BVerwG, 6. Senat — 6 B 47/17

1. Die Beklagte trug Ende Mai 2013 zugunsten der getrennt lebenden Ehefrau des Klägers eine Auskunftssperre mit Wirkung bis zum 31. Dezember 2015 in das Melderegister ein, weil die Ehefrau angegeben hatte, Angst vor dem Kläger zu haben. Ermittlungen stellte die Beklagte nicht an. Sie löschte die Auskunftssperre Ende August 2013 aus Anlass eines Auskunftsbegehrens des Klägers über den Wohnsitz der Ehefrau. Diese hatte auf Nachfrage mitgeteilt, sie habe keine Befürchtungen mehr. Nach der Löschung teilte die Beklagte dem Kläger die im Melderegister eingetragene Wohnanschrift mit. Hierfür setzte sie Verwaltungskosten fest. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies der Kreis P. zurück und setzte Widerspruchskosten fest.

Der Kläger hat Klage mit den Anträgen erhoben, die Rechtswidrigkeit der Auskunftssperre festzustellen und die Verwaltungskostenbescheide in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufzuheben. Die Klage hat erstinstanzlich weit überwiegend, insbesondere mit dem Feststellungsantrag, Erfolg gehabt. Auf die Berufung des Beklagten hat das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht unter Mitwirkung der Richter W., S. und D. die Klage in vollem Umfang abgewiesen (OVG Schleswig, Urteil vom 28. April 2016 - 4 LB 8/15 -). Die Ablehnungsgesuche des Klägers gegen die Richter W. und S. hat das Oberverwaltungsgericht in anderer Besetzung durch Beschluss vom 3. August 2016, das Ablehnungsgesuch gegen den Richter D. durch Beschluss vom 5. August 2016 abgelehnt. Im Anschluss daran hat das Gericht unter Mitwirkung dieser Richter beschlossen, der Beschwerde des Klägers wegen der Nichtzulassung der Revision nicht abzuhelfen. Dabei hat es weitere Ablehnungsgesuche gegen die Richter als unbeachtlich behandelt.

Die Beschwerde des Klägers hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts durch Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) in Bezug auf die Abweisung der Feststellungsklage zurückgewiesen. Der Senat hat sich der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts angeschlossen, diese Klage sei unzulässig, weil der Kläger nach der Löschung der Auskunftssperre kein berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO an der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit habe. Ein Rehabilitationsinteresse sei nicht anzuerkennen, weil die Auskunftssperre in Bezug auf Rechtsfolgen und faktische Wirkungen neutral sei. Daher lasse sich die vom Kläger geltend gemachte Stigmatisierung nicht auf die Einrichtung der Auskunftssperre zurückführen. In Bezug auf die Abweisung der Anfechtungsklage hat der Senat die Rechtssache wegen der verfahrensfehlerhaften Mitwirkung eines ehrenamtlichen Richters zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Der Senat hat auch gebilligt, dass das Oberverwaltungsgericht weitere Ablehnungsgesuche gegen die mitwirkenden Richter, die der Kläger nach der Zurückweisung der ersten Gesuche durch die Beschlüsse vom 3. und 5. August 2016 angebracht hat, als unbeachtlich behandelt hat.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage durch Beschluss vom 26. April 2017 (4 LB 33/17) unter Mitwirkung der Richter W. und S. und der Richterin N. erneut abgewiesen. Dabei hat es Ablehnungsgesuche des Klägers gegen diese Richter als unbeachtlich behandelt. Der Kläger hat Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegt und die Richter des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts, die an dem Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) mitgewirkt haben, als befangen abgelehnt.

