BVerwG, 5. Senat — 5 PA 1/23

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Frage, ob die Personalverfügungen des Beteiligten (Präsident des Bundesnachrichtendienstes), die dieser im Anschluss an die im Jahre 2022 durch Änderung der Dienstpostenbündelung vorgenommene Neubewertung der Dienstposten des mittleren Dienstes erlassen hat, der Beteiligung des Antragstellers (Personalrat der Zentrale beim Bundesnachrichtendienst) als örtlichem Personalrat unterliegen, soweit sie sich an die in der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes tätigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes richten.

Im März 2022 entschied der Beteiligte im Rahmen der Neuorganisation des Bundesnachrichtendienstes, alle in der Zentrale und den dezentralen Organisationseinheiten (in- und ausländische Außenstellen) des Bundesnachrichtendienstes zum damaligen Zeitpunkt ausgebrachten und besetzten Dienstposten des mittleren Dienstes im Wege der Änderung der Dienstpostenbündelungen neu zu bewerten. Er beschloss, die Dienstpostenbündelung A6 und A7 um ein drittes Statusamt auf die Spanne von A6 bis A8 zu erweitern und die Dienstpostenbündelung A8 bis A9m aufzulösen. Die zum damaligen Zeitpunkt nach A8 bis A9m bewerteten Dienstposten sollten entweder gebündelt den Besoldungsgruppen A6 bis A8 oder der Besoldungsgruppe A9m zugeordnet werden. Alle zum damaligen Zeitpunkt unbesetzten Dienstposten sollten gestrichen werden. Hierüber unterrichtete er im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit sowohl den Gesamtpersonalrat des Bundesnachrichtendienstes als auch den Antragsteller, die insoweit keine Einwände erhoben.

Mit Personalverfügungen, die gestaffelt zu verschiedenen Stichtagen zwischen dem 1. Juni und dem 1. Dezember 2022 versandt wurden, setzte der Beteiligte alle Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes jeweils über die geänderte Bewertung des von ihnen besetzten Dienstpostens in Kenntnis. Aufgabenbereich und Dienstort blieben ausweislich der Personalverfügungen unverändert.

Der Antragsteller hat das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren zur Feststellung seiner Beteiligungsrechte eingeleitet. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, Gegenstand des Verfahrens seien ausschließlich die in Vollzug der Neubewertung erlassenen Personalverfügungen. Sie bedürften unter dem Gesichtspunkt der Übertragung eines höher oder niedriger zu bewertenden Dienstpostens seiner Zustimmung. Denn für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A9m stelle die spitze Bewertung ihres Dienstpostens nach A9m anstelle der bisherigen gebündelten Bewertung nach den Besoldungsgruppen A8 und A9m die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit dar. Entsprechendes gelte für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen A7 und A6, die bislang auf gebündelt nach A6 bis A7 bewerteten Dienstposten verwendet worden seien und infolge der Änderung der Dienstpostenbewertung nunmehr auf einem gebündelt nach A6 bis A8 bewerteten Dienstposten tätig würden. Ihnen werde eine bisher nicht bestehende Beförderungschance eröffnet. Umgekehrt werde Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A8, deren Dienstposten bisher gebündelt nach A8 bis A9m bewertet gewesen seien und die nunmehr gebündelt den Besoldungsgruppen A6, A7 und A8 zugeordnet würden, ein niedriger zu bewertender Dienstposten übertragen, da ihnen eine bisher bestehende Beförderungschance genommen werde. Zudem stehe ihm ein Mitbestimmungsrecht unter dem Gesichtspunkt des Absehens von der Ausschreibung in Bezug auf die nach A9m bewerteten Dienstposten zu.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der Antragsteller sei nicht antragsbefugt. Bei der Neubewertung der Dienstposten im mittleren Dienst handele es sich um eine gesamtdienstliche Angelegenheit, die in die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats falle. Abgesehen davon und überdies sei das Begehren des Antragstellers unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die vom Beteiligten vorgelegte Verwaltungsakte (1 Ordner) verwiesen.

