BVerwG, 9. Senat — 9 AV 1/23

Der Kläger, eine nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, wendet sich gegen eine vom beklagten Kreis erteilte wasserrechtliche Plangenehmigung sowie einen naturschutzrechtlichen Befreiungsbescheid.

Unter dem 22. August 2022 erteilte der Beklagte der Beigeladenen gemäß § 68 Abs. 2 WHG die Plangenehmigung für die bauzeitliche Verrohrung des Fließgewässers Wending und ihrer Ufer im Abschnitt der A 45-Talbrücke Büschergrund. Der Bescheid wurde von der Beigeladenen beantragt, weil sie beabsichtigt, im Zuge des Ausbaus der Bundesautobahn 45 u. a. die Talbrücke Büschergrund durch einen Neubau zu ersetzen. Im Hinblick auf die in der Bauphase zu erwartenden Belastungen des Gewässers und der bachbegleitenden Vegetation ist im Bereich des herzustellenden Bauplateaus eine temporäre Verrohrung des Gewässers vorgesehen.

Bereits zuvor hatte der Beklagte der Beigeladenen mit Bescheid vom 15. Juni 2022 antragsgemäß eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsplanes Freudenberg sowie eine Ausnahme von den Verboten des gesetzlichen Biotopschutzes gemäß § 30 Abs. 3 BNatSchG für die Durchführung der Maßnahme "Ersatzneubau der TB Büschergrund im Zuge der A 45 zwischen AS Freudenberg und AK Olpe-Süd" erteilt. Ausweislich der Bescheidbegründung wurde der Brückenneubau wegen bauzustandsbedingter Dringlichkeit aus dem Planfeststellungsverfahren herausgenommen und die behördliche Einzelentscheidung beantragt.

Der Kläger erhob - insoweit den Rechtsbehelfsbelehrungen der Bescheide folgend - vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg am 4. Oktober 2022 zunächst Klage gegen den wasserrechtlichen Bescheid, in die er am 7. Dezember 2022 den naturschutzrechtlichen Bescheid im Wege der Klageerweiterung einbezog. Er rügte u. a., dass die Bescheide von einer unzuständigen Behörde erlassen worden seien, weil das Gesamtvorhaben "Ersatzneubau Talbrücke Büschergrund" einer straßenrechtlichen Planfeststellung bedürfe, und beantragte unter dem 8. Dezember 2022 die Verweisung des Rechtsstreits an das seiner Auffassung nach erstinstanzlich zuständige Oberverwaltungsgericht. Der Beklagte trat diesem Antrag entgegen und hielt weiterhin das Verwaltungsgericht für zuständig, weil Gegenstand der Anfechtungsklage nicht der Bau oder die Änderung einer Bundesfernstraße, sondern ein wasserrechtliches Verfahren zur Verrohrung eines Fließgewässers sei und weder ein Planfeststellungs- noch ein Plangenehmigungsverfahren im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes durchgeführt würden.

Mit Beschluss vom 26. Januar 2023 erklärte sich das Verwaltungsgericht Arnsberg für unzuständig und verwies den Rechtsstreit an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, weil dieses nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Satz 2 VwGO zuständig sei. Die streitgegenständliche Verrohrung des Gewässers sei Teil eines fernstraßenrechtlichen (Gesamt-)Vorhabens. Sie sei integraler Bestandteil des Neubaus der Talbrücke Büschergrund, die bereits für sich genommen eine Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG darstelle. Für die nachträglich einbezogene Entscheidung des Beklagten zum Landschafts- und Biotopschutz gelte Entsprechendes. Von einem Bezug zum Straßenbauvorhaben gehe auch die Beigeladene der Sache nach aus, denn sie habe für die Erneuerung der Talbrücke beim Fernstraßenbundesamt die Feststellung über das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung nach § 74 Abs. 7 VwVfG beantragt und hierfür die von ihr für erforderlich erachteten behördlichen Entscheidungen, darunter die angegriffene wasserrechtliche Plangenehmigung, eingeholt.