Der Kläger hat diese Ablehnungsgesuche mit den Rechtsauffassungen begründet, die der Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) vertreten hat. Er hält diese Rechtsansichten für vollkommen unhaltbar. Die Richter des 6. Senats ignorierten die gesetzlichen Regelungen über die Richterablehnung. Es sei nicht nachvollziehbar, dass der Senat die Auffassung teile, seine weiteren Ablehnungsgesuche gegen die mitwirkenden Richter des Oberverwaltungsgerichts stellten ein "rechtliches nullum" dar. Er habe mehrfach belegt, dass die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts sein Persönlichkeitsrecht, seine Verfahrensgrundrechte, seinen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz gegen die Verbreitung von Schmähkritik und unwahren Tatsachenbehauptungen zu seiner Person und seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzten. Der Richter am Oberverwaltungsgericht D. habe am Oberlandesgericht an einem Berufungsurteil über eine Klage des Klägers mitgewirkt und dabei die absurd zu nennende Rechtsauffassung vertreten, es sei gerechtfertigt, dass der Kläger als psychisch krank, unberechenbar aggressiv und als Gewalttäter bezeichnet werde, der Leib, Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit und andere höchstpersönliche Rechtsgüter verletzt habe. Der Kläger sei an seinem Wohnort und in seinem beruflichen Wirkungskreis als Rechtsanwalt diffamiert worden. Die Gründe des Beschlusses vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) und die dienstlichen Äußerungen der als befangen abgelehnten Richter ließen eine feindliche Einstellung ihm gegenüber erkennen.

2. Die Anträge auf Ablehnung der im Tenor genannten Richter wegen Besorgnis der Befangenheit, über die nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 45 Abs. 1 ZPO ohne deren Mitwirkung zu entscheiden ist, können keinen Erfolg haben.

a) Nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2 ZPO setzt die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis der Befangenheit voraus, dass ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit des Richters zu rechtfertigen. Es ist nicht erforderlich, dass der Richter tatsächlich voreingenommen oder parteiisch ist. Vielmehr genügt es, wenn vom Standpunkt eines Beteiligten aus gesehen ein Grund vorliegt, der bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass gibt, an der Unparteilichkeit des Richters zu zweifeln. Ein solcher Grund kann jeder tatsächliche Umstand sein, aus dem ein besonnener Verfahrensbeteiligter den Eindruck gewinnen kann, der Richter besitze möglicherweise nicht die notwendige Neutralität und Distanz zu den Verfahrensbeteiligten oder zu dem Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens (stRspr; vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. Februar 2009 - 1 BvR 182/09 - BVerfGK 15, 111 <114>; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2017 - 9 A 16.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:101017B9A16.16.0] - juris Rn. 2; BGH, Beschluss vom 12. Oktober 2011 - V ZR 8/10 - NJW-RR 2012, 61 Rn. 5).

Der Umstand, dass ein Richter eine Entscheidung über den Verfahrensgegenstand oder seine Verfahrensführung zu Lasten eines Verfahrensbeteiligten auf eine Rechtsauffassung gestützt hat, der dieser Beteiligte im Verfahren entschieden entgegen getreten ist, weil er sie für verfehlt hält, ist für sich genommen nicht geeignet, die Unparteilichkeit des Richters in Zweifel zu ziehen. Hinzukommen muss, dass diese Rechtsauffassung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt vertretbar erscheint. Sie muss so weit vom Stand der Rechtsprechung oder den allgemein anerkannten Grundsätzen für die Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen entfernt sein, dass sie aus der Sicht eines besonnenen Verfahrensbeteiligten nicht mehr verständlich erscheint. Ein Richter, der seiner Entscheidung oder Verfahrensführung eine juristisch nicht mehr nachvollziehbare Rechtsauffassung zugrunde legt, lässt bei verständiger Betrachtung befürchten, er lasse sich von einer unsachlichen Einstellung gegenüber dem dadurch benachteiligten Verfahrensbeteiligten leiten (stRspr; BGH, Beschluss vom 12. Oktober 2011 - V ZR 8/10 - NJW-RR 2012, 61 Rn. 7; zum Ganzen Gerken, in: Wieczorek/Schütze, ZPO, Band 1/2, 4. Aufl. 2015, § 42 Rn. 17 und 24 m.w.N.).

b) Nach diesen Maßstäben ist die Besorgnis der Befangenheit der abgelehnten Richter nicht begründet. Dabei kann dahingestellt bleiben, welchen der abgelehnten Richter die vom Kläger beanstandeten Rechtsauffassungen zugerechnet werden können. Für die tragenden Erwägungen, auf die der Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) gestützt ist, reicht jeweils eine Mehrheit von zwei Richtern (§ 196 Abs. 1 GVG). Die Stimmenverhältnisse können nicht geklärt werden, weil die Richter darüber Stillschweigen zu bewahren haben (§ 43 DRiG). Ungeachtet dessen lassen die Gründe dieses Beschlusses bei verständiger Würdigung nicht erkennen, dass die Richter dem Kläger voreingenommen gegenüberstehen. Dessen Befürchtungen und Schlussfolgerungen sind nicht berechtigt, weil die von ihm als unhaltbar angesehenen Rechtsauffassungen nahe liegen oder zumindest vertretbar sind.

