BVerwG, 5. Senat — 5 C 6/23

Der Kläger begehrt die gerichtliche Feststellung der unangemessenen Dauer eines vor dem Verwaltungsgericht geführten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens.

In einem am 9. September 2019 eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren beantragte der Kläger, der Bezirkspersonalrat einer Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit, die Beachtlichkeit seiner Zustimmungsverweigerung betreffend einer von der Dienststellenleitung getroffenen Auswahlentscheidung zur Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit festzustellen. Mit Schriftsatz vom 24. Januar 2022 erhob der Kläger die Verzögerungsrüge. Das Verwaltungsgericht stellte mit Beschluss vom 29. Juni 2022 die Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung unter den Umständen des anlassgebenden Ausgangsfalls fest. Der Beschluss wurde am 20. August 2022 rechtskräftig.

Die am 14. Februar 2023 erhobene und auf Feststellung der unangemessenen Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gerichtete Klage hat das erstinstanzlich zuständige Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 3. August 2023 als unzulässig abgewiesen. Der Kläger sei nicht im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es sei ausgeschlossen, dass einer Personalvertretung wegen der unangemessenen Dauer eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens ein Anspruch nach § 173 Satz 2 VwGO i. V. m. § 198 GVG zustehen könne. Voraussetzung hierfür sei die Stellung als Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG. Hiervon seien "sonstige öffentliche Stellen" ausdrücklich ausgeschlossen. Eine Personalvertretung sei wegen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben eine "sonstige öffentliche Stelle" und könne sich auch nicht auf die Rückausnahme der Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts berufen.

Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision. Personalvertretungen seien mangels einer nach außen gerichteten Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben keine "sonstigen öffentlichen Stellen". Dass sie als Interessenvertretung der Beschäftigten bei ihrem Handeln die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle nicht vernachlässigen dürften, ändere nichts an der klaren funktionalen Trennung von Dienststelle und Personalvertretung und führe nicht zu einer Gemeinsamkeit der Aufgaben. Vielmehr seien die durch einen Wahlakt gebildeten Personalvertretungen bei ihrer Tätigkeit unabhängig und unterlägen keinem Weisungsrecht der Dienststellenleitung. Ferner macht der Kläger geltend, im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren seine Mitbestimmungsrechte verteidigt und damit ein Selbstverwaltungsrecht wahrgenommen zu haben.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat nicht gegen die allein als verletzt gerügte und in Betracht kommende Regelung des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG verstoßen, weshalb die Revision zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO).

Nach der Legaldefinition des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG ist ein Verfahrensbeteiligter jede Partei und jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens mit Ausnahme der Verfassungsorgane, der Träger öffentlicher Verwaltung und sonstiger öffentlicher Stellen, soweit diese nicht in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts an einem Verfahren beteiligt sind. Der Kläger war als Antragsteller zwar Beteiligter (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. §§ 80 ff. ArbGG; vgl. Widmaier, ZfPR 2024, 124 <125>) des vorangegangenen personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens vor dem Verwaltungsgericht. Er ist damit aber nicht zugleich Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG und kann, wie die Vorinstanz im Ergebnis zu Recht entschieden hat, die allein Verfahrensbeteiligten im Sinne dieser Vorschrift zustehenden (Entschädigungs-)Ansprüche aus § 198 GVG - auch in Form der gerichtlichen Feststellung der unangemessenen Dauer eines vorangegangenen Gerichtsverfahrens (§ 198 Abs. 4 Satz 1 GVG) - nicht erfolgreich geltend machen.

Ein Personalrat ist offenkundig kein Verfassungsorgan im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG. Ebenso wenig ist er ein Träger öffentlicher Verwaltung im Sinne dieser entschädigungsrechtlichen Ausschlussregelung (1.). Er ist jedoch eine "sonstige öffentliche Stelle" im Sinne dieser Regelung (2.), wobei die Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG nicht eingreift, weil er in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Selbstverwaltungsrechte im Sinne dieser Vorschrift wahrnimmt (3.). Dieses Ergebnis ist nicht im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zu korrigieren (4.).

