BVerwG, 5. Senat — 5 P 3/18

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass Änderungen des Dienstpostenrahmenkonzepts der sächsischen Polizei sowie dessen Ergänzungen seiner Mitwirkung unterliegen.

Anlässlich der Neuorganisation der sächsischen Polizei im Zusammenhang mit dem Projekt "Polizei Sachsen.2020" erstellte das Sächsische Staatsministerium des Innern unter Mitwirkung des Antragstellers ein Dienstpostenrahmenkonzept. Mit diesem wurden die Anforderungen an die einzelnen Dienstposten und deren Stellenbewertung festgelegt. Nachfolgend kam es im Jahre 2015 ohne Beteiligung des Antragstellers zu Änderungen des Konzepts und es wurden neue Dienstposten aufgenommen.

Der Antragsteller hat das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren zur Feststellung seines Mitwirkungsrechts mit der Begründung eingeleitet, das Dienstpostenrahmenkonzept sei eine Verwaltungsanordnung zur Regelung innerdienstlicher Angelegenheiten. Daher seien auch dessen Änderungen und Ergänzungen mitwirkungspflichtig.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt, weil es sich bei dem Dienstpostenrahmenkonzept mangels Gestaltungswirkung nicht um eine Verwaltungsanordnung handele. Das Oberverwaltungsgericht hat die hiergegen gerichtete Beschwerde zurückgewiesen. Der in der mündlichen Anhörung präzisierte Antrag, dass die 2015 erfolgten Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts der personalvertretungsrechtlichen Mitwirkung des Antragstellers unterfielen und sich sein Begehren nicht allein auf in der Vergangenheit unterbliebene Beteiligungen beziehe, sei unbegründet. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei geklärt, dass eine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne eine unmittelbar regelnde Wirkung in Bezug auf die Beschäftigten voraussetze, die das Dienstpostenrahmenkonzept nicht aufweise. Durch dieses werde den Dienstposten eine bestimmte Wertigkeit zugewiesen, ohne dass diese Bewertung für die jeweiligen Stelleninhaber unmittelbare Auswirkungen hätten. Die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen bestünden ungeachtet einer etwaigen Neubewertung des Dienstpostens unverändert fort. Auch die Besoldung des Stelleninhabers, die sich allein nach dem verliehenen Amt richte, bleibe von einer Neubewertung unberührt, zumal das Dienstpostenrahmenkonzept auch nicht den Wegfall von Stellenzulagen regele. Die Formulierung von Anforderungsprofilen wirke sich ebenfalls nicht unmittelbar, sondern allenfalls im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung auf die Inhaber der Dienstposten und im Übrigen erst im Falle einer Neubesetzung der Stelle auf Stellenbewerber aus.

Mit der Rechtsbeschwerde verfolgt der Antragsteller seinen Feststellungsantrag weiter. Er rügt eine Verletzung von § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013. Nach der im Einzelnen bezeichneten neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme es jedenfalls für solche Anordnungen, die innerdienstliche Angelegenheiten beträfen, auf das Merkmal der Unmittelbarkeit für das Vorliegen einer Verwaltungsanordnung nicht mehr an. Ausreichend seien vielmehr mittelbare Auswirkungen auf die Beamten, die beispielsweise in der Änderung der Anforderungen an den Dienstposteninhaber oder dem Wegfall von Aufstiegsmöglichkeiten oder der Notwendigkeit einer Umsetzung oder Versetzung infolge einer geänderten Dienstpostenbewertung zu sehen seien.

Der Beteiligte tritt dem unter Hinweis darauf entgegen, dass eine Verwaltungsanordnung auf eine Veränderung der aktuellen Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein und in diesem Sinne Gestaltungswirkung entfalten müsse.

Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen. Der vor dem Oberverwaltungsgericht präzisierte Feststellungsantrag des Antragstellers ist bereits unzulässig, soweit er sich auf künftige Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts der sächsischen Polizei bezieht (1.). Er ist unbegründet, soweit er auf Feststellung eines Mitwirkungsrechts in Bezug auf die 2015 erfolgten Änderungen und Ergänzungen dieses Konzepts gerichtet ist (2.).