aa) Dies gilt für die Rechtsauffassung, es bestehe kein berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation für eine Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit einer zugunsten eines Dritten eingerichteten Auskunftssperre nach deren Löschung. Die Eintragung einer Auskunftssperre setzt voraus, dass Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass der betroffenen oder einer anderen Person durch eine Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen erwachsen kann (vgl. § 21 Abs. 5 Satz 1 des Melderechtsrahmengesetzes - MRRG -, den § 27 Abs. 7 Satz 1 des schleswig-holsteinischen Landesmeldegesetzes - LMG SH - umgesetzt hat; nunmehr abgelöst durch § 51 Abs. 1 Satz 1 des Bundesmeldegesetzes - BMG -). Diese meldegesetzlichen Voraussetzungen für die Eintragung lassen erkennen, dass die Auskunftssperre ausschließlich den Rechten derjenigen Person zu dienen bestimmt ist, zu deren Schutz sie eingetragen ist. Diese Person soll davor bewahrt werden, dass sich eine ihr drohende schwerwiegende Gefahr realisiert. Dagegen sehen die gesetzlichen Regelungen nicht vor, dass bei der Entscheidung über die Eintragung Interessen anderer Personen zu berücksichtigen sind. Dies gilt auch für Personen, denen angelastet wird, die Gefahrenlage herbeigeführt oder dazu beigetragen zu haben. Dies gilt auch, wenn die Meldebehörde wie im vorliegenden Fall eine Auskunftssperre "auf Zuruf" einträgt und in der Folgezeit unter Verkennung der gesetzlichen Eintragungsvoraussetzungen ohne Sachverhaltsermittlung aufrechterhält.

Die obergerichtliche Rechtsprechung nimmt an, dass ein Dritter die inzidente verwaltungsgerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Auskunftssperre erreichen kann, wenn er ein Auskunftsbegehren im Wege der Klage verfolgt, dem die Meldebehörde wegen einer Auskunftssperre nicht entsprochen hat (OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. März 2010 - 11 LA 237/09 - Nds.VBl 2010, 305 <306>; OVG Münster, Beschluss vom 9. Dezember 2014 - 16 A 1049/14 - NJW 2015, 1323). Jedoch spielt die Bedeutung seines Auskunftsinteresses für diese Prüfung keine Rolle, weil dies gesetzlich nicht vorgesehen ist (§ 21 Abs. 5 MRRG; § 51 Abs. 1 Satz 1 BMG). Im vorliegenden Fall hat die Beklagte das Auskunftsbegehren des Klägers, ihm den gemeldeten Wohnsitz seiner getrennt lebenden Ehefrau mitzuteilen, wenn auch nach einigem Hin und Her, erfüllt. Damit hat sie schlussendlich dem meldegesetzlich geschützten Interesse des Klägers Rechnung getragen. Gegenstand eines Auskunftsbegehrens kann nur der im Melderegister eingetragene Wohnsitz sein. Dies gilt auch für den Fall der Unrichtigkeit; unrichtige Eintragungen müssen zunächst in dem dafür vorgesehenen Verfahren berichtigt werden (vgl. nunmehr § 6 BMG).

