Verwaltungsgericht Minden, 3. Kammer — 3 L 485/26

A. Den wörtlich gestellten Antrag,

„die aufschiebende Wirkung der Klage gemäß § 80 V 1 2. HS i.V.m. § 80 II Nr. 4 VwGO wiederherzustellen“,

legt das Gericht dahingehend aus (§§ 88, 122 VwGO), dass die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung ihrer am 13.04.2026 zum Aktenzeichen 3 K 1540/26 des beschließenden Gerichts erhobenen Klage gegen den Bescheid vom 13.03.2026 hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 des Bescheides wiederherzustellen und bezüglich der Zwangsgeldandrohung und Gebührenfestsetzung anzuordnen.

Zwar könnte der wörtlich gestellte bzw. in der Hauptsache angekündigte Antrag,

den Bescheid der Bezirksregierung J. vom 13.03.2026 (Aktenzeichen OV-01/2026-55.17D, Ordnungsverfügung Arbeitszeit und Übermittlung von Arbeitszeitaufzeichnungen) aufzuheben;

die aufschiebende Wirkung der Klage gemäß § 80 V 1 2. HS i.V.m. § 80 II Nr. 4 VwGO wiederherzustellen.

die Zwangsgeldandrohung in dem unter Nr. 1 genannten Bescheid aufzuheben.

aufgrund der in Ziffer 1. ausdrücklich benannten Ordnungsverfügung „Arbeitszeit und Übermittlung von Arbeitszeitaufzeichnungen“ sowie der expliziten Benennung der Zwangsgeldandrohung in einer eigenen Ziffer so zu verstehen sein, dass in der Hauptsache nur die Ziffern 1 und 2 sowie die Zwangsgeldandrohung angefochten werden sollen und sich - insbesondere mit Blick auf die Aufteilung der Anträge und dem Wortlaut des Antrags (Wiederherstellung) - der Antrag im einstweiligen Rechtsschutz nur auf die Klage gegen die Ziffern 1 und 2 des Bescheides richten soll. Dass Gericht versteht die Anträge aber - insbesondere unter Beachtung der Klarstellung durch den Prozessbevollmächtigten im Erörterungstermin - so, dass sich die Klage gegen den gesamten Bescheid richtet und auch im Wege des Eilrechtsschutzes die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gesamten Klage begehrt wird.

So ausgelegt ist der Antrag teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet.

B. Der Antrag ist unzulässig, soweit er auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die im angegriffenen Bescheid erfolgte Gebührenfestsetzung gerichtet ist. Der Antrag ist zwar statthaft, da nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung der in der Hauptsache statthaften Anfechtungskla­ge gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO kraft Gesetzes entfällt. Dem Antrag steht aber die Zugangsvoraussetzung des § 80 Abs. 6 VwGO entgegen. Nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO - wie hier bei Festsetzung einer Gebühr - ein Antrag auf gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO nur möglich, wenn die Behörde vorab - also vor Erhebung eines Antrags bei Gericht - einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Dies gilt nicht, wenn die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder eine Vollstreckung droht.

Einen solchen Aussetzungsantrag hat die Antragstellerin nicht vor Erhebung des gerichtlichen Antrags bei der Antragsgegnerin gestellt. Der im Erörterungstermin am 09.06.2026 gegenüber der Antragsgegnerin gestellte Aussetzungsantrag vermag dem gerichtlichen Antrag auch nicht zur Zulässigkeit zu verhelfen, da es sich bei dem Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 6 VwGO insoweit um eine nicht mehr nachholbare Zugangsvoraussetzung zum gerichtlichen Eilrechtsschutz handelt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.07.2024 - 4 B 97/24 -, juris, Rn. 7, m. w. N.

Da die Antragstellerin die Gebühr nach eigenen Angaben unter Vorbehalt gezahlt hat, kann auch eine Vollstreckung der Gebühr nicht drohen. Insoweit kann dahinstehen, ob der Antragstellerin aufgrund der vorbehaltlichen Zahlung überhaupt ein Rechtsschutzbedürfnis bezüglich des Eilantrags zusteht.

Im Übrigen ist der Antrag zulässig, insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft. Danach kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a) ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Im vorliegenden Fall entfaltet die Klage des Antragstellers gegen die Ziffern 1 und 2 des Bescheides vom 13.04.2026 gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO aufgrund der - jedenfalls im Erörterungstermin am 09.06.2026 erfolgten ausdrücklichen mündlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung - keine aufschiebende Wirkung. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung folgt dies bereits aus § 112 Satz 1 JustG NRW.

