BVerwG, 9. Senat — 9 A 16/15

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger diejenigen Kosten zu erstatten, die ihm von 1977 bis 2003 für die Entwässerung der Bundesfernstraßen entstanden sind.

Der Kläger hat in der Vergangenheit die Kosten der Entwässerung aller öffentlichen Straßen im Land Berlin einschließlich der Bundesautobahnen und Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten selbst getragen. Die Straßenentwässerung erfolgte dabei in der Weise, dass das anfallende Niederschlagswasser in das Entwässerungssystem des Landes Berlin eingeleitet wurde.

Die seit dem 1. Januar 2007 entstandenen Kosten für die Entwässerung der in der Baulast des Bundes stehenden Bundesfernstraßen werden auf der Grundlage einer im Jahr 2009 abgeschlossenen Vereinbarung von der Beklagten getragen. Die in den Jahren 2004 bis 2006 für die Entwässerung von Straßen in der Baulast des Bundes angefallenen Kosten hat die Beklagte dem Kläger erstattet. Keine Einigung haben die Beteiligten über die dem Kläger von 1977 bis 2003 entstandenen Kosten erzielt.

In einer internen E-Mail der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 18. Januar 2007 schlug der Kläger zunächst vor, der Bund solle die Kosten der Straßenentwässerung ab dem 1. Januar 2000 übernehmen. In einem Schreiben vom 4. Juni 2009 vertrat er hingegen gegenüber der für die Verwaltung der Bundesfernstraßen zuständigen Abteilung X der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt die Ansicht, es seien lediglich die bis 2004 zurückreichenden Zahlungen für die Straßenentwässerung vom Bund zu tragen, weil von einer dreijährigen Verjährungsfrist auszugehen sei. In einem weiteren Schreiben an die Abteilung X vom 28. Juli 2010 ging der Kläger schließlich von einer dreißigjährigen kenntnisunabhängigen Verjährungsfrist aus und regte an, dies dem Bund gegenüber so zu vertreten.

Mit Schreiben vom 29. Juli 2013 bat der Kläger das (damalige) Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu bestätigen, dass der Bund verpflichtet sei, die verauslagten Straßenentwässerungskosten für die Jahre 2000 bis 2003 und dem Grunde nach auch generell auf der Grundlage einer Verjährungsfrist von dreißig Jahren zu tragen. Dies lehnte das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur mit Schreiben vom 29. Januar 2014 ab.

Zur Begründung seiner mit Schriftsatz vom 15. Januar 2015 beim Verwaltungsgericht Berlin erhobenen und mit Beschluss vom 24. April 2015 an das Bundesverwaltungsgericht verwiesenen Klage macht der Kläger geltend, dass die Klage ausnahmsweise als Feststellungsklage zulässig sei und der streitgegenständliche Anspruch aus Art. 104a Abs. 2 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer dreißigjährigen kenntnisunabhängigen Verjährungsfrist unterliege.

In der Klageschrift hat er zunächst die Feststellung beantragt, dass sein Anspruch gegenüber der Beklagten auf Erstattung der Kosten für die Entwässerung der Straßen in der Baulast des Bundes einer dreißigjährigen Verjährungsfrist unterliegt. Nunmehr beantragt er,

Die Beklagte hat ihre Einwilligung erklärt, soweit in dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Klageantrag eine Klageänderung liege. Sie beantragt,

Sie bezweifelt die Zulässigkeit der Feststellungsklage und hält sie jedenfalls für unbegründet. Die Voraussetzungen von Art. 104a Abs. 2 GG seien nicht erfüllt, weil der Bund nicht im Rahmen der Auftragsverwaltung gehandelt habe. Auch sei ein Erstattungsanspruch auf dieser wie auf anderer Rechtsgrundlage verjährt. Es gelte eine dreijährige Verjährungsfrist. Darüber hinaus sei der Kostenersatzanspruch für die Zeit vor 2004 verwirkt.

Der Kläger hat seinen in der Klageschrift angekündigten Klageantrag in der mündlichen Verhandlung in zulässiger Weise geändert (1.). Mit diesem Antrag ist die Klage zulässig (2.), aber nicht begründet (3.).

1. Die Änderung des Klageantrags in der mündlichen Verhandlung war zulässig. Zum einen handelte es sich dabei nicht um eine Klageänderung (a). Zum anderen wäre die Antragsänderung in der mündlichen Verhandlung auch als Klageänderung zulässig gewesen (b).

a) Eine Klageänderung lag nicht vor.

