Selbst wenn ein subjektives Recht betroffen wäre, läge jedenfalls kein Feststellungsinteresse vor. Zudem sei die Erhebung der Feststellungsklage eine Klageerweiterung, der widersprochen werde. Die Klage sei zudem unbegründet, weil das Gästehaus bestandsgeschützt genehmigt sei. Die wirtschaftliche Trennung der Betriebe habe nicht zu einem Erlöschen der Genehmigung geführt. Dies gelte auch für die zeitweise Nutzung als Einrichtung für gehörlose Personen, da es jederzeit möglich gewesen wäre, zu der genehmigten Nutzung zurückzukehren.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Im September 2022 untersagte die Beklagte dem Beigeladenen die Nutzung des Gästehauses aus brandschutzrechtlichen Gründen.

Mit weiterem Bescheid aus September 2022 wurde dem Beigeladenen von der Beklagten eine denkmalrechtliche Erlaubnis zur Errichtung eines offenen Löschwasserbeckens erteilt. Die dagegen vom Kläger erhobene Klage ist unter dem Aktenzeichen 9 K 3187/22 anhängig.

Im Februar 2023 hat die Beklagte dem Kläger eine Genehmigung für eine Nutzungsänderung der Z. erteilt. Als Nebenbestimmung wurde insbesondere aufgenommen, dass an näher bezeichneten Gebäuden die Richtwerte nach der TA Lärm einzuhalten seien; das Gästehaus ist dort nicht genannt. Der Beigeladene hat gegen diese Baugenehmigung Klage erhoben; diese ist unter dem Aktenzeichen 1 K 1003/23 anhängig. Zur Begründung dieser Klage macht der Beigeladene u.a. geltend, dass die Baugenehmigung ihn in seinen Rechten verletze, weil das Gästehaus nicht als Immissionsort berücksichtigt worden sei.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtakten sowie die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

A. Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

B. Das Gericht entscheidet über den in der mündlichen Verhandlung gestellten Hauptantrag. Entgegen der Ansicht der Beklagten liegt keine unzulässige Klageänderung vor.

I. Eine solche (unzulässige) Klageänderung liegt nicht darin begründet, dass der Feststellungsantrag nicht bereits in der Klageschrift vom 9. Mai 2019 enthalten war, sondern erst mit Schriftsatz vom 20. August 2019 formuliert wurde.

1. Diesbezüglich fehlt es bereits an einer Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO. Nach § 82 Abs. 1 VwGO muss bei Klageerhebung lediglich der Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnet werden. Mit der Verwendung dieser Formulierung hat der Gesetzgeber den zuvor verwendeten Begriff des Streitgegenstands ersetzt, um die Vorschrift von den Meinungsstreitigkeiten über den Begriff des Streitgegenstands freizuhalten. Der Gegenstand des Klagebegehrens ist schon dann hinreichend bezeichnet, wenn der Sachverhalt, über den das Gericht entscheiden soll, angegeben wird. Die Herausarbeitung eines bestimmten Antrags, den die Klage gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO nur enthalten „soll" und der für die Bestimmung des Streitgegenstands erforderlich ist, kann im weiteren gerichtlichen Verfahren erfolgen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 16.15 -, juris Rn. 12; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 91 Rn. 11; zum Begriff des Klagebegehrens siehe auch Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 82 Rn. 7.

Ausgehend davon genügte es, dass aus der Klageschrift ersichtlich war, dass es dem Kläger hier im Wesentlichen um die baurechtliche Beurteilung des benachbarten Gästehauses ging. Die mit Schriftsatz vom 20. August 2019 gestellten Anträge, zu denen auch der vorliegende Feststellungsantrag gehört, sind dementsprechend keine Klageänderung, sondern die erstmalige Festlegung der Streitgegenstände.

2. Ein anderes Ergebnis würde sich hier auch dann nicht ergeben, wenn eine Klageänderung angenommen würde. Eine solche wäre in Bezug auf den hier relevanten Feststellungsantrag jedenfalls sachdienlich.

Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und zwar auch dann, wenn der geänderte Antrag als unbegründet abgewiesen werden müsste. Voraussetzung ist freilich, dass der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder dass doch – bei neuem Streitstoff – das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte. Eine Klageänderung ist in aller Regel nicht sachdienlich, wenn der geänderte Antrag als unzulässig abgewiesenoder in einen anderen Rechtsweg verwiesen werden müsste.

Vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 91 Rn. 31.

Unter Berücksichtigung dessen wäre eine Klageänderung in Bezug auf den Hauptantrag sachdienlich. Dürfte der Kläger den Feststellungsantrag im vorliegenden Verfahren nicht stellen, könnte er ein neues Klageverfahren einleiten, sodass eine Klageänderung hier zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten dienen würde. Der Streitstoff bliebe im Wesentlichen derselbe.

II. Eine (unzulässige) Klageänderung liegt auch nicht deswegen vor, weil der Kläger den mit Schriftsatz vom 20. August 2019 als Hilfsantrag gestellten Feststellungsantrag nunmehr als Hauptantrag stellt. Im Übergang von einem Hilfsantrag zu einem Hauptantrag ist keine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO zu sehen, da dadurch der Streitgegenstand nicht geändert wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 - 2 C 31.08 -, juris Rn. 13; OVG NRW, Urteil vom 23. September 2020 - 8 A 1161/18 -, juris Rn. 163.

C. Die so verstandene Klage hat bereits mit ihrem Hauptantrag Erfolg, sodass über den Hilfsantrag nicht zu entscheiden ist.

I. Die Feststellungsklage ist zulässig, insbesondere ist sie statthaft. Außerdem ist der Kläger klagebefugt und hat er ein berechtigtes Feststellungsinteresse.

1. Die Feststellungsklage ist statthaft. Nach § 43 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, soweit ein Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage nicht verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Aus § 40 Abs. 1 VwGO folgt, dass die Feststellungsklage lediglich für öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse zur Verfügung steht.

Vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 91 Rn. 31.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

a. Die Frage, ob die Baugenehmigungen des streitgegenständlichen Gästehauses wirksam sind, betrifft ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Hierunter sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 -, juris Rn. 18.

Hierzu gehört auch die nach öffentlich-rechtlichen Normen zu beurteilende Wirksamkeit von Baugenehmigungen

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2019 - 2 A 2995/17 -, juris Rn. 34 ff.; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Mai 2022 - 1 LA 102/21 -, juris Rn. 6; implizit auch OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2024 - 2 A 2372/22 -, juris Rn. 8 -,

da sie dazu berechtigen, eine Sache (hier: das Gästehaus) in einer bestimmten Weise zu nutzen und ein Einschreiten der Baubehörden – ggf. auf Verlangen des Nachbarn – bei Vorliegen einer Baugenehmigung grundsätzlich ausgeschlossen ist. Darüber hinaus beinhalten wirksame Baugenehmigungen die allgemeinverbindliche Feststellung dahingehend, dass ein Vorhaben zum Zeitpunkt der Genehmigung den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entsprach sowie – wie noch näher ausgeführtwird – eine von der Baubehörde einforderbare Pflicht des Nachbarn, auf den genehmigten Bestand Rücksicht zu nehmen.

b. Die Feststellungsklage ist auch nicht wegen Subsidiarität unstatthaft, § 43 Abs. 2 VwGO.