1. Ein Personalrat ist kein Träger öffentlicher Verwaltung im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG.

Die Vorschrift definiert den Begriff "Träger öffentlicher Verwaltung" nicht. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist deshalb davon auszugehen, dass der Gesetzgeber an das Begriffsverständnis des von ihm vorgefundenen (allgemeinen) Fachsprachgebrauchs angeknüpft und dieses zugrunde gelegt hat. Im Fachsprachgebrauch wird der Begriff des Trägers öffentlicher Verwaltung mit demjenigen des "Verwaltungsträgers" synonym verwandt. Darunter werden in der Regel binnendifferenzierte Verwaltungseinheiten verstanden, die die Eigenschaft einer juristischen Person haben (vgl. etwa Krebs, in: Isensee/​Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, 3. Aufl. 2007, § 108 Verwaltungsorganisation Rn. 36; Ehlers/​Pünder, in: Ehlers/​Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2022, § 1 Staatliche Verwaltung Rn. 12; Burgi, in: Ehlers/​Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2022, § 8 Strukturen und Organisationseinheiten Rn. 6; Tegethoff, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 1 Rn. 51a; Kahl, in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Oktober 2024, Art. 1 Rn. 271; Kastner, in: Fehling/​Kastner/​Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 1 VwVfG Rn. 22 f.). Wesentliche Eigenschaft und bestimmendes Merkmal eines Verwaltungsträgers ist danach seine Rechtsfähigkeit, d. h. die Fähigkeit, Träger von Rechten und Pflichten sein zu können. "Träger öffentlicher Verwaltung" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG sind demnach die zur unmittelbaren und mittelbaren Staatsverwaltung zählenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, d. h. neben dem Staat in Gestalt von Bund und Ländern alle verselbstständigten Verwaltungseinheiten, die Rechtsfähigkeit besitzen, also insbesondere die als Gebietskörperschaften organisierten Gemeinden und Landkreise sowie Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Aus der Gesetzessystematik, dem Sinn und Zweck des Gesetzes sowie dem speziellen Zweck der Ausschlussregelung ergibt sich hier nichts Anderes.

Darüber hinaus umfasst der Begriff "Träger öffentlicher Verwaltung" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG seinem Wortsinn nach auch Behörden, durch die Verwaltungsträger handeln und die regelmäßig keine Rechtspersönlichkeit aufweisen (vgl. Tegethoff, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 1 Rn. 51a; Ehlers/​Pünder, in: Ehlers/​Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2022, § 1 Staatliche Verwaltung Rn. 13), soweit sie anstelle des Rechtsträgers in einem gerichtlichen Verfahren selbst Beteiligte sein können (vgl. etwa § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO; § 70 Nr. 3 SGG; § 63 FGO; BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2021 - 5 C 15.19 D - BVerwGE 171, 388 Rn. 11). Das gebietet vor allem der Sinn und Zweck der Ausschlussregelung, dass dem Staat kein Entschädigungsanspruch gegen sich selbst zustehen soll (BT-Drs. 17/3802 S. 23). Es macht insoweit keinen Unterschied, ob der Rechtsträger selbst oder an seiner Stelle die handelnde Behörde an einem gerichtlichen Verfahren beteiligt ist.

Ein Personalrat ist weder eine juristische Person noch - mangels eigenverantwortlicher Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nach außen (vgl. etwa Schönenbroicher, in: Mann/​Sennekamp/​Uechtritz, VwVfG, § 1 Rn. 46; Tegethoff, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 1 Rn. 54a; Widmaier, ZfPR 2024, 124 <126>) - eine Behörde (BVerfG, Beschluss vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE 51, 77 <86>).

