BVerwG, 8. Senat — 8 C 2/21

Die Klägerin ist ein Energieversorgungsunternehmen, das in der Stadt C. das Stromnetz betreibt und Letztverbraucher mit Energie beliefert. Zwischen ihr und der Stadt C. bestehen drei Verträge über die Nutzung öffentlicher Wege für die Verlegung und den Betrieb von Stromverteilernetzen nach § 46 Abs. 1 EnWG (Konzessionsverträge), deren räumlicher Geltungsbereich sich jeweils über einen Teil des Gemeindegebiets (Konzessionsgebiete) erstreckt.

Die Klägerin teilte dem Umweltministerium des beklagten Landes im Juli 2018 mit, dass sie Grundversorger nach § 36 Abs. 2 EnWG für das Elektrizitätsversorgungsnetz C. für die Jahre 2019 bis 2021 sei, da sie am 1. Juli 2018 die meisten Haushaltskunden versorgt habe. Zweitgrößter Versorger sei die Beigeladene zu 2. Diese erhob gegenüber dem Umweltministerium Einwände gegen die Feststellung der Klägerin als Grundversorger.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 13. Februar 2019 stellte das Umweltministerium rückwirkend zum 1. Januar 2019 für die Jahre 2019 bis 2021 die Klägerin als Grundversorger im Bereich der Stromversorgung für eines der drei Konzessionsgebiete und die Beigeladenen als Grundversorger jeweils für eines der beiden anderen Konzessionsgebiete fest (Ziffer 1). Die Klägerin habe diese Feststellung in ihren Netzgebieten zu veröffentlichen und umzusetzen (Ziffer 2). Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, das für die Feststellung des Grundversorgers in räumlicher Hinsicht maßgebliche Netzgebiet der allgemeinen Versorgung (§ 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG) sei jeweils mit dem Konzessionsgebiet gleichzusetzen. Mit ihrer Klage gegen diesen Bescheid, die zugleich auf ihre Feststellung als Grundversorger über die Kernstadt hinaus in den übrigen Ortsteilen von C. gerichtet ist, macht die Klägerin geltend, dass unter dem Netzgebiet der allgemeinen Versorgung das gesamte von einem Netzbetreiber versorgte, physisch verbundene Netzgebiet zu verstehen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Sie sei als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage zulässig, aber nicht begründet. Der Begriff des Netzgebiets der allgemeinen Versorgung in § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG sei bezogen auf das Gemeindegebiet oder einen Teil davon zu verstehen, für den ein Konzessionsvertrag nach § 46 EnWG abgeschlossen sei. Dies ergebe sich aus der Systematik und den Zwecken des Energiewirtschaftsgesetzes; der Wortlaut und die Genese des § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG stünden diesem Verständnis nicht entgegen.

Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Das Verwaltungsgericht berücksichtige den Wortlaut des § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG nicht hinreichend. Seine Argumentation zur Gesetzessystematik sei widersprüchlich und unklar. Zudem verkenne das Verwaltungsgericht die Zwecksetzung der aus § 36 Abs. 1 EnWG folgenden Pflichten der Grundversorger. Soweit der angefochtene Bescheid sie zur Veröffentlichung und Umsetzung der getroffenen Feststellung verpflichte, stehe er mit dem Bestimmtheitsgebot nicht im Einklang.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte und die Beigeladenen beantragen jeweils,