Mit Beschluss vom 9. Februar 2023 erklärte sich das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für unzuständig und rief das Bundesverwaltungsgericht zur Bestimmung der Zuständigkeit an. Seine Zuständigkeit folge weder aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Satz 2 VwGO noch aus dem Verweisungsbeschluss, weil die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mehr verständlich erscheine und offensichtlich unhaltbar sei. Ein straßenrechtliches Planfeststellungsverfahren habe weder stattgefunden noch werde klageweise die Durchführung eines solchen Verfahrens begehrt noch wäre der Beklagte hierfür zuständig. Die bloße Vorhabenbezogenheit der angegriffenen Bescheide könne eine Zuständigkeit nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO offensichtlich nicht begründen, weil diese Norm verfahrens- und nicht vorhabenbezogen sei. Die Zuständigkeit folge offensichtlich auch nicht aus § 48 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO, denn diese Ergänzungsklausel setze das Vorliegen eines Katalogfalls des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwGO voraus, an dem es hier fehle. Auch der Vortrag des Klägers, dass ein fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschluss hätte ergehen müssen, könne die Zuständigkeit offensichtlich nicht begründen.

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 53 Abs. 1 Nr. 5 VwGO zur Entscheidung über den negativen Kompetenzkonflikt zwischen Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht berufen. Nach dieser Vorschrift wird, wenn verschiedene Verwaltungsgerichte, von denen eines für den Rechtsstreit zuständig ist, sich rechtskräftig für unzuständig erklärt haben, das zuständige Gericht vom nächsthöheren Gericht bestimmt. Nachdem sich das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht jeweils durch Beschluss für unzuständig erklärt haben und das Oberverwaltungsgericht das Bundesverwaltungsgericht angerufen hat, ist ein solcher negativer Kompetenzkonflikt hinsichtlich der erstinstanzlichen sachlichen Zuständigkeit innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Nordrhein-Westfalen ausgelöst worden, über den das beiden beteiligten Gerichten übergeordnete Bundesverwaltungsgericht entscheidet (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. November 2021 - 6 AV 9.21 - BVerwGE 174, 102 Rn. 11 und vom 26. Januar 2022 - 7 AV 1.21 - juris Rn. 4).

Über den Antrag kann der Senat nach § 53 Abs. 3 Satz 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden; die Beteiligten hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

2. Für die Entscheidung über die Anfechtungsklage ist das Oberverwaltungsgericht zuständig. Dies folgt schon aus der kraft Gesetzes eingetretenen Bindungswirkung des Verweisungsbeschlusses (a), die entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts nicht wegen objektiver Unhaltbarkeit und Willkür der Entscheidung entfallen ist (b).

a) Nach § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG ist ein Verweisungsbeschluss für das Gericht, an das der Rechtsstreit verwiesen worden ist, bindend. Diese Bindungswirkung besteht grundsätzlich auch bei einem fehlerhaften Verweisungsbeschluss und kann nur bei extremen Rechtsverstößen durchbrochen werden. Das ist dann der Fall, wenn sich die Verweisung bei der Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsnormen so weit von dem diese beherrschenden verfassungsrechtlichen Grundsatz des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) entfernt hat, dass sie schlechterdings nicht mehr zu rechtfertigen ist. Hiervon kann ausgegangen werden, wenn die Entscheidung bei verständiger Würdigung nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Januar 2022 - 7 AV 1.21 - juris Rn. 6 und vom 21. März 2022 - 9 AV 1.22 - NVwZ 2022, 1062 Rn. 9, jeweils m. w. N.)

b) Ein solcher qualifizierter Rechtsverstoß liegt hier zweifellos nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts auf § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Satz 2 VwGO gestützt. Das ist nicht offensichtlich unhaltbar.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren für den Bau oder die Änderung von Bundesfernstraßen und Landesstraßen betreffen. Dies gilt nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch für Streitigkeiten über Genehmigungen, die anstelle einer Planfeststellung erteilt werden, sowie für Streitigkeiten über sämtliche für das Vorhaben erforderlichen Genehmigungen und Erlaubnisse, auch soweit sie Nebeneinrichtungen betreffen, die mit ihm in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehen. Um die Rechtmäßigkeit eines bestehenden straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses oder einer entsprechenden Plangenehmigung oder um konkrete Entscheidungen und Aktivitäten im Rahmen eines laufenden straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens geht es vorliegend zwar nicht, dies schließt eine Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts aber nicht aus.

