Verwaltungsgericht Münster, 1 — 1 L 598/20

A. Der Antrag des Antragstellers,

die Antragsgegnerin einstweilen zu verpflichten, ihm den „Großen Saal“ des Bürgerzentrums „T. “ (T. , 00000 O. -B. ) am 00.00.000 in der Zeit von 15.00 Uhr bis 21.00 Uhr für eine Aufstellungsversammlung nach den allgemeinen für die Vergabe geltenden Bestimmungen zur Verfügung zu stellen,

hat keinen Erfolg.

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch (ein subjektiv öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die besondere Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag wie im vorliegenden Fall auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.

Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2018 - 13 B 1583/17 -, juris, Rn. 2, m.w.N.

Der Antragsteller hat das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs nicht glaubhaft gemacht. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage hat der Antragsteller keinen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin ihm den „Großen Saal“ des Bürgerzentrums „T. “ am 00.00.0000 in der Zeit von 15 Uhr bis 21 Uhr für die Durchführung einer Aufstellungsversammlung nach § 17 KWahlG NRW zur Verfügung stellt.

Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus § 8 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 GO NRW (I.), noch aus § 6 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 KrO NRW (II.), noch aus dem allgemeinen parteienrechtlichen Gleichbehandlungsgebot gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG i.V.m. Art. 3 Abs. 1, Art. 21 GG (III.). Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung seines Antrags (IV.).

I. Der von dem Antragsteller geltend gemachte Anspruch ergibt sich nicht aus § 8 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 GO NRW.

Gemäß § 8 Abs. 2 GO NRW sind alle Einwohner einer Gemeinde im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen, und verpflichtet, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zu der Gemeinde ergeben. Gemäß § 8 Abs. 4 GO NRW gilt dies für juristische Personen und Personenvereinigungen entsprechend.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Antragsteller zählt im vorliegenden Fall jedenfalls nicht zu dem Kreis der anspruchsberechtigten (natürlichen oder juristischen) Personen bzw. Personenvereinigungen. Zu diesem zählen neben den Gemeindeeinwohnern auch juristische Personen und Personenvereinigungen.

Demnach steht der Benutzungsanspruch aus § 8 Abs. 2 GO NRW grundsätzlich auch Parteiverbänden zu. Voraussetzung hierfür ist aber, dass der Parteiverband seinen Sitz im jeweiligen Gemeindegebiet hat.

Vgl. z.B. Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 12. Edition, Stand: 1. Juni 2020, § 8 GO NRW, Rn. 49; Venherm, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar für die kommunale Praxis, 2. Auflage 2013, § 8 GO NRW, Nr. 3.

Dies ist bei dem Antragsteller nicht der Fall. Ausweislich seiner Satzung hat er seinen Sitz in D. (vgl. § 1 Nr. 2 Satz 1 der Satzung des Antragstellers).

II. Der von dem Antragsteller geltend gemachte Anspruch ergibt sich auch nicht aus § 6 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 KrO NRW. Nach dieser Vorschrift sind alle Einwohner eines Kreises im Rahmen des geltenden Rechts dazu berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen des Kreises zu benutzen, und verpflichtet, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zum Kreis ergeben. Gemäß § 6 Abs. 4 KrO NRW gilt dies für juristische Personen und Personenvereinigungen entsprechend. Bei dem „Großen Saal“ des Bürgerzentrums „T. “ handelt es sich jedoch nicht um eine öffentliche Einrichtung des Kreises D. , sondern um eine Einrichtung der Gemeinde O. .

III. Der Antragsteller kann den geltend gemachten Anspruch ferner nicht aus dem allgemeinen parteienrechtlichen Gleichbehandlungsgebot, welches aus § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG i.V.m. Art. 3 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1, Art. 21 GG folgt, herleiten.

Das allgemeine parteienrechtliche Gleichbehandlungsgebot gebietet es, dass bei der Gestattung der Nutzung öffentlicher Einrichtungen – unabhängig von deren öffentlich-rechtlicher Widmung – alle politischen Parteien gleich behandelt werden. Das Recht auf Chancengleichheit der Parteien ist verletzt, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung einer Partei verweigert, obwohl er sie anderen Parteien einräumt oder eingeräumt hat.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 26. August 2016 - 2 BvQ 46/16 -, juris Rn. 7, und vom 7. März 2007 - 2 BvR 447/07 -, juris, Rn. 3; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 2014 - 1 S 1855/14 -, juris, Rn. 11 f.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 14. April 2011 - 10 ME 47/11 -, juris, Rn. 30; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 29. April 2010 - 4 CE 10.835 -, juris, Rn. 20, und vom 13. Juni 2008 - 4 CE 08.726 -, juris, Rn. 10; OVG Thüringen, Beschluss vom 16. September 2008 - 2 EO 490/08 -, juris, Rn. 30.