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Die zulässige Sprungrevision ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. Sein Urteil steht zum überwiegenden Teil im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das ihm zugrundeliegende Verständnis des Begriffs des Netzgebiets der allgemeinen Versorgung (§ 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG) ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Klägerin hat daher keinen Anspruch auf die begehrte gerichtliche Feststellung, dass sie - über die seitens des Beklagten getroffene Feststellung hinaus - im Ergebnis im gesamten Gemeindegebiet von C. Grundversorger ist. Die weitere Annahme des Verwaltungsgerichts, Ziffer 2 des Bescheides sei rechtmäßig, beruht zwar auf einer bundesrechtswidrigen Auslegung des angefochtenen Bescheides, erweist sich aber aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Klage ist sowohl mit dem Anfechtungsantrag als auch mit dem Feststellungsbegehren zulässig. Die Feststellung des Grundversorgers ergeht im Falle der Erhebung von Einwänden durch die nach Landesrecht zuständige Behörde (§ 36 Abs. 2 Satz 4 EnWG). Die Aufhebung dieser Entscheidung kann durch eine Anfechtungsklage begehrt werden (§ 42 Abs. 1 VwGO). Zudem kann die Klägerin ihr Anliegen, selbst in weiterem Umfang als in dem angefochtenen Bescheid als Grundversorger festgestellt zu werden, im Wege einer Feststellungsklage durchsetzen. Eine Verpflichtungsklage ist hier nicht im Sinne des § 43 Abs. 2 VwGO vorrangig, da das Energiewirtschaftsgesetz weder einen Anspruch des Unternehmens gegen eine Behörde auf eine durch Verwaltungsakt zu treffende derartige Feststellung vorsieht noch verfahrensrechtliche Regelungen für einen entsprechenden Antrag enthält.

2. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die in dem angefochtenen Bescheid getroffenen Feststellungen mit § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG im Einklang stehen. Danach ist Grundversorger das Energieversorgungsunternehmen, das die meisten Haushaltskunden in einem Netzgebiet der allgemeinen Versorgung beliefert. In räumlicher Hinsicht entspricht ein solches Netzgebiet jeweils dem Gebiet (Konzessionsgebiet) innerhalb einer Gemeinde, für das ein Vertrag im Sinne des § 46 Abs. 2 Satz 1 EnWG zwischen einem Energieversorgungsunternehmen und der Gemeinde über die Nutzung öffentlicher Verkehrswege für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen besteht, die zu einem Energieversorgungsnetz der allgemeinen Versorgung im Gemeindegebiet gehören (Konzessionsvertrag). Dieser Interpretation ist gegenüber einer Gleichsetzung des Netzgebiets mit dem Gemeindegebiet oder - so die Auffassung der Klägerin (im Anschluss namentlich an Busche, in: Berliner Kommentar zum Energierecht, 4. Aufl. 2019, § 36 EnWG Rn. 34) - mit dem gesamten von einem Netzbetreiber versorgten, physisch verbundenen Netzgebiet der Vorzug zu geben (vgl. zu den vertretenen Auffassungen etwa Borries/Lohmann, Das Netzgebiet der allgemeinen Versorgung zur Bestimmung des Grundversorgers, EnWZ 2015, 441 <443>; Schüler/Tittel, Alle Jahre wieder - Die Identifikation des Grundversorgers, EnWZ 2018, 154 <157 f.>).

a) Der Wortlaut des § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG lässt ein solches Verständnis zu. Der Begriff des Netzgebiets der allgemeinen Versorgung wird im Energiewirtschaftsgesetz nicht näher erläutert, weist aber einen spezifischen Aussagegehalt auf. Daraus folgt, dass das Netzgebiet nicht in jedem Fall mit dem Gebiet einer Gemeinde deckungsgleich sein muss, da § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG - anders als andere Normen des Energiewirtschaftsgesetzes - gerade nicht das Gemeindegebiet (vgl. beispielsweise § 18 Abs. 1 Satz 1 oder § 46 Abs. 2 Satz 2 EnWG) oder die Gemeinde als räumlichen Anknüpfungspunkt bezeichnet (vgl. Heinlein/Weitenberg, in: Theobald/Kühling, Energierecht, Stand Januar 2021, § 36 EnWG Rn. 93; Rühling/Meyer, Zur Feststellung des Grundversorgers nach § 36 Abs. 2 EnWG, EWeRK 2015, 133 <135>). Ebenso wenig lassen sich dem Wortlaut des § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das Netzgebiet stets einem Netzbetreiber - ohne Berücksichtigung anderer oder weiterer Kriterien - zuzuordnen wäre, da die Vorschrift nicht auf ein "Netz", sondern auf ein "Netzgebiet" abstellt.