Die konkreten Feststellungsanträge, über die der Senat gemäß § 112 Abs. 8 Satz 1 BPersVG im ersten und letzten Rechtszug zu entscheiden hat, sind unzulässig.

Bei der vom Beteiligten gerügten mangelnden Antragsbefugnis zur Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens handelt es sich um eine von Amts wegen zu beachtende Verfahrensvoraussetzung, deren Vorliegen auch ohne Rücksicht auf eine entsprechende Rüge zu prüfen ist (BVerwG, Beschluss vom 11. März 1982 - 6 P 8.80 - Buchholz 238.3A § 14 BPersVG Nr. 1 S. 1 f.). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Maßstäben (1.) fehlt dem Antragsteller die Antragsbefugnis, weil er zur Wahrnehmung von Beteiligungsrechten im Hinblick auf die in Rede stehenden (etwaigen) Maßnahmen des beteiligten Dienststellenleiters nicht zuständig ist (2.). Dies führt zur Unzulässigkeit und damit zur Verwerfung der Anträge (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Februar 1986 - 6 P 32.82 - Buchholz 238.37 § 79 NWPersVG Nr. 3 S. 3 und 4 und vom 1. April 1986 - 6 P 7.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 12 S. 6 f.; aus der Kommentarliteratur vgl. etwa Gronimus, Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, 2017, § 81 ArbGG Rn. 40; Treber, in: Richardi/​Dörner/​Weber/​Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 108 Rn. 69; Ricken, in: BeckOK BPersVG, Stand Oktober 2024, § 108 Rn. 66; Rehak, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann/​Rehak/​Hebeler/​Ramm/​Sachadae, BPersVG, Stand August 2024, § 108 Rn. 84).

1. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist ein Antragsteller nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann antragsbefugt, wenn er durch die begehrte Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen werden kann, was regelmäßig nur dann der Fall ist, wenn er eigene Rechte geltend macht, deren Verletzung nach seinem Vorbringen möglich, also nicht von vornherein ausgeschlossen ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2019 - 5 P 2.18 - BVerwGE 166, 97 Rn. 26 m. w. N.; s. a. BAG, Beschluss vom 23. März 2023 - 1 ABR 43/18 - BAGE 180, 290 Rn. 40 m. w. N.). Ob und inwieweit - soweit hier von Interesse - einem antragstellenden Personalrat eine eigene (kollektivrechtliche) Rechtsposition zugewiesen ist, ergibt sich grundsätzlich allein aus dem materiellen (Personalvertretungs-)Recht. Entscheidend ist insoweit, ob die Vorschriften des anwendbaren Personalvertretungsgesetzes - hier des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1614; vgl. zur maßgeblichen Rechtslage BVerwG, Beschluss vom 23. August 2007 - 6 P 7.06 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 13 Rn. 12) - ihm ausdrücklich ein Antragsrecht zuerkennen (z. B. § 30 Satz 2 BPersVG) oder ihm sonstige geschützte organschaftliche Rechte vermitteln, die ihm zur eigenständigen Wahrnehmung übertragen sind, und auf die er sich in dem als Organstreit ausgestalteten Beschlussverfahren gegenüber der beteiligten Dienststellenleitung als ihm zustehende (eigene) Rechtspositionen berufen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 24 f. m. w. N.). Insoweit ist für die Antragsbefugnis eine unmittelbare Betroffenheit der Rechtsposition erforderlich. Es kommt mithin darauf an, dass die sich aus dem materiellen Recht ergebende Rechtsposition eines antragstellenden Personalrats durch die im Beschlussverfahren begehrte Entscheidung unmittelbar berührt wird (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. April 1986 - 6 P 7.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 12 S. 6 f. und vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 27, jeweils m. w. N.; s. a. zur vergleichbaren Frage der Beteiligtenbefugnis BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2016 - 5 PB 10.15 - PersV 2016, 186 Rn. 4 m. w. N.). Das ist nicht der Fall, wenn dem Antragsteller die Zuständigkeit zur Wahrnehmung von Beteiligungsrechten im Hinblick auf die in Rede stehenden Maßnahmen des Dienststellenleiters fehlt. Mit Blick auf die im Verhältnis zwischen Personalvertretung und Dienststellenleitung bestehende Partnerschaft von personalvertretungsrechtlich jeweils verantwortlichem Dienststellenleiter und jeweils zugehöriger Personalvertretung sind Anträge eines insoweit unzuständigen Personalvertretungsgremiums im gerichtlichen Beschlussverfahren mangels Antragsbefugnis unzulässig (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Februar 1986 - 6 P 32.82 - Buchholz 238.37 § 79 NWPersVG Nr. 3 S. 3 und vom 1. April 1986 - 6 P 7.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 12 S. 6 f.).

