BVerwG, 4. Senat — 4 CN 9/17, 4 CN 10/17

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des Bebauungsplans "RegioPort Weser I".

Der Plan erfasst ein knapp 92 ha großes Areal nördlich des Mittellandkanals, das teilweise auf dem Gebiet der Stadt A., teilweise auf dem Gebiet der Stadt B. liegt. Er soll die planungsrechtlichen Voraussetzungen zum Bau eines Hafens für den Containerumschlag und für die Ansiedlung ergänzenden, hafenaffinen Gewerbes schaffen. Aufgestellt worden ist er vom Antragsgegner, einem Verband, dem die Städte A. und B. sowie der Kreis C. und der Landkreis D. angehören.

Die Antragstellerin im Verfahren 4 CN 9.17 ist Eigentümerin eines Wohngrundstücks in unmittelbarer Nachbarschaft des Plangebiets. Die Antragstellerin im Verfahren 4 CN 10.17 ist eine nordrhein-westfälische Gebietskörperschaft, deren Stadtgrenze ca. 4,5 km vom Plangebiet entfernt ist und durch deren Stadtgebiet mit der B 482 ein Hauptautobahnzubringer des Hafens führt.

Das Oberverwaltungsgericht hat den Bebauungsplan für unwirksam erklärt. Die Unwirksamkeit des Plans folge bereits daraus, dass der Antragsgegner nicht wirksam gegründet worden sei und es damit an dem erforderlichen Planungsträger selbst fehle.

Mit seinen vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen erstrebt der Antragsgegner die Ablehnung der Normenkontrollanträge. Die Antragstellerinnen verteidigen die vorinstanzlichen Entscheidungen.

Die Revisionen, die der Senat in der mündlichen Verhandlung zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden hat (§ 93 Satz 1 VwGO), sind unbegründet. Die angefochtenen Urteile beruhen nicht auf der Verletzung von Bundesrecht.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit Bundesrecht entschieden, dass der Antragsgegner weder als Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB noch als Zweckverband nach § 205 Abs. 6 BauGB i.V.m. den Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG NRW) wirksam gegründet worden ist, und aus diesem Umstand zu Recht die Unwirksamkeit des angefochtenen Bebauungsplans hergeleitet.

a) Als Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB ist der Antragsgegner nach Auffassung der Vorinstanz bereits deshalb nicht wirksam gegründet worden, weil es an der erforderlichen ortsüblichen Bekanntmachung der Gründungssatzung vom 6. April 2009 fehlt. Dem liegt der zutreffende Ansatz zugrunde, dass zu den Voraussetzungen der Rechtmäßigkeit einer Satzung ihre öffentliche Bekanntmachung gehört. Sie ist ein Gebot des Rechtsstaatsprinzips (BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1992 - 4 NB 20.92 - NVwZ-RR 1993, 262 <263>).

aa) Das Oberverwaltungsgericht vermisst eine Bekanntmachung der Gründungssatzung in den Bekanntmachungsorganen der am Antragsgegner beteiligten Gebietskörperschaften, deren Erfordernis es daraus hergeleitet hat, dass es sich bei der Gründung eines Planungsverbandes nach § 205 Abs. 1 BauGB "letztlich um den ersten Teil der Bauleitplanung handelt".

Der Senat lässt offen, ob die Gründungssatzung in den Veröffentlichungsorganen des Kreises C. und des Landkreises D. hätte bekanntgemacht werden müssen. Er folgt dem Oberverwaltungsgericht jedenfalls darin, dass die Satzung einer Bekanntgabe in den Publikationsorganen der Städte A. und D. bedurft hätte. Satzungen, mit denen sich Gemeinden zu einem Planungsverband zusammenschließen, sind nach den Vorschriften öffentlich bekannt zu machen, die das Landes- und Kommunalrecht für die Veröffentlichung gemeindlicher Satzungen normiert hat (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 205 Rn. 54; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2017, § 205 Rn. 17; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 3. Aufl. 2018, § 205 Rn. 23; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 205 Rn. 4; Jarass/Kment, BauGB, 2. Aufl. 2017, § 205 Rn. 6; Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, § 205 Rn. 1; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. 2002, Stand März 2018, § 205 Rn. 12). Die Gründungssatzung ist eine gemeindliche Satzung, weil die Bauleitplanung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu den eigenen Angelegenheiten der Gemeinden mit der Befugnis gehört, den Bebauungsplan als Satzung zu beschließen (§ 10 Abs. 1 BauGB), und auch mit der Übertragung der Befugnis zur Bauleitplanung an einen Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB von der Zuständigkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB Gebrauch gemacht wird.

