BVerwG, 11. Senat — 11 VR 2/23, 11 VR 2/23 (11 A 20/23)

Der Antragsteller begehrt Eilrechtsschutz gegen die Planfeststellung einer Höchstspannungsfreileitung.

Der Beschluss der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr vom 14. August 2023 (PFB) stellt den Plan für die Errichtung und den Betrieb der 380-kV-Leitung im Abschnitt Umspannwerk Garrel Ost - Umspannwerk Cappeln West fest. Die Leitung verbindet die beiden neu zu errichtenden Umspannwerke. Sie ist Abschnitt 3 des als Nr. 6 in den Bedarfsplan zum Bundesbedarfsplangesetz (BBPlG) aufgenommenen Vorhabens Conneforde - Landkreis Cloppenburg - Merzen/​Neuenkirchen.

Der Antragsteller führt einen Obst- und Gemüseanbaubetrieb (Spargel, Erdbeeren, Heidelbeeren). Sein Grundstückseigentum wird für einen Maststandort (M 24) und einen Teil des Schutzstreifens sowie als Arbeitsfläche in Anspruch genommen. Er begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner in der Hauptsache erhobenen Klage und macht geltend, der Planfeststellungsbeschluss sei bezüglich der Auswahl der kleinräumigen Varianten im Bereich zwischen Mast 22 und Mast 26 (Bethen West/​Bethen Ost) abwägungsfehlerhaft.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene treten dem Antrag entgegen und verteidigen den Planfeststellungsbeschluss.

Das Bundesverwaltungsgericht ist als Gericht der Hauptsache nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, § 6 Satz 1 BBPlG und Nr. 6 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG für die Entscheidung über den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gemäß § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zuständig.

Der Antrag ist unbegründet. Das öffentliche Interesse und das private Interesse der Beigeladenen an der Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses überwiegen das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Dabei kommt dem Vollzugsinteresse nach der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit gemäß § 43e Abs. 1 Satz 1 EnWG erhebliches Gewicht zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 2020 - 4 VR 7.19 u. a. - NVwZ 2021, 723 Rn. 11 m. w. N.). Dieses Vollzugsinteresse hat Vorrang vor dem Suspensivinteresse des Antragstellers. Denn die binnen der Begründungsfrist (§ 43e Abs. 1 Satz 2 EnWG) vorgetragenen Gründe zeigen nicht auf, dass die Klage voraussichtlich Erfolg haben wird.

Der Planfeststellungsbeschluss macht sich die Bewertung und Gewichtung des von der Beigeladenen durchgeführten Variantenvergleichs (Kap. 2.2.3.15.2.2.2.7 = PFB S. 289 f.; Anlage 1 Anhang 2 der Planunterlagen, S. 4 ff.) ausdrücklich zu eigen und entscheidet sich damit für die Variante Bethen West und gegen die vom Antragsteller befürwortete Variante Bethen Ost (vgl. PFB S. 401, 405, 410, 459 f.). Die gegen diese Abwägungsentscheidung vorgebrachten Gründe greifen nicht durch.

Nach § 43 Abs. 3 EnWG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung ermächtigte Stelle in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1975 - 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <63 f.> und vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 73).

Bestehen keine rechtlich zwingenden Vorgaben, ist die Auswahl unter verschiedenen Trassenvarianten eine fachplanerische Abwägungsentscheidung. Die Ausübung der planerischen Gestaltungsfreiheit unterliegt rechtlichen Bindungen. Die Wahl einer Trassenvariante ist rechtsfehlerhaft, wenn eine andere als die gewählte Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen. Darüber hinaus ist die Abwägungsentscheidung auch dann fehlerhaft, wenn der Planungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung und Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Mai 1998 - 4 A 9.97 - BVerwGE 107, 1 <11> und vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 82).

a) Der Planfeststellungsbeschluss musste die zum Betrieb des Antragstellers gehörenden, weniger als 200 m von der Trassenachse entfernten 40 Wohnmodule für bis zu 150 Saisonarbeiter bei seiner Abwägungsentscheidung nicht als "Wohngebäude oder vergleichbar sensible Nutzungen im Außenbereich" im Sinne der Abstandsvorschriften des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen berücksichtigen (vgl. PFB S. 408).