2. Gemessen daran ist die erforderliche Antragsbefugnis des Antragstellers zu verneinen. Dieser kann sich in der hier gegebenen Fallkonstellation nicht auf eine ihm zustehende Rechtsposition berufen. Nach der maßgeblichen Zuständigkeitsabgrenzung (a) war er als der bei der Zentrale des Beteiligten gewählte örtliche Personalrat ("Hauspersonalrat") unter den gegebenen Umständen für die Wahrnehmung der eingeforderten Beteiligung bei der Änderung der Dienstpostenbündelung, insbesondere der Mitbestimmungsrechte nach § 78 Abs. 1 Nr. 3 und 12 BPersVG, nicht zuständig. Die Zuständigkeit für die Wahrnehmung etwaiger Beteiligungsrechte lag vielmehr bei dem im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes gebildeten Gesamtpersonalrat (b).

a) Die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen den örtlichen Personalräten, die in der Zentrale und den dezentralen Organisationseinheiten des Bundesnachrichtendienstes (vgl. zu Letzteren BVerwG, Beschluss vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 42 und 47) bestehen, und dem seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung soldatenbeteiligungs- und personalvertretungsrechtlicher Vorschriften vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2065) im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes zu bildenden Gesamtpersonalrat (vgl. BT-Drs. 18/8298 S. 52 f.) bestimmt sich mangels einer besonderen Bestimmung in § 112 BPersVG nach den allgemeinen Regelungen (vgl. zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung des § 86 BPersVG a. F. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 36 und 41 ff.). Diesen ist zu entnehmen, dass die Zuständigkeit des örtlichen Personalrats einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits in einem Entweder-Oder-Verhältnis dergestalt stehen, dass sie sich wechselseitig ausschließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2022 - 5 A 7.20 - PersV 2022, 382 Rn. 19 m. w. N.; zur vergleichbaren Zuständigkeitsabgrenzung zwischen örtlichem Personalrat und Stufenvertretung vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2. September 2009 - 6 PB 22.09 - Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 6). Nach der allgemeinen Regelung des § 95 Abs. 1 BPersVG gilt für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat § 92 Abs. 1 und 2 BPersVG entsprechend. § 92 Abs. 1 BPersVG ordnet an, dass in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, an Stelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen ist. Bei entsprechender Anwendung dieser Vorschrift ist unter den dort genannten Voraussetzungen also der Gesamtpersonalrat an Stelle des örtlichen Personalrats zu beteiligen.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der örtliche Personalrat der Zentrale und damit der Hauptdienststelle des Bundesnachrichtendienstes in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 1 BPersVG für die Wahrnehmung eines Beteiligungsrechts zuständig ist, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen seiner Entscheidungsbefugnis die Durchführung einer Maßnahme beabsichtigt, die nur die Beschäftigten der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes betrifft (BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2022 - 5 A 7.20 - PersV 2022, 382 LS, Rn. 17 und 19; zum BPersVG a. F. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 44; s. allgemein BVerwG, Beschlüsse vom 29. August 2005 - 6 PB 6.05 - juris Rn. 4 und vom 13. September 2010 - 6 P 14.09 - Buchholz 251.92 § 71 PersVG LSA Nr. 2 Rn. 17, jeweils m. w. N.). Demgegenüber liegt die Wahrnehmungszuständigkeit in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 1 BPersVG bei dem im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes gebildeten Gesamtpersonalrat, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen seiner Entscheidungsbefugnis Maßnahmen gegenüber allen Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes oder gegenüber Beschäftigten von Dienststellen (auch) außerhalb der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes zu treffen beabsichtigt (vgl. zum BPersVG a. F. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 36 und 46; s. allgemein BVerwG, Beschlüsse vom 29. August 2005 - 6 PB 6.05 - juris Rn. 4 und vom 13. September 2010 - 6 P 14.09 - Buchholz 251.92 § 71 PersVG LSA Nr. 2 Rn. 17, jeweils m. w. N.). Des Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass bei der Beurteilung der Betroffenheit der Dienststelle und der damit korrespondierenden Betroffenheit ihrer Beschäftigten von mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen als Maßstab der Zuständigkeitsverteilung nach § 92 Abs. 1 BPersVG das Schwergewicht auf deren künftigen Auswirkungen liegt, die einer konkreten Betrachtung zu unterziehen sind. Sind beispielsweise personelle Maßnahmen allein in Bezug auf Arbeitsplätze bzw. Dienstposten beabsichtigt, die einer bestimmten Dienststelle zuzuordnen sind, ist nur diese Dienststelle hiervon betroffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2022 - 5 A 7.20 - PersV 2022, 382 Rn. 22 m. w. N.).

