Verwaltungsgericht Minden, 7. Kammer — 7 L 505/24

Der Antrag,

„die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen, dies insbesondere insoweit, als diese sich gegen die Zwangsgeldandrohungen richtet“,

mit dem sich die Antragsteller auf ihre zum Aktenzeichen 7 K 1574/24 erhobene Klage gegen die Bescheide der Antragsgegnerin jeweils vom 27. Mai 2024 betreffend ihre Kinder I. Y. und N. Y. beziehen, hat keinen Erfolg.

Der zulässige Antrag - bei Auslegung als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung - ist unbegründet.

Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn - wie hier hinsichtlich der Anordnung, einen Nachweis im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorzulegen, jeweils in Ziffer 1 (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG), und der Zwangsgeldandrohung jeweils in Ziffer 3 (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 Satz 1 JustG NRW) - die aufschiebende Wirkung der Klage kraft Gesetzes entfällt. Hierbei hat das Gericht eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen, wobei hinsichtlich § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die gesetzgeberische Wertung des Entfallens der aufschiebenden Wirkung der Klage zu beachten ist. Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine - im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische - Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und ist deshalb die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen bzw. wiederherzustellen. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen.

Die vom Gericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung geht zulasten der Antragsteller aus.

I. Dies gilt zunächst hinsichtlich der jeweils unter Ziffer 1 der Bescheide getroffenen Regelung.

Die dort enthaltene Anordnung, der Antragsgegnerin bis spätestens zum 13. Juni 2024 einen der in § 20 Abs. 9 IfSG aufgelisteten Nachweise für das Kind I. Y. bzw. N. Y. vorzulegen, ist nach der gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig und verletzt die Antragsteller nicht in ihren Rechten.

1. Sie findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG.

Nach § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG müssen Personen, die nach dem 31. Dezember 1970 geboren sind und in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nrn. 1 bis 3 IfSG betreut werden, entweder einen nach den Maßgaben von Satz 2 ausreichenden Impfschutz gegen Masern oder ab der Vollendung des ersten Lebensjahres eine Immunität gegen Masern aufweisen. Ein ausreichender Impfschutz gegen Masern nach Satz 2 besteht, wenn ab der Vollendung des ersten Lebensjahres mindestens eine Schutzimpfung und ab der Vollendung des zweiten Lebensjahres mindestens zwei Schutzimpfungen gegen Masern bei der betroffenen Person durchgeführt wurden. Satz 1 gilt nicht für Personen, die auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können (Satz 4).

Nach § 20 Abs. 9 Satz 1 Var. 1 IfSG haben Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nrn. 1 bis 3 IfSG betreut werden sollen, der Leitung der jeweiligen Einrichtung vor Beginn ihrer Betreuung folgenden Nachweis vorzulegen: 1. eine Impfdokumentation nach § 22 Abs. 1 und 2 IfSG oder ein ärztliches Zeugnis, auch in Form einer Dokumentation nach § 26 Abs. 2 Satz 4 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch, darüber, dass bei ihnen ein nach den Maßgaben von Abs. 8 Satz 2 ausreichender Impfschutz gegen Masern besteht, 2. ein ärztliches Zeugnis darüber, dass bei ihnen eine Immunität gegen Masern vorliegt oder sie aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können oder 3. eine Bestätigung einer staatlichen Stelle oder der Leitung einer anderen in Abs. 8 Satz 1 genannten Einrichtung darüber, dass ein Nachweis nach Nr. 1 oder Nr. 2 bereits vorgelegen hat. Eine Person, die ab der Vollendung des ersten Lebensjahres keinen Nachweis nach Satz 1 vorlegt, darf nicht in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nrn. 1 bis 3 IfSG betreut werden (Satz 6 Halbsatz 1). In Abweichung davon darf eine Person, die einer gesetzlichen Schulpflicht unterliegt, in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nr. 3 IfSG (Schulen und sonstige Ausbildungseinrichtungen) betreut werden (Satz 9).

Die Regelungen in § 20 IfSG sehen außerdem Meldepflichten gegenüber dem Gesundheitsamt vor, u.a. wenn die erforderlichen Nachweise gegenüber den Einrichtungsleitungen - unter Berücksichtigung besonderer Stichtagsregelungen in § 20 Abs. 10 IfSG - nicht erbracht werden.