Nach Abschnitt 4.2 Ziffer 07 Satz 13 Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen in der Fassung vom 26. September 2017 (Nds. GVBl. S. 378) - LROP NI 2017 -, auf den der Planfeststellungsbeschluss sich an dieser Stelle stützt (PFB S. 408) und der inhaltlich dem Abschnitt 4.2.2 Ziffer 06 Satz 6 der am 17. September 2022 in Kraft getretenen, vom Planfeststellungsbeschluss im Übrigen zutreffend zugrunde gelegten Neufassung (Nds. GVBl. S. 521) - LROP NI 2022 - entspricht (vgl. PFB S. 84 f.), sollen Trassen für neu zu errichtende Höchstspannungsfreileitungen so geplant werden, dass ein Abstand von 200 m zu Wohngebäuden oder vergleichbar sensiblen Nutzungen im Außenbereich (§ 35 BauGB) eingehalten wird. Die Planaussage ist ein in der Abwägung zu berücksichtigender Grundsatz der Raumordnung (vgl. Satz 2 Vorb. LROP NI 2022/2017).

Der Planfeststellungsbeschluss geht zu Recht davon aus, dass die Wohnmodule auf dem Betriebsgelände des Antragstellers keine Wohngebäude im Sinne dieser Regelung und auch keine vergleichbar sensible Nutzung sind.

Wohngebäude sind Gebäude, deren Hauptnutzung das Wohnen ist (vgl. Abschnitt 4.2.2 Ziffer 06 Satz 1 LROP NI 2022). Der raumordnungsrechtliche Wohnungsbegriff knüpft - wie auch die Bezugnahme auf die bauplanungsrechtlichen Gebietskategorien in Abschnitt 4.2.2 Ziffer 06 Satz 1 Buchstabe b LROP NI 2022 (Abschnitt 4.2 Ziffer 07 Satz 13, Satz 6 LROP NI 2017) zeigt - an den bauplanungsrechtlichen Begriff des Wohnens an. Der Begriff unterscheidet sich von dem weiten Wohnungsbegriff des Art. 13 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2023 - 1 C 10.22 - NVwZ 2023, 1750 Rn. 10 f.) und des Melderechts (vgl. § 20 BMG), auf die der Antragsteller sich beruft. Wohnen im planungsrechtlichen Sinne ist durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet. Maßgeblich sind das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 - 4 C 5.16 - BVerwGE 160, 104 Rn. 17 m. w. N.). Erforderlich ist eine Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalls (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 - 4 B 302.95 - Buchholz 406.12 § 3 BauNVO Nr. 12 S. 3). Herangezogen werden können Kriterien wie z. B. die Aufenthaltsdauer (BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 ebd.), die Gestaltung und Struktur der Räumlichkeiten, das Vorhandensein privater Rückzugsmöglichkeiten (VGH München, Beschluss vom 16. Februar 2015 - 1 B 13.648 - NVwZ-RR 2015, 607 Rn. 26) sowie das Vorhandensein von Aufenthaltsräumen, Sanitäranlagen und Kochgelegenheiten (BVerwG, Beschluss vom 7. September 1984 - 4 N 3.84 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 6 S. 25 und Urteil vom 29. April 1992 - 4 C 43.89 - BVerwGE 90, 140 <142>) einschließlich einer Wasserversorgung (BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 1981 - 4 B 196.81 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 25 S. 13).

Nach diesen Kriterien dienen die aufgestellten Module nicht dem Wohnen im Sinne des Planungsrechts. Sie bezwecken keine auf Dauer angelegte eigene Häuslichkeit. Der Antragsteller stellt seinen Arbeitskräften vielmehr eine auf den Zweck der Saisonarbeit in seinem Betrieb bezogene vorübergehende Unterkunft bereit. Das zeigt schon die überschaubare Aufenthaltsdauer der Arbeitskräfte. Ausweislich der Aufstellung der Containerbelegung für das Jahr 2022 betrug die typische Aufenthaltsdauer einer Arbeitskraft ein bis drei Monate. Die Hälfte der 140 Arbeitskräfte belegte den jeweiligen Schlafplatz für einen Zeitraum von höchstens zwei Monaten oder weniger. Lediglich zehn Arbeitskräfte waren vier oder - in einem Fall - fünf Monate anwesend. Diesen Eindruck bestätigt die Aufstellung für das Jahr 2023, nach der rund zwei Drittel der Arbeitskräfte den jeweiligen Schlaf- und Arbeitsplatz für die Dauer von höchstens ein bis zwei Monaten belegte und ein nicht unerheblicher Teil der Arbeitskräfte (ca. 25 von 155 Arbeitskräften) sogar nur ein oder zwei Wochen anwesend war.