b) In Anwendung dieser rechtlichen Vorgaben ist nicht der Antragsteller befugt gewesen, etwaige Beteiligungsrechte des Personalrats wahrzunehmen, sondern der Gesamtpersonalrat beim Bundesnachrichtendienst.

Dabei bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass der Beteiligte - wie mit den Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Anhörung erörtert und von ihnen nicht in Abrede gestellt - zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Personalverfügungen befugt gewesen ist, wobei es für die Zuständigkeitsabgrenzung grundsätzlich ohne Belang ist, ob dies auf seiner Funktion als Behördenleiter oder als Dienststellenleiter im Sinne des § 8 Satz 1 BPersVG beruhte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2022 - 5 A 7.20 - PersV 2022, 382 Rn. 25). Im Übrigen ist zwar zweifelhaft, ob es sich bei dem Erlass der Personalverfügungen (durchweg) um Maßnahmen im personalvertretungsrechtlichen Sinne handelt, weil - wie mit den Verfahrensbeteiligten ebenfalls in der mündlichen Anhörung erörtert - vieles dafür spricht, dass die in Rede stehenden Personalverfügungen jedenfalls nicht für die Beschäftigten aller Besoldungsgruppen des mittleren Dienstes den auch für den Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes geltenden personalvertretungsrechtlichen Maßnahmebegriff erfüllen dürften (vgl. zu dessen Geltung auch im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes BVerwG, Beschluss vom 19. September 2012 - 6 P 3.11 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 8 Rn. 21 ff.). Es kann jedoch dahinstehen, ob die Wahrnehmungsbefugnis des Antragstellers für die geltend gemachten Beteiligungsrechte bereits am Fehlen von personalvertretungsrechtlichen Maßnahmen scheitert. Denn die aufgezeigten rechtlichen Grundsätze über die Zuständigkeitsabgrenzung sind nicht nur auf die Fälle der Mitbestimmung nach §§ 78 ff. BPersVG, der Mitwirkung nach §§ 84 f. BPersVG oder der Anhörung nach §§ 86 f. BPersVG beschränkt, welche derartige Maßnahmen jeweils voraussetzen. Ist der Gesamtpersonalrat nach diesen Grundsätzen zu beteiligen, tritt er vielmehr in alle Aufgaben und Befugnisse ein, die sonst dem örtlichen Personalrat zustehen (zur vergleichbaren Zuständigkeitsabgrenzung zwischen örtlichem Personalrat und Stufenvertretung vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 1. April 1986 - 6 P 7.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 12 S. 7, vom 12. August 2009 - 6 PB 18.09 - Buchholz 251.92 § 71 SAPersVG Nr. 1 Rn. 3 und vom 13. September 2010 - 6 P 14.09 - Buchholz 251.92 § 71 PersVG LSA Nr. 2 Rn. 16). Die Wahrnehmungszuständigkeit des Antragstellers ist hier in jedem Fall mangels der erforderlichen alleinigen Betroffenheit der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes zu verneinen.