1. Der Feststellungsantrag des Antragstellers ist teilweise unzulässig.

a) Soweit der Antragsteller mit ihm die Feststellung eines Mitwirkungsrechts für die in der Vergangenheit erfolgten Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts begehrt, ist er als konkreter Feststellungsantrag zu behandeln.

Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, es handele sich insoweit um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag in analoger Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, geht schon deshalb fehl, weil nicht die Verwaltungsgerichtsordnung, sondern gemäß § 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren entsprechend anwendbar sind. Abgesehen davon ist nach der ständigen Rechtsprechung ein derartiger Antrag im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren in jedem Fall wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig (vgl. etwa BVerwG, Beschluss 29. Mai 2018 - 5 P 6.16 - Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 20 Rn. 10 m.w.N.).

Als konkreter Feststellungsantrag ist der Antrag zulässig. Insbesondere ist keine Erledigung eingetreten, weil das 2015 geänderte und ergänzte Dienstpostenrahmenkonzept im Zeitpunkt dieser gerichtlichen Entscheidung nach wie vor aktuell ist und Rechtswirkungen entfaltet.

b) Soweit der Feststellungsantrag des Antragstellers die Klärung des Mitwirkungsrechts unabhängig von dem konkreten Streitfall auch für künftige Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts zum Gegenstand hat, ist er - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - nicht als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, sondern als Globalantrag (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 16) zu werten. Der Globalantrag ist unzulässig. Für diesen Antrag fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Frage, ob das geltend gemachte Mitwirkungsrecht besteht, bereits vollumfänglich von dem konkreten Feststellungsantrag erfasst wird. Es ist weder vorgetragen noch sonst zu erkennen, welchen darüber hinausgehenden Erkenntnisgewinn der Globalantrag noch erbringen kann. Insbesondere bestehen weder Anhaltspunkte dafür, dass sich die entscheidungserhebliche Sachlage in der Zukunft ändern könnte noch dafür, dass sich der Beteiligte nicht an die gerichtlich festgestellte Rechtslage halten würde.

2. Der konkrete Feststellungsantrag ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass das Dienstpostenrahmenkonzept der sächsischen Polizei und damit auch dessen 2015 erfolgte Änderungen und Ergänzungen keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 des Sächsischen Personalvertretungsgesetzes - SächsPersVG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Juni 1999 (SächsGVBl. S. 430), bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Art. 8 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1079) - SächsPersVG 2013 -, sind. Eine Verwaltungsanordnung im Sinne dieser Vorschrift muss eigenständige Gestaltungswirkung haben (a). Dies trifft auf die 2015 erfolgten Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts nicht zu (b).

a) Nach § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 wirkt der Personalrat mit bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs, wenn nicht - was hier nicht der Fall ist - nach gesetzlichen Vorschriften die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung zu beteiligen sind. Der Begriff der Verwaltungsanordnung in § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 ist genauso auszulegen wie der gleichlautende Begriff in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2016 - 5 PB 23.15 - PersV 2016, 185 Rn. 10) oder den parallelen Bestimmungen in den Personalvertretungsgesetzen der anderen Länder. Dementsprechend knüpft er nicht an den technischen Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne des Verwaltungsrechts an, sondern umfasst auch allgemeine Weisungen und Anordnungen, die im Rahmen eines aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrechts des Arbeitgebers ergehen und die gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen. Eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 ist mithin jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Die Beteiligung des Personalrats in der Form der Mitwirkung soll sicherstellen, dass die Überlegungen der Personalvertretung bereits bei der Vorbereitung solcher allgemeinen Regelungen einbezogen werden, welche sich auf die vorstehend genannten Belange der Beschäftigten auswirken können (vgl. zu Vorstehendem insgesamt BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2016 - 5 PB 23.15 - PersV 2016, 185 Rn. 9 m.w.N.). Für das Vorliegen einer Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne und so auch im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts indessen nicht erforderlich, dass es sich bei dem, was allgemein geregelt wird, um eine mitwirkungs- oder mitbestimmungspflichtige Angelegenheit handelt (vgl. BVerwG, Beschlüsse 6. Februar 1987 - 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1 <3 f.>; vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216 <219>; vom 19. Mai 2003 - 6 P 16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 7; vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 18 und vom 5. Januar 2016 - 5 PB 23.15 - PersV 2016, 185 Rn. 9). Darin liegt kein Verzicht auf das Erfordernis einer eigenständigen Gestaltungswirkung.