2. Ein Personalrat ist jedoch eine "sonstige öffentliche Stelle" im Sinne von § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG.

a) Als solche ist eine abgegrenzte oder abgrenzbare Einheit zu verstehen, die in einen Träger öffentlicher Verwaltung organisatorisch in der Weise eingeordnet ist, dass sie selbst dem Staat oder der staatlichen Sphäre zuzurechnen ist und die - auch nach innen wirkende - Rechte, Kompetenzen oder Aufgaben selbst eigenverantwortlich gerichtlich verfolgen oder verteidigen kann. Dies ergibt die Auslegung der Norm anhand der herkömmlichen Auslegungsmethoden.

Während der Wortlaut der entschädigungsrechtlichen Vorschrift ("Stelle") offen für ein derart weites Verständnis ist, spricht für das dargelegte weite Begriffsverständnis unter anderem der systematische Vergleich mit § 1 Abs. 4 VwVfG. Der auch dort verwendete Begriff der "Stelle" wird ebenfalls weit verstanden und weist einen organisations- und funktionsrechtlichen Bezug auf. Er bezeichnet eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit und meint jede Person des öffentlichen Rechts und ihre Organe, d. h. jede Organisationseinheit, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach den einschlägigen Zuständigkeitsregelungen berufen ist, unter eigenem Namen eigenständige Aufgaben wahrzunehmen, wobei sich nach materiellen Kriterien entscheidet, ob diese Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen sind (vgl. zu der § 1 Abs. 4 VwVfG rezipierenden Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 IFG BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 12 f. m. w. N.).

Das dargelegte weite Begriffsverständnis entspricht auch allein der Funktion des Tatbestandsmerkmals als eines Auffangtatbestandes ("sonstiger") und des speziellen Zwecks der Ausschlussregelung sicherzustellen, dass dem Staat wegen einer möglichen Überlänge des Ausgangsverfahrens grundsätzlich kein Entschädigungsanspruch gegen sich selbst zusteht (vgl. BT-Drs. 17/3802 S. 36). Schließlich stützen die Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 17/3802 S. 23) ein weites Verständnis des Begriffs "sonstige öffentliche Stelle". Nach der Gesetzesbegründung soll es darauf ankommen, ob die Prozessordnungen staatlichen Stellen bestimmte Funktionen zuschreiben, ihnen also Aufgaben, Zuständigkeiten und Befugnisse zuweisen (vgl. Hebeler, PersV 2024, 57 <63>) und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine lediglich verwaltungsinterne Mitwirkung an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben oder um nach außen wirkende Verwaltungstätigkeiten handelt.

Vorstehende Erwägungen werden nicht dadurch entkräftet, dass in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren das Gebot des § 9 Abs. 1 ArbGG zu beachten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 - 6 P 5.12 - BVerwGE 145, 368 Rn. 13; s. auch Beschluss vom 23. Mai 2024 - 5 C 5.23 - PersV 2024, 470 Rn. 5), wonach das Verfahren in allen Rechtszügen zu beschleunigen ist. Dieses einfachgesetzliche Beschleunigungsgebot kann zwar für die Frage zu berücksichtigen sein, ob und in welchem Umfang ein beschleunigt zu behandelndes gerichtliches Verfahren sich als unangemessen lang erweist, trägt aber selbst dann nichts für den Begriff der "sonstigen öffentlichen Stelle" in § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG bei, wenn das Beschleunigungsgebot nicht nur als objektives Gebot, sondern auch als subjektives öffentliches Recht zu begreifen sein sollte. Denn § 198 GVG soll den Anspruch eines Verfahrensbeteiligten aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG sowie aus Art. 6 Abs. 1 EMRK auf Entscheidung seines gerichtlichen Verfahrens in angemessener Zeit durch einen effektiven Rechtsbehelf absichern (BVerwG, Urteil vom 14. November 2016 - 5 C 10.15 D - BVerwGE 156, 229 Rn. 20), ist aber nicht als Regelung zur Verwirklichung einfachgesetzlicher Beschleunigungsgebote konzipiert.

b) Gemessen an diesem Begriffsverständnis ist der Kläger als Bezirkspersonalrat eine "sonstige öffentliche Stelle" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG.