Nach § 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG haben Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nrn. 1 bis 3 IfSG betreut werden, dem Gesundheitsamt, in dessen Bezirk sich die jeweilige Einrichtung befindet, auf Anforderung einen Nachweis nach Abs. 9 Satz 1 vorzulegen. Bestehen Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises, so kann das Gesundheitsamt eine ärztliche Untersuchung dazu anordnen, ob die betroffene Person auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen Masern geimpft werden kann; Personen, die über die Echtheit oder inhaltliche Richtigkeit des vorgelegten Nachweises Auskunft geben können, sind verpflichtet, auf Verlangen des Gesundheitsamtes die erforderlichen Auskünfte insbesondere über die dem Nachweis zugrundeliegenden Tatsachen zu erteilen, Unterlagen vorzulegen und Einsicht zu gewähren; § 15a Abs. 2 Satz 2 IfSG gilt entsprechend (Satz 2). Wenn der Nachweis nach Abs. 9 Satz 1 nicht innerhalb einer angemessenen Frist vorgelegt wird, kann das Gesundheitsamt die zur Vorlage des Nachweises verpflichtete Person zu einer Beratung laden und hat diese zu einer Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern aufzufordern (Satz 3). Das Gesundheitsamt kann einer Person, die trotz der Anforderung nach Satz 1 keinen Nachweis innerhalb einer angemessenen Frist vorlegt oder der Anordnung einer ärztlichen Untersuchung nach Satz 2 nicht Folge leistet, untersagen, dass sie die dem Betrieb einer in Abs. 8 Satz 1 genannten Einrichtung dienenden Räume betritt oder in einer solchen Einrichtung tätig wird (Satz 4). Einer Person, die einer gesetzlichen Schulpflicht unterliegt, kann in Abweichung von Satz 4 nicht untersagt werden, die dem Betrieb einer Einrichtung nach § 33 Nr. 3 IfSG dienenden Räume zu betreten (Satz 5). Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine vom Gesundheitsamt nach Satz 1 oder Satz 2 erlassene Anordnung oder ein von ihm nach Satz 4 erteiltes Verbot haben keine aufschiebende Wirkung (Satz 7). Sobald ein Nachweis nach Abs. 9 Satz 1 vorgelegt wird, ist die Maßnahme nach Satz 4 aufzuheben und das Verwaltungszwangsverfahren mit sofortiger Wirkung einzustellen (Satz 8).

Wenn eine nach den Absätzen 9 bis 12 verpflichtete Person minderjährig ist, so hat derjenige für die Einhaltung der diese Person nach den Absätzen 9 bis 12 treffenden Verpflichtungen zu sorgen, dem die Sorge für diese Person zusteht (§ 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG).

a. Entgegen der Ansicht der Antragsteller beinhaltet § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG für die Antragsgegnerin die Befugnis, die Vorlage einen der genannten Nachweise i.S.v.§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG in der Form eines Verwaltungsaktes zu verlangen.

Vgl. zu den Grundsätzen: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 35 Rn. 25 ff. m.w.N.

Ausdrücklich ergibt sich aus der ursprünglichen Gesetzesbegründung, dass es sich „bei der Vorlagepflicht an das Gesundheitsamt um eine durch Verwaltungsvollstreckungsrecht und insbesondere mit Zwangsgeld durchsetzbare Pflicht [handelt].“

Vgl. BT-Drs. 19/13452 S. 30.

Diese Aussage kann nur dahingehend verstanden werden, dass die entsprechende Anordnung zur Vorlage des Nachweises in der Form eines Verwaltungsaktes ergehen kann, da nur insoweit eine Zwangsvollstreckung möglich ist.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 7. Juli 2021 - 25 CS 21.1651 -, juris Rn. 9; Gerhardt, in: Gerhardt, IfSG, 6. Auflage 2022, § 20 Rn. 124; im Ergebnis auch: Gebhard, in: Kießling, IfSG, 3. Auflage 2022, § 20 Rn. 61; a.A.: Aligbe, in: BeckOK Infektionsschutzrecht, 17. Edition 8. Juli 2023, IfSG, § 20 Rn. 259b; differenzierend: Bay. VGH, Beschluss vom 29. Dezember 2021 - 20 CE 21.2778 - juris; Nds. OVG, Beschluss vom 22. Juni 2022 - 14 ME 258/22 -, juris Rn. 22.

Jedenfalls nachdem nunmehr § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG bestimmt, dass Widerspruch und Anfechtungsklage u.a. gegen Anordnungen nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG keine aufschiebende Wirkung entfalten, und auch § 20 Abs. 12 Satz 8 IfSG auf ein „Zwangsverfahren“ Bezug nimmt, kann die Befugnis, den Nachweis in der Handlungsform des Verwaltungsaktes zu verlangen, nicht mehr überzeugend in Abrede gestellt werden.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 21. September 2023 - 20 CS 23.1432 -, juris Rn. 2, unter Aufgabe der Rechtsprechung im Beschluss vom 29. Dezember 2021 - 20 CE 21.2778 - juris -.

Aus der zu anderen Ergebnissen kommenden Rechtsprechung hinsichtlich der mittlerweile außer Kraft getretenen Regelung des § 20a Abs. 5 Satz 1 IfSG,

vgl. z.B. Nds. OVG, Beschluss vom 22. Juni 2022 - 14 ME 258/22 -, juris Rn. 7 ff.; VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 13. Juni 2022 - 1 B 36/22 -,

können die Antragsteller nichts zu ihren Gunsten herleiten. Denn bei jener Regelung fehlten - im Unterschied zu § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG - Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Vorlagepflicht mittels (vollstreckbarem) Verwaltungsakt durchgesetzt werden sollte.

Vgl. zur insoweit notwendigen Differenzierung bereits: Nds. OVG, Beschluss vom 22. Juni 2022 - 14 ME 258/22 -, juris Rn. 22.

Gleiches gilt hinsichtlich der von den Antragstellern herangezogenen Rechtsprechung des VG Oldenburg,

Beschluss vom 29. September 2023 - 7 B 2413/23 -, juris,

denn diese betrifft - im Unterschied zum vorliegenden Verfahren - die Aufforderung zur Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern nach § 20 Abs. 12 Satz 3 Halbsatz 2 IfSG.

b. Die Kammer hat auch keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der rechtlichen Grundlagen in § 20 Abs. 8 ff. IfSG, soweit - wie hier - schulpflichtige Personen Adressaten der Auf- und Nachweispflicht bezüglich eines Masernimpfschutzes bzw. eines Äquivalentes sowie etwaiger verwaltungsrechtlicher Maßnahmen sind.