b) Die Gesetzgebungsgeschichte spricht ebenfalls gegen eine Gleichsetzung des Netzgebiets mit dem Gemeindegebiet oder dem Netz eines Betreibers. Dem Willen des Gesetzgebers zufolge soll die Bestimmung der Person des Grundversorgers nach objektiven Kriterien erfolgen (BT-Drs. 15/3917 S. 66). Diese gesetzgeberische Intention erfordert die Entwicklung eigenständiger Begriffsvoraussetzungen (vgl. de Wyl, in: Schneider/Theobald, Praxishandbuch Energiewirtschaft, 5. Aufl. 2021, § 15 Rn. 36). Sie lässt es zugleich nicht zu, an das Energiewirtschaftsgesetz in der vor Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 7. Juli 2005 (BGBl. I S. 1970) geltenden Fassung anzuknüpfen, nach deren § 10 Abs. 1 Satz 1 EnWG die allgemeine Versorgung durch Energieversorgungsunternehmen ausdrücklich auf Gemeindegebiete bezogen war. Aus dieser früher geltenden Regelung lässt sich für die räumliche Abgrenzung des Netzgebiets der allgemeinen Versorgung nichts herleiten, da sich den Gesetzgebungsmaterialien keine Anhaltspunkte für eine insoweit beabsichtigte Kontinuität des Begriffsverständnisses entnehmen lassen.

Zugleich streitet die vom Gesetzgeber gewollte Bestimmung des Netzgebiets nach objektiven Kriterien gegen die Anknüpfung an das von einem Netzbetreiber errichtete Netz. Denn bei einem solchen Verständnis hätte es der Netzbetreiber in der Hand, Größe und Zuschnitt des Netzgebiets zu verändern (vgl. Borries/Lohmann, Das Netzgebiet der allgemeinen Versorgung zur Bestimmung des Grundversorgers, EnWZ 2015, 441 <444 f.>; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, 3. Aufl. 2015, § 36 Rn. 38; Rasbach, in: Kment, EnWG, 2. Aufl. 2019, § 36 Rn. 27; Schüler/Tittel, Alle Jahre wieder - Die Identifikation des Grundversorgers, EnWZ 2018, 154 <159>). Eine derartige Anknüpfung des Netzgebiets an Entscheidungen des Netzbetreibers stellt nicht die vom Gesetzgeber gewollte Heranziehung objektiver Kriterien dar.

c) Objektive Kriterien, die dafürsprechen, unter einem Netzgebiet der allgemeinen Versorgung jeweils ein Konzessionsgebiet innerhalb einer Gemeinde zu verstehen, ergeben sich aus der Systematik des Energiewirtschaftsgesetzes.

§ 18 Abs. 1 Satz 1 EnWG geht davon aus, dass Energieversorgungsnetze der allgemeinen Versorgung innerhalb von Gemeindegebieten betrieben werden. Die nach dieser Vorschrift bestehende Anschlusspflicht ist Voraussetzung der in § 36 EnWG geregelten Grundversorgung (vgl. Ehring, in: Elspas/Graßmann/Rasbach, EnWG, 2018, § 36 Rn. 39). Daraus lässt sich schließen, dass ein Netzgebiet der allgemeinen Versorgung, mit dem die Grundversorgung gewährleistet wird, stets innerhalb der jeweiligen Gemeindegrenze liegt.

Mit dieser Anknüpfung an das Gemeindegebiet als äußerste Grenze eines Netzgebiets der allgemeinen Versorgung steht auch die Zuständigkeitsregelung des § 36 Abs. 2 Satz 3 und 4 EnWG im Einklang, nach der die nach Landesrecht zuständige Behörde die dort genannten Entscheidungen trifft. Das Gesetz geht damit nicht von Netzgebieten aus, die sich über Gemeindegebiete und damit möglicherweise über Landesgrenzen hinaus erstrecken. Der Verweis der Klägerin auf eine dann aus ihrer Sicht eintretende Zuständigkeit der Bundesnetzagentur nach § 55 Abs. 2 EnWG ändert - unabhängig davon, ob sie tatsächlich besteht - nichts an dem für die systematische Auslegung maßgeblichen Gesichtspunkt, dass jedenfalls regelmäßig nur eine Landesbehörde innerhalb ihres räumlichen Zuständigkeitsbereichs zuständig sein soll.