Der Personalrat ist ein aus der Mitte der Beschäftigten zu wählendes, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängiges und organisatorisch verselbstständigtes Gremium innerhalb der Dienststelle. Nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz haben im Bereich des Bundes die Verwaltungen des Bundes und die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie die Gerichte des Bundes Personalvertretungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BPersVG). Die Bundesagentur für Arbeit ist eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (§ 367 Abs. 1 SGB III).

Der Personalrat ist auch mit eigenen Aufgaben (vgl. die Auflistung der allgemeinen Aufgaben in § 62 BPersVG) und Rechten (vgl. insbesondere die Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte nach §§ 70 ff. bzw. §§ 81 ff. BPersVG) ausgestattet. Er hat als Repräsentant der Gesamtheit der Beschäftigten innerhalb der Dienststelle die Aufgabe, die Beteiligung der Beschäftigten an der Regelung des Dienstes und der Dienst- und Arbeitsverhältnisse zu verwirklichen und die Interessen der Beschäftigten zu vertreten, soweit sie von der Tätigkeit in der Dienststelle berührt werden. Diese Aufgaben nimmt er unabhängig und eigenverantwortlich wahr und steht dem Dienststellenleiter bei der Erfüllung seiner Aufgaben gleichberechtigt gegenüber (BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 1990 - 6 P 22.88 - Buchholz 251.7 § 62 NWPersVG Nr. 1 S. 4). Er ist insbesondere auch berechtigt, seine Beteiligungsrechte gegenüber der Dienststellenleitung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gerichtlich geltend zu machen. Insoweit ist er zwar einerseits den vom Staat jedenfalls distanzierten, dem Lebensbereich der Bürger zugeordneten und der Verwirklichung individueller Grundrechte dienenden Einrichtungen zumindest nahegerückt (BVerfG, Beschluss vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE 51, 77 <86 f.>). Andererseits bleibt der Personalrat trotz dieser gewissen Distanzierung ein Teil der öffentlichen Verwaltung und ist damit materiell dem Staat zuzuordnen.

Dies folgt entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 12 f.) zwar nicht bereits aus dem Umstand, dass nach § 2 Abs. 1 BPersVG Dienststelle und Personalrat vertrauensvoll zum Wohle der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben zusammenzuarbeiten haben. Das Oberverwaltungsgericht verkennt insoweit die Bedeutung und den Regelungsgehalt des Gebotes der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Aus ihm ist nicht abzuleiten, dass es auch zu den gesetzlich zugewiesenen Aufgaben des Personalrats gehört, "die der Dienststelle als solcher obliegenden öffentlichen Aufgaben" (unabhängig und eigenverantwortlich) wahrzunehmen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Aufgabenbereich der Personalvertretungen - soweit hier von Interesse - durch das Bundespersonalvertretungsgesetz genau abgegrenzt ist und durch das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit nicht erweitert wird. Dieses bestimmt als wesentliche Auslegungsregel vielmehr (nur), wie die Beteiligung von beiden Seiten durchzuführen ist und die allgemeinen Aufgaben wahrzunehmen sind (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 1969 - 7 P 14.68 - BVerwGE 34, 143 <145>, vom 6. Dezember 1978 - 6 P 2.78 - BVerwGE 57, 151 <156 f.> und vom 8. August 2012 - 6 PB 8.12 - Buchholz 251.2 § 2 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 4; vgl. auch Vogelgesang, PersV 2013, 44 <45>; Widmaier, ZfPR 2024, 124 <125 f.>).

