BVerwG, 5. Senat — 5 P 4.23

Die Beteiligten streiten über das Recht des Personalrats einer verselbstständigten Teildienststelle (Antragsteller), die bei der Gesamtdienststelle gebildete Einigungsstelle anzurufen.

Im September 2011 schlossen der Direktor des Landschaftsverbandes L. als Leiter der Gesamtdienststelle (Beteiligter zu 1) und der dortige Gesamtpersonalrat (Beteiligter zu 3) eine Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogramms mit integrierter Zeiterfassung (...) in den Einrichtungen des L.-Verbundes Westfalen und in den L.-Kliniken. Nachdem Gespräche zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten zu 3 zur Handhabung der Arbeitszeiten und Dienstpläne bei dem Beteiligten zu 1 stattgefunden hatten, bat der Antragsteller die beim Beteiligten zu 1 gebildete Einigungsstelle (Beteiligte zu 2) um Anberaumung einer Sitzung, weil Regelungen zu den Dienstplänen in der Teildienststelle erforderlich seien und eine Einigung nicht habe erzielt werden können. Diese entschied mehrheitlich, dass sie für eine örtliche Regelung nicht zuständig sei.

Der Antragsteller hat daraufhin vor dem Verwaltungsgericht erfolglos ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren eingeleitet und die Feststellung beantragt, dass der Beschluss der Beteiligten zu 2 in dem Einigungsstellenverfahren gemäß § 66 Abs. 7 LPVG NW zu den Arbeitszeitregelungen für den Bereich des pflegerischen/​erzieherischen Dienstes im Schichtbetrieb der L.-Kliniken H. und R. unwirksam ist. Das Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 27. Juni 2019 der hiergegen gerichteten Beschwerde stattgegeben und entsprechend dem im Beschwerdeverfahren neu gefassten Antrag festgestellt, dass der Antragsteller als Teildienststellenpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW anzurufen. Den dagegen von den Beteiligten zu 1 und 2 sowie von dem bis dahin nicht formell zum Verfahren hinzugezogenen Beteiligten zu 3 erhobenen Nichtzulassungsbeschwerden hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 1. September 2020 - 5 PB 19.19 - im Hinblick auf die Beschwerde des Beteiligten zu 3 wegen eines Verfahrensmangels entsprochen, die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur erneuten Anhörung und Entscheidung an dieses zurückverwiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat ferner die Betriebsleitung der verselbstständigten Teildienststelle zum Verfahren hinzugezogen (Beteiligte zu 4) und der Beschwerde des Antragstellers erneut stattgegeben. Der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag sei entgegen der Annahme der Beteiligten zu 1 und 4 als Feststellungsantrag gemäß § 256 Abs. 1 ZPO zulässig. Es handle sich nicht um einen sogenannten Globalantrag. Der Antragsteller wolle vielmehr grundsätzlich die zwischen den Verfahrensbeteiligten streitige Frage geklärt wissen, ob er als Teildienststellenpersonalrat berechtigt sei, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen anzurufen. Der Feststellungsantrag sei auch begründet. Der Antragsteller sei als Teildienststellenpersonalrat berechtigt, bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NW unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen. Dabei handele es sich bei der "Einigungsstelle" nicht um die "auf der Ebene des Gesamtpersonalrats gebildete Beteiligte zu 2", sondern um eine für die Teildienststelle zusätzlich zu bildende Einigungsstelle. Soweit der Fachsenat zu § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW in der bis zur LPVG-Novelle 2007 (GV. NRW. 2007 S. 394) geltenden Fassung (LPVG NW a. F.) noch die Auffassung vertreten habe, dass auf Seiten der Personalvertretung vor Anrufung der Einigungsstelle ein Zuständigkeitswechsel vom Einzelpersonalrat auf den Gesamtpersonalrat stattfinde, sei hieran für die nunmehr geltende Fassung dieser Bestimmung nicht mehr festzuhalten. Die Rechtsbeschwerde hat das Oberverwaltungsgericht nicht zugelassen.

Die Nichtzulassungsbeschwerden der Beteiligten zu 1 und 4 hat der Senat als unzulässig verworfen, weil diese nicht durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten waren.

Zur Begründung ihrer vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung einer entscheidungserheblichen Rechtsfrage zugelassenen Rechtsbeschwerde führen die Beteiligten zu 2 und 3 zugleich auch für die Beteiligten zu 1 und 4 im Wesentlichen aus, das Oberverwaltungsgericht verkenne die Bedeutung der zeitlichen Reihenfolge der LPVG-Novellen 2007 und 2011. Mit der Einfügung des neuen § 52 Satz 2 LPVG NW durch die LPVG-Novelle 2011 würden den Gesamtpersonalräten unter anderem der Landschaftsverbände die Aufgaben des Hauptpersonalrats zugewiesen. Dabei handle es sich nicht um eine Übergangsregelung für die Zeit der Eingliederungsphase der Landesbetriebe, wie die Gesetzesmaterialien bestätigten. Der Gesetzgeber habe mit der Regelung vielmehr die Änderungen durch die LPVG-Novelle 2007 rückgängig machen und die Mitbestimmung stärken wollen. Zur Auflösung des Widerspruchs zwischen § 67 Abs. 7 Satz 1 und § 52 Satz 2 LPVG NW sei auf die zeitliche Reihenfolge der Regelungen abzustellen. § 67 Abs. 8 LPVG NW bestätige nicht die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, sondern sei die logische Folge aus der Regelung des § 52 Satz 2 LPVG NW.