Diese Vorschrift greift in den Fällen ein, in denen sich das Klageziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ebenso gut oder besser erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Der einem Kläger zustehende Rechtsschutz soll aus Gründen der Prozessökonomie auf ein einziges Verfahren, nämlich dasjenige, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden. Bei Klagen gegen den Staat hingegen soll § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich nur zur Anwendung kommen, wenn anderenfalls die für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage geltenden Sonderregeln unterlaufen würden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, juris Rn. 23; OVG NRW, Urteile vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, juris Rn. 50 ff., und vom 17. Juni 2014 - 13 A 1135/13 -, juris Rn. 48.

aa. Die Feststellungsklage ist hier nicht deshalb subsidiär, weil der Kläger vorrangig Anfechtungsklagen gegen die streitgegenständlichen Baugenehmigungen hätte erheben müssen.

(1) Anfechtungsklagen stellen hier jedenfalls deswegen keine ebenso geeigneten Klagen dar, weil die Baugenehmigungen – wie unter II. noch näher ausgeführt wird – im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG NRW unwirksam sind und Anfechtungsklagen daher grundsätzlich nicht statthaft wären. Eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO setzt als Angriffsobjekt grundsätzlich einen wirksamen Verwaltungsakt voraus. Dies zeigt beispielweise § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, wonach im Falle der Erledigung des Verwaltungsakts nur noch eine Feststellung der Rechtswidrigkeit, jedoch keine Aufhebung des Verwaltungsakts mehr in Betracht kommt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2012 - 12 A 337/12 -, juris Rn. 2 ff.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 2. Januar 2023 - 6 ZB 22.1150 -, juris Rn. 8; Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 42 Rn. 19 ff. (Stand: März 2023).

Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass Anfechtungsklagen gegen unwirksame Baugenehmigungen aufgrund eines Rechtsscheins ausnahmsweise (auch) statthaft sind

- vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 15. Juli 2013 - 2 A 969/12 -, juris Rn. 30 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Oktober 2019 - OVG 10 B 2.15 -, juris Rn. 71 -,

führt dies nicht dazu, dass eine Feststellungsklage unzulässig würde. Die Möglichkeit, gegen einen unwirksamen Verwaltungsakt ausnahmsweise (auch) Anfechtungsklage zu erheben, soll einen Kläger aus Gründen der Rechtssicherheit begünstigen. Dies lässt sich nicht damit vereinbaren, ihm deswegen die Möglichkeit zur Erhebung einer Feststellungsklage zu nehmen, obwohl diese nach der Konzeption der Verwaltungsgerichtsordnung die passendere Klageart für sein Begehren ist. Es sind auch keine Gründe der Prozessökonomie ersichtlich, die für die hier in Rede stehende Fallgruppe die Subsidiarität der Feststellungsklage geboten erscheinen lassen. Da ein bestehender Rechtsschein auch durch eine rechtskräftige Feststellung der Unwirksamkeit beseitigt würde, besteht keine „Gefahr“ der Erhebung einer weiteren (Anfechtungs-) Klage.

(2) Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen ist in Bezug auf die Baugenehmigungen vom 29. September 1967, 22. August 1969 und 12. Mai 1976 jedenfalls zu berücksichtigen, dass der Kläger zur Begründung ihrer Unwirksamkeit auf eine ungenehmigte Nutzung des Gebäudes als Einrichtung für gehörlose Personen Bezug nimmt. Dabei handelt es sich um nachträgliche Ereignisse, die nicht im Rahmen fristgerecht erhobener Anfechtungsklagen geltend gemacht werden konnten.

(3) Abgesehen von den Ausführungen unter (1) und (2) ist die Feststellungsklage jedenfalls deswegen nicht zu Anfechtungsklagen subsidiär, weil eine Klage gegen den Staat vorliegt und nicht die Gefahr droht, dass die für Anfechtungsklagen geltenden Sonderregeln unterlaufen werden.

Der in § 43 Abs. 2 VwGO verankerte Subsidiaritätsgedanke kommt nach höchstrichterlicher Rechtsprechung in der Regel nicht zur Anwendung, wenn die Feststellungsklage sich wie hier gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft richtet, da bei einem solchen Beklagten die Respektierung von Gerichtsentscheidungen auch ohne einen Vollstreckungsdruck erwartet werden darf. In dieser Konstellation kommt der Subsidiaritätsklausel maßgeblich die Bedeutung zu, ein Unterlaufen der besonderen Anforderungen an die Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage zu verhindern.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8.69 -, juris Rn. 12, und vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 -, juris Rn. 20; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, juris Rn. 52; Bayerischer VGH, Urteile vom 31. Oktober 1996 - 22 B 96.1761 -, juris Rn. 9, und vom 12. August 2004 - 22 BV 04.1203 -, juris Rn. 27.

Dies droht hier nicht. Ein Vorverfahren ist in Bezug auf Baugenehmigungen nach § 68 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 110 JustG NRW nicht vorgesehen. Die Klagefrist (§ 74 VwGO) ist hier nicht betroffen, weil der Kläger nicht die Aufhebung eines Verwaltungsakts aufgrund dessen Rechtswidrigkeit begehrt, sondern sich auf dessen Unwirksamkeit beruft. Die Klagefrist soll sicherstellen, dass nach Ablauf einer bestimmten Frist Bestandskraft eintritt.

Vgl. Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 74 Rn. 2 f. (Stand: März 2023).

Unwirksame Verwaltungsakte entfalten allerdings keine rechtlichen Wirkungen und können damit auch nicht in Bestandskraft erwachsen, sodass das mit einer Klagefrist verfolgte Ziel ohnehin nicht erreichbar ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 6 C 7.98 -, juris Rn. 21; OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2012 - 12 A 337/12 -, juris Rn. 4.

Dementsprechend ist das vorliegende Begehren des Klägers auf Feststellung der Unwirksamkeit der Baugenehmigungen eher mit der Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts vergleichbar, auf die die Subsidiaritätsklausel nach § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO ebenfalls keine Anwendung findet.

Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 31. Oktober 1996 - 22 B 96.1761 -, juris Rn. 9.

bb. Die Feststellungsklage ist auch nicht deshalb subsidiär, weil der Kläger vorrangig eine Verpflichtungsklage auf bauaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen das Gästehaus erheben müsste.

Zwar wird der Antrag eines Nachbarn, die Unwirksamkeit von Baugenehmigungen feststellen zu lassen, regelmäßig wegen § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig sein, weil eine solche Feststellung nach dem eigentlichen Rechtsschutzziel meist auf ein bauaufsichtsrechtliches Einschreiten abzielt. Insoweit gebietet die Prozessökonomie aber, mittels Verpflichtungsklage vorzugehen und Baugenehmigungen inzident zur Prüfung zu stellen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 2 A 718/15 -, juris Rn. 14.