Dieses Erfordernis ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht aufgegeben worden. An ihm wird auch für § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 festgehalten. Es ergibt sich daraus, dass sich der Mitwirkungskatalog - ebenso wie die Mitbestimmungskataloge - auf Maßnahmen der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne bezieht. Mit Rücksicht auf den Maßnahmebezug muss eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 im Ergebnis dieselbe Wirkung wie eine Maßnahme im Sinne des § 76 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG erzielen. Sie muss also auf Veränderung des bestehenden Zustands in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 13 und 18 und vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 13). Dies kommt im Gesetzeswortlaut in der Formulierung "für die" innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten hinreichend deutlich zum Ausdruck. Dadurch wird die Mitwirkung auf Anordnungen beschränkt, deren vorrangiger Zweck es ist, Angelegenheiten aus den genannten Bereichen zu regeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1987 - 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1 <2>).

In der so zu verstehenden Gestaltungswirkung einer Verwaltungsanordnung ist das in früheren Entscheidungen (z.B. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1985 - 6 P 13.82 - Buchholz 238.3A § 78 BPersVG Nr. 4 S. 4) angesprochene Erfordernis einer unmittelbaren Regelung der Belange der Beschäftigten der Sache nach aufgegangen (zutreffend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2018 - OVG 62 PV 6.17 - BA S. 6). Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch für den Bereich der innerdienstlichen Angelegenheiten nichts anderes. Darunter sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung zu verstehen, durch welche die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 11 m.w.N.). Insbesondere bezog sich die Formulierung in dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - (Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 18), "der Senat [hat es] in seiner neueren Rechtsprechung nicht mehr für erheblich gehalten, ob die Verwaltungsanordnung ähnlich wie eine Einzelmaßnahme unmittelbar eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regelt", einzig darauf, dass der Regelungsgegenstand einer mitwirkungspflichtigen Verwaltungsanordnung nicht auf den Katalog der mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen beschränkt ist. Das ist aus dem in Bezug genommenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 - (BVerwGE 116, 216 <219>) herzuleiten. In dieser Entscheidung wird ausgeführt, dass der Senat nicht an dem Beschluss vom 7. November 1969 - 7 P 11.68 - (Buchholz 238.3 § 67 PersVG Nr. 7) festhalte, soweit dieser dahin zu verstehen sein sollte, dass es für die Beteiligung des Personalrats beim Erlass von Verwaltungsanordnungen darauf ankomme, ob die Verwaltungsanordnung ähnlich wie eine einzelne Maßnahme unmittelbar eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regele. Der Sache nach wird damit die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Februar 1987 - 6 P 9.85 - (BVerwGE 77, 1 <3 ff.>) bekräftigt, in der unter eingehender Begründung erstmals ausgesprochen wurde, dass eine Verwaltungsanordnung nicht auf die allgemeine Regelung solcher Gegenstände beschränkt sei, deren Umsetzung in Einzelmaßnahmen von der Zustimmung der Personalvertretung abhängig sei. Soweit der im vorliegenden Verfahren ergangene Zulassungsbeschluss des Senats vom 30. Januar 2018 - 5 PB 3.17 - anders zu verstehen sein sollte, hält der Senat hieran nicht fest.