Der Antragsteller verteidigt die angegriffene Entscheidung.

Die zulässige Rechtsbeschwerde der Beteiligten zu 2 und 3 ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht ist zwar im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass der Feststellungsantrag des Antragstellers zulässig ist (1.). Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht aber auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen <Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG NW> vom 3. Dezember 1974 <GV. NRW. S. 1514>, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 30. Mai 2023 <GV. NRW. S. 316> i. V. m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er steht nicht im Einklang mit § 52 Satz 2 und § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW (2.). Da der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i. V. m. § 562 Abs. 1 und § 563 Abs. 3 ZPO).

1. Der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag des Antragstellers ist in der dem Bundesverwaltungsgericht als Rechtsbeschwerdegericht obliegenden Auslegung als abstrakter Feststellungsantrag gemäß § 256 Abs. 1 ZPO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

a) Wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausführt, ist es einem Antragsteller nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich nicht verwehrt, einen vom anlassgebenden konkreten Vorgang losgelösten Antrag zu einer Rechtsfrage zu stellen. Voraussetzung dafür ist nicht, dass sich der streitauslösende Vorgang erledigt hat. Ein solcher Antrag kann vielmehr kumulativ oder hilfsweise neben einem konkreten Feststellungsantrag oder - wie hier - auch dann gestellt werden, wenn ein konkreter Vorgang nicht mehr verfolgt, sondern nur noch eine dahinterstehende und entscheidungserhebliche Rechtsfrage geklärt werden soll, die zwischen denselben Verfahrensbeteiligten streitig ist, so dass sie sich auch in künftigen vergleichbaren Mitbestimmungsverfahren mit einiger - mehr als nur geringfügiger - Wahrscheinlichkeit erneut stellen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 - BVerwGE 92, 295 <297>). Dies gilt aber in der Regel nur für Rechtsfragen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen oder durch den konkreten Anlass als entscheidungserheblich aufgeworfen werden. Die Rechtsfrage muss sich also auf künftige vergleichbare oder gleichartige Sachverhalte beziehen. Das ist nur der Fall, wenn sie künftige Sachverhalte betrifft, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind somit allein verallgemeinerungsfähige Rechtsfragen zu klären, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden. Denn es ist nicht Aufgabe der in diesen Verfahren zur Entscheidung berufenen Verwaltungsgerichte, Gutachten zu abstrakten Rechtsfragen zu erstatten, die sich auf Sachverhalte beziehen, die zwar in einem weiteren inhaltlichen Zusammenhang mit dem anlassgebenden Vorgang stehen, aber doch über die durch ihn ausgelöste Streitfrage hinausgehen, indem sie neue, bisher nicht entscheidungserhebliche Rechtsfragen aufwerfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. März 1999 - 6 P 10.97 - BVerwGE 108, 347 <354 f.>).

b) Gemessen daran ist der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag des Antragstellers festzustellen, dass er als Teildienststellenpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW anzurufen, in der Auslegung, die er durch den Senat gefunden hat, statthaft.

aa) Der Antrag des Antragstellers unterliegt als prozessuale Willenserklärung ohne Bindung an eine Auslegung durch die Vorinstanz der eigenständigen Auslegung durch das Rechtsbeschwerdegericht. Bei der Auslegung von Prozesserklärungen sind die für die Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. So ist nicht allein der Wortlaut maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr der erklärte Wille, wie er auch aus den Begleitumständen und nicht zuletzt der Interessenlage hervorgehen kann. Der maßgebende objektive Erklärungswert bestimmt sich danach, wie der Empfänger nach den Umständen die Erklärung verstehen muss. Für die Auslegung eines Klageantrags ist auch dessen Begründung heranzuziehen. Dementsprechend ist die Auslegung eines im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gestellten Antrags von dessen Wortlaut ausgehend am Anlass des Streits der Verfahrensbeteiligten und an dem zu seiner Begründung Vorgetragenen auszurichten (BVerwG, Beschlüsse vom 29. Mai 2018 - 5 P 6.16 - Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 20 Rn. 15 und vom 20. Mai 2020 - 5 PB 24.19 - juris Rn. 5, jeweils m. w. N.).

