BVerwG, 3. Senat — 3 B 41/19

Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamtes vom 29. Dezember 2017 für das Vorhaben "Verlegung Bahnhof Hamburg - Altona in der Hansestadt Hamburg, Bahn-km 0,0 - 10,900 der Strecke 1220 Hamburg Altona - Kiel". Durch diesen Planfeststellungsbeschluss soll der bestehende Kopfbahnhof Hamburg - Altona durch einen neuen Durchgangsbahnhof in etwa 2 km Entfernung ersetzt werden. Der Kopfbahnhof soll nach Fertigstellung des Vorhabens zurückgebaut werden.

Der Kläger ist Eigentümer von Wohnungen in der Nähe des bestehenden Bahnhofs Hamburg - Altona und Sprecher der Bürgerinitiative "...", die sich für den Erhalt des bisherigen Kopfbahnhofes einsetzt. Er beanstandet, dass sich die Planfeststellungsbehörde nicht abwägungsfehlerfrei mit den Vor- und Nachteilen der Verlegung des Bahnhofs für die Nutzer der Fernverkehrsverbindungen auseinandergesetzt habe. Als Eigentümer von Wohnungen in der Nähe des derzeitigen Fernbahnhofs müsse auch er künftig eine erschwerte Anbindung in Kauf nehmen.

Seine Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 30. August 2019 als unzulässig abgewiesen. Dem Kläger stehe eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO nicht zu. Sie folge nicht aus dem Abwägungsgebot. Sein Interesse an der Beibehaltung der bisherigen Fernanbindung des Bahnhofs Altona sei kein eigener Belang, sondern nur Teil eines öffentlichen Belangs. Das Interesse sei zudem nicht schutzwürdig; die zusätzlich zurückzulegende Strecke zum neuen Bahnhof sei in wenigen Minuten zu bewältigen. Auch aus den Mitwirkungsrechten der betroffenen Öffentlichkeit im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung könne der Kläger eine Klagebefugnis nicht herleiten.

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung.

Der Kläger hält für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob ein Individualkläger seine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO aus der gerügten Verletzung von Art. 6 Abs. 3 und 4 der UVP-Richtlinie 2011/92/EU herleiten kann, und formuliert hierzu die Frage:

Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision; sie ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs bereits geklärt. Unionsrecht verlangt nicht, die Verfahrensvorschriften des Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU als Schutznormen zugunsten Einzelner im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO auszulegen.

1. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht seit langem explizit davon aus, dass Unionsrecht nicht verlangt, die Verfahrensvorschriften der Richtlinie 2011/92/EU als Schutznormen im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO auszulegen (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 14. November 2018 - 4 B 12.18 [ECLI:DE:BVerwG:2018:141118B4B12.18.0] - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 30 Rn. 7). Die Verfahrensvorschriften des Art. 6 der Richtlinie sind objektives Richtlinienrecht. Die Rechtsfolgen von Verstößen gegen diese Vorschriften sind in § 4 UmwRG geregelt. Dabei geht der deutsche Gesetzgeber auf der Grundlage der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs davon aus, dass die Verfahrensgarantien der Richtlinie zwar umfassend überprüfbar sein müssen, dass das nationale Recht eine Überprüfung durch Private aber nicht unabhängig von einer Verletzung in anderweitigen Rechtspositionen ermöglichen muss. Entsprechend normiert das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in erster Linie die umweltrechtliche Verbandsklage. Soweit § 4 Abs. 3 UmwRG die Fehlerfolgenregelungen des § 4 Abs. 1 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO - unter anderem also auf Private - für entsprechend anwendbar erklärt, bringt er zum Ausdruck, dass auch insoweit Fehler der in § 4 Abs. 1 UmwRG genannten Kategorien unabhängig von den sonst nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geltenden einschränkenden Maßgaben zur Begründetheit der Klage (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) führen. Darin erschöpft sich der Regelungsgehalt der Bezugnahme in § 4 Abs. 3 UmwRG jedoch. Durch sie sollte die Berufung auf die in § 4 Abs. 1 UmwRG aufgeführten Verfahrensfehler nicht auch solchen Personen eröffnet werden, die nicht aufgrund einer möglichen Betroffenheit in einem materiellen Recht klagebefugt sind (stRspr, BVerwG, Urteile vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 21, vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 41 und vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 21 f.; Beschlüsse vom 14. November 2018 - 4 B 12.18 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 30 Rn. 4, vom 22. Dezember 2016 - 4 B 13.16 [ECLI:DE:BVerwG:2016:221216B4B13.16.0] - ZLW 2017, 161 und vom 27. Juni 2013 - 4 B 37.12 - BauR 2013, 2014). Angesichts dieser Rechtsprechung ergibt sich ein Klärungsbedarf auch nicht daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht den drittschützenden Charakter der Regelungen des Gemeinschaftsrechts über die Umweltverträglichkeitsprüfung, weil nicht entscheidungserheblich, in einzelnen Entscheidungen offen gelassen hat (zuletzt BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2015 - 7 C 15.13 [ECLI:DE:BVerwG:2015:221015U7C15.13.0] - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 16 Rn. 23).