(1) Allerdings liegt im hier zu entscheidenden Einzelfall die Besonderheit vor, dass sich der Kläger jedenfalls darauf berufen kann, dass sein emittierender Gewerbebetrieb wegen einer Unwirksamkeit der Baugenehmigungen keine Rücksicht auf das Gästehaus (mehr) nehmen muss. Dies gilt auch dann, wenn er seinen gegen die Beklagte gerichteten Anspruch auf bauaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen das Gästehaus verwirkt haben sollte. Insoweit kommt einer Feststellung, die Baugenehmigungen seien unwirksam, eine selbständige Bedeutung zu, die nicht mit einer Verpflichtungsklage verfolgt werden könnte.

Die Unterscheidung zwischen dem der Verwirkung unterliegenden Recht, ein bauaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen ein illegales Vorhaben zu fordern, und dem nicht der Verwirkung unterliegenden „Recht“, keine Rücksicht auf ein illegales Vorhaben nehmen zu müssen, folgt aus der obergerichtlichen Rechtsprechung zum Gebot der Rücksichtnahme. Danach ist eine baurechtswidrige Nutzung gegenüber Immissionen einer benachbarten Anlage nicht schutzwürdig, da das Interesse des Nutzers der illegalen Anlage, von Immissionen verschont zu bleiben, von der Rechtsordnung nicht geschützt wird. Rücksichtnahmepflichten folgen auch nicht daraus, dass die illegale Anlage jahrelang geduldet wurde und ein etwaiges Abwehrrecht verwirkt ist. Denn bei der Verwirkung etwaiger Rechte geht es stets nur darum, ob der (gestörte) Nachbar zulässigerweise und begründet entweder die Baugenehmigung für eine ihn beeinträchtigende Nutzung anficht oder ein Einschreiten der Behörde gegen die ihn beeinträchtigende Nutzung verlangt. Eine Verwirkung in dem Sinne, dass jemand sich als Störer behandeln lassen müsste, weil er eine fortdauernde illegale Nutzung in seiner Nachbarschaft nicht abgewehrt hat, ist nicht anerkannt.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. September 1992 - 7 C 6.92 -, juris Rn. 14 f.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2017 - 8 B 140/17 -, juris Rn. 55 f.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 4. April 2013 - 3 M 183/12 -, juris Rn. 6 ff.

(2) Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen kann sich der Kläger auch zur Verhinderung eines Notwegerechts auf die Unwirksamkeit der Baugenehmigungen berufen, selbst wenn ihm wegen Verwirkung kein Anspruch auf bauaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen das Gästehaus mehr zustehen sollte. Ob die Voraussetzungen des § 917 BGB erfüllt sind, haben die Zivilgerichte zu entscheiden. Diese sind allerdings an die von einer wirksamen Baugenehmigung ausgehenden Feststellungswirkung gebunden. Eine wirksame Baugenehmigung mindert demnach die zivilrechtlichen Abwehrrechte eines Grundstücksnachbarn, da ihm dadurch der Vortrag abgeschnitten ist, die Benutzung des Baugrundstücks sei schon deshalb nicht ordnungsgemäß, weil sie dem öffentlichen Recht widerspreche. Deshalb könnte ein Grundstücksnachbar in einem Zivilprozess alleine aufgrund der Auswirkungen einer wirksamen Baugenehmigung bei der Abwehr eines Notwegerechts scheitern.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26. März 1976 - 4 C 7.74 -, juris Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2014 - 2 B 1405/13 -, juris Rn. 17 f.

Vor diesem Hintergrund kommt einer Feststellung, die Baugenehmigungen seien unwirksam, auch in Bezug auf die Erschließungssituation eine selbständige Bedeutung zu, die nicht mit einer Verpflichtungsklage verfolgt werden könnte.

cc. Die Feststellungsklage ist schließlich auch nicht deshalb subsidiär, weil der Kläger zur Verfolgung seines Klageziels vorrangig eine Verpflichtungsklage auf einen (erst noch zu beantragenden) Bauvorbescheid erheben könnte.

Eine Feststellungsklage ist subsidiär, wenn die maßgeblichen Fragen im Rahmen eines baurechtlichen Genehmigungsverfahrens mit Bindungswirkung geklärt werden können. Dem Bedürfnis nach der Klärung bestimmter Teilfragen eines Vorhabens wird durch das landesrechtliche Institut der Bauvoranfrage Rechnung getragen. Aus den dazugehörigen Regelungen folgt, unter welchen Voraussetzungen sich die Genehmigungsbehörden auf Teil- und Vorfragen zu Vorhaben einzulassen haben und mit welchen Rechtsfolgen (z.B. zeitliche Bindungswirkung) eine Beantwortung der Fragen erfolgt.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1977 - 4 B 146.77 -, juris Rn. 2; OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2015 - 2 A 1080/15 -, juris Rn. 41; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 21. Dezember 2004 - 3 L 224/01 -, juris Rn. 17 ff.

Im vorliegenden Fall fehlt es hinsichtlich des mit der Feststellungklage verfolgten Ziels des Klägers, der Feststellung der Unwirksamkeit der Baugenehmigungen, schon an einem Vorhabenbezug, der einer abschließenden Klärung durch Erteilung eines Vorbescheids zugänglich wäre. Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW muss die Bauvoranfrage zwingend einen konkreten Vorhabenbezug aufweisen. Denn Sinn und Zweck der Bauvoranfrage ist es, vor Durchführung des Baugenehmigungsverfahrens Einzelfragen der Vereinbarkeit des Vorhabens mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften bindend festzustellen. Sachlogisch ergibt sich dies bereits aus der Rechtsnatur des Vorbescheids als vorweggenommener Teil der Baugenehmigung.

Vgl. Lüttgau, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW, § 77 Rn. 27 ff. (Stand: April 2024).