bb) Danach will der Antragsteller nicht nur, wie das Oberverwaltungsgericht meint und der Wortlaut nahelegt, allgemein festgestellt wissen, ob er nach § 66 Abs. 7 LPVG NW überhaupt berechtigt ist, bei von ihm beantragten Maßnahmen die Einigungsstelle anzurufen. Er begehrt vielmehr die Feststellung, dass er als Teildienststellenpersonalrat berechtigt ist, die beim Landschaftsverband L. (Beteiligter zu 1) gebildete Einigungsstelle (Beteiligte zu 2) anzurufen, wenn er sich bei Inanspruchnahme seines Initiativrechts aus § 66 Abs. 4 Satz 1, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LPVG NW mit der Betriebsleitung der Teildienststelle (Beteiligte zu 4) nicht einigen kann.

Für die Auslegung, dass der Antrag sich nur auf die bei dem Beteiligten zu 1 gebildete Einigungsstelle, also die Beteiligte zu 2 bezieht, sprechen zunächst die nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher den Senat bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, dass der Antragsteller sich nach den gescheiterten Gesprächen mit dem Gesamtpersonalrat (Beteiligter zu 3) über die Handhabung der Arbeitszeiten und Dienstpläne bei dem Beteiligten zu 1 mit dem Ziel einer Einigung ausschließlich an die Beteiligte zu 2 wandte, die sich jedoch für eine örtliche Regelung nicht zuständig sah. Auch in dem anschließenden Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ging es dem Antragsteller ursprünglich darum, ihm gegenüber bestehende Verpflichtungen der Beteiligten zu 2 feststellen zu lassen. So hat er dort zunächst unter anderem beantragt, den Beschluss der Einigungsstelle beim Beteiligten zu 1 vom 16. Dezember 2013 aufzuheben sowie festzustellen, dass diese für die Regelung der Angelegenheiten des Antragstellers zuständig und der Antragsteller nach § 66 Abs. 4 LPVG NW berechtigt sei, die Einigungsstelle beim Beteiligten zu 1 eigenständig anzurufen. Auch der später in der mündlichen Anhörung vor dem Verwaltungsgericht nach Erörterung der Sach- und Rechtslage gestellte modifizierte Antrag bezog sich ausschließlich auf die Beteiligte zu 2 und die Feststellung der Unwirksamkeit ihres Beschlusses vom 16. Dezember 2013. Daran hat sich trotz der Antragsumstellung in dem Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht nichts geändert, bei der es dem Antragsteller nach eigenem Sachvortrag vor allem um die Klärung der Frage ging, ob ihm als Teildienststellenpersonalrat die Befugnis zustehe, unmittelbar, also ohne Einschaltung des Gesamtpersonalrats, die Einigungsstelle anzurufen. Anhaltspunkte dafür, dass er damit nicht wie zuvor die Beteiligte zu 2 als die bei dem Beteiligten zu 1 gebildete Einigungsstelle gemeint haben könnte, wie es der zugrunde liegende Sachverhalt und das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nahelegen, sondern eine (wie auch immer) zu bildende weitere Einigungsstelle, sind nicht ersichtlich. Das gilt auch für die Erwiderung auf die Rechtsbeschwerdebegründung, in der der Antragsteller lediglich die Gründe wiederholt, aus denen nach seiner Auffassung ein eigenes Recht des Teildienststellenpersonalrats zur Anrufung der nicht näher bezeichneten Einigungsstelle besteht, ohne sich zu der vom Oberverwaltungsgericht vertretenen Auffassung zu äußern, dass es sich dabei um eine eigene, auf Ebene der Teildienststelle zu bildende Einigungsstelle handeln müsse.

Der Antrag ist außerdem rechtsschutzfreundlich dahin auszulegen, dass der Antragsteller die Feststellung seiner Berechtigung zur Anrufung der Beteiligten zu 2 für den Fall begehrt, dass er sich bei Inanspruchnahme seines Initiativrechts aus § 66 Abs. 4 Satz 1, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LPVG NW mit der Beteiligten zu 4 als Leiterin der Teildienststelle nicht einigen kann. Nach § 66 Abs. 4 Satz 1 LPVG NW kann der Personalrat im Rahmen seiner Aufgaben nach § 72 in allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten Maßnahmen beantragen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, hat der Personalrat nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie über die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage und die Einführung, Ausgestaltung und Aufhebung der gleitenden Arbeitszeit mitzubestimmen, nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW über die Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit, soweit sie vorauszusehen oder nicht durch Erfordernisse des Betriebsablaufs oder der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bedingt sind, sowie über allgemeine Regelungen des Ausgleichs von Mehrarbeit. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ging es dem Antragsteller in dem anlassgebenden Fall ausschließlich um eine weitere konkretisierende Regelung zur Handhabung der Arbeitszeiten und der Dienstpläne bei der Beteiligten zu 4, die er im Rahmen seines Initiativrechts aus § 66 Abs. 4 Satz 1, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LPVG NW dieser gegenüber beantragen kann. Eine Anrufung der Einigungsstelle ist auch nur dann erforderlich, wenn er sich mit dem Leiter seiner Teildienststelle über die beantragten Maßnahmen nicht einigen kann. Ohne diese Konkretisierung wäre der Antrag in dieser Allgemeinheit mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig, weil er eine Vielzahl denkbarer Fallkonstellationen erfassen und damit neue entscheidungserhebliche Rechtsfragen aufwerfen würde, die zwar in einem weiteren inhaltlichen Zusammenhang mit dem anlassgebenden Vorgang stehen, aber doch über die durch ihn ausgelöste Streitfrage hinausgehen. Das würde auf die Erstellung eines Gutachtens über abstrakte Rechtsfragen hinauslaufen, die nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. März 1999 - 6 P 10.97 - BVerwGE 108, 347 <354 f.>).

c) Wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht entschieden hat, ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr auch das für die Zulässigkeit eines Feststellungsantrags nach § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Feststellungsinteresse gegeben. Denn die Beteiligten bestreiten durchweg auch im anhängigen Rechtsbeschwerdeverfahren, dass dem Antragsteller nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW das Recht zusteht, selbstständig die Einigungsstelle anzurufen.

d) Das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers steht auch nicht deshalb in Frage, weil die Beteiligte zu 4 im anlassgebenden konkreten Sachverhalt als Teildienststelle und damit auch der Antragsteller als der dort gebildete Teildienststellenpersonalrat für Arbeitszeitregelungen nicht mehr zuständig sein könnte, nachdem der Beteiligte zu 1 mit dem dort gebildeten Beteiligten zu 3 die für die Gesamtdienststelle geltende Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogramms mit integrierter Zeiterfassung (...) abgeschlossen hat. Das schließt einen im Einigungsstellenverfahren klärbaren Konflikt zwischen der Beteiligten zu 4 und dem Antragsteller über eine von diesem gemäß § 66 Abs. 4 Satz 1, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LPVG NW für die Teildienststelle beantragte örtliche Arbeitszeitregelung nicht aus. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das - tatbestandlich an das Vorliegen eines Mitbestimmungsrechts geknüpfte - Einigungsstellenverfahren zwar dann nicht durchzuführen, sondern die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung über die Mitbestimmungspflichtigkeit einer Maßnahme oder das Bestehen eines Initiativrechts berufen, wenn zwischen dem Dienststellenleiter und der Personalvertretung streitig ist, ob überhaupt ein Mitbestimmungsrecht besteht, also der Personalvertretung jegliches Mitbestimmungsrecht abgesprochen wird (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. August 2008 - 6 PB 19.08 - Buchholz 251.92 § 66 SAPersVG Nr. 1 Rn. 19 m. w. N. und vom 19. Dezember 2018 - 5 P 6.17 - BVerwGE 164, 146 Rn. 13). Das ist jedoch nicht der Fall, wenn wie hier lediglich darüber gestritten wird, ob und in welchem Umfang die grundsätzlich bestehende Zuständigkeit einer Teildienststelle und das damit korrespondierende Mitbestimmungsrecht des Teildienststellenpersonalrats durch den Abschluss einer Dienstvereinbarung auf der Ebene der Gesamtdienststelle ausgeschlossen sind.

2. Der in diesem Sinne zu verstehende Feststellungsantrag des Antragstellers ist nicht begründet.

Der Antragsteller ist als Personalrat einer Teildienststelle eines Landschaftsverbandes nicht berechtigt, die Einigungsstelle bei der Gesamtdienststelle anzurufen, wenn er sich bei Inanspruchnahme seines Initiativrechts aus § 66 Abs. 4 Satz 1, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LPVG NW mit der Leiterin der Teildienststelle (der Beteiligten zu 4) nicht einigen kann. Das Oberverwaltungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich eine solche Berechtigung des Antragstellers aus § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW ergibt. Antragsberechtigt ist danach die "zuständige Personalvertretung", also diejenige Personalvertretung, die die letzte Entscheidung zu treffen hat. Das ist hier nicht der Antragsteller, sondern der Beteiligte zu 3 als Gesamtpersonalrat. Denn mit der Regelung des § 52 Satz 2 LPVG NW ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch für die Landschaftsverbände das Stufenverfahren eingeführt worden (a). Einigen sich der Leiter einer Teildienststelle des Landschaftsverbandes und der dortige Teildienststellenpersonalrat nicht, hat dieser deshalb nach dem insoweit entsprechend anzuwendenden § 66 Abs. 5 Satz 3 LPVG NW nur das Recht, die Angelegenheit der Stufenvertretung, hier dem Beteiligten zu 3 vorzulegen. Ergibt sich zwischen dieser und dem Leiter der Gesamtdienststelle keine Einigung, hat allein die Stufenvertretung gemäß § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW das Recht, die Einigungsstelle anzurufen (b). Diese ist im Übrigen diejenige, die bei der Gesamtdienststelle gebildet ist (c).