2. Es ist weiter geklärt, dass die genannte Auslegung des deutschen Umsetzungsrechts mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs übereinstimmt. Der Gerichtshof, der anlässlich der ihm bekannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mehrere Vorlageentscheidungen zum Anlass einer Klarstellung hätte nehmen können, hat stets entschieden, dass die Mitgliedstaaten nicht allen unter den Begriff der "betroffenen Öffentlichkeit" im Sinne des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU fallenden natürlichen und juristischen Personen oder Organisationen ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs im Sinne von Art. 11 der Richtlinie einräumen müssen, sondern nur denjenigen, die entweder ein ausreichendes Interesse haben oder gegebenenfalls eine Rechtsverletzung geltend machen (EuGH, Urteil vom 16. April 2015 - C-570/13 [ECLI:EU:C:2015:231], Gruber - DVBl 2015, 767 Rn. 30 ff.; bestätigt im Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18 [ECLI:EU:C:2020:391], IL - NVwZ 2020, 1177 Rn. 55). Dementsprechend kann ein Mitgliedstaat die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, die in den Anwendungsbereich von Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU und Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 2010/75/EU fallen, von Voraussetzungen wie dem Erfordernis einer Verletzung eines subjektiven Rechts abhängig machen (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683], Kommission/Deutschland - NVwZ 2015, 1665 Rn. 32 f.), wie es in § 42 Abs. 2 VwGO geschehen ist. Was als Rechtsverletzung gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2011/92/EU - ebenso nach Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention - selbst in Übereinstimmung mit den Erfordernissen ihres innerstaatlichen Rechts und dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren (EuGH, Urteil vom 12. Mai 2011 - C-115/09 [ECLI:EU:C:2011:289], Trianel - NJW 2011, 2779 Rn. 38). Bei dieser Bestimmung der rügefähigen Rechtspositionen gesteht der Europäische Gerichtshof den Mitgliedstaaten einen beträchtlichen Spielraum zu (vgl. EuGH, Urteile vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712] Altrip - NVwZ 2014, 49 Rn. 50, vom 16. April 2015 - C-570/13 - DVBl 2015, 767 Rn. 37 f. und vom 28. Mai 2020 - C-535/18, IL - NVwZ 2020, 1177 Rn. 59). Diese Rechtsprechung wäre unverständlich, würde die UVP-Richtlinie schon aus sich heraus subjektive Rechte gewähren. Der Europäische Gerichtshof ist daher so zu verstehen, dass es den Mitgliedstaaten überlassen ist, die Verfahrensgarantien des Art. 6 der Richtlinie außer für anerkannte Umweltvereinigungen nur für solche Kläger rügefähig zu machen, die unabhängig von der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit an einer Umweltverträglichkeitsprüfung eine Rechtsverletzung geltend machen können.

3. Auch dem von der Beschwerde angeführten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. Mai 2020 (C-535/18, IL - NVwZ 2020, 1177) lässt sich kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass die Beteiligungsrechte aus Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU einen von den Mitgliedstaaten zu beachtenden subjektiv-rechtlichen Gehalt zugunsten Einzelner haben. Das Urteil gibt keine Veranlassung, die Frage als erneut klärungsbedürftig anzusehen.

a) Der subjektiv-rechtliche Gehalt des Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU war nicht Gegenstand des Vorlageverfahrens; der vorlegende Senat ging vielmehr auf der Grundlage der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass ein Kläger, der keine anerkannte Umweltvereinigung ist, die Aufhebung einer Entscheidung wegen eines Verfahrensfehlers im Sinne des § 4 Abs. 1 UmwRG nur bei einer anderweitig begründeten Klagebefugnis verlangen kann. Diese ergab sich für die Kläger des Ausgangsverfahrens aus einer möglichen Verletzung in materiell-rechtlichen Rechtspositionen, unter anderem aus einer Enteignungsbetroffenheit und Existenzgefährdung (BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 [ECLI:DE:BVerwG:2018:250418B9A16.16.0] - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 73 Rn. 3). Demgemäß war nur zweifelhaft, ob es mit Art. 11. Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU vereinbar ist, die Aufhebung der Entscheidung wegen eines Verfahrensfehlers gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG von der weiteren Voraussetzung abhängig zu machen, dass der Verfahrensfehler dem Kläger selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat. Bei seiner Billigung dieser Einschränkung (Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18, IL - NVwZ 2020, 1177 Rn. 63) bestätigt der Europäische Gerichtshof der Sache nach, dass die Beteiligungsrechte nach Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU Individualklägern nicht aus sich heraus Zugang zu Gericht gewähren. Der Gerichtshof legt bei der Begründung seiner Auffassung nicht nur die im Vorlagebeschluss dargelegte deutsche Rechtslage zugrunde, sondern bestätigt ausdrücklich, dass die Anerkennung von Verfahrensvorschriften als subjektiv-öffentliche Rechte von der Ausgestaltung im nationalen Recht abhängig gemacht werden darf, durch das Unionsrecht also nicht verbindlich vorgegeben ist (a.a.O. Rn. 53 ff.).