Das Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung bezüglich der Klage gegen die Zwangsgeldfestsetzung ist auch nicht durch die Zusicherung der Antragsgegnerin, bis zu einer Entscheidung über den Antrag nach § 15 Abs. 1 lit. a) ArbZG keine Zwangsgelder festzusetzen, entfallen. Zwar kann eine behördliche Zusicherung, angedrohte Zwangsmittel nicht festzusetzen einer behördlichen Aussetzungsentscheidung nach § 80 Abs. 4 VwGO gleichstehen und damit das Rechtsschutzbedürfnis entfallen lassen.

Vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2025, § 80, Rn. 498a.

Die Zusicherung ist hier aber in zeitlicher Hinsicht nicht an eine gerichtliche Entscheidung in der Hauptsache gekoppelt. Ihr Bestehen ist vielmehr an eine - allein von der Antragsgegnerin abhängenden - Entscheidung über einen Bewilligungsantrag gebunden. Die Zusicherung verschafft der Antragstellerin damit keine einer Aussetzungsentscheidung gleichstehende, sichere Rechtsposition dahingehend, von Zwangsgeldfestsetzungen bis zur Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben.

C. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.

Anträge i. S. d. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO haben dann Erfolg, wenn im Rahmen einer Interessenabwägung das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers, vorläufig von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts überwiegt. Ausgangs­punkt die­ser Interessen­abwägung ist eine - im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische - Prü­fung der Erfolgsaussichten des Rechts­behelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prü­fung, dass der Verwaltungsakt offensicht­lich rechtswidrig ist, über­wiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstel­lers und ist deshalb die aufschiebende Wir­kung des Rechtsbehelfs anzuordnen bzw. wiederherzustellen. Denn an der Vollzie­hung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwal­tungsakts kann grundsätzlich kein öffent­liches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwal­tungsakt als offen­sichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinte­resse das Ausset­zungsinteresse des Antragstellers, in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO allerdings nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwal­tungsakts besteht. Denn die behördliche Vollzie­hungsanordnung stellt eine Ausnah­me vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO dar und be­darf deswegen einer besonderen Rechtfertigung. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen. Hat die Behörde die sofortige Voll­ziehung des Verwal­tungsaktes angeordnet, ist die Anordnung unabhän­gig von einer Interessenabwä­gung aufzuheben, wenn sie formell rechtswidrig ist.

Der Wirksamkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung steht nicht entgegen, dass sie mündlich erfolgte. Gem. § 80 Abs. 3 VwGO hat nur die Begründung schriftlich zu erfolgen, die Anordnung selbst kann demnach auch mündlich ergehen.

Die Begründung für die Anord­nung der sofortigen Vollziehung der Ziffern 1 und 2 des streitgegenständlichen Bescheides genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO noch.

§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO bestimmt, dass in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Die Norm soll die zuständige Behörde dazu zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs besonders sorgfältig zu prüfen. Ausreichend ist jede schriftliche Begründung, die - sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen - zu erkennen gibt, dass die Behörde unter Berücksichtigung der Umstände des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung für geboten hält. Es handelt sich um ein formales, den Mindestinhalt der Begründung betreffendes Erfordernis, an das keine überspannten Anforderungen gestellt werden dürfen. Die Begründung darf sich allerdings nicht auf eine bloße Wiedergabe des Gesetzestexts beschränken oder lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen ohne jeden Bezug zum konkreten Fall enthalten. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt dagegen nicht, dass die angeführten Gründe auch materiell überzeugen und damit auch inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23.07.2019 - 1 B 719/19 -, juris, Rn. 7. und vom 17.08.2018 - 8 B 548/18 -, juris, Rn. 4.

Die im streitgegenständlichen Bescheid gegebene Begründung der Antragsgegnerin genügt diesen Mindestanforderungen. Dem steht nicht entgegen, dass die schriftliche Begründung bereits vor der ausdrücklichen mündlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolgt ist. § 80 Abs. 3 VwGO verlangt insoweit nur, dass überhaupt eine Begründung gegeben wird. Ist eine solche ausdrückliche Anordnung in einem schriftlichen Bescheid zunächst unterblieben, so kann diese - auch mündlich - nachgeholt werden. Aus der schriftlichen Begründung wird zudem hinreichend deutlich, dass die Antragsgegnerin sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst war. Sie hat einzelfallbezogen mit Blick auf das Schutzgut des ArbZG und die wirtschaftlichen Vorteile eines Verstoßes gegen arbeitszeitrechtliche Vorschriften dargelegt, warum es aus ihrer Sicht erforderlich ist, die sofortige Vollziehung anzuordnen. Die Begründung gilt dabei erkennbar auch für die Anordnung der sofortigen Vollziehung bezüglich der Ziffer 2 des Bescheides, zumal sich diese Ordnungsverfügung letztlich nur als Annex zur Ziffer 1 darstellt und insoweit nur der Überprüfung der Einhaltung der Ziffer 1 dient. Insoweit hat die Antragsgegnerin im Erörterungstermin deutlich gemacht, dass sie sich für die Anordnung der sofortigen Vollziehung insgesamt auf die bereits im Bescheid gegebene Begründung bezieht.

Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die Ziffern 1 (dazu unter I.) und 2 (dazu unter II.) des Bescheides, sowie die Zwangsgeldandrohung (dazu unter III.) werden sich bei einer Überprüfung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen.

I. Die unter Ziffer 1 des Bescheides getroffene Anordnung, die Arbeitnehmer nicht mehr als 10 Stunden am Tag zu beschäftigen und dabei im Durchschnitt von 6 Monaten die wöchentliche Arbeitszeit von 48 Stunden nicht zu überschreiten, ist rechtmäßig.

1. Rechtsgrundlage für diese Anordnung ist § 17 Abs. 2 ArbZG. Danach kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus dem Arbeitszeitgesetz und der auf Grund des Arbeitszeitgesetzes erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten zu treffen hat. Mit dieser Vorschrift sollen der Aufsichtsbehörde in Form einer Generalklausel die notwendigen Befugnisse eingeräumt werden, um die Einhaltung des Arbeitszeitgesetzes sicherzustellen und durchzusetzen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.06.2016 - 4 A 2803/12 -, juris, Rn. 27.

2. Die Anordnung ist formell rechtmäßig ergangen. Insbesondere ist die Antragsgegnerin dafür sachlich gem. § 1 Abs. 1 i. V. m. Ziffer 4 der Anlage 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arbeits- und technischen Gefahrenschutzes und örtlich gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW zuständig und hat die Antragsgegnerin unter dem 10.11.2025 vor Erlass des Bescheides gem. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört.

3. Die Anordnung ist auch materiell rechtmäßig.

a) Es liegt ein Verstoß gegen die Höchstarbeitszeit gem. § 3 ArbZG vor. Danach darf die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer acht Stunden nicht überschreiten. Sie kann auf bis zu zehn Stunden nur verlängert werden, wenn innerhalb von sechs Kalendermonaten oder innerhalb von 24 Wochen im Durchschnitt acht Stunden werktäglich nicht überschritten werden. Zwischen den Beteiligten ist insoweit unstreitig, dass die Antragstellerin ihre Arbeitnehmer teilweise in „12-Stunden-Schichten“ einsetzt, bei denen diese regelmäßig mehr als zehn Stunden pro Werktag arbeiten.

b) Eine direkte Anwendung von Regelungen der AVR-Caritas, die § 3 ArbZG verdrängen könnten, scheidet schon deshalb aus, da die Klägerin nicht Mitglied des Caritasverbandes ist.

c) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin wird die gesetzliche Regelung des § 3 ArbZG auch nicht durch die Übernahme einer Regelung der AVR-Caritas gem. § 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 ArbZG verdrängt.

Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 ArbZG können im Geltungsbereich eines Tarifvertrags nach Absatz 1, 2 oder 2a abweichende tarifvertragliche Regelungen im Betrieb eines nicht tarifgebundenen Arbeitgebers durch Betriebs- oder Dienstvereinbarung oder, wenn ein Betriebs- oder Personalrat nicht besteht, durch schriftliche Vereinbarung zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer übernommen werden (Satz 1). Können auf Grund eines solchen Tarifvertrags abweichende Regelungen in einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung getroffen werden, kann auch in Betrieben eines nicht tarifgebundenen Arbeitgebers davon Gebrauch gemacht werden (Satz 2). Rechtsfolge einer solchen Übernahme ist, dass die gesetzliche Regelung, von der Abgewichen wird, verdrängt wird.

Vgl. Baeck/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 5. Auflage 2026, § 7, Rn. 45.

Die von der Antragstellerin in Arbeitsverträgen regelmäßig verwendete Klausel,

„Für Mitarbeiter, die am Standort J. sowie in der Außerklinischen Intensivpflege beschäftigt sind, gilt ergänzend Folgendes:

Bei der Behandlung, Pflege und Betreuung von Personen kann die tägliche Arbeitszeit im Schichtdienst ausschließlich der Pausen auf bis zu 12 Stunden durch den Arbeitgeber verlängert werden. Für die Einzelheiten vereinbaren die Parteien die Anwendbarkeit des § 2 Abs. 9 Anlage 32 AVR-Caritas“,

kann diese Verdrängungswirkung aus den nachfolgend dargestellten, die Entscheidung jeweils selbständig tragenden rechtlichen Gründen nicht entfalten:

