BVerwG, 6. Senat — 6 BN 4/17
Umlage von Verbandslasten auf Verbandsmitglieder; Verbandssatzung des Verwaltungsverbandes; Schulträger
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichtshofs hat keinen Erfolg.
1. Die Antragstellerin ist Mitglied des Antragsgegners, einem aus 14 Gemeinden bestehendem Verwaltungsverband. Zu dessen Aufgaben gehört die Erfüllung der den Mitgliedsgemeinden obliegenden Aufgabe als Schulträger. Im Nachgang zu einer im März 2015 vom Verwaltungsrat des Antragsgegners beschlossenen Erweiterung der Mensa der Verbandswerkrealschule beschloss die Verbandsversammlung am 12. November 2015, in der Verbandssatzung als Maßstab für Kapitalumlagen bei einem Umlagebedarf von mindestens 100 000 € die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden festzulegen. Daraus ergibt sich für die Antragstellerin eine Umlage zur Finanzierung der Mensaerweiterung von rund 9 128 € gegenüber rund 2 220 € nach dem bisherigen schülerbezogenen Maßstab. Gegen diese Satzungsänderung wendet sich die Antragstellerin mit ihrem Normenkontrollantrag.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Antrag als unbegründet abgelehnt und im Wesentlichen ausgeführt: Die Satzungsänderung sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Der Umlagemaßstab verstoße nicht gegen § 19 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) des Landes Baden-Württemberg, dessen Absatz 1 Satz 1 die Erhebung einer Umlage von den Verbandsmitgliedern vorsehe und dessen Absatz 1 Satz 2 als Maßstab für die Umlage bestimme, dass der Finanzbedarf für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt werde. Dem Verband sei für die Festlegung des Maßstabs ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, da die Umlage von Verbandslasten nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils bedürfe und der Spielraum im Wesentlichen nur durch das Willkürverbot begrenzt sei. Die Änderung des Umlageschlüssels sei rechtmäßig. Insbesondere habe als Umlageschlüssel für die Deckung des Finanzbedarfs bei längerfristig wirkenden Investitionen nicht auf die aktuelle Anzahl der Nutzer aus den Verbandsgemeinden abgestellt werden müssen. Die Revision sei nicht zuzulassen.
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Nichtzulassung der Revision und stützt ihre Beschwerde auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Das berufungsgerichtliche Urteil werfe Fragen nach einer Begrenzung des Gestaltungsspielraums eines Verwaltungsverbandes bei der Festlegung des Umlagemaßstabs durch Art. 28 Abs. 2 GG auf.
2. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt die Bezeichnung einer konkreten Rechtsfrage, die für die Revisionsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 15).
Bezieht sich die als rechtsgrundsätzlich bedeutsam erachtete Frage auf die Verfassungsmäßigkeit des irrevisiblen Landesrechts in seiner das Revisionsgericht bindenden Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO), vermag die Rüge der Verletzung von Bundesverfassungsrecht die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die in Bezug genommenen bundesverfassungsrechtlichen Normen und Rechtsgrundsätze ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. September 1995 - 6 B 11.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 6 S. 8 und vom 25. August 2011 - 6 B 16.11 - juris Rn. 4). Daran gemessen rechtfertigen die von der Antragstellerin aufgeworfenen und von ihr als rechtsgrundsätzlich angesehenen Fragen nicht die Zulassung der Revision.
a) In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass die Maßstäbe für die Umlage von Verbandslasten auf Verbandsmitglieder mangels Entgeltcharakter nicht am Maßstab des Äquivalenzprinzips, sondern am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Gleichheitssatzes zu messen sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 - 9 C 1.07 - Buchholz 445.20 Wasserverbandsrecht Nr. 1 Rn. 29; Beschlüsse vom 21. Oktober 1987 - 7 B 64.87 - Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 S. 2 f. = juris Rn. 5 und vom 4. Juni 2002 - 9 B 15.02 - NVwZ 2002, 1508 Rn. 15). Das Äquivalenzprinzip findet insbesondere bei Vorzugslasten Anwendung, die eine Leistung der öffentlichen Hand abgelten. Demgegenüber werden Umlagen von Mitgliedsgemeinden erhoben, um einen ungedeckten Finanzbedarf des Gemeindeverbandes zu decken. Hierfür gilt der Gleichheitsgrundsatz als Ausfluss des Rechtsstaatsgebots (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG; BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <392 f.>; BVerwG, Beschlüsse vom 21. Oktober 1987 - 7 B 64.87 - Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 S. 2 f. = juris Rn. 5 und vom 27. Juni 2005 - 10 B 72.04 - Buchholz 445.1 Allg. Wasserrecht Nr. 9 S. 14 f. = juris Rn. 11).
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, aus dem die Antragstellerin Vorgaben für die Auslegung der landesgesetzlichen Regelungen über den Umlagemaßstab herleitet, bietet keinen weitergehenden Schutz. Zwar kommt die von den Mitgliedsgemeinden erhobene Umlage nicht nur der Erfüllung der je eigenen Aufgabe, sondern zugleich auch den anderen Mitgliedsgemeinden und ihren Anwohnern zugute. Insoweit sind aber Einwände aus Art. 28 Abs. 2 GG jedenfalls solange nicht zu erheben, als das Umlageaufkommen im kommunalen Bereich verbleibt. Ein solcher interkommunaler Lastenausgleich findet seine Rechtfertigung darin, dass der Pflichtverband (s. hier § 2 Abs. 1 GKZ, § 28 Abs. 1 SchulG BW) die ihm übertragenen Pflichtaufgaben seiner Mitgliedsgemeinden in deren Einvernehmen erfüllt, die auf diese Weise von den eigenen Ausgaben entlastet sind. Dies lässt den durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Aufgabenbestand und dessen Wahrnehmung unberührt (vgl. zur Erfüllung einer umlagefinanzierten Pflichtaufgabe: BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24.84 - BVerfGE 83, 363 <386>; s. auch BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 - BVerwGE 127, 155 <158 f.>).