Der lediglich vorübergehende, auf den Zweck der Saisonarbeit im Betrieb des Antragstellers begrenzte Zweck der Unterbringung spiegelt sich auch in der einfachen Ausstattung und Struktur der jeweils - abgesehen vom Eingangsbereich - aus nur einem Raum bestehenden Module (6 m x 3 m Grundfläche) wieder, die keine eigene Häuslichkeit ermöglichen. Nach den vorgelegten Lichtbildern und dem Grundriss befinden sich in einem Modul jeweils Schlafgelegenheiten für zwei bis drei Personen (ein Bett, ein Doppelstockbett). Ein eigener Sanitärbereich ist nicht vorhanden; dieser befindet sich in einem gesonderten, gemeinschaftlich genutzten Container. Die Module verfügen auch nicht über eine ausreichende Kochgelegenheit. In dem Bereich neben der jeweiligen Tür befinden sich zwar einige Elektrogeräte (Mikrowelle, elektrische Camping-Doppelkochplatte, Kühlschrank), aber weder ein fest installierter Herd noch ein Wasseranschluss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 1981 - 4 B 196.81 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 25 S. 13).

Hinzu kommt, dass die Module ausweislich der Belegungsübersichten für die Jahre 2022 und 2023 zwar häufig, aber keineswegs ausschließlich zur selben Zeit von Verwandten oder freundschaftlich verbundenen Personen genutzt werden. Auch dies deutet darauf hin, dass sich die private Lebensgestaltung der Arbeitskräfte für die begrenzte Dauer des Ernteeinsatzes dem betrieblichen Zweck ihrer Unterbringung unterordnet.

Der Planfeststellungsbeschluss musste die Wohnmodule des Antragstellers auch nicht als vergleichbar schutzwürdige Nutzung berücksichtigen. Als Beispiele nennt Abschnitt 4.2.2 Ziffer 06 Satz 3 LROP NI 2022 (bzw. Abschnitt 4.2 Ziffer 07 Satz 7 LROP NI 2017) allgemeinbildende Schulen, Kindertagesstätten, Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen. Der von der raumordnungsrechtlichen Abstandsregelung bezweckte Schutz richtet sich gegen Beeinträchtigungen des Wohnumfelds, das heißt vor allem gegen visuellen Belastungen durch Freileitungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 - NVwZ 2023, 678 Rn. 22). Da der Zweck der Module des Antragstellers sich in der Bereitstellung einer Unterkunft für die vorübergehende Saisonarbeit in seinem Betrieb erschöpft, besitzt das visuelle Umfeld der Container keine vergleichbar hohe Bedeutung wie für die beispielhaft genannten Einrichtungen.

b) Es spricht zudem Überwiegendes dafür, dass der maßgebliche Grundsatz der Raumordnung nur für solche Gebäude gilt, die als dauerhafte Bauwerke auf unbestimmte Zeit errichtet werden. Höchstspannungsfreileitungen haben eine technische Lebensdauer von etwa 80 Jahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2023 - 4 A 2.22 - UPR 2023, 269 Rn. 23). Daher liegt es jedenfalls sehr nahe, dass Vorgaben der Raumordnung nur das Wohnumfeld solcher Gebäude schützen sollen, die vergleichbar dauerhaft errichtet sind. Daran fehlt es bei den Wohnmodulen des Antragstellers. Sie verfügen über kein Fundament, sondern sind lediglich durch Steckverbindungen mit der Pflasterung fixiert. Je nach Arbeitsanfall können sie erweitert oder rückgebaut werden. Solchermaßen leicht auf- und abzubauende Unterbringungen dürften keine Wohngebäude im Sinne der Abstandsvorschriften des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen sein, selbst wenn gewisse Zu- und Ableitungen zu den Modulen fest verlegt sind.

c) Die Ermittlung und Bewertung der Belange des Antragstellers ist nicht zu beanstanden.