Bei der AVR-Caritas handelt es sich schon nicht um einen Tarifvertrag im Sinne des § 7 Abs. 3 ArbZG (dazu unter aa)). Auch unterfallen die Betriebe der Antragstellerin nicht dem Geltungsbereich der AVR-Caritas (dazu unter bb)). Schließlich ist die individualvertragliche Übernahme der betreffenden Regelung der AVR-Caritas unwirksam, da die Regelung nur durch eine Betriebs- oder Dienstvereinbarung übernommen werden kann, die es vorliegend nicht gibt und mangels Betriebsrats auch nicht geben kann (dazu unter cc)).

aa) Die AVR-Caritas ist kein Tarifvertrag im Sinne des § 7 Abs. 1 bis 3 ArbZG. Tarifvertrag in diesem Sinne ist nur ein solcher nach dem TVG, der also jedenfalls von Tarifvertragsparteien im Sinne des § 2 TVG abgeschlossen wurde. Demgegenüber ist die AVR-Caritas eine auf dem „Dritten Weg“ zustande gekommene kirchliche Arbeitsvertragsrichtlinie.

Vgl. BAG, Urteil vom 06.11.1996 - 5 AZR 334/95 -, juris, Rn. 34.

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin kann der Begriff „Tarifvertrag“ auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass er auch tarifvertragsähnliche kirchliche Arbeitsvertragsrichtlinien erfasst. Der Wortlaut ist zunächst sehr eindeutig. Auch aus systematischer Sicht ist ein solch weites Verständnis nicht erkennbar. Anders als bei § 72 Abs. 3b SGB XI hat der Gesetzgeber den Begriff „kirchliche Arbeitsrechtsregelungen“ nicht explizit mit in die Regelungen des ArbZG aufgenommen. Zudem würde es der Regelung des § 7 Abs. 4 ArbZG nicht bedürfen, wenn kirchliche Arbeitsrechtsregelungen bereits unter den Begriff des Tarifvertrags fallen würden. Auch aus der Verwendung des Begriffs „Dienstvereinbarung“ in § 7 Abs. 1 bis 3 ArbZG folgt nicht, dass der Begriff „Tarifvertrag“ weitergehend auszulegen ist. Denn es gibt auch Tarifverträge im Sinne des TVG, bei denen tarifgebundene Arbeitgeber über einen Personalrat verfügen und Dienstvereinbarungen abschließen können (öffentlicher Dienst). Auch der historische Gesetzgeber trennte insoweit zwischen den Begriffen des Tarifvertrags und Tarifvertragsparteien und den kirchlichen Regelungen.

Vgl. „ihre Regelungen“, BT-Drucksache 12/5888, S. 26.

Auch nach Sinn und Zweck der Regelung ist unter dem Begriff Tarifvertrag nur ein solcher nach dem TVG zu verstehen. Zwar steht den Kirchen, für die - abgesehen vom liturgischen Bereich (§ 18 Abs. 1 Nr. 4 ArbZG) - die Vorgaben des ArbZG ebenfalls gelten, gem. § 7 Abs. 4 ArbZG nur die gleichen Abweichungsmöglichkeiten nach § 7 Abs. 1, 2 und 2a ArbZG wie den Tarifvertragsparteien zu. Deshalb würde ein derart weites Verständnis des Begriffs „Tarifvertrag“ einem nicht tarifgebundenen Betrieb keine weitergehenden Befugnisse eröffnen. Dieses Abweichungsrecht für die Kirchen folgt letztlich aber aus dem verfassungsmäßig garantierten Selbstbestimmungsrecht gem. Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 3 WRV. Der Regelung in § 7 Abs. 4 ArbZG kommt insoweit nur klarstellender Charakter zu.

Vgl. BT-Drucksache 12/5888, S. 26.

Aus der Existenz der Regelung kann somit nicht geschlossen werden, dass es nicht-kirchlichen Arbeitgebern möglich sein soll, sich kirchlichen Regelungen auf die gleiche Weise wie den Regelungen eines Tarifvertrages anzuschließen.

Insoweit ist auch nicht erkennbar, dass eine planwidrige Regelungslücke vorliegt, die eine teleologisch extensive Auslegung des Begriffs „Tarifvertrag“ ermöglichen würde.

bb) Die Betriebe der Antragstellerin unterfallen nicht dem Geltungsbereich der AVR-Caritas. Gem. § 7 Abs. 3 Satz 1 kann eine tarifvertragliche Reglung nur „im Geltungsbereich“ des Tarifvertrags übernommen werden. Dies ist dann der Fall, wenn der Tarifvertrag, wäre der Arbeitgeber nach § 3 Abs. 2 TVG tarifgebunden, kraft unmittelbarer Tarifbindung gelten würde, wenn also der räumliche, zeitliche, persönliche und fachliche Geltungsbereich erfüllt ist.