Vgl. grundlegend bereits: VG Minden, Beschlüsse vom 6. November 2023 - 7 L 883/23 -, juris, und vom 13. Februar 2024 - 7 L 976/23 -.

Insoweit ist sie insbesondere nicht zu der erforderlichen Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit wegen eines offensichtlichen Grundrechtsverstoßes gelangt.

Vgl. zu den Anforderungen im vorläufigen Rechtsschutz: OVG NRW, Beschluss vom 16. September 2022 - 13 B 859/22 -, juris Rn. 6 m.w.N.

Zwar trifft es zu, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner bisher zu § 20 Abs. 8 ff. IfSG getroffenen Entscheidung schulpflichtige Personen nicht betrachtet hat.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 49.

Allerdings lassen sich die dortigen Argumente im Wesentlichen ohne Weiteres auf die hier zu betrachtenden Schüler und Schülerinnen in Einrichtungen nach § 33 Nr. 3 IfSG übertragen.

Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 - 14 L 231/23 -, juris Rn. 35 ff, 49.

Hinsichtlich der vom Bundesverfassungsgericht zugrunde gelegten tatsächlichen Umstände (insbesondere hinsichtlich der Folgen einer Masernerkrankung, der Wirksamkeit der Impfung, der Impfreaktionen bzw. -komplikationen und der Anzahl der gegen Masern Geimpften in der Bevölkerung),

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 13 ff.,

ist nicht von entscheidungserheblichen Veränderungen auszugehen. Daher besteht insbesondere im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der mit den zugrundeliegenden Regelungen gegebenen Eingriffe in das Recht der Eltern auf Gesundheitssorge sowie der Regelung der Erziehung (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) und das Recht auf körperliche Unversehrtheit der Kinder (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG),

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 102 ff.

kein Anlass, den legitimen Zweck, die Geeignetheit und die Erforderlichkeit der Maßnahmen in Zweifel zu ziehen.

Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 - 14 L 231/23 -, juris Rn. 37 ff.

Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist (weiterhin) nicht von einer Eliminierung der Masern in Deutschland nach den Grundsätzen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) auszugehen. Insofern ist auch nicht davon auszugehen, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 - auf offenkundig falschen Tatsachengrundlagen basierte.

Nach der von der WHO vorgenommenen Definition ist die Elimination der Masern erreicht, wenn eine endemische Transmission von Masernviren in einem Land über mindestens 36 Monate ausgeschlossen werden konnte. Eine endemische Transmission liegt definitionsgemäß vor, wenn die durch eine Masernvirusvariante ausgelöste Transmissionskette in Deutschland über 12 Monate oder länger nachgewiesen wird. Die Einschätzung der Transmissionsketten erfolgt anhand epidemiologischer und virologischer Parameter. Als Indikator zur Einschätzung erfolgreicher Maßnahmen wurde von der WHO unter anderem das dauerhafte Erreichen einer landesweiten Inzidenz von unter 1 Fall/1 Mio. Einwohner/innen vorgegeben. Neben einer niedrigen Fallzahl ist der Nachweis einer hohen Qualität der Surveillance entscheidend für die Verifizierung der Elimination. Dazu gehört eine Labordiagnostik in mindestens 80% der Fälle, eine ausreichende Kategorisierung der aufgetretenen Fälle hinsichtlich ihrer Herkunft und Untersuchung der Herkunft der Fälle sowie der Nachweis von ausgeschlossenen Fällen, um zu zeigen, dass das Surveillancesystem jedem Verdachtsfall nachgeht.

Vgl. Zusammenfassender Bericht der Nationalen Verifizierungskommission Masern/Röteln (NAVKO) zum Stand der Elimination in Deutschland 2022, 1. Definition der Elimination, Stand: 5. Februar 2024, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Kommissionen/NAVKO/Berichte/Bericht_2022.html?nn=4985050#doc16772846bodyText8.

Eine konstante Impfquote von 95% für zwei MMR-Routineimpfungen in allen Altersgruppen gilt als Qualitätsindikator für die Umsetzung der Elimination. Sie ist allerdings formal keine Voraussetzung zur Erlangung des Status.

Vgl. Zusammenfassender Bericht der Nationalen Verifizierungskommission Masern/Röteln (NAVKO) zum Stand der Elimination in Deutschland 2022, 5. Impfquoten und Immunität in der Bevölkerung, Stand: 5. Februar 2024, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Kommissionen/NAVKO/Berichte/Bericht_2022.html?nn=4985050#doc16772846bodyText8.

Um den Stand der Eliminierung der Masern und Röteln in Deutschland systematisch zu untersuchen und darüber zu berichten, berief das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) 2012 die Nationale Verifizierungskommission zur Elimination der Masern und Röteln (NAVKO). Die Kommission bewertet unter anderem Daten zur Masern-/Röteln-Epidemiologie sowie zur Immunität in der Bevölkerung im Hinblick auf die Erreichung der Eliminationsziele und teilt ihre Erkenntnisse jährlich der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und dem BMG mit. Die Regionale Verifizierungskommission der europäischen WHO-Region (RVC) bewertet alljährlich die eingesandten Berichte aller Mitgliedsstaaten der Region und entscheidet, ob einem Mitgliedsstaat eine Unterbrechung der Transmission oder letztendlich der Status der Elimination der Masern oder Röteln ausgesprochen werden kann.