Zwar könnte der Kläger theoretisch ein fiktives emittierendes Vorhaben zur Prüfung stellen und im Rahmen der Frage, ob dieses mit § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO vereinbar ist, inzident beurteilen lassen, welche Immissionsorte in der näheren Umgebung zu Grunde zu legen sind. Diese und andere denkbare Fragestellungen würden die Wirksamkeit der Baugenehmigungen allerdings nur als Vorfrage behandeln, die nicht von der Bindungswirkung des Vorbescheids erfasst ist. Abgesehen davon wäre die mit einem Vorbescheid beschränkte Bindungswirkung von drei Jahren gemäß § 77 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW hier nicht sachgerecht, da der Kläger ggf. gezwungen wäre, die Frage nach der Wirksamkeit der Baugenehmigungen des Gästehauses alle drei Jahre erneut (ergebnisoffen) zur Prüfung zu stellen. Der wesentliche Gedanke der Befristung der Bindungswirkung von Vorbescheiden, ein noch nicht verwirklichtes Vorhaben eines Bauherrn nur für eine bestimmte Zeit vor Änderungen der Sach- und Rechtslage (z.B. Verschärfung der baurechtlichen Anforderungen) zu bewahren

- vgl. zur Baugenehmigung Dreesen, in: Spannowsky/Sau-renhaus, BauO NRW, § 75 Rn. 4 (Stand: April 2024) -,

greift hier offensichtlich nicht. Insoweit ist die vorliegende Konstellation auch mit der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 7. Mai 2019 ‑ 2 A 2995/17 - vergleichbar. In jenem Verfahren musste sich ein Kläger auch nicht darauf verweisen lassen, die Frage, ob die Genehmigungen seiner Gebäude noch Bestand haben, inzident im Rahmen eines fiktiven Vorhabens (z.B. Beantragung eines unselbständigen Anbaus) beurteilen zu lassen.

Unabhängig davon kommt dem Klageziel des Klägers auch Bedeutung dahingehend zu, die Unwirksamkeit der Baugenehmigungen im Hinblick auf ein ggf. drohendes Notwegerecht feststellen zu lassen. Es ist nicht ersichtlich, wie dies im Rahmen einer vorhabenbezogenen Bauvoranfrage geklärt werden könnte. Zudem bestehen auch hier die oben ausgeführten Bedenken im Hinblick auf die begrenzte zeitliche Wirkung eines Bauvorbescheids.

2. Der Kläger ist auch im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist zur Vermeidung der dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO über die Klagebefugnis entsprechend anzuwenden. Danach ist eine Feststellungsklage nur zulässig, wenn es dem Rechtsuchenden um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen. Dies ist nicht der Fall, wenn die behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen können.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 1990 - 7 B 71.90 -, juris Rn. 4, und Urteil vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2024 - 2 A 2372/22 -, juris Rn. 4 ff.

Der Kläger kann sich hier auf die Verwirklichung eigener Rechte berufen. Dies gilt unabhängig davon, ob er einen etwaigen Anspruch auf bauaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen das Gästehaus verwirkt hat.

Nach der bereits unter 1. b. bb. (1) erörterten Rechtsprechung wäre er trotz Verwirkung nicht verpflichtet, auf das Gästehaus Rücksicht zu nehmen, wenn dieses illegal ist. Eine Relevanz der Frage ist hier jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen. Vielmehr stellt sie sich aufgrund des Gaststättenbetriebs des Klägers und der räumlichen Nähe der baulichen Anlagen konkret und gegenwärtig. So nutzt der Kläger die rückwärtigen Flächen des Flurstücks 10 teilweise als Außengelände seines Gastronomiebetriebs. Dies führt zu erkennbaren Spannungen mit den möglichen Immissionsorten am Gästehaus (z.B. Öffnungen auf der Ostseite). Entsprechend macht der Beigeladene in dem weiteren bei der Kammer anhängigen Verfahren, in dem er gegen eine für die Z. erteilte Baugenehmigung vorgeht, geltend, dass diese zu seinen Lasten rechtswidrig sei, da das Gästehaus nicht als Immissionsort berücksichtigt werde (Bl. 78 f. der Gerichtsakte zum Verfahren 1 K 1003/23). Für die Klärung dieser Frage kommt es maßgeblich auf die Wirksamkeit der Baugenehmigungen an, da das Gästehaus – wie der Kläger zutreffend geltend gemacht hat – schon wegen seiner Außenbereichslage zu keinem Zeitpunkt als selbständiger Betrieb genehmigungsfähig war.

Es ist auch konkret absehbar, dass es – ausgehend von dem (bisherigen) rechtlichen Standpunkt der Beklagten und des Beigeladenen – zu weiteren Verfahren kommen wird, in denen sich die Frage stellt, ob das Gästehaus genehmigt ist. Zwar stand die Beklagte früher anscheinend auf dem Standpunkt, dass das Gästehaus gegenüber der Z. schon deswegen nicht im Sinne der TA Lärm schutzwürdig sei, weil eine „bauliche Einheit“ vorliege. Diese Auffassung hat sie nach der Erteilung der Nutzungsänderung für die Z. im Februar 2023 im weiteren Verlauf des gerichtlichen Mediationsverfahrens allerdings aufgegeben (vgl. Bl. 372 der Gerichtsakte), sodass z.B. bei künftigen Genehmigungen für die Z. konkret zu erwarten ist, dass zum Schutz des Gästehauses immissionsbezogene Auflagen aufgenommen werden. Zudem wäre die Beklagte – ausgehend von ihrem (bisherigen) rechtlichen Standpunkt – gehalten, die für die Z. erteilte Baugenehmigung, die das Gästehaus nicht als Immissionsort berücksichtigt und damit nicht auf der „sicheren Seite“ liegen dürfte, nach §§ 48, 50 VwVfG NRW aufzuheben.

Unabhängig davon nimmt der Kläger jedenfalls eigene Rechte war, wenn er durch die Feststellung, die Baugenehmigungen seien unwirksam, vermeiden will, in einem möglichen zivilrechtlichen Verfahren hinsichtlich eines Notwegerechts Nachteile zu erleiden.

3. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung einer Unwirksamkeit der Baugenehmigungen.

Als Feststellungsinteresse ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition eines Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern. Der mit der Verneinung eines berechtigten Feststellungsinteresses verbundene Ausschluss verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes muss sich in jedem Fall an dem verfassungsrechtlichen Gebot effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4Satz 1 GG messen lassen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 - 6 B 14.17 -, juris Rn. 13 f.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 43 Rn. 30.

Je nach zeitlichem Kontext des Rechtsverhältnisses werden in der Regel unterschiedliche Anforderungen an das Feststellungsinteresse gestellt. Während für vergangene Rechtsverhältnisse grundsätzlich ein zukunftsgerichtetes berechtigtes Interesse erforderlich ist (z.B. Wiederholungsgefahr), wird bei vorbeugenden Feststellungsklagen grundsätzlich gefordert, dass ein späterer Rechtsschutz nicht zumutbar ist. Bei gegenwärtigen und zukünftigen Rechtsverhältnissen kommt es häufig zu einer Überschneidung der Anforderungen an die Subsidiarität und an das Feststellungsinteresse. Ist eine Feststellungsklage subsidiär, weil das wahre Klageziel mit einer Anfechtungs- bzw. Leistungsklage ebenso gut verfolgt werden kann, fehlt meist auch das berechtigte Interesse an einer solchen Feststellung.

§ 43 Abs. 1 VwGO fordert zudem ein berechtigtes Interesse an der „baldigen“ Feststellung. Die praktische Bedeutung dieser zeitlichen Komponente ist allerdings gering. Gibt es für das Klagebegehren zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keinen Anlass, so stellt das schon das berechtigte Interesse infrage. An einer baldigen Feststellung gibt es allerdings kein Interesse, wenn das Rechtsverhältnis ohne Aussicht auf Realisierung ist oder sich die Frage seines Bestehens oder Nichtbestehens überhaupt nur bei einer irregulären Entwicklung stellt.