b) Die Behauptung der Beschwerde, ohne die Anerkennung eines unionsrechtlich gewährten Drittschutzes würde der Rechtsschutz von Individualklägern wegen Verfahrensfehlern praktisch unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert (Beschwerdeschrift S. 11 f.), trifft aus der geschilderten Sicht des Europäischen Gerichtshofs offensichtlich nicht zu. Etwas anderes lässt sich nicht daraus herleiten, dass die nationale Bestimmung, was als Rechtsverletzung gilt, im Einklang mit dem Ziel stehen muss, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren (Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention und etwa EuGH, Urteil vom 12. Mai 2011 - C-115/09, Trianel - NJW 2011, 2779 Rn. 39). Dieses Ziel wird nicht gefährdet, wenn nach dem Recht eines Mitgliedstaats ein Rechtsbehelfsführer, der sich auf einen Verfahrensfehler stützt, nicht bereits deshalb in seinen Rechten verletzt sein kann und infolgedessen nicht zur Anfechtung einer solchen Entscheidung befugt ist (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12, Altrip - NVwZ 2014, 49 Rn. 49). Im Übrigen wird im deutschen Recht mit der Verbandsklage nach § 2 Abs. 1 UmwRG und der Rügefähigkeit von Verfahrensfehlern durch Private im Rahmen des § 4 Abs. 3 UmwRG ein weiter Zugang zu Gericht erkennbar hergestellt.

4. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 7. November 2019 (C-280/18 [ECLI:EU:C:2019:928], Flausch - NuR 2019, 828) gibt demnach auch dann keinen Anlass für eine Vorlage, wenn die Schlussfolgerung der Beschwerde zuträfe, der Europäische Gerichtshof verbiete darin die Einschränkung von Klagerechten durch die Mitgliedstaaten, die aus dem Unionsrecht selbst folgten (Beschwerdeschrift S. 13). Wie ausgeführt, gewährt Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU Einzelnen gerade keine subjektiven Rechte; deren Anerkennung und Ausgestaltung ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs den Mitgliedstaaten überlassen.

5. Das vom Kläger angeführte Urteil des Bundesgerichtshofs vom 19. Juli 2019 (- V ZR 177/17 [ECLI:DE:BGH:2019:190719UVZR177.17.0] - juris Rn. 55 f.) gibt ebenfalls keine Veranlassung für eine Vorlage.

Der Bundesgerichtshof hält in dieser Entscheidung, ohne dies abschließend zu beantworten, einen subjektiv-rechtlichen Gehalt des § 34 BNatSchG und der FFH-Richtlinie für möglich. Ein Vorlagebedarf für die UVP-Verfahrensvorschriften des Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU ergibt sich daraus nicht. Ob und inwieweit eine Richtlinienbestimmung Einzelnen subjektive Rechte gewährt, ist durch Auslegung der jeweiligen Richtlinie zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2019 - 7 C 2.18 [ECLI:DE:BVerwG:2019:281119U7C2.18.0] - NVwZ 2020, 891 Rn. 19). Der Übertragung der vom Bundesgerichtshof geäußerten Rechtsauffassung auf die UVP-Richtlinie steht damit schon der unterschiedliche Regelungsgehalt der Richtlinien entgegen. Abgesehen davon sind die Sachverhalte wesentlich verschieden. Der Bundesgerichtshof zieht a.a.O. Rn. 56 für Eigentümer, denen ein Schaden auf ihrem innerhalb eines FFH-Gebietes belegenen Grundstück droht, einen Anspruch auf Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung in Betracht. Der Kläger gehört nicht zu den Eigentümern mit einer vergleichbaren Einbuße; er sieht lediglich seine Interessen als Teil der Allgemeinheit beeinträchtigt.

Von einer weiteren Begründung seines Beschlusses sieht der Senat nach § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG (Nr. 34.2.1.1 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).