Das übrige Vorbringen des Antragstellers führt nicht auf eine Neubewertung der Voraussetzungen, unter denen von einer Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 auszugehen ist. Seine Ausführungen zu Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck des Mitwirkungstatbestandes übersehen sowohl das im Wortlaut ("für die") angelegte Erfordernis einer zielgerichteten Regelung der innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten als auch, dass in der - vorstehend skizzierten - (auch jüngeren) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Maßnahmebezug der Verwaltungsanordnung geklärt ist (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 18 und vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 13). Der letztgenannte Beschluss enthält nicht die ihm von dem Antragsteller zugeschriebene Aussage, das Erfordernis einer Veränderung des bestehenden Zustandes in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse und Arbeitsbedingungen habe über die Abgrenzung zu norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften hinaus keine Bedeutung. Ferner hat das Bundesverwaltungsgericht auch im Beschluss vom 11. Mai 2011 - 6 P 4.10 - (Buchholz 251.6 § 75 NdsPersVG Nr. 6 Rn. 24) die "nachhaltige[n] Auswirkungen auf die übrigen Lehrkräfte an den Schulen" betont. Schließlich kann sich der Antragsteller auch nicht mit Erfolg auf ein seine Auffassung stützendes Meinungsbild in der Fachliteratur berufen. Diese hält ganz überwiegend die Gestaltungswirkung für ein konstitutives Merkmal der Verwaltungsanordnung (Widmaier, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 78 Rn. 6; Ramm, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold, BPersVG, § 78 Rn. 25 f., Stand Mai 2018; Benecke, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 78 BPersVG Rn. 4; Fischer/Goeres/Gronimus, in: Fürst, GKÖD Bd. V, § 78 BPersVG Rn. 8 und 10, Stand August 2014; Rehak, in: Vogelgesang/Bieler/Schneider/Rehak/Gronimus/Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz für den Freistaat Sachsen, Stand November 2018, § 77 Rn. 7, 7 b-e, vgl. aber auch Rn. 10). Die von Baden (in: Altvater/Baden/Baunack/Berg/Dierßen/Herget/Kröll/Lenders/Noll, BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 78 Rn. 12) zum Stichwort Unmittelbarkeit pauschal geäußerte Befürchtung missbräuchlicher Umgehungen der Mitwirkungsrechte des Personalrats verkehrt den das Sächsische Personalvertretungsgesetz und auch die Personalvertretungsgesetze des Bundes und der übrigen Länder beherrschenden Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalvertretung zum Wohle der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben (§ 2 Abs. 1 SächsPersVG, § 2 Abs. 1 BPersVG) in sein Gegenteil, in dem sie die von diesem Grundsatz abweichende Ausnahme zur Grundlage des Regelfalls erhebt.

b) Gemessen an dem dargelegten rechtlichen Maßstab stellen die 2015 erfolgten Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts der sächsischen Polizei keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 dar.

Dies gilt zunächst hinsichtlich der hierin vorgenommenen Dienstposten- bzw. Stellenbewertungen. Hierdurch erfahren das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen keine Änderung. Die Bewertungen von Beamtenstellen erfolgen, wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2011 - 6 P 19.10 - Buchholz 251.95 § 51 S-HPersVG Nr. 8 Rn. 13 ff. und Urteil vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.14 - BVerwGE 156, 193 Rn. 18 ff.), ausschließlich im öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben und berühren die Rechtsstellung der aktuellen Inhaber der betreffenden Dienstposten nicht.

Ebenso dient die Ergänzung des Dienstpostenrahmenkonzepts durch Aufnahme neuer Dienstposten offenkundig dem öffentlichen Interesse an einer Verbesserung der Polizeiarbeit.

Sofern der konkrete Feststellungsantrag sich auch auf im geänderten Dienstpostenrahmenkonzept enthaltene Anforderungsprofile und den Wegfall von Zulagen für die Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten beziehen sollte, gilt nichts anderes. Anforderungsprofile bringen - ebenfalls im öffentlichen Interesse an der Aufgabenwahrnehmung - die Erwartung des Dienstherrn zum Ausdruck, welche Aufgaben in welcher Qualität wahrgenommen werden sollen und sind daher nicht auf eine (gestaltende) Regelung der innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Beamten ausgerichtet. Gleiches gilt auch für den Wegfall von Zulagen, der sich nicht aus dem Dienstpostenrahmenkonzept, sondern unter Umständen aus dem anzuwendenden Besoldungsgesetz ergibt.