Die materielle Zuordnung des Personalrats zur öffentlichen Verwaltung und damit zum Staat folgt aber daraus, dass er in die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmenden Dienststelle eingebunden ist und nicht selbstständig neben ihr steht. Er ist ein dienststelleninterner, rechtlich nicht verselbstständigter Bestandteil der nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundenen vollziehenden Gewalt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 1986 - 6 P 3.85 - PersV 1987, 422 <423>, vom 28. Juli 1989 - 6 P 1.88 - Buchholz 251.6 § 68 NdsPersVG Nr. 1 S. 3, vom 27. August 1990 - 6 P 26.87 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 18 S. 23, vom 7. Dezember 1994 - 6 P 36.93 - BVerwGE 97, 166 <172>, vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 21 und vom 14. Oktober 2020 - 5 PB 23.19 - PersV 2021, 231 Rn. 6; vgl. auch Hebeler, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., BPersVG, Stand Mai 2023, § 1 Rn. 67). Verstärkend kommt hinzu, dass er als Bestandteil der öffentlichen Verwaltung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 2001 - 6 P 4.00 - BVerwGE 114, 103 <115>) die für die Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Mittel aus Haushaltsmitteln erhält und bei deren Verwendung für seine Tätigkeit in materiell-rechtlicher Hinsicht auch den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 1989 - 6 P 10.86 - BVerwGE 82, 131 <135>).

Darüber hinaus und vor allem ist ein Personalrat zu einem erheblichen Anteil an für die Wahrnehmung des Amtsauftrags bedeutsamen Angelegenheiten beteiligt (Sauerland, in: Ricken, BeckOK BPersVG, Stand Oktober 2023, § 1 Rn. 31). Ungeachtet des Umstandes, dass seine Beteiligungsrechte in vergleichbarer Weise auch für Arbeitnehmer der Privatwirtschaft verwirklicht sind und dort von Betriebsräten wahrgenommen werden, stellt sich auch das nur behördenintern wirkende Handeln des Personalrats im Verhältnis zu den Bürgern als Beteiligung an der Ausübung von Staatsgewalt dar (BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <68>). Er ist in unterschiedlicher Ausprägung an den von der Dienststellenleitung beabsichtigten Maßnahmen zu beteiligen. Dazu gehören auch solche mit (erheblicher) Bedeutung für die Erfüllung des jeweiligen Amtsauftrags. Seine Beteiligung reicht von der bloßen Anhörung (§§ 86 f. BPersVG) über die Mitwirkung (§§ 81 ff. BPersVG) bis hin zur Mitbestimmung (§§ 70 ff. BPersVG). Die seiner Mitbestimmung unterliegenden Maßnahmen der Dienststellenleitung können gemäß § 70 Abs. 1 BPersVG nur mit seiner Zustimmung getroffen werden. Hierzu zählen auch innerdienstliche, insbesondere organisatorische, personelle und - in Einzelfällen - soziale Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren. Das sind vornehmlich solche der Personalpolitik, also alle Maßnahmen, die den Rechtsstatus der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes betreffen, sowie alle organisatorischen Maßnahmen der Dienststelle, die für die Wahrnehmung des Amtsauftrags von erheblicher Bedeutung sind, wie beispielsweise Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung oder zur Erleichterung des Arbeitsablaufs, die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden oder die Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen (vgl. § 80 Abs. 1 Nr. 19 - 21 BPersVG; BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <73>). Die herausgehobene Bedeutung derartiger Mitbestimmungstatbestände kommt dadurch zum Ausdruck, dass die betreffenden Maßnahmen nur der eingeschränkten Mitbestimmung unterliegen, also im Konfliktfalle einem Beschluss der Einigungsstelle, der sich nicht der Auffassung der obersten Dienstbehörde anschließt, nur eine empfehlende Wirkung zukommt und die oberste Dienstbehörde endgültig entscheidet (§ 75 Abs. 3 BPersVG), weil wegen der Bedeutung der Angelegenheit für die Erfüllung des Amtsauftrags die Letztentscheidung bei einem dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträger liegen muss (Verantwortungsgrenze; BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <70>). Soweit die der Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten jenseits dieser Fälle im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sein können, kann die oberste Dienstbehörde einen Beschluss der Einigungsstelle ganz oder teilweise aufheben und in der Angelegenheit endgültig entscheiden (§ 75 Abs. 2 Satz 1 BPersVG).