a) Mit § 52 Satz 2 LPVG NW hat der Gesetzgeber unbeschadet des Umstands, dass es sich nicht um eine mehrstufige Verwaltung handelt, auch für die Landschaftsverbände das Stufenverfahren eingeführt. Nach dieser Vorschrift nehmen unter anderem die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände die Aufgaben des Hauptpersonalrats wahr. Der nach § 52 Satz 1 LPVG NW neben den Personalräten zu errichtende Gesamtpersonalrat und die Teilpersonalräte stehen damit in einem Stufenverhältnis zueinander (vgl. auch Gronimus, Personalvertretungsrecht Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2020, Nr. 10.4.1.). Der Gesetzgeber war frei darin, abweichend von seiner Entscheidung in § 50 Abs. 1 LPVG NW ein Stufenverfahren auch außerhalb der mehrstufigen Verwaltung zu begründen.

aa) Für dieses Verständnis spricht bereits der Wortlaut des § 52 Satz 2 LPVG NW, wonach die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände die Aufgaben des Hauptpersonalrats - also der Stufenvertretung – "wahrnehmen". Der Gesamtpersonalrat übernimmt danach die Funktion der Stufenvertretung und ist damit insoweit rechtlich wie eine solche zu behandeln.

bb) Auch der binnensystematische Zusammenhang des § 52 Satz 2 LPVG NW und die verwaltungsorganisationsrechtliche Stellung der Landschaftsverbände belegen, dass mit der Regelung das Stufenverfahren für die Landschaftsverbände eingeführt worden ist. § 52 Satz 2 LPVG NW weist die Wahrnehmung der Aufgaben des Hauptpersonalrats nicht nur den Gesamtpersonalräten der Landschaftsverbände, sondern (dauerhaft) auch den Gesamtpersonalräten des Landesbetriebs Straßenbau NRW und des Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW zu. Für die beiden Landesbetriebe ist durch § 52 Satz 2 LPVG NW das Stufenverfahren allerdings nicht begründet, sondern lediglich die Stufenvertretung ausgetauscht und durch den jeweiligen Gesamtpersonalrat ersetzt worden. Denn die Landesbetriebe sind als von dem jeweils zuständigen Ministerium verwaltete bzw. beaufsichtigte Sondervermögen mit Teilrechtsfähigkeit Bestandteil der hierarchischen Landesverwaltung, für die das Stufenverfahren bereits gemäß § 66 Abs. 5 LPVG NW gilt, wobei ohne § 52 Satz 2 LPVG NW der gemäß § 50 Abs. 1 LPVG NW beim Finanz- bzw. Verkehrsministerium zu bildende Hauptpersonalrat die zuständige Stufenvertretung wäre. Deren Aufgaben waren bereits mit § 6 Abs. 2 BLBG NW und Artikel 3 des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens "Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW" und zum Erlass personalvertretungsrechtlicher Regelungen vom 12. Dezember 2000 (GV. NRW. S. 754) befristet auf die jeweiligen Gesamtpersonalräte übertragen worden.

Für die Landschaftsverbände und damit auch für die Dienststelle des Beteiligten zu 1 würde es dagegen ohne die Regelung des § 52 Satz 2 LPVG NW gar kein Stufenverfahren geben. Sie sind, wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausführt, nicht Teil eines vertikal gegliederten Verwaltungsaufbaus, sondern unabhängig davon, ob es dort gemäß § 1 Abs. 3 LPVG NW verselbstständigte Nebenstellen oder Teildienststellen mit eigenen Teildienststellenpersonalräten gibt, als Gemeindeverbände nach § 2 LVerbO NW eigenständige öffentlich-rechtliche Körperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe. Die Bildung verselbstständigter Teildienststellen schafft keine mehrstufigen Verwaltungen. Vielmehr stehen der Gesamtpersonalrat, die für die verselbstständigten Nebenstellen und Teildienststellen gebildeten Teilpersonalräte und - sofern nicht sämtliche Teile der Dienststelle verselbstständigt wurden - der für den nicht verselbstständigten Teil der Gesamtdienststelle bestehende Stammpersonalrat selbstständig im Sinne einer horizontalen Gliederung nebeneinander, wobei jede Personalvertretung für die Angelegenheiten zu beteiligen ist, für die gerade ihr ein Beteiligungsrecht zusteht. Ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen dem Gesamtpersonalrat auf der einen Seite und den Teilpersonalräten und dem Stammpersonalrat auf der anderen Seite besteht nicht (OVG Münster, Beschluss vom 11. Januar 2013 - 20 A 298/12.PVL - PersV 2013, 188 <189 f.>; vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 15. August 1983 - 6 P 18.81 - BVerwGE 67, 353 <355 f.>). Vor diesem Hintergrund lässt sich die Zuweisung der Wahrnehmung der Aufgaben des Hauptpersonalrats an die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände in § 52 Satz 2 LPVG NW nur dahin verstehen, dass damit zugleich für diese konstitutiv das Stufenverfahren eingeführt werden soll, da die Regelung ansonsten ins Leere liefe. Dafür spricht gerade der systematische Kontext zu der mit derselben Regelung und auf die gleiche Weise erfolgten Übertragung der Aufgaben der Stufenvertretung auf die Gesamtpersonalräte der Landesbetriebe.