Vgl. zum Gesamten etwa Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 43 Rn. 31 ff.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 73 ff.

In Bezug auf gegenwärtige bzw. künftige Rechtsverhältnisse wird ein Feststellungsinteresse ausnahmsweise auch dann bejaht, wenn damit Rechte und Pflichten einhergehen, die nicht nur einmalig von Interesse sind. Denn es ließe sich nicht mit dem verfassungsrechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbaren, einen Kläger darauf zu verweisen, eine bestimmte Frage in einer Vielzahl von Verfahren als Vorfrage – ggf. mit unterschiedlicher Bewertung innerhalb bzw. zwischen den Gerichtsbarkeiten – zur Prüfung zu stellen. Vielmehr gebietet Art. 19 Abs. 4 GG in solchen Konstellationen, dass das in erster Linie dazu berufende Gericht die Frage in einer der Rechtskraft fähigen Art und Weise klärt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1971 - 5 C 68.69 -, juris Rn. 21; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 43 Rn. 33; Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 43 Rn. 43b (Stand: März 2023).

a. Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe folgt ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers im konkret zu entscheidenden Einzelfall jedenfalls daraus, dass die im Streit stehende Wirksamkeit der Baugenehmigungen des Gästehauses in einer Mehrzahl von Fällen von Bedeutung ist bzw. wieder sein wird, eine abschließende Entscheidung in jenen Verfahren aber nicht zu erwarten ist, weil die Wirksamkeit jeweils nur eine nicht der Rechtskraft fähige Vorfrage wäre. Dies zeigt exemplarisch die bereits erwähnte Klage des Beigeladenen gegen eine dem Kläger erteilte Baugenehmigung. Soweit sich der Beigeladene in jenem Verfahren auf eine Verletzung des Gebots der Rücksichtnahme beruft, ist die Frage, inwiefern das Gästehaus überhaupt schutzwürdig ist, nicht der Rechtskraft fähig. Es ist auch konkret absehbar, dass es – ausgehend von dem (bisherigen) rechtlichen Standpunkt der Beklagten und des Beigeladenen – zu weiteren Verfahren kommen würde, in denen sich diese Vorfrage erneut stellt; insoweit wird auf die Ausführungen zur Klagebefugnis Bezug genommen. Da die zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch ein Feststellungsurteil geklärt werden kann, verbietet es sich, den Kläger auf (spätere) Gestaltungs- bzw. Leistungsklagen zu verweisen.

Abgesehen davon ist – wie ebenfalls bereits ausgeführt – absehbar, dass es in Zukunft zu zivilgerichtlichen Streitigkeiten hinsichtlich eines Notwegerechts kommen wird, in denen die Wirksamkeit der Baugenehmigungen, die die Beklagte bejaht, ebenfalls eine Vorfrage sein wird. Insoweit erscheint es auch sachgerecht, die Wirksamkeit der Baugenehmigungen durch die dazu in erster Linie berufene Verwaltungsgerichtsbarkeit abschließend klären zu lassen.

b. Unabhängig von den Ausführungen unter a. folgt ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Baugenehmigung vom 16. März 2016 jedenfalls aus den obigen Erwägungen zur (fehlenden) Subsidiarität der Feststellungsklage. Es wäre widersprüchlich, eine Feststellungsklage gegen einen noch anfechtbaren, aber unwirksamen Verwaltungsakt als statthaft anzusehen, einem Kläger dann aber das Feststellungsinteresse abzusprechen, obwohl es ihm alternativ möglich wäre, eine Anfechtungsklage zu erheben. Denn für eine Anfechtungsklage wären auch keine über das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis hinausgehenden besonderen Anforderungen an ein (Anfechtungs-)Interesse zu stellen.

II. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die für das Gästehaus erteilten Baugenehmigungen vom 29. September 1967, 22. August 1969, 12. Mai 1976 und 16. März 2016 sind unwirksam.

Nach § 43 Abs. 2 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt unwirksam, soweit er zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Dies ist hier in Bezug auf die Baugenehmigungen der Fall.

1. Die Ursprungsgenehmigung vom 29. September 1967 nebst Nachtragsgenehmigung vom 22. August 1969 ist bereits dadurch erloschen, dass mit der wirtschaftlichen Trennung des Gästehauses und der Z. Anfang der 1970er Jahre eine nicht genehmigte Nutzungsänderung erfolgt ist, die zum Ausdruck brachte, dass von den Baugenehmigungen kein Gebrauch mehr gemacht werden sollte.

Für das Bauordnungsrecht ist anerkannt, dass eine Baugenehmigung u.a. dann im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erlischt, wenn eine Nutzungsänderung der baulichen Anlage erfolgt, die außerhalb der Variationsbreite der bisherigen Nutzungsart liegt und die erkennbar nicht nur vorübergehend ausgeübt werden soll. Denn ein solches Verhalten bringt in einer für die Verkehrsauffassung besonders sinnfälligen Weise zum Ausdruck, dass der Berechtigte an dem Fortbestand früherer Baugenehmigungen kein Interesse mehr hat. Soll eine früher genehmigte Nutzung nach einer solchen Änderung wieder aufgenommen werden, liegt eine (erneute) Nutzungsänderung vor, die einer erneuten Baugenehmigung bedarf.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Januar 2007 - 7 B 2521/06 ‑, juris Rn. 4 ff., unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 25. März 1988 - 4 C 21.85 -, juris Rn. 24 ff.; vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 17. September 2020 ‑ 7 B 912/20 -, juris Rn. 4, vom 15. Februar 2021 ‑ 7 B 1708/20 ‑, juris Rn. 8, und vom 15. Februar 2021 - 2 B 1965/20 -, juris Rn. 16; Hüwelmeier, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW, § 74 Rn. 124 ff. (Stand: April 2024).

Nach Auffassung des Gerichts sind jedenfalls im vorliegenden Kontext, in der es um die Beurteilung eines Verhaltens geht, an die Erkennbarkeit der Nutzungsänderung keine besonderen Anforderungen zu stellen. Es ist insbesondere nicht zwingend erforderlich, dass die Nutzungsänderung optisch nach außen sichtbar wird. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der vorstehend zitierten Entscheidung vom 25. März 1988 auf eine Sichtbarkeit einer Nutzungsänderung „nach außen“ verweist, hat dies nur Beispielscharakter und ist überdies von dem bauplanungsrechtlichen Kontext der Entscheidung geprägt.

Vgl. dazu Hüwelmeier, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW, § 74 Rn. 129 (Stand: April 2024).