bb) Dem Oberverwaltungsgericht ist darin beizupflichten, dass die gebotene ortsübliche Bekanntmachung in den Veröffentlichungsorganen der Städte A. und B. durch die Bekanntgabe der Gründungssatzung und ihrer Genehmigung im Amtsblatt der Bezirksregierung Detmold vom 27. April 2009 nicht ersetzt worden ist. Für eine wirksame Ersatzverkündung fehlt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Sie ist namentlich nicht in § 11 Abs. 1 GkG NRW zu finden, der anordnet, dass die Aufsichtsbehörde die (Zweck-)Verbandssatzung und ihre Genehmigung in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt bekanntzumachen hat und die Gemeinden und Kreise in der für ihre Bekanntmachungen vorgeschriebenen Form auf die Veröffentlichung hinzuweisen haben.

§ 205 Abs. 1 bis 5 BauGB mit seinen Regelungen zum Planungsverband verweist nicht auf das Zweckverbandsrecht. § 11 Abs. 1 GkG NRW ist auch nicht über § 32 GkG NRW anwendbar, der bestimmt, dass auf Planungsverbände nach § 205 BauGB die Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit entsprechend anzuwenden sind, soweit sich aus dem Baugesetzbuch nichts anderes ergibt. Die in § 11 Abs. 1 GkG NRW normierte Pflicht zur Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde knüpft daran an, dass die Zweckverbandssatzung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW der aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf. Die Satzung nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB unterliegt indessen keinem Genehmigungsvorbehalt. Es gibt deshalb auch keine Aufsichtsbehörde, in deren amtlichem Veröffentlichungsblatt die Verbandssatzung und deren Genehmigung veröffentlicht werden könnte. Aus dem Verzicht des Bundesgesetzgebers auf die Pflicht zur Genehmigung einer Satzung, mit der ein Planungsverband im Sinne des § 205 Abs. 1 BauGB gegründet wird, lässt sich folgern, dass für eine ergänzende Heranziehung des § 11 Abs. 1 GkG NRW kein Raum ist (vgl. auch OVG Koblenz, Urteil vom 9. August 2001 - 8 C 11352/00 - NVwZ-RR 2002, 102).

cc) Da die Gründungssatzung nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB mangels ortsüblicher Bekanntmachung nicht in Kraft getreten ist, muss der Senat nicht entscheiden, ob die Satzung, wie vom Oberverwaltungsgericht angenommen, auch deshalb unwirksam ist, weil die Beteiligung der (Land-)Kreise von § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht getragen wird.

b) Als Zweckverband ist der Antragsgegner gleichfalls nicht wirksam gegründet worden. Das Oberverwaltungsgericht hat entscheidungstragend angenommen, die Gründungssatzung gewährleiste nicht, dass die Städte A. und B. mit der Gesamtheit ihrer Stimmen einen Bebauungsplan gegen den Kreis C. und den Landkreis D. durchsetzen könnten. Das bestehende faktische Vetorecht der (Land-)Kreise C. und D. sei als Einschränkung der grundgesetzlich garantierten und durch das Baugesetzbuch bundesrechtlich abgesicherten Planungshoheit der Gemeinden unzulässig. Außerdem stelle die Satzung das planerische Initiativrecht der Städte nicht hinreichend sicher, beachte insbesondere die gemeindliche Aufgabe nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht im erforderlichen Umfang.

An die vorinstanzliche Auslegung des Inhalts der satzungsrechtlichen Bestimmungen ist der Senat nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO gebunden. Revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt jedoch, ob das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung und Anwendung der irrevisiblen Satzung Bundesrecht verletzt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1996 - 1 C 9.93 - Buchholz 430.2 Kammerzugehörigkeit Nr. 7 S. 4). Das ist nicht der Fall.

§ 205 Abs. 6 BauGB lässt es zu, dass Aufgaben der Bauleitplanung auf nach Landesrecht gegründete Zweckverbände übertragen werden. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden hat, darf die Norm nicht als Vorschrift verstanden werden, die selbst zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung ermächtigt, sondern muss als eine Vorschrift angesehen werden, die den (ausschließlichen) Geltungsanspruch der Zuständigkeitsvorschriften des Baugesetzbuchs für die Bauleitplanung zurücknimmt und dem Landesrecht einen Bereich lässt, in dem dieses eigene Vorschriften zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung vorsehen kann (BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2016 - 10 B 6.15 - juris Rn. 6). Der Spielraum des Landesrechts ist jedoch begrenzt. Zu der Vorgängervorschrift des § 205 Abs. 6 BauGB, dem § 4 Abs. 8 BBauG, hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Zusammenschlüsse aufgrund besonderen Landesrechts dieselben Entscheidungsstrukturen wie ein "echter" Verband haben müssen und hierzu auch eine Initiativbefugnis zählt, wie sie die Gemeinden in einem "echten" Planungsverband über ihre Vertreter hätten und durch die sie erzwingen könnten, dass der Planungsverband eine planerische Entscheidung über einen von ihnen vorgelegten Antrag fällt (BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 1987 - 2 BvL 16/84 - BVerfGE 77, 288 <305 f.>). Der Senat hat aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abgeleitet, dass die Regelungen des Landesrechts einen wirksamen Vollzug des Städtebaurechts gewährleisten und die gemeindliche (Letzt-)Verantwortung für das städtebauliche Geschehen wahren müssen (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4 S. 21). Das Oberverwaltungsgericht ist dieser Rechtsprechung gefolgt.