Zwar hatte der Kläger in der Klageschrift beantragt festzustellen, dass sein Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Entwässerung der Straßen in der Baulast des Bundes einer dreißigjährigen Verjährungsfrist unterliegt, während er in der mündlichen Verhandlung den Antrag gestellt hat festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm die in den Jahren 1977 bis 2003 getätigten Ausgaben für die Entwässerung der in der Baulast der Beklagten stehenden Bundesautobahnen und Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten zu erstatten. Für das Verständnis der Klageanträge ist jedoch nicht deren Wortlaut, sondern das ihnen zugrunde liegende Klagebegehren maßgeblich (§ 88 VwGO). Es ist deshalb das wirkliche Rechtsschutzziel des Klägers durch Auslegung zu ermitteln. Dies geschieht nach den für die Auslegung von Willenserklärungen nach §§ 133, 157 BGB geltenden Grundsätzen. Dabei ist neben dem Klageantrag und der Klagebegründung auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Klägervortrag und sonstigen für das Gericht und die Beklagte als Adressatin des Klageantrags erkennbaren Umständen ergibt (BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 - 9 B 56.11 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 42 Rn. 7).

Danach liegt eine Klageänderung nicht vor. Denn bereits das dem Antrag in der Klageschrift zugrunde liegende Klagebegehren war auf die später in der mündlichen Verhandlung beantragte Feststellung der Verpflichtung der Beklagten gerichtet und nicht auf die Verjährungsfrage beschränkt. Dies zeigt die Klagebegründung, die nicht nur Ausführungen zur Verjährung enthält, sondern auch darlegt, warum dem Kläger ein Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG zusteht. Es entspricht aber vor allem der für die Beklagte und das Gericht erkennbaren Interessenlage des Klägers. Dieser hat die Beklagte vor Erhebung der Klage mit Schreiben vom 29. Juli 2013 gebeten zu bestätigen, dass die Verpflichtung des Bundes zur Erstattung der vom Land Berlin verauslagten Straßenentwässerungskosten "für die Jahre 2000 bis 2003 in Höhe von insgesamt 6 705 365 € und dem Grunde nach generell unter Zugrundelegung einer Verjährungsfrist von dreißig Jahren" bestehe. Gleichzeitig hat er angekündigt, seinen Ersatzanspruch nach dessen Bestätigung durch die Beklagte auch für die Jahre 1977 bis 1999 umgehend zu beziffern. Ziel des Schreibens vom 29. Juli 2013 war es danach, vor der mit erheblichen Kosten verbundenen Ermittlung der Anspruchshöhe die Bereitschaft der Beklagten zu klären, den für die Jahre 1977 bis 2003 geltend gemachten Anspruch zu erfüllen. Da die Beklagte eine Anerkennung des Anspruchs dem Grunde nach mit Schreiben vom 29. Januar 2014 ablehnte und sich dabei nicht nur auf Verjährung, sondern auch auf Zweifel am Bestehen einer Anspruchsgrundlage berief, konnte der Kläger dieses Ziel am ehesten durch den in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag erreichen. Denn die gerichtliche Feststellung der Erstattungspflicht der Beklagten umfasst sowohl das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen und das Fehlen möglicher Einwendungen als auch den Ausschluss der Verjährung (BGH, Urteil vom 26. September 2012 - VIII ZR 279/11 - NJW 2013, 1077 Rn. 40 m.w.N.). Demgegenüber wäre der in der Klageschrift angekündigte Antrag bei wörtlichem Verständnis schon mangels Vorliegens eines konkreten Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht statthaft; er liefe auf die Beantwortung einer abstrakten Rechtsfrage hinaus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 38.09 - BVerwGE 136, 75 Rn. 32). Dies ließe sich zwar vermeiden, wenn man den Antrag dahin verstünde, dass er auf die fehlende Berechtigung der Beklagten zur Erhebung der Einrede der Verjährung abzielte, denn dann wäre die Klage auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet (vgl. BGH, Urteil vom 26. September 2012 - VIII ZR 279/11 - NJW 2013, 1077 Rn. 39 für eine Widerklage auf Feststellung der Berechtigung, die Leistung wegen Verjährung zu verweigern). Dann bliebe aber immer noch ungeklärt, ob der Kläger dem Grunde nach Ersatz seiner Ausgaben verlangen kann.

b) Im Übrigen wäre eine Klageänderung aufgrund der ausdrücklichen Einwilligung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig gewesen.

2. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, die Klage statthaft und die Beklagte ordnungsgemäß vertreten.

a) Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Bei dem vorliegenden Klageverfahren handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.

Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 15). Dies ist regelmäßig anzunehmen, wenn um föderale Ansprüche, Verbindlichkeiten oder Zuständigkeiten gestritten wird, die auf Normen des Grundgesetzes gestützt werden, die gerade das verfassungsrechtlich geordnete Verhältnis zwischen Bund und Ländern betreffen (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 10 m.w.N.). Da Bund und Länder im Bundesstaat stets in einem verfassungsrechtlichen Verhältnis zueinander stehen, ist für den Rechtsweg maßgeblich, ob der Klageanspruch seine Grundlage im verfassungsrechtlichen Grundverhältnis oder in einem engeren Rechtsverhältnis hat, das durch Normen des einfachen Rechts geprägt wird (BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2007 a.a.O. und vom 24. Juli 2008 a.a.O. m.w.N.).

Handeln die Länder im Auftrag des Bundes, trägt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG die sich daraus ergebenden Ausgaben. Der auf diese Regelung gestützte Klageanspruch wurzelt aber nicht im verfassungsrechtlichen Grundverhältnis, sondern in einem engeren, durch Normen des einfachen Rechts geprägten Rechtsverhältnis (BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1995 - 2 A 1.92 - Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 13 S. 14, vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 10 und vom 27. Januar 2010 - 7 A 8.09 - juris Rn. 18). Prägend ist dabei das Auftragsverhältnis zwischen dem Land und dem Bund (BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 a.a.O. und vom 27. Januar 2010 a.a.O.). Dieses hat hier allerdings anders als etwa im Atomrecht (BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 a.a.O. und vom 27. Januar 2010 a.a.O.) nach Art. 83, 87c GG seine Grundlage nicht in einem einfachen Bundesgesetz, sondern unmittelbar im Grundgesetz. Denn nach Art. 90 Abs. 2 GG verwalten die Länder die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes. Gleichwohl ist auch das auf Art. 90 Abs. 2 GG beruhende Auftragsverhältnis maßgeblich durch einfaches Bundesrecht geprägt, das den Inhalt dieses Verhältnisses im Einzelnen näher konkretisiert.

Die Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes nach Art. 90 Abs. 2 GG umfasst sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung und mit letzterer auch die Erfüllung der Straßenbaulast des Bundes (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 <228 f.>). § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG regelt dabei, dass die dem Bund nach § 5 Abs. 1 FStrG obliegende Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben umfasst und dass der Straßenbaulastträger im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern hat (BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 - 8 B 246.96 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 86 S. 69). Zu den Bundesfernstraßen gehört dabei nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG der Straßenkörper einschließlich der Entwässerungsanlagen. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (FStrVermG) vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 157), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 30. August 1971 (BGBl. I S. 1426) trägt der Bund schließlich die Zweckausgaben aus der Wahrnehmung der Straßenbaulast und die Zweckausgaben im Zusammenhang mit der Erhaltung und Bewirtschaftung des bundeseigenen Vermögens. Ist damit aber das Auftragsverhältnis einschließlich des Anspruchs des Landes gegenüber dem Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG, die sich aus der Auftragsverwaltung ergebenden Ausgaben zu tragen, einfachgesetzlich näher ausgestaltet, behält es diesen Charakter unabhängig davon, ob der Ausgang des Rechtsstreits maßgeblich von der Anwendung oder Auslegung von Verfassungsnormen (Art. 90 Abs. 2, Art. 104a Abs. 2 GG) abhängt (BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1995 - 2 A 1.92 - Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 13 S. 14).

b) Die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts folgt bereits aus dem Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. April 2015, an den der Senat gebunden ist.

c) Die Beklagte ist ordnungsgemäß vertreten. Für sie handelt nach § 62 Abs. 3 VwGO ihr gesetzlicher Vertreter. Dies ist nicht die für die Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes zuständige Stelle, sondern der Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur.