Die Rechte von Personen, denen die Gefahrenlage angelastet wird, die Anlass für die Eintragung der Auskunftssperre ist, werden dadurch geschützt, dass zum einen der Grund für die Auskunftssperre nicht im Melderegister eingetragen wird und zum anderen sich die Meldebehörde jedes Hinweises über den Sachverhalt enthalten muss, der der Auskunftssperre zugrunde liegt (vgl. nunmehr §§ 7, 51 Abs. 2 Satz 3 BMG). Verstoßen Mitarbeiter der Meldebehörde gegen dieses Schweigegebot, können dem Betroffenen Ansprüche gegen die Meldebehörde auf Widerruf und Unterlassung personenbezogener Behauptungen zustehen. Derartige Verstöße stellen schon deshalb keine Bagatellen dar, weil sich die Folgen für den Betroffenen nicht absehen lassen. Daher muss die Meldebehörde möglichen Verstößen nachgehen, wenn hierfür Anlass besteht. Es reicht dann nicht aus, sich auf Nichtwissen zu berufen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Meldebehörde wie im vorliegenden Fall eine Auskunftssperre aufrechterhalten hat, ohne die zugrunde liegenden Vorwürfe gegen einen Dritten hinreichend überprüft zu haben. Die Bedeutung der Schweigepflicht wird dadurch belegt, dass seit Inkrafttreten des Meldegeheimnisses nach § 7 Abs. 1 BMG am 1. November 2015 die Nutzung personenbezogener Meldedaten durch Amtsträger oder für den öffentlichen Dienst besonders verpflichtete Personen nach § 203 Abs. 2 StGB strafbar ist (Süßmuth, BMG, § 7 Rn. 1). Zu den Meldedaten gehören alle personenbezogenen Informationen, die in den Unterlagen der Meldebehörde vorhanden sind (Süßmuth a.a.O. § 7 Rn. 11).

Sind die meldegesetzlichen Regelungen über die Auskunftssperre ausschließlich den Rechten der dadurch geschützten Person zu dienen bestimmt, kann die von den abgelehnten Richtern in dem Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) gebilligte Rechtsansicht des Oberverwaltungsgerichts, von einer Auskunftssperre könne keine Stigmatisierung Dritter ausgehen, keinesfalls als unhaltbar angesehen werden. Derartige Auswirkungen können keinen Einfluss auf die rechtliche Beurteilung der Auskunftssperre haben. Für eine Stigmatisierung ist die Meldebehörde nur dann verantwortlich, wenn diese darauf zurückzuführen ist, dass Mitarbeiter die melderechtliche Schweigepflicht verletzt haben.

bb) Die Parteilichkeit der abgelehnten Richter ist auch nicht deshalb zu besorgen, weil es nach den Gründen des Beschlusses vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) keinen Verfahrensfehler darstellt, dass die Richter des Oberverwaltungsgerichts mehrere gegen sie gerichtete Ablehnungsgesuche als unbeachtlich behandelt haben. Es ist in langjähriger Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass Ablehnungsgesuche gegen Richter unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht nach den hierfür vorgesehenen gesetzlichen Regelungen, insbesondere nach §§ 42 ff. ZPO, behandelt werden müssen, sondern als unbeachtlich eingestuft werden können. Unbeachtliche Ablehnungsgesuche lösen kein Tätigkeitsverbot des abgelehnten Richters nach § 47 ZPO aus; dieser kann an der Entscheidung über das Ablehnungsgesuch und an der Sachentscheidung mitwirken. Nach der gefestigten Rechtsprechung ist ein Ablehnungsgesuch unbeachtlich, wenn es sich als Missbrauch des Ablehnungsrechts darstellt. Der Vortrag des Antragstellers darf unter keinem denkbaren Gesichtspunkt geeignet sein, die Unparteilichkeit der abgelehnten Richter in Frage zu stellen (stRspr; BVerwG, Beschlüsse vom 12. März 2013 - 5 B 9.13 - juris Rn. 3 und vom 29. Januar 2014 - 7 C 13.13 - Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 76 Rn. 5). Dies kommt in Betracht, wenn der Antragsteller die Besorgnis der Befangenheit daraus herleitet, dass ein Richter eine Rechtsauffassung vertritt, die er für vollkommen verfehlt hält, die jedoch nach dem Stand der Rechtsprechung und nach den allgemein anerkannten Methoden der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen zumindest vertretbar ist. Auch kann ein Ablehnungsgesuch als unbeachtlich behandelt werden, das inhaltlich lediglich ein Gesuch wiederholt, das im Verfahren nach §§ 42 ff. ZPO ohne Mitwirkung des abgelehnten Richters zurückgewiesen worden ist. Ablehnungsgesuche sind nicht dazu bestimmt, auf die Änderung einer jedenfalls vertretbaren Rechtsauffassung eines Richters hinzuwirken, auch wenn sie der Antragsteller für verfehlt hält.