Das Verwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass sich die streitgegenständlichen Bescheide auf Maßnahmen im Zusammenhang mit der Errichtung eines Ersatzneubaus für die Talbrücke Büschergrund beziehen. Dieses Bauvorhaben wird im naturschutzrechtlichen Befreiungsbescheid als Maßnahme benannt, für deren Durchführung der Bescheid erlassen wird, und ist nach den Ausführungen in der wasserrechtlichen Plangenehmigung der Anlass für die temporär vorgesehene Verrohrung. Der Bau und die Änderung von Bundesfernstraßen ist nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG grundsätzlich planfeststellungsbedürftig. Die Talbrücke gehört zum Streckenabschnitt der A 45 zwischen der Anschlussstelle Freudenberg und dem Autobahnkreuz Olpe; die Erweiterung dieses Abschnitts auf sechs Fahrstreifen (E 6) ist in Anlage 1 zum Bundesverkehrswegeplan 2030 dem Vordringlichen Bedarf (VB) zugeordnet (Lfd. Nr. 79 NW). Ein Planfeststellungsverfahren für dieses Projekt ist bislang allerdings nicht eingeleitet worden. Bezogen auf den Ersatzneubau der Talbrücke steht zudem die von der Beigeladenen beantragte Feststellung des Unterbleibens von Planfeststellung und Plangenehmigung nach § 74 Abs. 7 VwVfG im Raum. Das derzeitige Fehlen eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens steht der Anwendung des § 48 VwGO jedoch nicht von vornherein entgegen.

Ziel der in § 48 Abs. 1 VwGO begründeten erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für die dort benannten Großvorhaben ist insbesondere die Beschleunigung dieser Verfahren. Die Konzentration der Rechtsstreitigkeiten auf das Oberverwaltungsgericht und die Beschränkung des Instanzenzugs vermeiden divergierende Entscheidungen und verkürzen das verwaltungsgerichtliche Verfahren und führen so schneller zu Rechts- und Planungssicherheit als Grundlage für die Verwirklichung dieser Vorhaben. Vergleichbare Ziele hat der Gesetzgeber auch bei der Zuweisung der erstinstanzlichen Zuständigkeit an das Bundesverwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO oder § 5 Abs. 1 VerkPBG verfolgt für Streitigkeiten, die Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren bestimmter als besonders wichtig eingeschätzter Vorhaben betreffen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 1994 - 7 VR 12.93 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 1 S. 2 und vom 12. Juni 2007 - 7 VR 1.07 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 25 Rn. 8). Im Hinblick auf diesen Gesetzeszweck der beiden den Instanzenzug verkürzenden Vorschriften, ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine Streitigkeit das Planfeststellungsverfahren im Sinne dieser Zuständigkeitsnormen betrifft, wenn sie Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens ist (vgl. zu § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO BVerwG, Urteil vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 6). Insoweit muss ein unmittelbarer Bezug zu einem Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren für ein in der Zuständigkeitsnorm benanntes Vorhaben gegeben sein. Dies ist auch dann anzunehmen, wenn etwa um Maßnahmen gestritten wird, die zeitlich und sachlich einem Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren vorausgehen und seiner Vorbereitung dienen oder einen Ausschnitt der in einem laufenden Planfeststellungsverfahren zu lösenden Probleme darstellen, desgleichen, wenn der Streit die Frage betrifft, ob bestimmten Baumaßnahmen an dem betreffenden Verkehrsweg ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren hätte vorausgehen müssen (vgl. zu § 5 Abs. 1 VerkPBG BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 2000 - 11 A 6.99 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 11 S. 2; zu § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO BVerwG, Beschlüsse vom 12. Juni 2007 - 7 VR 1.07 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 25 Rn. 8 und vom 11. Juli 2013 - 9 VR 5.13 - juris Rn. 8, jeweils m. w. N.; zu § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO VGH München, Beschluss vom 30. Oktober 2002 - 8 A 02.40063 - NVwZ-RR 2003, 156).