3. Die in § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG vorgesehene Rückausnahme der Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts in dem als überlang gerügten Gerichtsverfahren greift nicht ein.

Auf die Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG können sich grundsätzlich alle Körperschaften des öffentlichen Rechts berufen, denen entweder ein verfassungsunmittelbares, ein aus Grundrechten abgeleitetes oder ein einfachrechtlich begründetes Selbstverwaltungsrecht eingeräumt worden ist (BVerwG, Urteile vom 26. Februar 2021 - 5 C 15.19 D - BVerwGE 171, 388 Rn. 12 und 5 C 16.19 D - Buchholz 300 § 198 GVG Nr. 12 Rn. 9 ff.). Es kann dahinstehen, ob eine Wahrnehmung von Selbstverwaltungsrechten schon deshalb nicht vorliegt, weil nur Träger öffentlicher Verwaltung in diesem Sinne Selbstverwaltungsrechte haben können, sodass die Einordnung der Personalvertretungen als sonstige öffentliche Stellen schon dazu führen würde, dass die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsrechten ausscheidet, weil diesen Stellen keine Selbstverwaltungsrechte zukommen und sie solche folglich auch nicht geltend machen können (vgl. Hebeler, PersV 2024, 57 <62>; Widmaier, ZfPR 2024, 124 <127>). Denn der Kläger kann sich unabhängig davon nicht auf die Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts berufen.

Das Bundespersonalvertretungsgesetz räumt einem Personalrat gegenüber der Dienststellenleitung als Innenrechtspositionen zwar zahlreiche Beteiligungs-, jedoch offenkundig keine Selbstverwaltungsrechte ein. Solche ergeben sich für einen Personalrat im Bereich der Bundesagentur für Arbeit auch nicht daraus, dass diese nach § 367 Abs. 1 SGB III eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ist. Dementsprechend hat der Kläger in dem als überlang gerügten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren seine Mitbestimmungsrechte, die in ihrer Wirksamkeit durch eine unangemessene Verfahrensdauer beeinträchtigt sein können (BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2024 - 5 C 5.23 - PersV 2024, 470 Rn. 5), nicht jedoch Selbstverwaltungsrechte - auch nicht solche der Bundesagentur für Arbeit - wahrgenommen (vgl. Hebeler, PersV 2024, 57 <62>).

4. Das im Wege der Auslegung des einfachen Gesetzesrechts erzielte Ergebnis ist nicht im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zu korrigieren (vgl. zu diesbezüglichen Anforderungen an die Auslegung des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG: BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2021 - 5 C 15.19 D - BVerwGE 171, 388 Rn. 20 ff.). Der Kläger kann sich als Personalrat nicht auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen.

Zwar stehen einem Personalrat, wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt ist (BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 311/67 - BVerfGE 28, 314 <323>), im gerichtlichen Verfahren die Verfahrensgarantien der Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG zur Seite, die als grundrechtsgleiche Rechte alle (teil-)rechtsfähigen Subjekte unmittelbar begünstigen (vgl. etwa Kahl/​Hilbert, in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Oktober 2024, Art. 19 Abs. 3 Rn. 233 f., 246, 426 m. w. N.). Entsprechendes gilt aber nicht für das Grundrecht des Art. 19 Abs. 4 GG.