Zwar umfasst die Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes nach Art. 90 Abs. 2 GG den gesamten Umfang der Bundesstraßenverwaltung und damit sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen, zu der auch die Erfüllung aller Verpflichtungen zählt, die mit der Straßenbaulast im Zusammenhang stehen (BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - 4 C 9.02 - Buchholz 407.4 § 6 FStrG Nr. 2 S. 3 m.w.N.). Die Wahrnehmung der Straßenbaulast des Bundes durch die Länder bezieht sich jedoch nur auf die faktische Verwirklichung der Aufgaben des Bundes als Straßenbaulastträger, insbesondere der dem Baulastträger obliegenden Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen. Von dieser sogenannten externen Baulast zu unterscheiden ist die interne oder finanzielle Straßenbaulast des Bundes. Sie liegt außerhalb der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG und bedeutet, dass der Bund im internen Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern die Ausgaben trägt, die den Ländern in Wahrnehmung der externen Baulast insbesondere durch den Bau und die Unterhaltung der Bundesfernstraßen entstehen (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 <229 f.>). In Wahrnehmung dieser internen Baulast, um die es bei der den Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG betreffenden Klage geht, tritt der Bund als selbständiger Verfahrensbeteiligter neben dem Land auf und wird dabei durch das zuständige Bundesministerium vertreten (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 a.a.O. <230>).

d) Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann jedoch nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geltend machen kann. Danach ist die Feststellungsklage mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag statthaft.

Die Klage ist auf die Feststellung der Erstattungspflicht für die im Klageantrag näher bezeichneten Ausgaben für die Entwässerung und damit auf die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet.

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung dieser Verpflichtung. Dafür genügt jedes nach der Sachlage anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (stRspr; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 - 8 C 10.08 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 171 Rn. 23). Ein solches rechtliches Interesse liegt hier vor. Die Feststellung, dass die Beklagte zur Erstattung verpflichtet ist, erleichtert dem Kläger die Durchsetzung seines mit dieser Verpflichtung korrespondierenden Ersatzanspruchs. Sollte wegen eines Streits über die Höhe der für einzelne Jahre zu erstattenden Beträge eine Klage erforderlich werden, wäre aufgrund der Rechtskraft des Feststellungsurteils im Klageverfahren nach § 121 Nr. 1 VwGO vom Bestehen der Verpflichtung der Beklagten auszugehen; klärungsbedürftig wäre dann nur die Höhe des Anspruchs. Der rechtskräftig festgestellte Anspruch verjährt nach § 197 Abs. 1 Nr. 3 BGB in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts (Schuldrechtsmodernisierungsgesetz) vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138), die nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes am 1. Januar 2002 in Kraft getreten ist, in dreißig Jahren (vgl. BGH, Urteil vom 23. Oktober 1984 - VI ZR 30/83 - juris Rn. 15 zu § 218 Abs. 1 BGB in der vor dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Die rechtskräftige Feststellung des Ersatzanspruchs für in den Jahren 1977 bis 2003 getätigte Ausgaben verhindert damit, dass der Anspruch insbesondere hinsichtlich der vor längerer Zeit zur Entwässerung der Bundesfernstraßen getätigten Ausgaben verjährt, bevor er vom Kläger beziffert werden kann.

Hinzu kommt auch ein schutzwürdiges Interesse wirtschaftlicher Art. Denn dem Kläger geht es darum, die mit erheblichen Kosten verbundene Ermittlung der in den Jahren vor 2000 entstandenen Ausgaben für die Straßenentwässerung erst dann vornehmen zu müssen, wenn geklärt ist, dass der Bund diese Ausgaben zu ersetzen hat. Diese Klärung kann durch die Feststellungsklage herbeigeführt werden.

Die Feststellungsklage ist schließlich nicht deshalb nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgeschlossen, weil der Kläger seine Rechte durch eine allgemeine Leistungsklage geltend machen könnte. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen. Eine Feststellungsklage kommt trotz der Möglichkeit einer Leistungsklage insbesondere dann in Betracht, wenn die Feststellungsklage den effektiveren Rechtsschutz bietet (stRspr; BVerwG, Urteile vom 29. April 1997 - 1 C 2.95 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 9 und vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 - BVerwGE 112, 253 <256>, jeweils m.w.N.). So liegt der Fall hier.

Die zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfragen beziehen sich ausschließlich auf die grundsätzliche Verpflichtung der Beklagten zur Kostenerstattung; die Höhe dieser Ausgaben ist, soweit sie vom Kläger bereits beziffert worden sind, von der Beklagten bisher nicht in Frage gestellt worden. Die zwischen den Beteiligten derzeit streitigen Punkte können deshalb in einem auf die Feststellung des Bestehens der Ersatzpflicht der Beklagten beschränkten Klageverfahren vollständig geklärt werden.