Vgl. Baeck/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 5. Auflage, 2026, § 7, Rn. 120.

Dies ist jedenfalls hinsichtlich des fachlichen/betrieblichen Geltungsbereichs nicht der Fall, da die AVR-Caritas in fachlicher Hinsicht nur für kirchliche Arbeitgeber gilt. Zwar ist mit „fachlichem Geltungsbereich“ regelmäßig ein bestimmter Industriezweig oder eine bestimmte Branche gemeint. Die AVR-Caritas gilt allerdings branchenübergreifend für verschiedenste Arten von Arbeitgebern. Sie erfasst nicht nur solche Arbeitgeber, die Pflegeleistungen anbieten, sondern z. B. auch Erziehungs- und Bildungseinrichtungen. Die Arbeitgeber haben insoweit nur gemeinsam, dass sie sich den kirchlichen Werten verschrieben haben. Die dadurch zum Ausdruck kommende Selbstbestimmungsgarantie der Kirchen definiert und beschränkt zugleich den Geltungsbereich.

Der Geltungsbereich der AVR-Caritas ist insbesondere nicht dadurch eröffnet, dass die Antragstellerin aufgrund eines Versorgungsvertrages zur Pflege zugelassen ist. Gem. § 72 Abs. 1 SGB XI dürfen die Pflegekassen ambulante und stationäre Pflege nur durch Pflegeeinrichtungen gewähren, mit denen ein Versorgungsvertrag besteht. Gem. § 72 Abs. 3b SGB XI dürfen mit Pflegeeinrichtungen, die nicht an Tarifverträge oder kirchliche Arbeitsrechtsregelungen für ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Leistungen der Pflege oder Betreuung von Pflegebedürftigen erbringen, gebunden sind, Versorgungsverträge ab dem 01.09.2022 nur abgeschlossen werden, wenn diese Pflegeeinrichtungen ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die Leistungen der Pflege oder Betreuung für Pflegebedürftige erbringen, eine Entlohnung zahlen, die die Höhe der Entlohnung eines Tarifvertrags nicht unterschreitet, dessen räumlicher, zeitlicher, fachlicher und persönlicher Geltungsbereich eröffnet ist (Nr. 1), die Höhe der Entlohnung eines Tarifvertrags nicht unterschreitet, dessen fachlicher Geltungsbereich mindestens eine andere Pflegeeinrichtung in der Region erfasst, in der die Pflegeeinrichtung betrieben wird, und dessen zeitlicher und persönlicher Geltungsbereich eröffnet ist (Nr. 2), die Höhe der Entlohnung von Nummer 1 oder Nummer 2 entsprechenden kirchlichen Arbeitsrechtsregelungen nicht unterschreitet (Nr. 3) oder die hinsichtlich der Entlohnungsbestandteile nach Satz 2 Nummer 1 bis 5, die den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern der in § 82c Absatz 2 Satz 4 genannten Qualifikationsgruppen jeweils im Durchschnitt gezahlt werden, die Höhe der jeweiligen regional üblichen Entlohnungsniveaus nach § 82c Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 und hinsichtlich der pflegetypischen Zuschläge nach Satz 2 Nummer 6, die den in Satz 1 genannten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Durchschnitt gezahlt werden, die Höhe der regional üblichen Niveaus der pflegetypischen Zuschläge nach § 82c Absatz 2 Satz 2 Nummer 3, jeweils in der nach § 82c Absatz 5 veröffentlichten Höhe, nicht unterschreitet (Nr. 4).

Voraussetzung für den Abschluss eines Versorgungsvertrages ist somit jedenfalls nach Nr. 1, 2 oder 3, dass der Arbeitgeber eine Entlohnung zahlt, die in der Höhe die Entlohnung eines Tarifvertrages oder einer kirchlichen Arbeitsrechtsregelung, dessen Geltungsbereich eröffnet ist, nicht unterschreitet. Dies wird von den Landesverbänden der Pflegekassen als Vertragspartner des Versorgungsvertrages geprüft. § 3 Abs. 3 der Zulassungsrichtlinie des GKV-SV trifft dabei für die Landesverbände nähere Vorgaben, wie die Regelung des § 72 Abs. 3b SGB XI zu verstehen ist. Auch danach muss bei kirchlichen Arbeitsrechtsregelungen deren Geltungsbereich eröffnet sein (§ 3 Abs. 3 Satz 2 der Zulassungsrichtlinie des GKV-SV). Durch den Abschluss des Versorgungsvertrages mit der Antragstellerin hat die Vertragspartnerin zwar zum Ausdruck gebracht, dass sie diese Voraussetzungen in Bezug auf die AVR-Caritas bei der Antragstellerin als erfüllt ansieht. Dies bindet jedoch weder andere Behörden noch diesen nachfolgend die Gerichte, diese Rechtsauffassung zu teilen.