Zu Unrecht sieht der Antragsgegner die gemeindliche Letztverantwortung für das städtebauliche Geschehen durch § 205 Abs. 7 BauGB gesichert, wonach die Entwürfe der Bauleitplanung mit Begründung vor der Beschlussfassung hierüber den Gemeinden, für deren Gebiet der Bauleitplan aufgestellt werden soll, zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist zuzuleiten sind. Zwar mag dem Antragsgegner darin zuzustimmen sein, dass die Vorschrift "noch einmal eine besonders qualifizierte Beteiligung der Gemeinden absichert". Sie bietet aber nicht die Gewähr dafür, dass sich die Gemeinden bei der Beschlussfassung über einen umstrittenen Bebauungsplanentwurf mit ihren Planungsvorstellungen gegenüber den anderen Beteiligten des Zweckverbandes durchsetzen. Dass nach Auflösung eines Zweckverbandes mit der Aufgabe der Bauleitplanung die beteiligten Gemeinden ihre Planungshoheit in vollem Umfang zurückgewinnen, führt auf kein anderes Ergebnis. Ein späterer Rückfall der Planungshoheit wiegt den Mangel einer gemeindlichen (Letzt-)Verantwortung für das Städtebaurecht während der Existenz des Zweckverbandes nicht auf. Das Oberverwaltungsgericht hat schließlich nicht die konkreten Rahmenbedingungen der Planung des Antragsgegners verkannt, die nach dem Vortrag des Antragsgegners dadurch gekennzeichnet sind, dass die Grundentscheidungen für den Weserport in den von den Städten A. und B. in eigener Verantwortung aufgestellten bzw. geänderten Flächennutzungsplänen getroffen worden sein sollen. Für die vom Oberverwaltungsgericht vermissten Regelungen bestand auch vor dem Hintergrund der Flächennutzungsplanung noch Bedarf, weil, wie der Antragsgegner selbst einräumt, im Bebauungsplan noch Regelungen zu treffen waren, die in den Flächennutzungsplänen fehlen.

c) Das Oberverwaltungsgericht hat die fehlerhafte Gründung des Antragsgegners auf den Bebauungsplan durchschlagen lassen. Dagegen ist nichts zu erinnern.

Allerdings müssen nicht in jedem Fall, in dem sich ein Organ nicht wirksam konstituiert hat, auch die von diesem Organ im Rahmen seiner "Zuständigkeit" erlassenen Hoheitsakte nichtig, unwirksam oder ungültig sein (BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 - BVerfGE 1, 14 <38>). Die Frage, ob die Unwirksamkeit der Bestellung von Organen bis zur Rechtskraft der Entscheidung hierüber deren Maßnahmen und Beschlüsse in ihrem Rechtsbestand und in ihrer Verbindlichkeit nicht in Frage stellt, ist im Wege einer Abwägung zwischen dem Nichtigkeitsprinzip als Ausfluss der Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) und den ebenfalls in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Belangen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu beantworten. Dabei können sich die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes durchsetzen, wenn der mit der Erklärung der Nichtigkeit verbundene rückwirkende Wegfall einer juristischen Person des öffentlichen Rechts eine Kettenreaktion zur Folge hat, die eine Vielzahl von unter Umständen über Jahre hinweg erlassenen Rechtsakten nichtig oder rechtswidrig macht und zu einer Rückabwicklung zahlreicher Transaktionen zwingt (Aschke, NVwZ 2003, 917 <924>). Eine solche Konstellation liegt hier nicht vor, so dass das Prinzip der Nichtigkeit oder Unwirksamkeit eines von einem nicht wirksam gegründeten Hoheitsträger erlassenen Rechtsakts den höheren Stellenwert hat.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat sich der Antragsgegner auf den Standpunkt gestellt, dass für die Erklärung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans wegen einer fehlerhaften Gründung als Zweckverband kein Anlass bestehe, weil der Plan von den Verbandsmitgliedern einstimmig beschlossen worden sei und sich die vom Oberverwaltungsgericht markierten Mängel der Gründungssatzung nicht ausgewirkt hätten. Im Gesetz findet der Standpunkt indessen keine Stütze. Der Senat teilt ihn daher nicht.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat Zweifel daran geäußert, ob die erneute Auslegungsbekanntmachung vom 7. März 2015 den Erfordernissen des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB entspricht. Abschließend festgelegt hat es sich mangels Entscheidungserheblichkeit nicht. Auch für die Entscheidung des Senats kommt es nicht darauf an, ob die Auslegungsbekanntmachung mit § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB vereinbar ist. Für den Fall der Wiederholung der Aufstellung des Bebauungsplans durch einen dann wirksam gegründeten Verband sieht sich der Senat aber veranlasst, dem Oberverwaltungsgericht entgegenzutreten.

Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB sind in der Bekanntmachung der Auslegung eines Bebauungsplans u.a. Angaben dazu zu machen, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind. In der Auslegungsbekanntmachung vom 7. März 2015 heißt es, der als Entwurf beschlossene Bebauungsplan werde mit Begründung und Umweltbericht und den umweltbezogenen Stellungnahmen erneut ausgelegt. Wesentliche umweltbezogene Stellungnahmen lägen vor zu den Auswirkungen des Vorhabens auf die Schutzgüter Mensch, menschliche Gesundheit, Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, Kultur und sonstige Sachgüter. In einer Liste wird zu neuen Sachbereichen - etwa Schall- und Lichtimmissionen, zur natürlichen Umgestaltung der Bückeburger Aue, zu Vögeln, Fledermäusen, Fischen, Muscheln, Krebsen, Schmetterlingen und Libellen - jeweils angegeben, welche Art von Unterlage vorliegt (etwa: Prognose, Gutachten, Bestandsaufnahme). Dem Oberverwaltungsgericht reicht das nicht aus. Es bemängelt, dass sich der Bekanntmachung nicht konkret entnehmen lasse, welche umweltbezogenen Stellungnahmen ausgelegt worden seien. Auch hält es den weiterführenden Hinweis in der Bekanntmachung, dass zu Schall- und Lichtimmissionen Gutachten und gutachterliche Stellungnahmen verfügbar sind, für defizitär. Diesen Hinweis, so das Oberverwaltungsgericht, könne der Leser nur so verstehen, dass es um den Bau und Betrieb der im Baugebiet geplanten baulichen Anlagen gehe, nicht aber um Verkehr auf öffentlichen Straßen, der üblicherweise - und so auch hier - nicht unter Lichtimmissionsgesichtspunkten begutachtet werde. Auch lasse der Hinweis nicht erkennen, welche Arten von Lärm die Gutachten und gutachtlichen Stellungnahmen zum Gegenstand hätten.

Der Senat schließt sich der vorinstanzlichen Kritik nicht an. Er hat im Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - (BVerwGE 147, 206 Rn. 17) aus der Beschränkung des Bekanntmachungserfordernisses auf die Angabe der "Arten" verfügbarer Umweltinformationen geschlossen, dass es nicht erforderlich ist, den Inhalt der Informationen im Detail wiederzugeben. Eine nach Themenblöcken zusammengefasste schlagwortartige Kurzcharakterisierung der in den Informationen angesprochenen Umweltbelange ist ausreichend, es sei denn, unter abstrakten Bezeichnungen lassen sich mehrere konkrete Umweltbelange subsumieren; in diesem Fall bedarf es einer stichwortartigen Beschreibung der betroffenen Belange und unter Umständen sogar einer Kennzeichnung der Art ihrer Betroffenheit (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 a.a.O. Rn. 22 f.). Hieran gemessen ist die Auslegungsbekanntmachung vom 7. März 2015 nicht zu beanstanden. Sie benennt, soweit hier von Interesse, als betroffene Umweltbelange die Schutzgüter Mensch und menschliche Gesundheit und sieht sie durch Lärm- und Lichtimmissionen betroffen. Das genügt, um die von § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB bezweckte Anstoßwirkung auszulösen. Nicht nachzugehen braucht der Senat der Kritik, dass es nach dem Wortlaut der Vorschrift näher liege, eine Einteilung in Themenblöcke nicht nach den behandelten Umweltbelangen, sondern nach den Arten der Informationen wie Sachverständigengutachten, sonstige Untersuchungen etc. vorzunehmen (so Korbmacher, in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2017, § 3 Rn. 64a). Denn die Auslegungsbekanntmachung genügt auch dieser Lesart, weil sich aus ihr ergibt, dass dem Antragsgegner zu dem Themenkreis Lärm- und Lichtimmissionen Gutachten und gutachterliche Stellungnahmen vorliegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.