Vgl. RKI, Elimination der Masern und Röteln in Deutschland, Stand: 14. März 2023, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/Praevention/elimination_04.html.

Zwar sah die NAVKO es als erwiesen an, dass die endemische Transmission seit 2019 anhaltend unterbrochen sei. Dennoch wurde Deutschland von der RCV für die Jahre 2019 bis 2021 (weiterhin) als Land mit endemischer Transmission eingestuft. Zur Begründung heißt es: „The RVC was reluctant to declare a country that was endemic for measles or rubella as having newly interrupted measles or rubella transmission for the years affected by the COVID-19 pandemic. This situation continued in 2021.“ Die NAVKO übersandte der RCV daraufhin weitere erbetene Daten und Informationen. Eine Antwort auf die Bitte der Re-Evaluierung der Jahre 2019 bis 2021 der RVC steht noch aus. Für das Jahr 2022 geht die NAVKO von einer weiteren Unterbrechung der endemischen Transmission der aufgetretenen Masernviren aus und übersandte der WHO am 11. Juli 2023 den entsprechenden Bericht.

Vgl. Zusammenfassender Bericht der Nationalen Verifizierungskommission Masern/Röteln (NAVKO) zum Stand der Elimination in Deutschland 2022, Zusammenfassung, Stand: 5. Februar 2024, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Kommissionen/NAVKO/Berichte/Bericht_2022.html?nn=4985050#doc16772846bodyText8.

Ausweislich des Epidemiologischen Bulletin des RKI vom 11. April 2024 hat Deutschland von der WHO für das Jahr 2022 erstmals den Status der Unterbrechung der endemischen Transmission der Masern erhalten.

Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin, 15/2024, 11. April 2024, S. 6, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2024/Ausgaben/15_24.pdf?__blob=publicationFile.

Ausgehend von alledem fehlt es weiterhin an einer - nach den obigen Ausführungen ausschlaggebenden - Entscheidung der RVC, dass Deutschland der Status der Elimination der Masern ausgesprochen wird. Insbesondere erscheint die von der RVC bislang erfolgte Ablehnung des Status der Unterbrechung der endemischen Transmission der Masern aufgrund der Besonderheiten der COVID-19-Pandemie in den Jahren 2020 und 2021 plausibel. Auch das RKI geht davon aus, dass der starke Rückgang der Masernfälle in diesem Zeitraum auf Maßnahmen zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie beruhte.

Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin, 15/2024, 11. April 2024, S. 3, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2024/Ausgaben/15_24.pdf?__blob=publicationFile.

Entsprechendes nahm auch bereits das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 21. Juli 2022 an.

Vgl. Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 111.

Ob Deutschland dennoch von der RVC nachträglich für die Jahr 2019 bis 2021 den Status der Unterbrechung der endemischen Transmission der Masern erhalten wird und sodann ggf. den Status der Elimination der Masern erhält, vermag die Kammer nicht vorherzusehen.

Des Weiteren ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber (weiterhin) von einer fehlenden Herdenimmunität ausgeht. Für den vom Gesetzgeber angestrebten Gemeinschaftsschutz durch einen ausreichend hohen Anteil von gegen Masern geimpften oder sonst immunisierten Personen ist nach gesichertem Wissen eine Quote von 95 % erforderlich; dabei setzt ein ausreichender Impfschutz die Gabe von zwei Dosen voraus.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 110 und Rn. 30 f.

Diese Quote ist in Deutschland weiterhin nicht erreicht. Sie ist in Deutschland weder in der Gesamtbevölkerung noch in den Altersgruppen erreicht, die in Gemeinschaftseinrichtungen betreut werden, die im vorliegenden Verfahren gegenständlich sind. Dies ergibt sich insbesondere auch aus den Erkenntnissen, auf die die Antragsteller mit der Antragsbegründung vom 17. Juni 2024 Bezug nehmen.

Vgl. ebenso: RKI, Epidemiologische Situation der Masern und Röteln in Deutschland 2022, Stand: 1. März 2023, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/Praevention/elimination_04_01.html.

Im Rahmen der Angemessenheit verkennt die Kammer nicht, dass das Regelungskonzept der § 20 Abs. 8 ff. IfSG auf die hier zu betrachtenden Schulkinder und deren Eltern anders wirkt als bei den in Einrichtungen nach § 33 Nrn. 1 und 2 IfSG betreuten Personen. Jedoch verschiebt sich im Rahmen der Abwägung mit den überragend gewichtigen Rechtsgütern des Grundrechts auf Leben und der körperlichen Unversehrtheit einer Vielzahl von Personen das Abwägungsergebnis nicht zu Gunsten der Schulkinder und deren Eltern. Denn die Schwere der Eingriffe durch § 20 Abs. 8 ff. IfSG ist bei diesen Personen jedenfalls nicht maßgeblich erhöht, während den rechtfertigenden Rechtspositionen unverändert hohes Gewicht beizumessen ist.