Vielmehr genügt jedes Verhalten, dass bei objektiver Betrachtung den Schluss zulässt, dass von einer früheren Baugenehmigung kein Gebrauch mehr gemacht werden soll bzw. sollte. Dies kann sich beispielsweise auch durch Umstände ergeben, die einer Anlage zwar äußerlich nicht anzusehen sind, aber der Bauaufsichtsbehörde durch eine Ortsbegehung oder auf sonstige Weise bekannt werden. Gegenteiliges wäre auch nicht sachgerecht, da es denjenigen bevorteilen würde, der eine illegale Nutzung besonders heimlich durchführt.

Vgl. allgemein zum Maßstab: Hüwelmeier, in: Spannowsky/ Saurenhaus, BauO NRW, § 74 Rn. 131 (Stand: April 2024); im vorliegenden Sinne wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 8. Januar 2007 - 7 B 2521/06 -, juris Rn. 8 f., soweit auf Eintragungen im Handelsregister und auf die Homepage eines Betreibers verwiesen wird.

Eine Nutzungsänderung im vorstehenden Sinne ist mit der wirtschaftlichen Trennung des Gästehauses und der Z. Anfang der 1970er Jahre erfolgt.

Ausweislich der Baubeschreibung zum Bauantrag vom 15. Februar 1967 (Bl. 52 der Beiakte 1) ist das Gästehaus als „Dependance“ der Z. genehmigt worden. Die Baubeschreibung bestimmt als wesentlicher Bestandteil des Bauantrags den Inhalt der Baugenehmigung. Dies kommt auch durch den auf der Baubeschreibung vorhandenen grünen Haken zum Ausdruck. Aus der Genehmigung als „Dependance“ (lateinisch dependere: abhängen von) folgt, dass das Gästehaus als unselbständiges Nebengebäude zur Z., nämlich als unselbständige Erweiterung des damals in der Z. (auch) betriebenen Hotels genehmigt wurde. Die wirtschaftliche Abhängigkeit des Gästehauses von der Z. ergibt sich auch eindeutig aus dem weiteren Inhalt der Baubeschreibung. Danach sollte das Gebäude als Gästehaus der Z. „dienen“. Darüber hinaus ist die Genehmigung im Lichte der vorausgegangenen Bauvoranfrage von 1964 (Bl. 40 der Beiakte 1) zu sehen, die darauf abzielte, die Kapazitäten der Burg zu erweitern. Die räumliche und wirtschaftliche Einheit war schließlich auch der ausschlaggebende Grund, warum die damalige Baubehörde ihre Bedenken hinsichtlich einer Vorbildwirkung für eine Bebauung auf dem Höhenzug aufgegeben hatte (Bl. 146 der Beiakte 1).

Die Nutzung des Gästehauses als eigenständige, wirtschaftlich von der Z. unabhängige Pension verließ die genehmigte Variationsbreite und warf Genehmigungsfragen neu auf; sie war jedenfalls in bauplanungsrechtlicher Hinsicht strengeren Regelungen unterworfen. Der seinerzeit gültige § 35 Bundesbaugesetz

- vgl. die Gegenüberstellung der Gesetzesfassungen bei Söfker, in: Ernst u.a., BauGB, § 35 Rn. 12 (Stand: Januar 2024) -

enthielt noch keine Regelungen zur Erweiterung von Vorhaben im Außenbereich. Zur Auffüllung dieser Lücke wurde von der Rechtsprechung das Instrument des „überwirkenden Bestandsschutzes“ herangezogen. Voraussetzung dafür war, dass zwischen dem vorhandenen Bestand und den seinem Schutz dienenden Maßnahmen ein untrennbarer Funktionszusammenhang bestand und infolge dieses Funktionszusammenhangs der Schutz des gegebenen Bestands ohne die Zubilligung der Änderungs- oder gar Erweiterungsmaßnahmen schlechterdings gegenstandslos wurde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1975 - 4 C 71.73 -, juris Rn. 26, und Beschluss vom 28. September 1992 - 4 B 175.92 -, juris Rn. 3.

Ausgehend davon machte es bauplanungsrechtlich einen wesentlichen Unterschied, ob es sich – wie genehmigt – um eine wirtschaftliche Erweiterung des bestehenden Betriebs der Z. oder – nach Nutzungsänderung – um eine selbständige Pension handelte.

Die Nutzungsänderung war auch erkennbar nicht nur vorübergehender Natur. Die damalige Bauaufsichtsbehörde hatte bereits seit 1971 Kenntnis von einer wirtschaftlichen Trennung der Gebäude. Insbesondere hatte sich die damalige Eigentümerin der Z. nach der wirtschaftlichen Trennung beim Oberkreisdirektor über das Gästehaus beschwert. Berücksichtigt man die seinerzeit ebenfalls bekannte Aufteilung in zwei selbständige Flurstücke, drängte sich schon damals auf, dass die Gebäude nicht nur vorübergehend wirtschaftlich getrennt wurden.

Selbst wenn – anders als hier – verlangt würde, dass die Nutzungsänderung optisch nach außen wahrnehmbar war, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Das Gericht ist überzeugt, dass die wirtschaftliche Trennung damals nach außen hin deutlich erkennbar gewesen sein muss, insbesondere durch eine gesonderte Beschilderung oder eine organisatorische Trennung der Betriebe. Dies belegt etwa die bereits erwähnte Beschwerde der früheren Eigentümerin der Z., die nahe legt, dass selbst eine Kooperation zwischen den Betrieben nicht mehr stattgefunden hat.

Vgl. auch – zur Umnutzung einer Nähschule in ein Wohnhaus – OVG NRW, Beschluss vom 17. September 2020 - 7 B 912/20 -, juris Rn. 4.

2. Ohne die Ursprungsgenehmigung kommt dem Bauschein vom 12. Mai 1976 keine legalisierende Wirkung zu; er ist mangels Regelungsgehalt unwirksam. Mit diesem Bauschein wurde die Umnutzung von zwei Räumen im Erdgeschoss des Gästehauses als Beherbergungszimmer genehmigt.

Eine Baugenehmigung enthält im Wesentlichen die bindende Feststellung, dass das Vorhaben mit dem zum Zeitpunkt der Erteilung geltenden Recht in dem von der Baugenehmigungsbehörde zu prüfenden Umfang übereinstimmt.

Vgl. Hüwelmeier, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW, § 74 Rn. 24 ff. (Stand: April 2024).

Die Genehmigung einer partiellen Nutzungsänderung für ein – wie hier – illegales Gebäude hat allerdings keine solche legalisierende Wirkung, weil es an einem Bestand fehlt, an dem im Sinne eines einheitlichen Ganzen angeknüpft werden kann.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2020 - 7 B 1546/19 -, juris Rn. 6 ff.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 18. Februar 1998 - 20 ZB 98.121 -, juris Rn. 6; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 6. Oktober 2021 - 10 K 10512/17 -, juris Rn. 254 ff.; Hüwelmeier, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW, § 74 Rn. 42 (Stand: April 2024).