Der Planfeststellungsbeschluss sieht, dass Grundstücke und der Betrieb des Antragstellers erstmalig betroffen sind (PFB S. 408 ff., S. 245 i. V. m. Anlage 7.1, Blatt 13A/33, S. 248, S. 253). Er durfte ohne Einholung eines Gutachtens davon ausgehen, dass eine Existenzgefährdung des Antragstellers ausscheidet (vgl. PFB S. 257 f.; BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 - 4 A 2.16 u. a. - DVBl 2017, 1039 Rn. 74 m. w. N.). Der Antragsteller trägt vor, die planfestgestellte Trassenvariante bedeute einen Verlust von bis zu 150 Saisonarbeitskräften. Diese suchten im Fall einer unmittelbar in der Nähe verlaufenden Höchstspannungsleitung aus Furcht vor gesundheitlichen Beeinträchtigungen diese Arbeitsstelle nicht mehr auf. Ein solcher Zusammenhang liegt indes weder auf der Hand noch ist er glaubhaft gemacht.

Bezüglich der geltend gemachten Bewirtschaftungshindernisse (Umbau und Versetzung der Tunnelanlage sowie der Sonderkulturen und der Bewässerungssystemanlage) zeigt der Antragsteller ebenfalls keinen Abwägungsfehler auf. Im Entschädigungsverfahren ist Entschädigung auch für sonstige Vermögenseinbußen zu gewähren, die als erzwungene und unmittelbare Folge der Enteignung eintreten (sog. Folgeschäden). Wird die betriebliche Existenz weder vernichtet noch gefährdet, kann sich die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich damit begnügen, den Eigentümer auf das nachfolgende Enteignungsverfahren zu verweisen (BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 - 4 A 2.16 u. a. - DVBl 2017, 1039 Rn. 73 m. w. N.). Der Planfeststellungsbeschluss weist hierauf ausdrücklich hin (PFB S. 257, S. 298, S. 411, S. 525 f.). Dies reicht aus, um den rechtlichen Anforderungen gerecht zu werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 1. September 1997 - 4 A 36.96 - NVwZ 1998, 504 <508> und vom 26. März 1998 - 4 A 7.97 - LKV 1999, 27 <29>).

d) Eine unzureichende Berücksichtigung der Teichanlage zwischen Mast 23 und Mast 24 ist nicht dargetan. Der Planfeststellungsbeschluss erkennt das Biotop (vgl. PFB S. 409), geht aber zutreffend davon aus, dass es nicht in Anspruch genommen, sondern lediglich überspannt wird (vgl. Planunterlagen, Anlage 12 <Umweltstudie>, Karte 5 B).

e) Die Wahl der Variante Bethen West ist schließlich auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Variante Bethen Ost sich der Behörde - wie der Antragsteller meint - unter Berücksichtigung weiterer abwägungserheblicher Belange hätte aufdrängen müssen. Die von dem Antragsteller bevorzugte Variante weist nach der Variantenprüfung zwar bei mehreren Aspekten leichte Vorteile auf (z. B. Trassenlänge und Erforderlichkeit von Winkelmasten <Variantenvergleich, S. 8>, Flächeninanspruchnahme <Variantenvergleich, S. 48>, Feldlerchen <Variantenvergleich, S. 22>). Der Planfeststellungsbeschluss gewichtet aber die Vorteile der planfestgestellten Variante beim Schutzgut Mensch (Abstand von Wohngebäuden zur Trassenmitte, Abstand von Wohngebäuden zu Masten, Vorbelastung) höher. Das wahrt den Spielraum der Planfeststellungsbehörde.

f) Soweit der Antragsteller sich in der Antragsbegründung pauschal auf weitere, bereits mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten vom 8. November 2021 im Planfeststellungsverfahren erhobenen Einwände bezieht, genügt der Antrag nicht den Anforderungen des § 43e Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 EnWG. Denn die Vorschrift verlangt eine Auseinandersetzung mit dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss, gegen den sich die Klage richtet (BVerwG, Urteil vom 27. Juli 2021 - 4 A 14.19 - BVerwGE 173, 132 Rn. 99 m. w. N.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.