Das Bundesverfassungsgericht misst den Eingriffen in die Elternrechte bei noch nicht schulpflichtigen Kindern und in das Recht auf körperliche Unversehrtheit der Kinder selbst eine nicht unerhebliche Bedeutung, jedoch kein besonders hohes Gewicht bei. Dabei hat es - sowohl auf Seiten der Eltern als auch der der Kinder - insbesondere in Rechnung gestellt, dass die Impfung nach den nicht in Zweifel zu ziehenden medizinischen Standards als dem Kindeswohl dienlich zu betrachten ist. Es besteht insbesondere - entgegen der Ansicht der Antragsteller - angesichts der Häufigkeit des Auftretens und der Schwere der Komplikationen bei einer Wildvirus-Infektion im Vergleich zu den beschriebenen Nebenwirkungen auch für die Masernschutzimpfung eine positive Risiko-Nutzen-Bewertung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 132 ff., insb. Rn. 135 ff. und 143 f.

Bei den hier zu betrachteten Schulkindern verändern sich allerdings die Auswirkungen. Denn anders als bei Kindern vor dem Schuleintritt ist nicht nur eine Einengung der Entscheidungsoptionen - mit spürbaren Nachteilen bei einer Entscheidung gegen eine Impfung - gegeben, sondern die Eltern werden im Ergebnis unausweichlich verpflichtet, die Entscheidung für eine Masernimpfung zu treffen. Angesichts der Schulpflicht besteht bei Schulkindern nicht die Möglichkeit, auf die erzieherisch vorteilhafte Schulbildung der Kinder zu verzichten. Dies wirkt sich im Vergleich zu der vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Konstellation zweifellos eingriffsintensivierend aus.

Vgl. die Erwägungen bei BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 134 zum Elternrecht und Rn. 145 zum Recht auf körperliche Unversehrtheit.

Auch hier streitet allerdings zunächst die Kindeswohlförderlichkeit der Impfung weiterhin für ein geringes Gewicht der der Impfung entgegenstehenden Interessen der Eltern und der Kinder.

Im Rahmen des Elternrechts ist außerdem zu berücksichtigen, dass im Rahmen der Schulpflicht - insoweit intensitätsverringernd - Kinder nicht von einem Betreuungsverbot betroffen sind und Eltern auch kein Betretungsverbot fürchten müssen (§ 20 Abs. 9 Satz 9 und Abs. 12 Satz 5 IfSG). Des Weiteren führt der Wegfall einer relevanten Entscheidungsfreiheit der sorgeberechtigten Eltern und der gesetzliche Aufbau eines unausweichlichen Drucks dahingehend, eine Impfung durchführen zu lassen, im Ergebnis nicht zu einem intensiveren Eingriff in die Rechte der Eltern und Kinder. Denn das Bundesverfassungsgericht ist ohnehin bereits ausdrücklich davon ausgegangen, dass die aus den Maßnahmen für Eltern und (noch) nicht schulpflichtige Kinder resultierenden negativen Konsequenzen (insbesondere dem Betreuungsverbot) in ihrer Wirkung einer zwangsweisen, gegen den Elternwillen durchzusetzenden Impfpflicht (weitgehend) gleichkämen und hat die gesetzlichen Regelungen gleichwohl als verfassungsgemäß bewertet.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 73, 75 f.; zutreffend hervorgehoben: VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 - 14 L 231/23 -, juris Rn. 46, 49.

Angesichts dessen ist auch das Regelungskonzept einer Durchsetzung der Nachweispflicht mit dem Zwangsmittel des Zwangsgeldes - unmittelbarer Zwang scheidet nach der gesetzlichen Konzeption von vornherein aus - nicht zu beanstanden. Dem stehen die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts,

Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 145, 163,

nicht entgegen, wonach „der Gesetzgeber keine mit Zwang durchzusetzende Impfpflicht gegen Masern statuiert hat, sondern den Eltern die Impfentscheidung weitgehend belassen wollte“. Die Kammer hält weiterhin daran fest, dass sich diese Ausführungen nicht auf die Durchsetzung der Nachweispflicht beziehen, sondern im Hinblick auf die bereits oben hervorgehobenen Ausführungen unter Rn. 73, 75 f. lediglich die Verneinung einer Impfpflicht, die mit (unmittelbarem) Zwang durchgesetzt wird, betonen.

c. Angesichts fehlender verfassungsrechtlicher Bedenken erweist sich die Handlungsform des Verwaltungsaktes auch nicht aus anderen Gründen von vornherein als nutzlos. Selbst wenn man unterstellen würde, dass eine Durchsetzung im Wege der Verwaltungsvollstreckung ausscheiden soll, schlägt dies jedenfalls nicht auf die Grundverfügung durch.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 21. September 2023 - 20 CS 23.1432 -, juris Rn. 5.

Im Übrigen bildet die Anordnung nach Satz 1 weiterhin die Grundlage für die weiteren Maßnahmen, die im Rahmen des gestuften Regelungssystems des § 20 Abs. 12 IfSG in Betracht zu ziehen sind, sowie für ein etwaiges Bußgeldverfahren (vgl. § 73 Abs. 1a Nr. 7d IfSG).

2. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der streitgegenständlichen Bescheide bestehen nicht. Insbesondere ist die Antragsgegnerin zuständig und hat die Antragsteller vor Erlass der Bescheide jeweils mit Schreiben vom 3. November 2023 ordnungsgemäß angehört.