Die gesetzliche Verknüpfung zwischen dem Netzgebiet der allgemeinen Versorgung und dem Konzessionsgebiet stellt § 3 Nr. 29c EnWG her. Dort ist ausdrücklich von dem Konzessionsgebiet die Rede, in dem ein Netz der allgemeinen Versorgung im Sinne des § 18 Abs. 1 und § 46 Abs. 2 EnWG betrieben wird. Auch wenn diese Vorschrift unmittelbar nur für Gasverteilungsnetze Anwendung findet (Theobald, in: Theobald/Kühling, Energierecht, Stand Januar 2021, § 3 EnWG Rn. 231), stützt sie das entsprechende Verständnis des Begriffs des Netzgebiets auch in § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG, da sie nach dem Willen des Gesetzgebers ergänzende Bestimmungen im Hinblick auf die Verwendung der Begriffe enthält (vgl. BT-Drs. 15/5268 S. 117). Diese Funktion einer Verdeutlichung des Begriffsinhalts ist nicht auf bestimmte, gesetzlich besonders aufgeführte Formen der Energieversorgung beschränkt.

§ 46 Abs. 2 Satz 1 und 2 EnWG deutet schließlich in dieselbe Richtung. Diese Regelungen betreffen die Konzessionsverträge zwischen einem Energieversorgungsunternehmen und einer Gemeinde. Die an die jeweilige vertragliche Bindung anknüpfende Versorgungsaufgabe des Energieversorgungsunternehmens als Konzessionsnehmer (vgl. BGH, Beschluss vom 3. Juni 2014 - EnVR 10/13 - NVwZ 2014, 1600 Rn. 31 ff., und Urteil vom 7. April 2020 - EnZR 75/18 - NVwZ-RR 2020, 929 Rn. 24) bezieht sich auch im Rahmen der Grundversorgung nach § 36 EnWG auf das jeweilige Konzessionsgebiet.

d) Die Gleichsetzung des Netzgebiets der allgemeinen Versorgung mit dem jeweiligen Konzessionsgebiet steht schließlich mit den in § 1 Abs. 1 und 2 EnWG aufgeführten Zielen des Energiewirtschaftsgesetzes in Einklang. Sie unterstützt insbesondere einen unverfälschten Wettbewerb, weil auch kleineren Energieversorgungsunternehmen ermöglicht wird, die Stellung des Grundversorgers einzunehmen. Zudem entspricht das in der Praxis ohne weiteres handhabbare Kriterium des Konzessionsgebiets dem in § 1 Abs. 1 EnWG genannten Ziel der effizienten leitungsgebundenen Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas (Heinlein/Weitenberg, in: Theobald/Kühling, Energierecht, Stand Januar 2021, § 36 EnWG Rn. 95; de Wyl, in: Schneider/Theobald, Praxishandbuch Energiewirtschaft, 5. Aufl. 2021, § 15 Rn. 36). Ein solches Begriffsverständnis gewährleistet überdies auch deswegen die Beachtung der gesetzlichen Ziele des Energiewirtschaftsrechts, weil diese ihrerseits schon bei dem Abschluss von Konzessionsverträgen zu berücksichtigen sind. So haben Gemeinden ihre öffentlichen Verkehrswege zur unmittelbaren Versorgung von Letztverbrauchern nach § 46 Abs. 1 Satz 1 EnWG diskriminierungsfrei - und damit auch verbraucherfreundlich im Sinne des § 1 Abs. 1 EnWG - zur Verfügung zu stellen. Bei der Auswahl des Unternehmens, mit dem ein Konzessionsvertrag geschlossen werden soll, ist die Gemeinde den Zielen des § 1 Abs. 1 EnWG verpflichtet (§ 46 Abs. 4 Satz 1 EnWG).