Der Antragsteller trägt insofern vor, die Antragsgegnerin habe den betreffenden Saal in der Vergangenheit wiederholt für Parteiveranstaltungen zur Verfügung gestellt und verweigere dies nunmehr hiervon abweichend im vorliegenden Fall.

Hieraus folgt jedoch aus den nachstehenden Erwägungen kein Verstoß gegen das allgemeine parteienrechtliche Gleichbehandlungsgebot.

Dabei ist es unerheblich, ob die Überlassung der gemeindeeigenen Räumlichkeiten an Parteien in der Vergangenheit auch in Vorwahlzeiten (d.h. sechs Monate vor einer bevorstehenden Wahl) oder nur zu sonstigen Zeitpunkten im Jahr erfolgt ist. Durch den Erlass der Richtlinie für die Nutzung von Liegenschaften und Räumen der Gemeinde O. vom 27. März 2020 (vgl. Blatt 66 f. der Akte; im Folgenden: Richtlinie) hat die Antragsgegnerin jedenfalls ab dem Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie für die Zukunft neue Maßstäbe für die Zurverfügungstellung gemeindeeigener Räumlichkeiten an Parteien in Vorwahlzeiten aufgestellt. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 dieser Richtlinie ist Parteien und mitgliedschaftlich organisierten Gruppen von Wahlberechtigten die Nutzung von Liegenschaften und Räumen, die der Gemeinde O. oder einem ihrer Rechtsträger gehören oder die sie gemietet oder gepachtet hat, für Veranstaltungen gleich welcher Art in den letzten sechs Monaten vor einer Wahl untersagt.

Die darin liegende Änderung der Verwaltungspraxis ist zulässig. Einem Träger öffentlicher Gewalt steht es grundsätzlich frei, seine Vergabepraxis aus wichtigem Grund für die Zukunft zu ändern, solange vor der Änderung der Vergabepraxis gestellte Anträge noch auf der Grundlage der bisherigen Praxis bearbeitet werden.

Vgl. z.B. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. November 2011 - OVG 3a B 4.11 -, juris, Rn. 35, m.w.N.

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Insbesondere erfolgte der Erlass der Richtlinie bereits am 27. März 2020 und damit in angemessenem zeitlichem Abstand zu den bevorstehenden Kommunalwahlen am 13. September 2020, sodass die Antragsgegnerin durch den Erlass nicht in einen bereits begonnenen Wahlkampf eingegriffen hat. Ein wichtiger Grund für die Änderung ist in dem Bestreben der Antragsgegnerin zu sehen, durch die Regelung jeglichen Eindruck einer parteipolitischen Stellungnahme oder Bevorzugung einer Partei oder Wählergruppe seitens der Antragsgegnerin fortan zu vermeiden.

Im Hinblick auf einen etwaigen Verstoß gegen das parteienrechtliche Gleichbehandlungsgebot sind vor diesem Hintergrund nur solche Vergabeentscheidungen vergleichsrelevant, die die Antragsgegnerin nach Erlass der Richtlinie am 27. März 2020 getroffen hat. Aus den Ausführungen der Antragsgegnerin (Blatt 3 des Schriftsatzes vom 17. Juli 2020 (gemeint wohl: vom 21. Juli 2020)) ergibt sich, dass seit Erlass der Richtlinie in dem dort geregelten Zeitraum kommunale Räume nicht durch Parteien genutzt wurden bzw. eine Nutzung nach Antrag nicht zugelassen wurde. Dass diese Angabe unzutreffend sein könnte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Bei dieser Sachlage besteht nicht nur kein Anspruch des Antragstellers auf Nutzung des „Großen Saals“ des Bürgerzentrums „T. “. Eine entsprechende Überlassung könnte vielmehr zu einer nicht gerechtfertigten Privilegierung des Antragstellers gegenüber den anderen politischen Parteien führen.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Änderung der Verwaltungspraxis durch die Richtlinie vom 27. März 2020 auch ihrer Zweckrichtung nach rechtlich nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin ist nicht generell verpflichtet, Räumlichkeiten an politische Parteien, etwa für Wahlkampfzwecke, zu überlassen. Sie muss lediglich das Gebot der Gleichbehandlung der politischen Parteien beachten, wenn sie diesen Räumlichkeiten zur Verfügung stellt. Schließt sie – wie hier geschehen – sämtliche Parteien, Wählergemeinschaften und Wahlbewerber gleichermaßen (für einen bestimmten Zeitraum) von der Nutzung ihrer Räumlichkeiten aus, bestehen hiergegen keine rechtlichen Bedenken.

Vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 12. August 2011 - 2 L 126.11 -, juris, Rn. 8.

Die vorliegende Konstellation wird von den Regelungen der Richtlinie und der entsprechenden Änderung der Verwaltungspraxis auch inhaltlich erfasst. Es kommt entgegen der Ansicht des Antragstellers in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob man die Richtlinie – entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut – auch dahingehend verstehen könnte, dass parteiinterne Aufstellungsveranstaltungen nicht von dem Anwendungsbereich erfasst sind. Maßgeblich ist insofern allein das in ihrer tatsächlichen Verwaltungspraxis zum Ausdruck kommende Verständnis der Antragsgegnerin.

IV. Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung seines Antrags.

Im Rahmen eines Antrags auf widmungsüberschreitende Sondernutzung besteht regelmäßig ein aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem jeweils betroffenen Grundrecht hergeleiteter Anspruch des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag.

Vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1992 - 7 C 34.91 -, juris, Rn. 15; VG Hamburg, Urteil vom 30. November 2011 - 17 K 361/11 -, juris, Rn. 74 ff.

Ungeachtet der Fragen, ob die von dem Antragsteller begehrte Nutzungsform als widmungsüberschreitende Sondernutzung anzusehen ist, und ob die Überlassung zu einer nicht gerechtfertigten Privilegierung führen würde, sind Ermessensfehler der Antragsgegnerin jedenfalls nicht ersichtlich.

Ermessensfehler ergeben sich insbesondere nicht im Hinblick auf die Hinweise des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen zu den Auswirkungen der Coronakrise auf die Durchführung der Kommunalwahlen 2020 vom 20. Mai 2020 (vgl. Bl. 20 ff. der Akte). Aus den von dem Antragsteller zitierten Passagen (vgl. insofern Ziffer 2 des Erlasses) ergibt sich, dass die Gemeinden die Einhaltung der Vorschriften der Coronaschutzverordnung im Rahmen von Aufstellungsversammlungen nach § 17 KWahlG NRW durch das Angebot geeigneter Räumlichkeiten unterstützen sollten. Zudem sei bei der Vergabe gemeindlicher Räumlichkeiten von Bedeutung, dass die Räumlichkeiten nicht für Wahlkampfveranstaltungen, sondern für Aufstellungsversammlungen als gesetzlich gefordertem Bestandteil eines demokratischen Wahlverfahrens zur Verfügung gestellt werden sollen.

Diese Hinweise des Innenministeriums stellen bereits ihrem Wortlaut nach (vgl. etwa: „sollten …unterstützen“) keine zwingenden Anweisungen an die Kommunen dar. Daher war die Antragsgegnerin berechtigt, im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung neben den genannten Hinweisen des Innenministeriums weitere Aspekte (wie u.a. die Entwicklung des Corona-Infektionsgeschehens und die damit bestehenden Möglichkeiten des Ausweichens auf andere Räumlichkeiten, die Vorgaben der gemeindeinternen Richtlinie und die Gleichbehandlung mit anderen Parteien und Wählergruppen) zu berücksichtigen.

Auch liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Antragsgegnerin die Bedeutung der Parteien im Gefüge des demokratischen Prozesses und das Gewicht des Art. 21 GG verkannt hätte. Es ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass dem Antragsteller ohne die Inanspruchnahme der Räumlichkeiten der Antragsgegnerin eine Teilnahme am demokratischen Prozess schlechthin nicht möglich wäre.

B. Über den Hilfsantrag des Antragstellers,

die Antragsgegnerin einstweilen zu verpflichten, dem Antragsteller vollständige Auskunft darüber zu erteilen, wann welche Räumlichkeiten der Antragsgegnerin ab dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bis zum 26. Juli 2020 zur Verfügung stehen,

war nicht zu entscheiden, da die von dem Antragsteller hierfür aufgestellte Bedingung nicht vorliegt. Der Antrag ist ersichtlich für den Fall gestellt worden, dass ein dem Antragsteller grundsätzlich zustehender Anspruch auf Überlassung gemeindeeigener Räumlichkeiten konkret im „Großen Saal“ des „T. “ mangels dort vorhandener Kapazitäten nicht realisierbar ist (vgl. Ziffer 2.4 des Schriftsatzes des Antragstellers vom 20. Juli 2020, Blatt 9 der Akte). Diese Bedingungen liegen nicht vor. Dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller die Räumlichkeiten nicht zur Verfügung stellen muss, beruht nicht auf einer vorrangigen anderweitigen Vergabe, sondern allein darauf, dass ein entsprechender Anspruch des Antragstellers dem Grunde nach nicht besteht.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und berücksichtigt den vorläufigen Charakter dieses Verfahrens.