3. Die Verfügungen sind auch materiell rechtmäßig.

Die Tatbestandsvoraussetzungen liegen vor. Die von den Verfügungen betroffenen Kinder der Antragsteller unterfallen als Schulkinder der Auf- und Nachweispflicht i.S.v.§ 20 Abs. 8 und Abs. 9 IfSG. § 20 Abs. 9 IfSG entsprechende Nachweise haben die Antragsteller als Verantwortliche im Sinne des § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG bislang weder der Einrichtungsleitung noch der Antragsgegnerin vorgelegt. Insbesondere handelt es sich bei den für die Kinder vorgelegten ärztlichen Schreiben der Fachärztin für Kinder- und Jugendmedizin Dr. med. H. W. und des Facharztes für Kinder- und Jugendmedizin M. E. nicht um Nachweise i.S.v. § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG.

Ein Nachweis nach der vg. Vorschrift ist ein ärztliches Zeugnis darüber, dass bei der Person, für die die Nachweispflicht angeordnet wurde, aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden kann. Mit einem solchen Attest ist aber nur dann ein hinreichender Nachweis i.S.d. Vorschrift geführt, wenn es plausibel ist bzw. sein Beweiswert nicht erschüttert ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2021 - 12 B 1277/21 -, juris Rn. 7 m.w.N; VG Minden, Beschluss vom 22. Dezember 2023 - 7 L 995/23 -.

Diesen Anforderungen werden die bei der Antragsgegnerin eingereichten ärztlichen Schreiben der Fachärztin für Kinder- und Jugendmedizin Dr. med. H. W. und des Facharztes für Kinder- und Jugendmedizin M. E. nicht gerecht.

In der von der Fachärztin für Kinder- und Jugendmedizin Dr. med. H. W. ausgestellten Impfungsunfähigkeits-Bescheinigung vom 10. Dezember 2020 heißt es in Bezug auf das Kind I. Y.:

„Der/die oben genannte/r Patient/-in wurde von mir eingehend untersucht. Nach sorgfältiger Prüfung des Einzelfalles hat die Risiko-Nutzen-Abwägung ergeben, dass der/die o. g. Patient/in ohne Gefahr für seine/ihre Gesundheit oder sein/ihr Leben aus gesundheitlichen Gründen nicht geimpft werden kann und aus medizinischen Gründen von der Impfpflicht freizustellen ist.

Die Freistellung aufgrund bestehender Kontraindikation gilt für o. g. Person ab sofort und zeitlich unbegrenzt für jede Art von Impfstoff und andere biochemisch eingreifende Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe.“

In einem von der Fachärztin für Kinder- und Jugendmedizin Dr. med. H. W. ausgestellten Rezept vom 30. Juni 2020 heißt es in Bezug auf N. Y.:

„N. darf aus medizinischen Kontraindikationen (Anaphylaxie nach Impfung sowie Impfschäden in der Familie) nicht geimpft werden.“

In einem weiteren von der o.g. Ärztin ausgestellten Rezept vom 14. August 2020 sowie in einem vom Facharzt für Kinder- und Jugendmedizin M. E. ausgestellten Rezept vom 17. Juli 2023 heißt es in Bezug auf I. Y.:

„I. sollte aus medizinischen Kontraindikationen (Anaphylaxie nach Impfung) nicht geimpft werden.“

In den jeweils für die Kinder der Antragsteller von dem Facharzt für Kinder- und Jugendmedizin M. E. ausgestellten ärztlichen Gutachten vom 25. September 2023 heißt es u.a., auch wenn bei beiden Kindern keine akuten, schwerwiegenden Gesundheitsstörungen vorherrschend seien, so gebe es doch deutliche Hinweise auf familiär-genetische und immunologische Warn- und Alarmzeichen, die in die Beurteilung der Impffähigkeit mit einfließen sollten und auf eine ungünstige reaktogene Diathese hindeuteten. Aufgrund der familiär aufgetretenen, z.T. lebensbedrohlichen Impfschadensereignisse und anaphylaktischen Reaktionen (Vater, Großmutter und Urgroßmutter) seien die Kinder zur Risikominimierung bis heute nicht geimpft. Die sich aus der Familienanamnese ergebenden Zusammenhänge und Umstände ließen auf wahrscheinliche immunologische Überempfindlichkeiten oder auch Defekte, inkl. einer erhöhten Empfänglichkeit für eine mögliche anaphylaktische Impfreaktion, schließen und stellten in ihrer Gesamtheit ein deutlich erhöhtes Gesundheitsrisiko dar, so dass er die Kinder als Hochrisikopatienten betrachte. Besonders schwer wiege der Umstand, dass bereits ein lebensbedrohliches postvakzinales Schadensereignis bei der Urgroßmutter aufgetreten sei. Erschwerend hierzu komme der Impfschadensverdachtsfall des Vaters, der vom Paul-Ehrlich-Institut aktuell bearbeitet werde. Darüber hinaus sei die Tatsache relevant, dass bereits schwerwiegende, familiäre Vorerkrankungen und Umstände bestünden, die die erhöhte Vulnerabilität der Kinder darlegten. Dazu gehörten vermehrt auftretende Autoimmunerkrankungen und Immunstörungen (Allergien) sowie weitere Unverträglichkeiten und bedrohliche Medikamentennebenwirkungen (Schmerzmittel, Penicillin und Antibiotika beim Onkel). Insbesondere das Vorliegen zahlreicher Autoimmunerkrankungen, vor allem mütterlicherseits, stelle für zukünftige Impfungen ein besonderes Impfrisiko dar. Zudem fielen die bestehenden Blutgerinnungsstörungen zur Bewertung der Impffähigkeit stark ins Gewicht. Das familiär bestätigte Auftreten einer Herzerkrankung erhöhe das Risiko auf kardiovaskuläre Impfkomplikationen. Das Risiko der Kinder, eine Impfkomplikation oder gar einen Impfschaden zu erleiden, überrage das Risiko eines schweren Verlaufs einer impfpräventiven Erkrankung, nicht nur, aber insbesondere bei einer Impfung gegen Masern. Impfungen, inkl. Masern seien bei den Kindern daher dauerhaft kontraindiziert.