Maßgeblich hierfür ist, dass die in Rede stehenden Personalverfügungen nicht jeweils für sich isoliert in den Blick genommen werden können. Sie sind vielmehr als ein Gesamtbündel zu betrachten, das unter Berücksichtigung des Kontextes, in dem sie erlassen worden sind, zu bewerten ist. Sie stehen danach in einem engen und untrennbaren Zusammenhang mit den organisatorischen Entscheidungen des Beteiligten, für den Bundesnachrichtendienst eine neue Organisationsstruktur zu schaffen (vgl. etwa Videobotschaft zur Neuorganisation des Bundesnachrichtendienstes des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes vom 14. Oktober 2021) und der im Zuge dessen getroffenen weiteren Entscheidung, alle in der Zentrale sowie in den dezentralen Organisationseinheiten des Bundesnachrichtendienstes ausgebrachten und besetzten Dienstposten des mittleren Dienstes neu zu bewerten und zu bündeln. Die Restrukturierung der Aufbau- und Ablauforganisation soll demzufolge die notwendigen Grundlagen und erforderlichen Rahmenbedingungen schaffen, um die Funktionsfähigkeit des Bundesnachrichtendienstes zu erhalten, zu stärken und zu verbessern (vgl. etwa Videobotschaft zur Neuorganisation des Bundesnachrichtendienstes des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes vom 14. Oktober 2021). Die Neubewertung der Dienstposten im Wege der Änderung der Dienstpostenbündelung soll dazu beitragen, die neue Struktur des Bundesnachrichtendienstes personell zu unterlegen. In diesem Sinne ist die mit der Änderung der Dienstpostenbündelung einhergehende Neubewertung der Dienstposten Bestandteil eines einheitlichen organisatorischen Konzepts. Das prägt auch die zu ihrem Vollzug erlassenen Personalverfügungen, mit denen die Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes in allen Dienststellen des Bundesnachrichtendienstes von der vorgenommenen Neubewertung ihres jeweiligen Dienstpostens individuell in Kenntnis gesetzt wurden. Bei der gebotenen wertenden Betrachtung ist daher im Ergebnis der Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes in seiner Gesamtheit in den Blick zu nehmen mit der Folge, dass von einer Betroffenheit aller Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes auszugehen ist.

Eine andere Entscheidung ist nicht deshalb geboten, weil der Antragsteller seine Feststellungsanträge ausdrücklich auf die Beamtinnen und Beamten "im Bereich der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes" begrenzt hat. Damit kann er seine Wahrnehmungsbefugnis nicht herbeiführen. Denn bei der Zuständigkeitsregelung des § 92 Abs. 1 BPersVG zugunsten des Gesamtpersonalrats handelt es sich um zwingendes Recht (vgl. Ramm, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann/​Rehak/​Hebeler/​Ramm/​Sachadae, BPersVG, Stand August 2024, § 92 Rn. 3; Gronimus, in: Fürst, GKÖD, Band V, Stand Oktober 2024, BPersVG 2021, G § 92 Rn. 14; Baden, in: Altvater/​Baden/​Baunack/​Berg/​Dierßen/​Herget/​Kröll/​Lenders/​Noll, BPersVG, 11. Aufl. 2023, § 92 Rn. 5; Schwarze, in: Richardi/​Dörner/​Weber/​Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 92 Rn. 2; zur Unzulässigkeit der Erweiterung bzw. Einschränkung personalvertretungsrechtlicher Beteiligungsrechte vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 1991 - 6 P 5.91 - Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 7 S. 12). Liegen - wie hier - die Voraussetzungen des § 92 Abs. 1 BPersVG vor, kann der (örtliche) Personalrat die dem Gesamtpersonalrat danach zugewiesene Zuständigkeit nicht dadurch einschränken und für sich selbst reklamieren, dass er den Verfahrensgegenstand im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren auf die Dienststelle begrenzt, bei der er gebildet ist.