cc) Die Übernahme der Regelung der AVR-Caritas ist vorliegend nicht durch individualvertragliche Regelung möglich. Die Regelung in § 7 Abs. 1, 2 und 2a ArbZG, die die Möglichkeit zur Abweichung vom ArbZG eröffnet, unterscheidet insoweit zwischen zwei verschiedenen Arten von tarifvertraglichen Regelungen. Danach können „in“ einem Tarifvertrag oder „auf Grund eines Tarifvertrages in einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung“ Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz zugelassen werden. Die Tarifvertragsparteien können somit selbst abweichende Regelungen treffen oder dies auf die Betriebsparteien delegieren.

Vgl. Baeck/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 5. Auflage 2026, § 7, Rn. 44; ebenso bereits BT-Drucksache, 507/93 S. 76 und 79 f.

Diese Unterscheidung setzt sich in § 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 ArbZG fort. Satz 1 gibt nicht tarifgebundenen Betrieben die Möglichkeit, abweichende Regelungen aus Tarifverträgen zu übernehmen, in deren Geltungsbereich sie fallen. Dies bedarf grundsätzlich einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung. Nur wenn ein Betriebs- oder Personalrat nicht besteht, genügt eine schriftliche Vereinbarung. Satz 1 bezieht sich somit nur auf Regelungen eines Tarifvertrags die selbst schon Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz vorsehen („in“). Satz 2 bestimmt insoweit, dass wenn eine Abweichung vom Arbeitszeitgesetz „auf Grund einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung“ möglich ist, davon auch in Betrieben eines nicht tarifgebundenen Unternehmens Gebrauch gemacht werden kann. Daraus folgt, dass eine tarifvertragliche Regelung, die Abweichungen von den Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes nur „ auf Grund (Hervorhebung durch das Gericht) einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung erlaubt“, dies in Betrieben, in denen kein Betriebs- oder Personalrat besteht und mithin auch keine Betriebs- oder Dienstvereinbarung geschlossen werden kann, nicht angewendet werden kann.

Vgl. Baeck/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 5. Auflage 2026, § 7, Rn. 128.

Diesem Verständnis von § 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 ArbZG steht es auch nicht entgegen, wenn die tarifvertragliche Regelung, die eine Abweichung vom Arbeitszeitgesetz aufgrund einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung zulässt, die betreffende Vereinbarung bereits vollständig determiniert. Denn entschließen sich die Tarifvertragsparteien die Geltung einer bestimmten Regelung von einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung abhängig zu machen, so soll der Betriebs- oder Personalrat nicht umgangen werden können. Sinn und Zweck einer solchen Regelung ist mithin, dass jeder Betrieb oder jede Dienststelle, der/die einen Betriebs- oder Personalrat hat, selbst bestimmen kann, ob eine bestimmte Regelung angewendet werden soll oder nicht. Darin spiegelt sich zudem der Schutz des individuellen Arbeitnehmers durch ein Vertretungsorgan wider.

Dies zugrunde gelegt ist die individualvertragliche Übernahme von § 2 Abs. 9 Anlage 32 AVR-Caritas unwirksam. § 2 Abs. 9 Anlage 32 AVR-Caritas sieht die Möglichkeit einer 12-Stunden-Schicht nämlich nur „auf Grund einer Dienstvereinbarung“ vor.

Vgl. § 2 Abs. 9 Anlage 32 AVR-Caritas, abrufbar unter https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&opi=89978449&url=https://www.lambertus.de/media/wysiwyg/websites/lam_lambertus/AVR-PDF_Stand_11.07.2024_1.pdf&ved=2ahUKEwj4n4z1ooGVAxW2SPEDHed4IGsQFnoECA0QAQ&usg=AOvVaw2g8Tm9NRB1xgd9kDr50gA0: „Auf der Grundlage einer Dienstvereinbarung kann bei der Behandlung, Pflege und Betreuung von Personen die tägliche Arbeitszeit im Schichtdienst, ausschließlich der Pausen, auf bis zu 12 Stunden verlängert werden, wenn solche Dienste nach der Eigenart dieser Tätigkeit und zur Erhaltung des Wohles dieser Personen erforderlich sind. In unmittelbarer Folge dürfen höchstens 5 Zwölf-Stunden-Schichten und innerhalb von zwei Wochen nicht mehr als 8 Zwölf-Stunden-Schichten geleistet werden. Solche Schichten können nicht mit Bereitschaftsdienst kombiniert werden. Abweichend von § 1 Abs. 10 der Anlage 5 kann bei Anordnung von Zwölf-Stunden-Schichten die Ruhezeit nicht verkürzt werden.“

Die Regelung der AVR-Caritas bestimmt somit nicht „aus sich selbst heraus“ eine Abweichung von § 3 des ArbZG, sondern lässt dies nur „auf Grundlage“ einer Dienstvereinbarung zu.