Den ärztlichen Bescheinigungen vom 25. September 2023 fehlt es an der hinreichenden Plausibilität. Es erscheint bereits nicht plausibel, warum bei den von den Verfügungen betroffenen Kindern aufgrund der bei Familienangehörigen - angeblich - diagnostizierten Erkrankungen/Allergien eine Kontraindikation bestehen soll, obwohl die Kinder ausweislich der Gutachten vom 25. September 2023 weder unter den genannten noch unter anderen schwerwiegenden Erkrankungen leiden. Zudem wird den Kindern eine zeitlich unbegrenzte Kontraindikation für jede Art von Impfstoff bescheinigt. Diese Aussage ist derart pauschal, dass auch sie nicht plausibel erscheint. Die Ausführungen in den Bescheinigungen vom 25. September 2023 dazu, dass die Kinder aufgrund einer bei ihrer Urgroßmutter nach einer Impfung - angeblich - eingetretenen anaphylaktischen Reaktion nicht geimpft werden sollten, sind - weil unsubstantiiert - ebenfalls nicht plausibel. So fehlen insbesondere Angaben zu dem verwendeten Impfstoff und der konkreten Lebenssituation der Urgroßmutter der Kinder. Soweit sich der Arzt zur Begründung der bescheinigten Kontraindikation bei den genannten Kindern auf einen angeblichen Impfschadensverdachtsfall des Antragstellers zu 2. bezieht, ist völlig unklar, welche Tatsachengrundlage ihm vorlag; insbesondere, ob ihm medizinische Unterlagen betreffend die Schadensverdachtsmeldung vorlagen oder ob er sich allein auf Angaben des Antragstellers zu 2. bezieht. Abgesehen davon betraf die Schadensverdachtsmeldung aber auch keine Masernschutzimpfung. Warum die Schadensverdachtsmeldung insofern von Relevanz sein soll, erschließt sich nicht.

Vor diesem Hintergrund erachtet die Kammer die Vorlage der ärztlichen Bescheinigungen vom 25. September 2023, aber auch der weiteren in zeitlicher Hinsicht davor ausgestellten Bescheinigungen, deren Aussagewert ersichtlich nicht über denjenigen der Bescheinigungen vom 25. September 2023 hinausgeht, nicht als ausreichend, um damit einen Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG erbracht zu haben.

Die Verfügungen sind auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden. Vom Gericht zu berücksichtigende Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) sind nicht erkennbar. Da nach den obigen Ausführungen die gesetzliche Pflicht zum Auf- und Nachweisen eines Masernschutzes nicht zu beanstanden ist, greifen auch die diese gesetzliche Pflicht lediglich konkretisierenden Anordnungen der Antragsgegnerin nicht unverhältnismäßig in die Rechte der Antragsteller (und ihrer minderjährigen Kinder) ein. Dabei ist im konkreten Fall auch nicht erkennbar, dass gesundheitliche Gründe den Anordnungen entgegenstehen würden. Insbesondere ist eine Kontraindikation bei den Kindern gegen die Impfung nicht zu erkennen. Es fehlt an plausiblen ärztlichen Nachweisen dafür. Angesichts der vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen umfassenden Datenlage zur Wirksamkeit der Impfung sowie zu Impfreaktionen bzw. -komplikationen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris Rn. 22 ff.,

besteht auch nicht die von den Antragstellern angenommene „unklare Verdachtssituation“. Auch wegen eines eventuell (zusätzlich) möglichen Bußgeldverfahrens erweist sich die Anordnung nicht als überflüssig, da mit ihr der Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter bezweckt wird und sich daher nicht nur auf eine Sanktionierung beschränkt zu werden braucht. Überdies ist nicht erkennbar, dass die vorliegend gesetzte Frist von gut zwei Wochen zu kurz bemessen ist. Bereits mit Schreiben vom 20. Februar 2023 hat die Antragsgegnerin die Antragsteller auf die bestehenden gesetzlichen Regelungen hingewiesen. Soweit die Antragsteller unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bay. VGH vom 22. Januar 2024 - 20 CS 23.228 - meinen, eine Frist von bis zu vier Wochen genüge dann nicht, wenn noch keine Impfung durchgeführt worden sei und auch sonst keine zulässigen Nachweise i.S.d. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorlägen, überzeugt dies nicht. Die Kammer geht (weiterhin) davon aus, dass die Frist nicht stets so lang bemessen werden muss, bis die erstmalige Beibringung eines Nachweises überhaupt erst möglich wäre. Die Angemessenheit der Frist orientiert sich vielmehr an den Umständen des Einzelfalls.