Diese Maßstäbe liegen dem Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16) zugrunde, wie die Ausführungen in den Beschlussgründen zeigen (unter Rn. 9). Ihre Anwendung ist bei verständiger Würdigung aus folgenden Gründen nicht geeignet, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit der abgelehnten Richter hervorzurufen: Das Oberverwaltungsgericht hat die ersten Ablehnungsgesuche des Klägers gegen die daran mitwirkenden Richter W. und S. ohne deren Mitwirkung durch Beschluss vom 3. August 2016, das erste Ablehnungsgesuch gegen den Richter D. ohne dessen Mitwirkung durch Beschluss vom 5. August 2016 abgelehnt. Dabei hat das Gericht die Einwendungen, aufgrund derer der Kläger die Richter als voreingenommen ansieht, im Einzelnen abgehandelt. Insbesondere hat es sich mit der Mitwirkung des Richters D. an einem Berufungsurteil des Oberlandesgerichts über eine Klage des Klägers befasst. Die Rechtsauffassung, diese Mitwirkung könne die Besorgnis der Befangenheit nicht begründen, steht in Einklang mit dem allgemein anerkannten Maßstab, nach dem zu beurteilen ist, ob ein Richter aufgrund einer Vorbefassung voreingenommen ist. Danach rechtfertigt die Tatsache, dass ein Richter an Entscheidungen in einem anderen Verfahren, das den im Wesentlichen gleichen Lebenssachverhalt betrifft, befasst war, für sich genommen noch kein Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit. Hierfür ist Voraussetzung, dass Tatsachen den Eindruck begründen, der Richter habe sich aufgrund seiner Vorbefassung endgültig festgelegt und sei deshalb Argumenten nicht mehr zugänglich (stRspr; BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 1986 - 6 B 70.85 - Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 37; zum Ganzen Gerken, in: Wieczorek/Schütze, ZPO, Band 1/2, 4. Aufl. 2015 § 42 Rn. 27 m.w.N.). Daran gemessen kann die Rechtsansicht des Oberverwaltungsgerichts in dem Beschluss vom 5. August 2016, diese Voraussetzungen seien in Bezug auf die Mitwirkung des Richters D. in dem für den Kläger nachteiligen Berufungsurteil des Oberlandesgerichts nicht gegeben, nicht als unhaltbar bezeichnet werden.

Davon ausgehend ist die Würdigung des Senats in dem Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16), das Oberverwaltungsgericht habe die nachfolgenden Ablehnungsgesuche des Klägers zu Recht als unbeachtlich angesehen, nicht zu beanstanden. Es handelt sich um Wiederholungen der ersten, im Verfahren nach §§ 42 ff. ZPO behandelten Ablehnungsgesuche, die der Kläger erneut auf die nach seinem Verständnis unhaltbaren entscheidungserheblichen Rechtsansichten des Oberverwaltungsgerichts und auf die Vorbefassung des Richters D. gestützt hat.

cc) Zumindest vertretbar und damit keine Befangenheit begründend ist auch die Auffassung der abgelehnten Richter in dem Beschluss vom 7. März 2017 (BVerwG 6 B 53.16), die das rechtliche Gehör verletzende Mitwirkung des ehrenamtlichen Richters T. an der berufungsgerichtlichen Entscheidung erstrecke sich nur auf den Anfechtungsantrag. Die vom Kläger vertretene gegenteilige Auffassung rechtfertigt angesichts der im Beschluss vom 7. März 2017 - BVerwG 6 B 53.16 - (Rn. 24) gegebenen Begründung nicht die Annahme der Befangenheit.

dd) Die im hiesigen Verfahren eingeholten dienstlichen Äußerungen lassen ebenso wenig eine Voreingenommenheit der als befangen abgelehnten Richter erkennen. Dienstliche Äußerungen dienen der Tatsachenfeststellung; von einer Würdigung des Ablehnungsgesuchs hat der abgelehnte Richter grundsätzlich Abstand zu nehmen (vgl. BGH, Beschluss vom 12. Oktober 2011 - V ZR 8/10 - NJW-RR 2012, 61 Rn. 11 m.w.N.). Da - wie die vorstehenden Ausführungen zeigen - eine weitergehende Tatsachenfeststellung für die Prüfung der geltend gemachten Ablehnungsgründe nicht erforderlich gewesen ist, genügen die dienstlichen Äußerungen den Anforderungen.