cc) Dies wird mit erheblichem Gewicht durch die Gesetzgebungsgeschichte und den sich aus den Gesetzgebungsmaterialien ergebenden Sinn und Zweck des § 52 Satz 2 LPVG NW bestätigt. Die Regelung wurde mit Gesetz vom 5. Juli 2011 (GV. NRW. S. 348) in das Landespersonalvertretungsgesetz eingefügt. Bereits im Gesetzgebungsverfahren hatten sich die Vorsitzenden der Gesamtpersonalräte des Landschaftsverbandes R. und des Landschaftsverbandes L. mit Schreiben vom 6. April 2011 und 17. Mai 2011 an alle Landtagsfraktionen und die Vorsitzende des Innenausschusses gewandt und unter Hinweis auf eine insofern bestehende Rechtsunsicherheit und unterschiedliche Praxis eine gesetzliche Klarstellung gefordert, dass bei den Landschaftsverbänden die Gesamtpersonalräte gleichzeitig auch die Stufenvertretungen darstellten. Beide Schreiben sind im vorinstanzlichen Verfahren vorgelegt und vom Oberverwaltungsgericht inhaltlich wiedergegeben worden. Die dort aufgestellte Forderung hat der Deutsche Gewerkschaftsbund in seiner Stellungnahme vom 6. Mai 2011 (LT-Stellungnahme 15/558, Anlage 2 S. 13) übernommen. Es sei zu gewährleisten, dass die Gesamtpersonalräte (i. S. d. § 52 Satz 1 LPVG NW) in die Lage versetzt würden, die einzelnen Personalräte gegenüber der Dienststelle verbindlich zu vertreten. Den Landesbetrieben seien derzeit schon durch Zusatzgesetz die Aufgaben des Hauptpersonalrats übertragen. Dieser Zustand habe sich in der Praxis bewährt und solle daher auch in ein neues Landespersonalvertretungsgesetz übernommen werden. Für die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände müsse ebenfalls eine solche Aufgabenübertragung erfolgen.

Der Innenausschuss des Landtags hat daraufhin auf Vorschlag der Fraktion "Die Linke" den neuen § 52 Satz 2 LPVG NW in den Gesetzentwurf aufgenommen und sich auch die Begründung des Deutschen Gewerkschaftsbundes zu eigen gemacht. Die Übertragung der Aufgaben des Hauptpersonalrats auf die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände dürfe nicht wie bisher von einer Benehmensherstellung mit der Dienststelle abhängen (LT-Drs. 15/2218 S. 56 f.). Das lässt sich nur dahin verstehen, dass der Landesgesetzgeber damit eine von ihm angenommene Rechtsunsicherheit über die Rechtsstellung der Gesamtpersonalräte in den Landschaftsverbänden beseitigen und eine verlässliche gesetzliche Grundlage für die Durchführung eines Stufenverfahrens innerhalb der Landschaftsverbände mit dem Gesamtpersonalrat als Stufenvertretung schaffen wollte. In diesem Stufenverfahren sollten die Teilpersonalräte bei den Landschaftsverbänden durch den Gesamtpersonalrat in gleicher Weise "verbindlich" gegenüber der (Gesamt-)Dienststelle vertreten werden, wie dies bei den Landesbetrieben schon der Fall war.

b) Nachdem mit § 52 Satz 2 LPVG NW auch für die Landschaftsverbände ein Stufenverfahren eingeführt worden ist, kann gemäß § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW die Einigungsstelle von Seiten der Personalvertretung nur noch von dem Beteiligten zu 3 in der ihm nach § 52 Satz 2 LPVG NW übertragenen Funktion als Hauptpersonalrat angerufen werden, wenn zwischen ihm und dem Beteiligten zu 1 als Leiter der Gesamtdienststelle keine Einigung zustande kommt.