Zwar steht es Arbeitnehmern und Arbeitgebern grundsätzlich frei, die Geltung von Tarifverträgen durch Bezugnahmeklauseln individualvertraglich zu regeln. Dies gilt aber nicht uneingeschränkt. Zunächst könnte eine Bezugnahme - wenn sie den gesamten „Tarifvertrag“ beträfe - hier allenfalls nur dazu führen, dass es für die Abweichung vom Arbeitszeitgesetz einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung bedarf. Eine nur teilweise Bezugnahme auf den Tarifvertrag unterläge jedenfalls einer Inhaltskontrolle nach §§ 307 ff. BGB.

Vgl. BAG, Urteil vom 02.07.2025 - 10 AZR 162/24 -, juris, Rn. 23 und vom 05.10.2023 - 6 AZR 308/22 -, juris, Rn. 18 ff.

§ 7 ArbZG stellt insoweit aber eine vorrangige Spezialregelung dar, die die Voraussetzungen für eine wirksame Abweichung von den Vorschriften des ArbZG abschließend regelt.

Soweit die Antragstellerin selbst geltend macht, eine individualvertragliche Übernahme müsse schon deshalb möglich sein, da sie als private Arbeitgeberin bereits keine Dienstvereinbarung - welche ein Vertrag zwischen einem Personalrat und der Dienststellenleitung ist - abschließen könnte, spricht dies zunächst dafür, dass der Geltungsbereich der AVR-Caritas schon nicht eröffnet ist. Soweit man aber - zu Gunsten der Antragstellerin - von einem möglichst weiten Verständnis des Geltungsbereichs ausginge, wären folglich auch die Begriffe Dienstvereinbarung und Betriebsvereinbarung, die beide einen Vertrag zwischen dem Arbeitgeber und dem Vertretungsorgan der Arbeitnehmer bezeichnen, austauschbar. Mangels Betriebsrats kann die Antragstellerin die Reglung aber auch nicht auf Grund einer Betriebsvereinbarung anwenden.

d) Vor dem Hintergrund dieses Verstoßes gegen die Höchstarbeitszeit ist die Anordnung in Ziffer 1 auch „erforderlich“ im Sinne des § 17 Abs. 2 ArbZG, zumal sie insoweit nur den Gesetzeswortlaut des § 3 ArbZG wiederholt.

e) Der Rechtmäßigkeit der Anordnung in Ziffer 1 kann auch nicht der von der Antragstellerin gestellte Antrag auf Bewilligung längerer Arbeitszeiten nach § 15 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) ArbZG entgegengehalten werden. Danach kann die Aufsichtsbehörde eine von den §§ 3, 6 Abs. 2 und § 11 Abs. 2 des ArbZG abweichende längere tägliche Arbeitszeit für kontinuierliche Schichtbetriebe zur Erreichung zusätzlicher Freischichten bewilligen. Denn im Zeitpunkt der Beschlussfassung wurde dieser Antrag noch nicht (positiv) beschieden und es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass sich das der Antragsgegnerin zustehende Ermessen dahingehend verdichtet hat („Ermessensreduzierung auf Null“), dass dem Antrag nur stattgegeben werden kann.

f) Schließlich begegnet auch die Ermessensausübung im angegriffenen Bescheid im Rahmen des nach § 114 VwGO eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsumfangs keinen Bedenken. Es wurde erkannt, dass § 17 Abs. 2 ArbZG ein Ermessen eröffnet. Die gesetzlichen Grenzen des Ermessens sind nicht überschritten. Mit ihren Ermessenserwägungen hat die Antragsgegnerin ferner von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Die Anordnung erweist sich insbesondere auch als verhältnismäßig. Sie dient dem legitimen Zweck der Einhaltung der Höchstarbeitszeitgrenzen und damit dem Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmenden. Sie ist geeignet den Zweck zu erreichen, da die Antragstellerin bislang davon ausging, rechtmäßig zu handeln. Die Wiederholung der gesetzlichen Vorgabe des § 3 ArbZG, auf die die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 17 Abs. 2 ArbZG nicht beschränkt wäre