3. Die danach zulässige Klage ist jedoch nicht begründet. Zwar kann der Kläger nach Art. 104a Abs. 2 GG dem Grunde nach den Ersatz der Ausgaben für die Entwässerung der in der Baulast der Beklagten stehenden Bundesfernstraßen verlangen (a). Die Beklagte ist jedoch berechtigt, die Leistung zu verweigern, weil Verjährung eingetreten ist (b). Ob der Anspruch außerdem verwirkt ist, wie die Beklagte geltend macht, bedarf deshalb keiner Entscheidung.

a) Handeln die Länder im Auftrag des Bundes, trägt nach Art. 104a Abs. 2 GG der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben. Die Voraussetzungen liegen vor. Der Kläger hat bei der Entwässerung der fraglichen Straßen im Auftrag des Bundes gehandelt. Wie bereits ausgeführt umfasst die Bundesauftragsverwaltung sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen. Die Straßenbaulast umfasst nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben; hierzu gehört auch die Entwässerung der Fahrbahn (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 1 Halbs. 2 FStrG, vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 - 8 B 246.96 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 86 S. 69). Die Art und Weise der technischen Umsetzung der Oberflächenentwässerung wird durch die Baulast nicht im Einzelnen bestimmt. Der Baulastträger ist vielmehr darin frei, sich zur Erfüllung der ihm obliegenden Pflicht einer eigenen Abwassereinrichtung zu bedienen oder eine vorhandene kommunale Kanalisation zu benutzen (BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 a.a.O. S. 70). Der Kläger hat daher auch insoweit im Auftrag des Bundes gehandelt, als er sich zur Oberflächenentwässerung der Bundesfernstraßen des Entwässerungssystems des Landes Berlin bedient hat.

Fehl geht der Einwand der Beklagten, die für den Kläger zuständigen Stellen hätten bei der Straßenentwässerung nicht im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung, sondern in Wahrnehmung eigener Aufgaben handeln wollen. Für den Ausgabenersatzanspruch gemäß Art. 104a Abs. 2 GG ist allein maßgeblich, ob das Land objektiv Aufgaben erfüllt hat, die der Bundesauftragsverwaltung unterliegen. Ist dies wie hier der Fall, so ist unerheblich, ob dem Land bewusst war, dass es im Auftrag des Bundes handelte.

b) Die Beklagte ist aber in entsprechender Anwendung von § 214 Abs. 1 BGB n.F. berechtigt, die Leistung zu verweigern, weil Verjährung eingetreten ist.

aa) Der Anspruch auf Ersatz der sich aus dem Handeln im Auftrag des Bundes ergebenden Ausgaben nach Art. 104a Abs. 2 GG verjährt seit dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 in entsprechender Anwendung von § 195 BGB n.F. in drei Jahren.

Eine eigene Verjährungsregelung für Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG existiert nicht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aber geklärt, dass auch solche Ansprüche der Verjährung unterliegen und dass insoweit auf die Verjährungsregelungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs zurückgegriffen werden kann. Der Zweck der Verjährung, tatsächliche Umstände, die längere Zeit unangefochten Bestand hatten, im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit als zu Recht bestehend anzuerkennen, hat seine Berechtigung gleichermaßen im Privatrecht wie im öffentlichen Recht. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch geltenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelungen als die "sachnächsten" entsprechend heranzuziehen sind (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18). Dies führte nach der Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 meist zur Anwendung der Verjährungsregelung des § 195 BGB a.F., nach dem die regelmäßige Verjährung dreißig Jahre betrug (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 a.a.O). Seitdem ist der nunmehr geltende § 195 BGB nach dem Gesamtzusammenhang der für den Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG geltenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage als sachnächste Regelung heranzuziehen. Danach beträgt die regelmäßige Verjährungsfrist drei Jahre. Sie beginnt entsprechend § 199 Abs. 1 BGB n.F. mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.

(1) Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG sind strukturell mit dem bürgerlich-rechtlichen Auftragsrecht vergleichbar (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18), dessen Verjährung sich nach den §§ 195, 199 Abs. 1 BGB n.F. richtet (Sprau, in: Palandt, BGB, 74. Aufl. 2015, § 670 Rn. 6; Seiler, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, § 670 Rn. 22). Ebenso wie § 670 BGB den Auftraggeber zum Ersatz der Aufwendungen verpflichtet, die der Beauftragte zum Zwecke der Ausführung des Auftrags macht, trägt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG die Ausgaben, die sich aus dem Handeln der Länder im Auftrag des Bundes ergeben.