Ergibt sich bei Maßnahmen, die von der Dienststelle beabsichtigt sind, und bei den vom Personalrat beantragten Maßnahmen, die nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NW seiner Mitbestimmung unterliegen, bei den Gemeinden, den Gemeindeverbänden und den sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts zwischen der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbs. 2 und Abs. 3 LPVG NW) und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung keine Einigung, entscheidet nach § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW auf Antrag der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbs. 2 LPVG NW) oder der Personalvertretung die Einigungsstelle (§ 67 LPVG NW). Dabei ist zwischen den Beteiligten zu Recht nicht streitig, dass die Beteiligte zu 4 eine gemäß § 1 Abs. 3 LPVG NW verselbstständigte Teildienststelle der Gesamtdienststelle des Beteiligten zu 1 ist, der als Landschaftsverband einen Gemeindeverband im Sinne von § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW bildet. Ebenso ist unstreitig, dass der Antragsteller die bei der Beteiligten zu 4 bestehende zuständige Personalvertretung ist, der für Arbeitszeitregelungen in der Teildienststelle gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LPVG NW grundsätzlich ein Mitbestimmungsrecht und damit gemäß § 66 Abs. 4 Satz 1 LPVG NW auch das Recht zusteht, solche Maßnahmen bei der Beteiligten zu 4 zu beantragen.

Der Antragsteller hat aber nicht das Recht, die Einigungsstelle anzurufen. Er ist als Personalrat einer Teildienststelle im Falle der Nichteinigung mit der Beteiligten zu 4 als Leiterin der Teildienststelle gemäß § 66 Abs. 5 Satz 3 LPVG NW, der insoweit entsprechend anzuwenden ist, darauf verwiesen, die Angelegenheit dem Beteiligten zu 3 vorzulegen. Das ergibt die Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW anhand der herkömmlichen Auslegungsmethoden.

aa) Bereits aus dem Wortlaut des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW folgt, dass die Einigungsstelle nur vom Beteiligten zu 3 in seiner Funktion als Hauptpersonalrat gemäß § 52 Satz 2 LPVG NW im Falle einer Nichteinigung mit dem Beteiligten zu 1 als Leiter der Gesamtdienststelle angerufen werden kann. Denn nach § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW steht das Anrufungsrecht "der Personalvertretung" zu, was sich auf die im vorhergehenden Satzteil bezeichnete "dort bestehende[n] zuständige[n] Personalvertretung" bezieht. Ist wie hier gemäß § 52 Satz 2 LPVG NW in Verbindung mit dem entsprechend anzuwendenden § 66 Abs. 5 LPVG NW der Anrufung der Einigungsstelle die Durchführung eines Stufenverfahrens vorgeschaltet, kann die zuständige Personalvertretung nur die Stufenvertretung, also der Beteiligte zu 3 in seiner Funktion als Hauptpersonalrat gemäß § 52 Satz 2 LPVG NW sein. Denn der Teildienststellenpersonalrat kann, wenn mit dem Teildienststellenleiter eine Einigung über eine von ihm beantragte Maßnahme nicht zustande kommt oder die Dienststelle innerhalb der genannten Frist keine Entscheidung trifft, gemäß dem entsprechend anzuwendenden § 66 Abs. 5 Satz 3 LPVG NW die Angelegenheit nur der Stufenvertretung, also gemäß § 52 Satz 2 LPVG NW dem Gesamtpersonalrat in seiner Funktion als Hauptpersonalrat vorlegen und so das Stufenverfahren einleiten. Zu einer eigenständigen Anrufung der Einigungsstelle ist er in keinem Fall berechtigt.

bb) Dies wird durch den systematischen Zusammenhang mit § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. a LPVG NW bestätigt, wonach die Einigungsstelle von der Dienststelle oder der Personalvertretung angerufen werden kann, wenn sich in der Landesverwaltung zwischen der obersten Landesbehörde und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung keine Einigung über eine von der Dienststelle beabsichtigte oder vom Personalrat beantragte Maßnahme ergibt. Danach ist in mehrstufigen Verwaltungen, für die gemäß § 66 Abs. 5 LPVG NW das Stufenverfahren gilt, die Anrufung der Einigungsstelle nur möglich, wenn auf der höchsten Ebene der Verwaltungshierarchie zwischen der obersten Dienstbehörde und dem dort gemäß § 50 Abs. 1 LPVG NW zu bildenden Hauptpersonalrat keine Einigung zustande kommt. Wird wie in § 52 Satz 2 LPVG NW das Stufenverfahren auch für die Landschaftsverbände eingeführt, die als Gemeindeverbände nicht Teil der hierarchischen Verwaltung sind, kann für diese nichts anderes gelten, so dass auch hier eine Anrufung der Einigungsstelle nur auf der Ebene der Gesamtdienststelle durch den Gesamtpersonalrat in Betracht kommt.

cc) Aus der Gesetzgebungsgeschichte des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW ergibt sich nichts anderes. Das Oberverwaltungsgericht geht zwar zu Recht davon aus, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW durch das Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften vom 9. Oktober 2007 (GV. NRW. S. 394) klarstellen wollte, dass die Anrufung der Einigungsstelle durch die dort genannten Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht notwendig die Durchführung eines Stufenverfahrens voraussetzt ((1)). Die Regelung schließt aber die Einführung eines Stufenverfahrens nicht aus, sondern ist dafür offen ((2)).