- vgl. VG Hamburg, Urteil vom 18.07.2025 - 21 K 1202/25 -, juris, Rn. 54, m. w. N. -,

stellt insoweit auch das mildeste Mittel dar. Die Anordnung ist letztlich auch angemessen. Ihr kann insbesondere nicht entgegengehalten werden, dass die hier rechtswidrig übernommene Abweichung von den Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes eine abstrakt rechtmäßige Abweichung nach § 7 Abs. 1 bzw. 2a ArbZG darstellt und somit, wenn die Antragstellerin Mitglied des Caritas-Verbandes wäre oder eine entsprechende Regelung in einem Tarifvertrag fände, dem sie sich anschließt oder wirksam übernimmt, auch wirksam angewendet werden könnte. Denn selbst wenn die Antragstellerin Mitglied im Caritas-Verband wäre, könnte sie vorliegend die Regelung der AVR-Caritas mangels Betriebsrates bzw. Personalrates nicht zur Anwendung bringen. Der Vorwurf des Formalismus liegt daher neben der Sache. Die Antragstellerin erfüllt die aus guten Gründen engen gesetzlichen Voraussetzungen für eine Abweichung vom ArbZG schlicht nicht.

Soweit die Antragstellerin schwerwiegende betriebliche Probleme geltend macht, wenn sie sich an die Anordnung hält, ergibt sich daraus ebenfalls keine Unverhältnismäßigkeit. Warum eine Umstellung auf ein den Vorgaben des ArbZG entsprechendes Arbeitszeitmodell nicht möglich wäre, hat die Antragstellerin schon nicht substantiiert dargelegt. Dass Wirtschaftlichkeitsaspekte sich an dieser Stelle im Zweifel nicht gegen die nach dem ArbZG zu schützenden Rechtsgüter durchsetzen würden, sei nur noch am Rande erwähnt.

g) Die Antragsgegnerin hat auch ein besonderes Vollzugsinteresse. Die rechtswidrige Beschäftigungspraxis birgt nicht nur Gesundheitsrisiken, sondern liefert der Antragstellerin auch Wettbewerbsvorteile.

II. Die unter Ziffer 2 des Bescheides getroffene Anordnung, die Arbeitszeitaufzeichnungen nach § 16 Abs. 2 - also Aufzeichnungen über Arbeitszeiten, die acht Stunden pro Werktag überschreiten - wöchentlich der Antragsgegnerin zu übersenden, ist ebenfalls rechtmäßig. Ob diese auf die Rechtsgrundlage des § 17 Abs. 2 ArbZG gestützt werden kann oder ob § 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG, wonach die Aufsichtsbehörde vom Arbeitgeber die Arbeitszeitnachweise verlangen kann, als Spezialregelung vorgeht, kann dahinstehen. Denn die Voraussetzungen liegen jeweils vor. Die Anordnung stellt eine erforderliche Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 2 ArbZG dar, da sie letztlich der Überprüfung der Einhaltung der Anordnung nach Ziffer 1 des Bescheides dient. Soweit man für das Auskunfts- und Vorlageverlangen nach § 17 Abs. 4 ArbZG - der nach dem Wortlaut an keine ausdrückliche Voraussetzung geknüpft ist - jedenfalls einen „berechtigten Anlass“ verlangt

- vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17.11.2022 - 1 L 100/20.Z -, juris, Rn. 10. -,

liegt auch dieser aufgrund des Verstoßes gegen die Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes vor.

III. Die Zwangsgeldandrohung beruht auf § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 VwVG NRW. Rechtsfehler sind insoweit weder geltend ge­macht worden noch sonst für das Gericht ersichtlich. Insbesondere ist die Höhe des Zwangsgeldes nicht unverhältnismäßig.

D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 und 3 GKG i. V. m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. In der Hauptsache legt die Kammer für die Klage gegen die Ziffern 1 und 2 des Bescheides und der Zwangsgeldandrohung insgesamt den Auffangstreitwert zugrunde. Dieser wurde im Eilverfahren mit der Hälfte berücksichtigt (2.500,00 €), vgl. Ziffer 1.5 Satz 1 1. Halbsatz des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Dem Auffangstreitwert ist in der Hauptsache aufgrund der Klage gegen die Gebührenfestsetzung der der Höhe der festgesetzten Gebühr entsprechende Wert hinzuzurechnen. Dieser ist im Eilrechtsschutz mit einem Viertel zu berücksichtigen (803,25 € / 4 = 200,81 €), Ziffer 1.5 Satz 1 2. Halbsatz des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025.