Diese Bestimmungen stellen für den Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG auch nach der Interessenlage die sachnächste Verjährungsregelung dar. Ebenso wie der Beauftragte die nach § 670 BGB zu ersetzenden Aufwendungen zur Ausführung des Auftrags gemacht hat, hat das im Auftrag des Bundes handelnde Land die sich aus der Auftragsverwaltung ergebenden Zweckausgaben getätigt. Beauftragter wie Land wissen daher in der Regel, welche Aufwendungen oder Ausgaben ihnen durch die Ausführung des Auftrags oder das Handeln im Auftrag des Bundes entstanden sind. Zumindest sind sie in der Lage, sich davon Kenntnis zu verschaffen und ihren jeweiligen Ersatzanspruch zeitnah geltend zu machen, so dass die Verjährungsregelung nach den §§ 195, 199 Abs. 1 BGB n.F. dessen Durchsetzung regelmäßig nicht entgegensteht. Dies gilt umso mehr, als in Fällen, in denen der Gläubiger ohne grobe Fahrlässigkeit keine Kenntnis erlangt hat, nach oder entsprechend § 199 Abs. 4 BGB n.F. der Anspruch erst in zehn Jahren von seiner Entstehung an verjährt.

Die entsprechende Anwendung der §§ 195, 199 BGB n.F. stellt unter diesen Voraussetzungen, wie es für Verjährungsregelungen im öffentlichen Recht geboten ist (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 13), auch einen angemessenen Ausgleich zwischen den Grundsätzen von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden einerseits und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung andererseits dar. Zwar hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche vor dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes angenommen, dass die objektive dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. eine zutreffende Konkretisierung der Grundsätze von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden in Abwägung gegen den Grundsatz der gesetzmäßigen Verwaltung darstelle (BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18 und vom 11. Dezember 2008 a.a.O.). Jedoch steht dies der analogen Anwendung der jetzt geltenden §§ 195, 199 BGB auf Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG nicht entgegen. Denn dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist in diesen Fällen auch bei einem Rückgriff auf die genannte Verjährungsregelung angemessen Rechnung getragen.

Angesichts der Möglichkeit der Länder, Ansprüche auf Ersatz der im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung getätigten Zweckausgaben zeitnah geltend zu machen, bedarf es regelmäßig keiner dreißigjährigen Verjährung, um zu gewährleisten, dass diese Ausgaben im Einklang mit der in Art. 104a Abs. 2 GG verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Lastenverteilung vom Bund getragen werden. Dies gilt umso mehr, als die in den §§ 195, 199 BGB n.F. vorgesehene Verjährungsfrist von drei Jahren die Länder dazu anhält, ihre Ansprüche rechtzeitig geltend zu machen. Auch dies dient einer zeitnahen Verwirklichung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hinsichtlich der bundesstaatlichen Lastenverteilung.

Die Gefahr, dass Ersatzansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG verjähren, wird außerdem durch § 203 Satz 1 BGB n.F. begrenzt. Denn danach hemmen Verhandlungen über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände, zu denen die Länder nach dem Verfassungsgebot der Bundestreue verpflichtet sein können (BVerwG, Urteil vom 18. April 1986 - 8 A 1.83 - Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr. 1 S. 7), die Verjährung, bis einer der Beteiligten die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert.

Schließlich trägt die kurze Verjährungsfrist durch den von ihr ausgehenden Druck, Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG zeitnah geltend zu machen, dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Haushaltsplanung in Bund und Ländern und damit an einer planbaren und möglichst zeitnahen Belastung ihrer öffentlichen Haushalte Rechnung. Dies ist bei der Auswahl der sachnächsten Verjährungsregelung ebenfalls von Bedeutung (BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 1967 - 6 C 98.65 - BVerwGE 28, 336 <339>, vom 18. April 1986 - 8 A 1.83 - Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr. 1 S. 8, vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 43 und vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 7; Hörich, LKV 2009, 351 <354>). Denn es spricht unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit für eine kurze Verjährungsfrist zugunsten des Bundes als Schuldner.