Etwas anderes mag gelten, wenn eine Genehmigung des Bestandsgebäudes nicht nur irrtümlich vorausgesetzt wurde, sondern wenn der Bestand ausnahmsweise inzident geprüft und dessen Zulässigkeit mit der neuen Genehmigung nochmals bejaht wurde.

Vgl. zu diesem Ansatz: Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 18. Februar 1998 - 20 ZB 98.121 -, juris Rn. 6, und vom 29. Oktober 2020 ‑ 1 CS 20.1979 -, juris Rn. 13.

Dies war hier aber nicht der Fall. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass mit dem Bauschein vom 12. Mai 1976 der gesamte Bestand inzident überprüft und genehmigt wurde. Die Bauvorlagen zur Nachtragsgenehmigung (Bl. 179 bis 189 der Beiakte 1) beziehen sich ausschließlich auf die partielle Nutzungsänderung. Unter Bezugnahme auf den irrtümlich vorausgesetzten Bestandsschutz fand auch keine nähere Prüfung der materiellen Rechtslage mehr statt, zumal es sich – aus Sicht der damaligen Beteiligten – um eine völlig untergeordnete Nutzungsänderung einer bestandskräftig genehmigten Anlage handelte. Insbesondere wäre bei einer Prüfung der Gesamtanlage zu erwarten gewesen, dass die damals schon bestehenden Probleme hinsichtlich der Zuwegung und des Löschwassers neu aufgerollt worden wären.

3. Unabhängig von den Ausführungen zu 1. und 2. sind die Bauscheine vom 29. September 1967, 22. August 1969 und 12. Mai 1976 jedenfalls dadurch erloschen, dass mit der Umnutzung des Gebäudes zu einer Einrichtung für gehörlose Personen in den 1980er Jahren eine nicht genehmigte Nutzungsänderung erfolgt ist, durch die die damaligen Eigentümer des Gästehauses zum Ausdruck gebracht haben, dass von den früheren Baugenehmigungen kein Gebrauch mehr gemacht werden sollte.

Das Gericht legt aufgrund der vorliegenden Zeitungsartikel, deren Richtigkeit die Beteiligten nicht in Zweifel gezogen haben, das folgende Geschehen zu Grunde: 1983 wurde das Grundstück mit dem Gästehaus zwecks Unterbringung und Betreuung von gehörlosen Personen erworben und eingerichtet. Dies deckt sich mit dem vorliegenden Grundbuchauszug, wonach das Grundstück im Dezember 1983 von Personen erworben wurde, die in den Zeitungsartikeln als Vertreter einer Einrichtung der Gehörlosenhilfe genannt werden. Im Mai 1984 stand im Gästehaus Platz für 12 gehörlose Personen nebst Gemeinschafts- und Betreuungsräumen zur Verfügung. Zu diesem Zeitpunkt waren bereits 10 gehörlose Personen dort untergebracht und bis zu 11 Mitarbeiter tätig. Aufgrund des abgelegenen Standorts der Einrichtung wurde sogar ein Fahrdienst eingerichtet. Beabsichtigt war damals, die Anzahl der untergebrachten gehörlosen Personen auf bis zu 24 zu erhöhen. Diese Nutzung des Gästehauses endete im März 1985, weil das Gebäude aufgrund unhaltbarer Zustände behördlich geräumt wurde.

Die vorstehend beschriebene Nutzung als Einrichtung für gehörlose Personen ist nicht von der Variationsbreite früherer Genehmigungen als Beherbergungsbetrieb erfasst. Unter das Beherbergungsgewerbe fallen diejenigen Betriebe, die einem ständig wechselnden Kundenkreis gegen Entgelt vorübergehend Übernachtungsmöglichkeiten bieten, ohne dass die Gäste ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können. Beherbergung ist abzugrenzen von anderen Nutzungsarten, die zumindest auch eine Unterkunft bieten. So dienen Anlagen für soziale Zwecke der sozialen Fürsorge und der öffentlichen Wohlfahrt. Im Kern erfasst die Formulierung „soziale Zwecke“ solche Nutzungen, die unmittelbar auf Hilfe, Unterstützung, Betreuung, Beaufsichtigung und ähnliche fürsorgerische Maßnahmen gerichtet sind (z.B. Frauenhäuser oder Unterkünfte für Asylbewerber). Anlagen für gesundheitliche Zwecke dienen dem Schutz, der Pflege, Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit (z.B. Kliniken).

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 2013 - 2 D 122/12.NE -, juris Rn. 52; Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 5. Auflage 2022, § 4 Rn. 51 ff und § 4a Rn. 23 ff.

Es bedarf keiner Erörterung, ob die im Gästehause betriebene Einrichtung für gehörlose Personen sozialen oder eher gesundheitlichen Zwecken diente. Es handelte sich jedenfalls nicht um eine Anlage des Beherbergungsgewerbes. So fehlte schon ein für Beherbergungsbetriebe typischerweise wechselnder Kundenkreis, der sich dort für kurze Zeiträume aufhielt. Abgesehen davon belegen die Schilderungen in den Zeitungsartikeln, dass die Einrichtung schwerpunktmäßig auf eine Betreuung und Förderung von gehörlosen Personen ausgelegt war. Dies zeigt schon der Umstand, dass im Gästehaus Betreuer gewohnt haben und weiteres Betreuungspersonal dort tätig war. Darüber hinaus ergibt sich aus den Zeitungsartikeln, dass das Gästehaus aufgrund seines abgelegenen Standorts dazu genutzt wurde, eine bessere Eingliederung psychisch kranker gehörloser Personen zu ermöglichen. Auch dies zeigt, dass der Schwerpunkt der Nutzung nicht auf der Beherbergung lag.

Die Nutzungsänderung warf auch die Genehmigungsfrage neu auf. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. Bezug genommen, wonach an eine selbständige Anlage bauplanungsrechtlich strengere Anforderungen zu stellen waren, als an die genehmigte unselbständige Erweiterung eines bestehenden Betriebs. Abgesehen davon sind an eine Einrichtung für gehörlose Personen strengere Anforderungen in bauordnungsrechtlicher Hinsicht zu stellen, insbesondere wenn – wie hier – eine wohnungsähnliche Unterbringung über einen im Vergleich zur Beherbergung längeren Zeitraum angedacht ist (z.B. Belichtung der Räume), sich aus dem betreuten Personenkreis besondere Anforderungen ergeben (z.B. optischer Feueralarm) oder aufgrund einer größeren Anzahl an Betreuungspersonal weitergehende Anforderungen an die Bereitstellung von Stellplätzen zu stellen sind.