Die als "formelles Hauptgrundrecht" mit den materiellen Grundrechten eng verzahnte Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG dient der Durchsetzung von Rechten natürlicher und juristischer Personen des Privatrechts und findet auf juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich keine Anwendung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. August 2011 - 2 BvG 1/10 - BVerfGE 129, 108 <118> zu Gebietskörperschaften und deren Organen). Zwar gelten die Grundrechte nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Unter einer juristischen Person in diesem Sinne ist unabhängig von ihrer konkreten rechtlichen Ausgestaltung jede rechtlich präformierte Organisation zu einer spezifischen Zweckerfüllung zu verstehen (Kahl/​Hilbert, in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Oktober 2024, Art. 19 Abs. 3 Rn. 186 ff.). Dies trifft auf einen Personalrat als teilrechtsfähige Organisation zwar zu (Schneider, PersV 2020, 124 <130>). Wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden hat, sind jedoch die Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie öffentliche Aufgaben erfüllen, grundsätzlich nicht anwendbar (BVerfG, Beschluss vom 7. Juni 1977 - 1 BvR 108/73 u. a. - BVerfGE 45, 63 <78> m. w. N.; vgl. Kahl/​Hilbert, in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Oktober 2024, Art. 19 Abs. 3 Rn. 300 ff.). Ihre Grundrechtsberechtigung hängt namentlich von der Funktion ab, in der die juristische Person des öffentlichen Rechts von dem beanstandeten Akt der öffentlichen Gewalt betroffen wird. Besteht diese Funktion in der Wahrnehmung gesetzlich zugewiesener und geregelter öffentlicher Aufgaben, so kann eine juristische Person sich insoweit nicht auf Grundrechte berufen. Dies gilt auch für die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG. Eine Ausnahme von diesen Grundsätzen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu machen, die von den ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgaben her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind oder kraft ihrer Eigenart ihm von vornherein zugehören. Ersteres wird für Universitäten und Fakultäten sowie Rundfunkanstalten bejaht. Letzteres trifft auf Kirchen zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. April 1987 - 1 BvR 775/84 - BVerfGE 75, 192 <196>; Kammerbeschluss vom 11. Dezember 2008 - 1 BvR 1665/08 - NVwZ-RR 2009, 361 Rn. 4 m. w. N.). Bei diesen Ausnahmen handelt es sich durchweg um juristische Personen des öffentlichen Rechts, die Bürgern (auch) zur Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienen, und die als eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen bestehen. Ihre Tätigkeit betrifft insoweit nicht den Vollzug gesetzlich zugewiesener hoheitlicher Aufgaben, sondern die Ausübung grundrechtlicher Freiheiten (BVerfG, Kammerbeschluss vom 15. Dezember 2020 - 1 BvR 1395/19 - NJW 2021, 1665 Rn. 34). Hiervon ausgehend kann sich ein Personalrat mangels vergleichbarer unmittelbarer Zuordnung zu einem durch bestimmte Grundrechte der Bürger geschützten Lebensbereich auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht berufen (vgl. noch offengelassen BVerwG, Beschluss vom 29. April 2022 - 5 P 10.20 - BVerwGE 175, 270 Rn. 15).