Demgegenüber kommt für den Aufwendungsersatzanspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG ein Rückgriff auf die dreißigjährige Verjährungsfrist des § 197 Abs. 1 BGB n.F. mangels Vergleichbarkeit mit den dort geregelten Ansprüchen nicht in Betracht. Auch ein allgemeiner Rechtsgedanke zugunsten einer derart langen Verjährung, wie ihn der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Anlehnung an § 195 BGB a.F. angenommen hat (vgl. Urteile vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 8, 10 und vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 17; kritisch dazu etwa Grothe, in: MünchKommBGB, 7. Aufl. 2015, § 195 Rn. 16 ff., sowie OVG Weimar, Urteil vom 28. Juli 2011 - 3 KO 1326/10 - LKV 2011, 520), ist jedenfalls für den hier in Rede stehenden Ersatzanspruch nicht nachweisbar.

(2) Der analogen Anwendung der §§ 195, 199 BGB auf Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG steht schließlich auch nicht die Gesetzgebungsgeschichte der Neuregelung des Verjährungsrechts entgegen. Zwar sollte im Schuldrechtsmodernisierungsgesetz zunächst das System der Verjährungsfristen des Bürgerlichen Gesetzbuchs neu geordnet werden. Erst in einem zweiten Schritt sollten dann die übrigen Verjährungsfristen überprüft und gegebenenfalls angepasst werden (BT-Drs. 14/6857 S. 42). Dazu diente das Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts vom 9. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3214), das den Bereich des öffentlichen Rechts bewusst aussparte. Nach der Gesetzesbegründung sollte der Bereich des öffentlichen Rechts nicht erfasst werden, weil dort grundsätzlich eigene Verjährungsregelungen gelten würden und auf die zivilrechtlichen Verjährungsbestimmungen nur hilfsweise entsprechend zugegriffen werden könne. Außerdem erfordere die Einbeziehung des öffentlichen Rechts eine umfassende systematische Abstimmung von Regelungsmaterien auf Bundes- und Länderebene und sprenge deshalb den Rahmen des Gesetzentwurfes (BT-Drs. 15/3653 S. 10). Auch wenn danach der Gesetzgeber weder mit dem Schuldrechtsmodernisierungsgesetz noch mit dem Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an dieses Gesetz eine Änderung der verjährungsrechtlichen Rechtslage herbeiführen wollte, schließt dies jedoch eine entsprechende Anwendung des neuen Verjährungsrechts nicht aus (so grundsätzlich auch BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 10 und 12 f.).

So geht der Gesetzgeber zum einen in der Begründung zum Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts ausdrücklich davon aus, dass auf die zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften im öffentlichen Recht hilfsweise zurückgegriffen werden kann (BT-Drs. 15/3653 S. 10). Zum anderen hat er durch Art. 13 Nr. 3 des Gesetzes zur Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167) die Regelung des § 53 VwVfG den neuen Verjährungsregelungen im BGB angepasst. Außerdem hat er in Art. 13 Nr. 4 dieses Gesetzes mit § 102 VwVfG eine Übergangsregelung geschaffen, nach der Art. 229 § 6 EGBGB bei der Anwendung des § 53 VwVfG entsprechend gilt. In der Gesetzesbegründung hat er dazu ausgeführt, die Neufassung der Verjährungsregelungen im Bürgerlichen Gesetzbuch sollte auch im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes Berücksichtigung finden. Insbesondere werde berücksichtigt, dass die Klageerhebung nicht mehr zur Unterbrechung der Verjährung, sondern zu deren Hemmung führe (BT-Drs. 14/9007 S. 26 und 40 f.). Zwar hat mit den §§ 53 und 102 VwVfG nur eine sehr beschränkte Anpassung von Verjährungsregelungen im öffentlichen Recht an die zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften stattgefunden. Jedoch belegt dies, dass das neue Verjährungsrecht auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers im Verwaltungsrecht Berücksichtigung finden kann (vgl. Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, 2004, S. 655).

bb) Auf dieser Grundlage ist die Beklagte in entsprechender Anwendung von § 214 Abs. 1 BGB n.F. berechtigt, die Erfüllung zu verweigern. Denn der Anspruch des Klägers nach Art. 104a Abs. 2 GG ist verjährt.

Die Verjährung richtet sich ohne Weiteres nach den §§ 195, 199 Abs. 1 BGB n.F., soweit sich der Anspruch auf Ausgaben bezieht, die in den Jahren 2002 und 2003 getätigt wurden. Soweit er Ausgaben aus den Jahren 1977 bis 2001 betrifft, gilt nach Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 EGBGB jedoch nichts anderes. Denn danach finden die neu gefassten §§ 194 ff. BGB auf die an diesem Tag bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche jedenfalls insoweit Anwendung, als die neue Verjährungsfrist kürzer ist als die bisherige.