Die Nutzungsänderung war erkennbar nicht nur vorübergehender Natur. Das Gästehaus wurde ausweislich der Zeitungsartikel zwecks Nutzung als Einrichtung der Gehörlosenhilfe erworben und eingerichtet. Anschließend wurden über einen Zeitraum von mehr als sechs Monate gehörlose Personen und Betreuungspersonal dort untergebracht und sogar ein Fahrdienst eingerichtet. Zwar wurde die Einrichtung bereits im März 1985 geschlossen, sodass sie höchstens ein Jahr in Betrieb war. Eine nur vorübergehende Nutzungsänderung ist darin aber schon deswegen nicht zu sehen, weil die Nutzungsänderung nicht von vornherein nur auf kurze Dauer angelegt war. Dass es Anfang 1985 bereits zur Schließung kam, war ausweislich der Zeitungsartikel nur dem Einschreiten der zuständigen Behörden geschuldet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2016 - 7 B 1227/16 -, juris Rn. 6.

Selbst eine nach den Ausführungen unter 1. nicht erforderliche Sichtbarkeit nach außen war hier gegeben. So unterscheidet sich die Nutzung von einer Pension wahrnehmbar insbesondere durch eine geringere Wechselhäufigkeit der Bewohner sowie die Betreuung und Förderung durch (zahlreiche) Mitarbeiter der Einrichtung. Zudem ist in der lokalen Presse ausführlich über die Umnutzung des Gebäudes berichtet worden. Abgesehen davon belegen die Zeitungsartikel auch, dass der Beklagten die Nutzungsänderung bekannt gewesen ist, weil – nach den glaubhaften Angaben des Betreibers der Einrichtung gegenüber der Zeitung – vor der Schließung Kontrollen durch das Ordnungsamt der Beklagten stattgefunden haben.

Soweit die Beklagte unter Hinweis auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe (Urteil vom 24. September 2015 - 9 K 710/14 -) geltend macht, dass die Baugenehmigung durch die Nutzung als Einrichtung für gehörlose Personen nicht erloschen sei, weil es damals möglich gewesen wäre, die Beherbergung jederzeit wiederaufzunehmen, vermag dies im vorliegenden Fall nicht zu überzeugen. Das Gericht geht nicht davon aus, dass jede Nutzungsänderung darauf schließen lässt, dass von der ursprünglichen Genehmigung kein Gebrauch mehr gemacht werden soll. Dies gilt vor allem im Außenbereich, bedenkt man – aus der Perspektive des wirtschaftlich vernünftig denkenden Bauherrn – die Folgen eines Erlöschens der Baugenehmigung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2014 - 2 A 1690/13 -, juris Rn. 54; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27. September 2023 - 8 A 10168/23 -, juris Rn. 126; ausführlich Hüwelmeier, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW, § 74 Rn. 130 (Stand: April 2024).

Hier liegt allerdings, anders als in dem vom Verwaltungsgericht Karlsruhe entschiedenen Fall, weder eine zeitlich begrenzte noch eine untergeordnete Nutzungsänderung vor, die darauf schließen ließe, dass von den früheren Baugenehmigungen noch Gebrauch gemacht werden sollte. Auch sonst sind für seine solche Annahme keine durchgreifenden Anhaltspunkte ersichtlich. Vielmehr wurde eine aus Sicht der damaligen Akteure neue, vorteilhaftere und auf Dauer angelegte Nutzung aufgenommen, mit der für einen objektiven Dritten klar zum Ausdruck gebracht wurde, dass von früheren Baugenehmigungen kein Gebrauch mehr gemacht werden sollte.

4. Mangels einer Ausgangsgenehmigung ist auch der Bauschein vom 16. März 2016 unwirksam. Mit diesem Bauschein wurde die Umnutzung des Kellergeschosses zur Schaffung zusätzlicher Beherbergungszimmer genehmigt.

Wie bereits zum Bauschein vom 12. Mai 1976 ausgeführt, hat die Genehmigung einer partiellen Nutzungsänderung für ein illegales Gebäude – wie hier – keine legalisierende Wirkung, weil es an einem Bestand fehlt, an dem im Sinne eines einheitlichen Ganzen angeknüpft werden kann. Dies führt mangels Regelungsgehalts zur Unwirksamkeit der Baugenehmigung.

Aus den Bauakten ist auch nichts dafür ersichtlich, dass mit der 2016 erteilten Genehmigung der gesamte Bestand inzident überprüft bzw. bejaht wurde. Die Bauvorlagen (Beiakte 3) beziehen sich ausdrücklich nur auf eine Umnutzung von einzelnen Räumen. Abgesehen davon wäre bei einer Prüfung der Gesamtanlage zu erwarten gewesen, dass die bekannten Probleme hinsichtlich der Zuwegung und des Löschwassers neu aufgerollt worden wären. Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht daraus, dass die Beklagte die Nutzungsänderung – ausweislich eines Ankreuzfelds auf Bl. 9 der Beiakte 3 – auf Grundlage des § 35 Abs. 4 Nr. 6 BauGB beurteilt hat. Allein hieraus lässt sich nicht schließen, dass die Beklagte die materielle Rechtmäßigkeit des gesamten Vorhabens geprüft hat. Abgesehen davon setzt die Anwendbarkeit von § 35 Abs. 4 Nr. 6 BauGB gerade nicht voraus, dass die materielle Legalität des Bestands geprüft wird. Denn auch ein zu Unrecht genehmigtes Vorhaben ist aufgrund der Feststellungwirkung der Baugenehmigung „zulässigerweise errichtet“.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998 - 4 C 6.97 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2007 - 7 A 134/07 -, juris Rn. 10 f.

Dementsprechend beruhte die Anwendung der Vorschrift durch die Beklagte hier auf der rechtsirrigen Annahme einer wirksamen Ausgangsgenehmigung.

5. Nach alledem kommt den Baugenehmigungen vom 29. September 1967, 22. August 1969, 12. Mai 1976 und 16. März 2016 keine legalisierende Wirkung (mehr) zu. Sie sind unwirksam und begründen – wie ausgeführt – insbesondere keine Verpflichtung des Klägers, auf das Gästehaus im Sinne von § 15 Abs. 1 BauNVO Rücksicht zu nehmen.

D. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Das Gericht gewichtet die vom Kläger zurückgenommenen Anträge zu 1., 2. und 4. entsprechend ihrer Bedeutung für die Festsetzung des Streitwerts mit einem Drittel und den Antrag zu 3. mit zwei Dritteln; insoweit wird auf die Ausführungen im anliegenden Streitwertbeschluss Bezug genommen. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, war er nicht an den Kosten zu beteiligen. Weil er sich dementsprechend keinem Kostenrisiko ausgesetzt und das Verfahren auch nicht wesentlich gefördert hat, steht ihm allerdings auch kein Anspruch auf Erstattung seiner außergerichtlichen Kosten zu.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht hinsichtlich des Kostenerstattungsanspruchs des Klägers auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 ZPO und hinsichtlich des Kostenerstattungsanspruchs der Beklagten auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die für einen Vollstreckungsgläubiger vorteilhafteren §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO finden nur auf den Kostenerstattungsanspruch der Beklagten Anwendung, da nur ihr Erstattungsanspruch unterhalb des Betrags von 1.500,- Euro liegt (1/3 der außergerichtlichen Kosten in Höhe von ca. 3.100,- Euro).