Der vorliegende Rechtsstreit entspricht zwar nicht unmittelbar einer dieser beispielhaft aufgezählten, in der Rechtsprechung bereits entschiedenen Fallkonstellationen. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwGO bezieht sich aber auf sämtliche für das Vorhaben erforderlichen Genehmigungen und Erlaubnisse, die mit ihm in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehen. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist weit gefasst; die vom Gesetzgeber intendierten Ziele der Verfahrensbeschleunigung und Verfahrenskonzentration beim Oberverwaltungsgericht sprechen gegen eine enge Auslegung (so auch VGH München, Beschluss vom 30. Oktober 2002 - 8 A 02.40063 - NVwZ-RR 2003, 156; vgl. auch v. Albedyll, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 48 Rn. 23; zur weiten Auslegung des Begriffs "betreffen" auch BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 1994 - 7 VR 12.93 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 1 S. 2 und vom 12. Juni 2007 - 7 VR 1.07 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 25 Rn. 8; zu einer § 48 Abs. 1 Satz 2 VwGO vergleichbaren früheren Vorschrift auch von Oertzen, DÖV 1985, 749 <750> "weit ins Vorfeld für das Vorhaben auszulegen", der zugleich auf die "Unschärfe" der Vorschrift hinweist; für eine enge Auslegung dagegen etwa Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 48 Rn. 27).

Das Verwaltungsgericht hat in seinem Verweisungsbeschluss auf den inhaltlichen Zusammenhang zwischen den streitgegenständlichen wasser- und naturschutzrechtlichen Entscheidungen und dem fernstraßenrechtlichen Vorhaben und die Funktion der Bescheide im Rahmen des § 74 Abs. 7 VwVfG hingewiesen. Nach dieser Vorschrift "entfallen" Planfeststellung und Plangenehmigung in Fällen von unwesentlicher Bedeutung mit der Folge, dass bei Vorliegen der in § 74 Abs. 7 Satz 2 VwVfG näher genannten Voraussetzungen ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren kraft Gesetzes nicht (mehr) durchzuführen ist. Zu diesen Voraussetzungen gehören nach § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG auch die erforderlichen behördlichen Entscheidungen, wenn öffentliche Belange berührt sind. Um derartige behördliche Entscheidungen handelt es sich nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts bei den angegriffenen Bescheiden.

Ob eine sogenannte Unterbleibensentscheidung nach § 74 Abs. 7 VwVfG, also die Feststellung der Planfeststellungsbehörde, dass ein Planfeststellungsverfahren nicht durchgeführt wird, als eine das Planfeststellungsverfahren "betreffende" Frage dem Anwendungsbereich des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Satz 2 VwGO unterfällt, ist umstritten (verneinend etwa VG Gießen, Beschluss vom 14. März 2001 - 1 G 293/01 - juris Rn. 19; VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 19. Oktober 2021 - 6 L 337/21 - juris Rn. 8; VG Aachen, Beschluss vom 5. Mai 2022 - 10 L 596/21 - juris Rn. 8; Ziekow, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 48 Rn. 29; Panzer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2022, § 48 VwGO Rn. 11b, 16; Uschkereit, in: Pautsch/Hofmann, VwVfG, 2. Aufl. 2021, § 74 Rn. 218), eine Zuständigkeit wird demgegenüber gerade in der obergerichtlichen Rechtsprechung bejaht (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 12. Februar 2008 - 4 KS 5/07 - juris Rn. 32 und VGH Kassel, Urteil vom 12. Dezember 2016 - 6 C 1422/14.T - juris Rn. 12 ff., jeweils zu § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VwGO; vgl. auch VG Schwerin, Beschluss vom 13. November 2019 - 7 B 1739/19 SN - juris Rn. 6; v. Albedyll, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 48 Rn. 23; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 48 Rn. 3). Auch das vorliegend das Bundesverwaltungsgericht anrufende Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen bejaht seine Zuständigkeit jedenfalls dann, wenn Streitgegenstand die Frage ist, ob den die Straße tatsächlich erfassenden Maßnahmen rechtlich ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren hätte vorausgehen müssen (OVG Münster, Urteil vom 29. September 2011 - 11 D 93/09.AK - DVBl. 2012, 36).

Vor diesem Hintergrund erscheint die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die streitgegenständlichen Bescheide auch angesichts ihrer Bedeutung im Rahmen des § 74 Abs. 7 VwVfG zur genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens beitragen und insoweit der erforderliche unmittelbare Bezug zu einem Planfeststellungsverfahren besteht, jedenfalls gut vertretbar. Für die Annahme einer willkürlichen Zuständigkeitszuweisung besteht danach offensichtlich kein Raum.