Für eine derartige Zuordnung reicht es nicht aus, dass der Personalrat - wie bereits dargelegt - den vom Staat jedenfalls distanzierten, dem Lebensbereich der Bürger zugeordneten und der Verwirklichung individueller Grundrechte dienenden Einrichtungen zumindest nahegerückt ist. Ebenso wenig genügt es, dass die einem Personalrat durch das Bundespersonalvertretungsgesetz eingeräumten Beteiligungsrechte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein wichtiges Mittel zur Wahrung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsentfaltung in der Dienststelle sind, im Sozialstaatsgedanken wurzeln und auf Vorstellungen zurückgehen, die den Grundrechtsverbürgungen der Art. 1, 2 und 5 Abs. 1 GG zugrunde liegen. Denn hieraus können weder der Personalrat selbst noch seine Mitglieder die Befugnis ableiten, über die gesetzlich zugewiesenen Aufgaben hinaus Grundrechte der Bediensteten "gleichsam gesammelt" wahrzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 311/67 - BVerfGE 28, 314 <323>; vgl. zu einer besonderen Fallkonstellation auch Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 449/82 u. a. - BVerfGE 70, 1 <20>). Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht die Grundrechtsfähigkeit eines Personalrats allgemein abgelehnt (BVerfG, Beschluss vom 31. August 1976 - 2 BvR 467/76 - juris) oder jedenfalls offengelassen (BVerfG, Beschluss vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE 51, 77 <86 f.>) und hinsichtlich spezieller Grundrechte ausdrücklich verneint (BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 311/67 - BVerfGE 28, 314 <323 f.> zu Art. 9 Abs. 3 GG; Urteil vom 10. März 1992 - 1 BvR 454/91 u. a. - BVerfGE 85, 360 <370> zu Art. 9 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG) oder offengelassen (BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 311/67 - BVerfGE 28, 314 <324> zu Art. 5 Abs. 1 GG). Teile der Fachliteratur befürworten zwar die (zumindest begrenzte) Grundrechtsfähigkeit eines Personalrats (vgl. etwa Kahl/​Hilbert, in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Oktober 2024, Art. 19 Abs. 3 Rn. 211; Dierßen, in: Altvater/​Baden/​Baunack u. a., BPersVG, 11. Aufl. 2023, § 1 Rn. 43 ff. m. w. N.; Richardi, in: Richardi/​Dörner/​Weber/​Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, Einl. Rn. 80 f.; Dütz, Der Grundrechtsschutz von Betriebsräten und Personalvertretungen, 1986, S. 30 ff.; Ilbertz/​Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2023, § 1 Rn. 35a; Schneider, PersV 2020, 124 <124 ff.>). Dem vermag der Senat aber auch unter Berücksichtigung der vorgenannten Bezüge der Personalratstätigkeit zu Grundrechten der Beschäftigten nicht zu folgen.

Denn nach den vorstehend dargelegten Ausführungen zur materiellen Zuordnung des Personalrats zur öffentlichen Verwaltung sind Personalräte ihrem Schwerpunkt nach als an der Wahrnehmung des Amtsauftrags mitwirkende, dienststelleninterne, rechtlich nicht verselbstständigte Bestandteile der nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundenen vollziehenden Gewalt anzusehen. Ungeachtet ihrer Aufgabe als Interessenvertretung der Beschäftigten sind sie damit maßgeblich an der Ausübung von Staatsgewalt beteiligt und unterscheiden sich insofern grundlegend von den ebenfalls mit Beteiligungsrechten ausgestatteten Betriebsräten in privaten Unternehmen. Im Ergebnis sind sie daher nicht Teil eines unmittelbar durch bestimmte Grundrechte insbesondere der Beschäftigten geschützten Lebensbereichs. Der Rückbezug auf eine grundrechtstypische Gefährdungslage ist aber Kern dessen, was subjektive Rechte im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG ausmacht. Rechtspositionen im organschaftlichen Rechtskreis sind hingegen keine Rechte der in Art. 19 Abs. 4 GG bezeichneten Art (Schmidt-Aßmann/​Schenk, in: Schoch/​Schneider, Verwaltungsrecht, VwGO, Stand August 2024, Einleitung Rn. 19; vgl. auch Wahl, in: Schoch/​Schneider, Verwaltungsrecht, VwGO, Stand August 2024, Vorbemerkung § 42 Abs. 2 Rn. 120).

Eine andere Beurteilung ist selbst dann nicht geboten, wenn man einem Personalrat eine Berufung auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG zubilligen wollte. Dies würde nicht dazu führen, dass die gesamte Tätigkeit von Personalräten den Schutz dieses Grundrechts genießt. Denn anders als beispielsweise bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist nicht die gesamte Personalratstätigkeit dem durch die Meinungsfreiheit geschützten Lebensbereich insbesondere der Beschäftigten zugeordnet. Das belegt auch der vorliegende Fall. Gegenstand des Ausgangsverfahrens war die Wahrnehmung von durch das Bundespersonalvertretungsgesetz begründeten Beteiligungsrechten des Klägers, ohne dass insoweit ein Bezug zur Meinungsfreiheit auch nur ansatzweise erkennbar wäre.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.