b) Aufgrund der dargestellten Rechtsprechung kann die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, "inwieweit die Sichtweise des Senates, dass § 19 GKZ keinen äquivalenten Vorteil für den Umlagepflichtigen voraussetzt und deshalb der Spielraum des Satzungsgebers lediglich durch das Willkürgebot begrenzt ist, einer Maßstabsüberprüfung an Bundesrecht standhält", ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens dahingehend beantwortet werden, dass der Spielraum des Satzungsgebers aus bundesrechtlicher Sicht durch das Willkürverbot begrenzt wird.
Demgegenüber kann die weitere Frage, "ob der im Regelfall bestehende weitere Gestaltungsspielraum eines Verwaltungsverbandes bei der Festlegung eines Umlagemaßstabs im Rahmen von § 19 GKZ Baden-Württemberg im Lichte von Art. 28 Abs. 2 GG und der dort verankerten kommunalen Selbstverwaltung in Verbindung mit den Grundsätzen von Treu und Glauben beschränkt ist, soweit eine Umlage für eine in engem zeitlichen Zusammenhang beschlossene Maßnahme ansteht und im Zuge der Beschlussfassung der Maßnahme eine Änderung des bestehenden Umlageschlüssels keine Thematisierung erfahren hat", ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens verneint werden. Im Bereich des interkommunalen Lastenausgleichs können Einwände aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht erhoben werden, solange - wie hier - das Aufkommen im kommunalen Bereich verbleibt. Mit ihrer Beschwerdebegründung zeigt die Antragstellerin im Übrigen ausgehend von der bisherigen Rechtsprechung, mit der sie sich nicht auseinandersetzt, keinen weitergehenden Klärungsbedarf auf. Insbesondere ist dem Vorbringen nicht zu entnehmen, welche Grenzen sich aus Art. 28 Abs. 2 GG innerhalb des interkommunalen Lastenausgleichs für die Festlegung des Umlagemaßstabs ergeben sollen. Ebenso lässt sie bei der Darlegung des Zulassungsgrundes außer Acht, dass die von ihr mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Satzungsänderung - wie der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat - nicht nur die Maßnahme der Mensaerweiterung erfasst, sondern in abstrakt-genereller Weise den Umlagemaßstab für Investitionen in Schulen des Antragsgegners festlegt.
Die von der Antragstellerin ebenfalls als rechtsgrundsätzlich bedeutsam erachtete Frage
"Führt eine mit der (knappest denkbaren Mehrheit) entsprechend einer Verbandssatzung erfolgte Satzungsänderung, veranlasst (nicht verursacht) durch einen konkreten Verteilungsbedarf eines Eigenanteils einer Kapitalanlage für Investitionsmaßnahmen nicht zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses, wenn die beschließenden anwesenden Mitglieder beim positiven Beschluss davon ausgehen, dass der Beschluss dahin führt, dass der Anlass der Beschlusslage - eben diese Kapitalanlage für Investitionsmaßnahmen - wirkmächtig an die Verbandsmitglieder seitens des Antragsgegners umgesetzt werden können und dadurch nicht die haushaltsrechtliche Grundlage für die Durchsetzung des Eigenanteils an der Kapitalumlage für Investitionsmaßnahmen geschaffen wird, obgleich der Verwaltungsrat eines Verbandes mit Mehrheit zuvor (am 11.03.2015) die Maßnahme gebilligt hat[?]"
sowie die Frage
"Soweit der Beschluss des Verwaltungsrats vom 11.03.2015 nicht zu einer korrekten haushaltsrechtlichen Deckung der Maßnahme - Mensaerweiterung - führen kann, da vorgelagert zu einer möglichen Änderung der Verbandssatzung eine allstimmige Übernahme der Aufgabe in die Verbandssatzung erforderlich ist und sich diese nicht abzeichnet bereits deshalb rechtswidrig ist, weil in den maßgeblichen Sitzungsvorlagen zum Tagesordnungspunkt 8 die am 27.10.2015 zur Verbandsversammlung vom 12.11.2015 übersandt wurden, hierauf nicht hingewiesen wurde [?]"
lassen schon nicht den erforderlichen konkreten bundesrechtlichen Bezug erkennen, dessen Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten wäre. Allein die in der Begründung dargestellte und nach Art. 28 Abs. 2 GG als rechtsfehlerhaft gewertete zeitliche Abfolge der Entscheidung über die Mensafinanzierung und nachfolgend der Satzungsänderung sowie der Hinweis auf die gebotene Vollständigkeit der Sitzungsunterlagen genügen den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht. Die Beschwerde geht insoweit von einem Sachverhalt aus, den die Vorinstanz nicht festgestellt hat. Sie zeigt auch hier nicht einmal ansatzweise auf, welche Vorgaben sich aus Art. 28 Abs. 2 GG für die Beschlussfassung des Antragsgegners betreffend den Umlagemaßstab ergeben sollen. Der Verwaltungsgerichtshof hat den satzungsändernden Beschluss zudem in formeller Hinsicht nicht beanstandet, ohne dass sich die Antragstellerin hiermit in Bezug auf die behauptete Unvollständigkeit der Sitzungsunterlagen auseinandersetzt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.