In Bezug auf Ausgaben aus den Jahren 2002 und 2003 hat die Verjährung nach § 199 Abs. 1 BGB n.F. mit dem Schluss des Jahres begonnen, in dem der Anspruch entstanden ist und der Kläger Kenntnis von den den Anspruch begründenden Umständen und dem Schuldner erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Im Hinblick darauf, dass der Kläger die Zweckausgaben für die Verwaltung der Bundesfernstraßen selbst tätigt, ist davon auszugehen, dass er bereits zu dem Zeitpunkt, in dem sie erfolgen, Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen und dem Bund als Schuldner erlangt hat oder jedenfalls ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste. Dies legt offenbar auch der Kläger seinem Schreiben vom 4. Juni 2009 zugrunde, wenn er für die Zahlungen im Jahr 2004 eine positive Kenntnis des Landes und dementsprechend einen Verjährungsbeginn mit Ablauf des Jahres 2004 annimmt. Für die im Jahr 2002 getätigten Ausgaben hat daher die Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres 2002, für die Ausgaben aus dem Jahr 2003 mit dessen Ablauf begonnen. Die Verjährung ist daher mit dem Ablauf der Jahre 2005 und 2006 eingetreten. Für die in den Jahren 1977 bis 2001 getätigten Ausgaben begann die dreijährige Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. gem. Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 EGBGB mit dem 1. Januar 2002 zu laufen. Zwar ist dabei § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n.F. zu berücksichtigen, so dass die dreijährige Verjährungsfrist nur dann am 1. Januar 2002 zu laufen beginnen konnte, wenn der Kläger zu diesem Zeitpunkt Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen und dem Schuldner erlangt hatte oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangt haben müssen (BGH, Urteil vom 23. Januar 2007 - XI ZR 44/06 - juris Rn. 19 ff.; BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2015 - 9 B 72.14 - juris Rn. 4). Jedoch ist auch für die Jahre 1977 bis 2001 davon auszugehen, dass der Kläger von Anfang an Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen und dem Bund als Schuldner erlangt hat oder jedenfalls ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Damit war der Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG hinsichtlich der Ausgaben aus den Jahren 1977 bis 2001 mit dem Ablauf des Jahres 2004 verjährt.

4. Die Beklagte ist auch nicht nach anderen Rechtsgrundlagen zum Kostenersatz verpflichtet. Ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch besteht nicht. Der Kläger hat die Ausgaben für die Straßenentwässerung im Verhältnis zur Beklagten nicht rechtsgrundlos vorgenommen, sondern in Wahrnehmung der ihm durch Art. 90 Abs. 2 GG übertragenen Aufgabe, die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrag des Bundes zu verwalten. Auch ein Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag kommt daher nicht in Betracht.

5. Einer Vorlage an den Großen Senat nach § 11 Abs. 2 VwGO bedurfte es nicht. Der Senat weicht nicht im Sinne dieser Vorschrift von einer Entscheidung eines anderen Senates ab. Die Entscheidungen des 3. Senats vom 11. Dezember 2008, nach denen für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch weiterhin nach dem in § 195 BGB a.F. zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgedanken eine Verjährungsfrist von dreißig Jahren besteht (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 10 ff., vom 11. Dezember 2008 - 3 C 6.08 - juris Rn. 10 ff. und vom 11. Dezember 2008 - 3 C 20.08 - juris Rn. 10 ff.), betreffen nicht den strukturell dem Aufwendungsersatzanspruch nach § 670 BGB vergleichbaren Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG. Demgegenüber ist zwar der 7. Senat davon ausgegangen, dass die strukturell mit dem bürgerlich-rechtlichen Auftragsrecht vergleichbaren Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen zwischen Hoheitsträgern entsprächen, was nach der früheren Rechtslage regelmäßig zur Anwendung der dreißigjährigen Verjährungsfrist nach § 195 BGB a.F. geführt habe. Jedoch hat er die hier für Art. 104a Abs. 2 GG entschiedene Frage, ob nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes die Regelverjährungsfrist von drei Jahren nach § 195 BGB n.F. anzuwenden ist oder ob weiterhin eine Maximalfrist von dreißig Jahren gelten soll, ausdrücklich offengelassen (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18 f.).

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.