Vgl. Sangs, in: ders/Eibenstein, Infektionsschutzgesetz, 1. Auflage 2022, § 20 Rn. 158; Gerhardt, in: ders., Infektionsschutzgesetz, 6. Auflage 2022, § 20 Rn. 120.

Vorliegend bestanden aus Sicht der Antragsgegnerin keine Anhaltspunkte für die Gewährung einer längeren Frist. Insbesondere war - und ist im Übrigen auch weiterhin - vorliegend nicht im Ansatz ersichtlich, dass die Antragsteller tatsächlich beabsichtigt hätten, ihre Kinder nach Erhalt des streitgegenständlichen Bescheides zeitnah gegen Masern impfen zu lassen, und ihnen dies bis zum Ablauf der Frist tatsächlich nicht möglich gewesen wäre. Vielmehr ging es den Antragstellern im Rahmen des Verwaltungsverfahrens - wie auch im gerichtlichen Verfahren - allein darum, dass sie ihrer Vorlagepflicht durch Vorlage ärztlicher Unterlagen bereits nachgekommen seien und unter deren Berücksichtigung davon auszugehen sei, dass ihre Kinder aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen Masern geimpft werden könnten. Die Antragsgegnerin ist insofern nicht gehalten, die Frist an einer ersichtlich aktuell nicht beabsichtigten Impfung auszurichten.

II. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen jeweils in Ziffer 3 geht die Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragsteller aus. Diese erweisen sich nach der gebotenen summarischen Prüfung ebenfalls als rechtmäßig.

Die Ermächtigungsgrundlage findet sich in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, 60, 63 VwVG NRW. Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit den in § 57 Abs. 1 VwVG NRW genannten Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Zwangsmittel sind nach Maßgabe des § 63 bzw. 69 VwVG NRW anzudrohen, § 57 Abs. 2 VwVG NRW.

Durchgreifende Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit bestehen jeweils nicht. Insbesondere ist das jeweilige Zwangsmittel entsprechend § 63 Abs. 1 Satz 1 VwZG NRW schriftlich angedroht, mit der sofortvollziehbaren Grundverfügung verbunden (§ 63 Abs. 2 Satz 2 VwZG NRW) und - mangels anderer Anhaltspunkte - ordnungsgemäß zugestellt worden (§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwGO). Daneben bestehen auch mit Blick auf die erforderliche inhaltliche Bestimmtheit keinen Bedenken. Den Antragstellern ist ein bestimmtes Zwangsmittel - ein Zwangsgeld - in bestimmter Höhe (250,00 Euro) entsprechend den Vorgaben des § 63 Abs. 3, Abs. 5 VwVG NRW angedroht worden.

Gleiches gilt hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit.

Die Voraussetzungen für die Zwangsmittelanwendung liegen vor, da die auf eine Handlung gerichtete Vorlageverpflichtung nach den obigen Ausführungen jeweils sofort vollziehbar ist.

Auch auf Rechtsfolgenseite sind die Zwangsgeldandrohungen nicht zu beanstanden. Berücksichtigungsfähige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere sind sie verhältnismäßig. Mildere, gleich geeignete Mittel - insbesondere neben der Zwangsvollstreckung nach VwVG NRW - stehen zur Durchsetzung der Nachweispflicht nicht zur Verfügung. Ein Betretungsverbot nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG ist - wie dargelegt - bei Schulkindern nicht möglich. Die Antragsgegnerin ist auch nicht auf die Maßnahmen in § 20 Abs. 12 Satz 2 und 3 IfSG zu verweisen. Dass eine (weitere) ärztliche Beratung bei den erkennbar impfunwilligen Antragstellern eine Verhaltensänderung herbeiführen könnte, ist fernliegend. Davon ist jedenfalls nach der umfassenden Antragsbegründung auszugehen. Diese ist auch zu berücksichtigen, da angesichts § 20 Abs. 12 Satz 8 IfSG hinsichtlich des Verwaltungszwangsverfahrens nicht auf den Erlasszeitpunkt abzustellen ist.

Von der Angemessenheit ist im Hinblick auf die gegenüberstehenden Rechtsgüter ebenfalls auszugehen.

Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 - 14 L 231/23 -, juris Rn. 76 ff. insb. 81.

Dass der von § 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG vorgesehene Ausschluss eines Betretungsverbots für Schulräumlichkeiten durch die Durchsetzung der Nachweisvorlageverpflichtung vorliegend konterkariert würde, ist nicht zu ersehen.

A.A. wohl Bayerischer VGH, Beschluss vom 15. Januar 2024 - 20 CS 23.1910, 20 CE 23.1935 -, juris Rn. 35.

Die Kammer geht mangels anderweitiger Anhaltspunkte davon ausgeht, dass die von den Verfügungen betroffenen Kinder der Antragsteller weiterhin die dem Betrieb ihrer Schule dienenden Räumlichkeiten betreten dürfen.

Zuletzt ist angesichts des von § 60 Abs. 1 VwVG NRW gesetzten Rahmens die Höhe des Zwangsgeldes jeweils nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 39 Abs. 1 GKG.