e) Das Verwaltungsgericht hat die von ihm zutreffend verstandene Vorschrift revisionsrechtlich fehlerfrei angewandt und die Feststellung der jeweiligen Grundversorgereigenschaft für die in der Stadt C. existierenden Konzessionsgebiete in dem angefochtenen Bescheid als rechtmäßig angesehen. Die hierfür maßgebliche Zahl der meisten belieferten Haushaltskunden in dem jeweiligen Netzgebiet hat das Verwaltungsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend und von den Beteiligten unbeanstandet ermittelt.

3. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides sei rechtmäßig, beruht auf einer revisionsrechtlich fehlerhaften, gegen §§ 133 und 157 BGB verstoßenden Auslegung des angefochtenen Bescheides, erweist sich aber im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

a) Nach Ziffer 2 des Bescheides hat die Klägerin die Feststellung der Grundversorger in ihren Netzgebieten entsprechend Ziffer 1 zu veröffentlichen und umzusetzen. Das Verwaltungsgericht stützt diesen Teil des Bescheides auf § 36 Abs. 2 Satz 3 EnWG; danach kann die nach Landesrecht zuständige Behörde die zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Durchführung des Verfahrens nach § 36 Abs. 2 Satz 1 und 2 EnWG erforderlichen Maßnahmen treffen. Der nicht näher erläuterte Hinweis des Verwaltungsgerichts auf diese Vorschrift geht an dem Gehalt des angefochtenen Bescheides vorbei und steht mit den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen, deren Anwendung dem Revisionsgericht obliegt, nicht im Einklang.

Das Verwaltungsgericht ist, wie sich seinem Rückgriff auf § 36 Abs. 2 Satz 3 EnWG entnehmen lässt, ohne weiteres davon ausgegangen, dass es sich bei Ziffer 2 des Bescheides um einen selbständigen belastenden Verwaltungsakt handelt. Ein derartiges Verständnis wird dem angefochtenen Bescheid in seinem Gesamtzusammenhang nicht gerecht. Ziffer 2 des Bescheides weist keinen eigenständigen Regelungsgehalt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG auf.

Zwar mag die Aufnahme der Veröffentlichungs- und Umsetzungspflicht in den Tenor des Bescheides auf eine selbständige Anordnung hindeuten. Dagegen spricht jedoch bereits, dass das Umweltministerium diesen Teil des Entscheidungssatzes nicht gesondert begründet und insbesondere nicht die bei der Anordnung von Maßnahmen nach § 36 Abs. 2 Satz 3 EnWG gebotenen Erwägungen zu ihrer Erforderlichkeit angestellt hat. Vielmehr hat es die Begründung zu Ziffer 1 und 2 des Bescheides zusammengefasst, ist dabei aber allein auf die Feststellung der Grundversorgereigenschaft eingegangen.

In inhaltlicher Hinsicht kann Ziffer 2 des Bescheides daher lediglich entnommen werden, dass das Umweltministerium die in § 36 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 EnWG bezeichneten gesetzlichen Pflichten des Grundversorgers und damit die aus Ziffer 1 des Bescheides folgenden rechtlichen Konsequenzen der getroffenen Feststellung zwar - im Sinne einer klarstellenden Erläuterung der in Ziffer 1 des Bescheides getroffenen Regelung - ausdrücklich benennen, aber nicht selbständig anordnen wollte. Für eine solche über einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage hinausgehende Intention, die auf eine neben die gesetzlichen Pflichten tretende selbständige Regelung zu Lasten der Klägerin gerichtet wäre, ist keinerlei Anhaltspunkt erkennbar.

b) Die Abweisung der Klage gegen den angefochtenen Bescheid durch das Verwaltungsgericht hat gleichwohl in vollem Umfang Bestand (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil die zutreffend als bloße Erläuterung der gesetzlichen Folgen einer Feststellung nach § 36 Abs. 2 Satz 1 EnWG verstandene Ziffer 2 des Bescheides revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.