(1) Das Oberverwaltungsgericht hatte § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW (a. F.), der ausschließlich auf einen Konflikt "zwischen dem Leiter der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2) und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung" abstellte, dahin ausgelegt, dass auch in Fällen, in denen die Sachkompetenz für bestimmte Angelegenheiten beim Teildienststellenleiter einer Kommunalverwaltung liegt, vor Anrufung der Einigungsstelle - dem Stufenverfahren in der hierarchischen Landesverwaltung vergleichbar - ein implizit dem Gesetz zu entnehmender gleichzeitiger Zuständigkeitsübergang der Angelegenheit auf den Gesamtdienststellenleiter zu erfolgen habe und deshalb nach dem Prinzip der Partnerschaft auch auf Seiten der Personalvertretung von einem Zuständigkeitswechsel vom Einzelpersonalrat auf den Gesamtpersonalrat auszugehen sei, wenn und sobald Teildienststellenleiter und Teildienststellenpersonalrat nicht zu einer Einigung gekommen seien. Zugleich hatte es darauf hingewiesen, dass ohne den genannten Klammerzusatz "(§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2)" in Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NW (a. F.) wohl Raum für die Auffassung sei, dass als Leiter der Dienststelle auch ein Teildienststellenleiter in Betracht komme (OVG Münster, Beschluss vom 30. Januar 2003 - 1 A 1148/00.PVL - PersR 2003, 411 <412 f.>).

Daraufhin hat der Landesgesetzgeber den Klammerzusatz hinter dem Wort "Dienststelle" in § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW um den Verweis auch auf § 1 Abs. 3 LPVG NW ergänzt und im folgenden Satzteil nur hinter dem Wort "Leiters" einen weiteren Klammerzusatz eingefügt, der ausschließlich auf § 1 Abs. 2 Halbs. 2 LPVG NW verweist. In der Gesetzesbegründung hat er dazu ausgeführt, damit solle "[m]it Blick auf eine im kommunalen Bereich aufgetretene Rechtsunsicherheit" klargestellt werden, "dass der Gesamtpersonalrat keine Stufenvertretung ist" (LT-Drs. 14/4239 S. 95). Vor dem Hintergrund der Auslegung der bisherigen Fassung durch das Oberverwaltungsgericht und die von diesem im Hinblick auf das Verhältnis von Gesamtpersonalrat und Teildienststellenpersonalräten aufgezeigten Unklarheiten dieser Regelung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Januar 2003 - 1 A 1148/00.PVL - PersR 2003, 411 <412>) spricht dies, wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, dafür, dass bei einer von der Personalvertretung beantragten Maßnahme die der Dienststelle nach § 1 Abs. 2 Halbs. 2 und Abs. 3 LPVG NW jeweils zugeordnete Personalvertretung die Einigungsstelle anrufen kann, also gegebenenfalls auch ein Teildienststellenpersonalrat.

(2) Umgekehrt lässt sich der Gesetzesbegründung aber auch nicht entnehmen, dass die Durchführung eines Stufenverfahrens und die damit verbundene Beschränkung des Anrufungsrechts auf den Gesamtpersonalrat schlechthin ausgeschlossen werden sollten. Die beabsichtigte Klarstellung bezog sich vielmehr nur auf die Annahme, dass § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW implizit auch die Durchführung eines Stufenverfahrens zu entnehmen sein sollte. Der anderweitigen Einführung eines Stufenverfahrens für die dort genannten Körperschaften des öffentlichen Rechts steht das nicht entgegen. Im Gegenteil ist die Regelung, wie die Auslegung nach Wortlaut und Systematik gezeigt hat, auch offen für die Durchführung eines Stufenverfahrens, wenn und soweit dies wie in § 52 Satz 2 LPVG NW vorgeschrieben ist. Ist das der Fall, kann die Einigungsstelle bereits nach dem Wortlaut des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NW nur im Falle eines Konflikts auf der Ebene der Gesamtdienststelle zwischen deren Leiter und dem Gesamtpersonalrat als der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung von einem der beiden angerufen werden.

c) Der Senat weist im Übrigen ergänzend darauf hin, dass bei einer Nichteinigung zwischen dem Beteiligten zu 3 als Stufenvertretung und dem Beteiligten zu 1 nur die Anrufung der Beteiligten zu 2 als der bei dem Beteiligten zu 1 gebildeten Einigungsstelle in Betracht kommt.

Das folgt aus § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b Halbs. 2 LPVG NW in Verbindung mit dem danach entsprechend anwendbaren § 67 Abs. 1 Satz 1 LPVG NW. Bereits der Wortlaut des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b Halbs. 2 LPVG NW legt nahe, dass es im Konfliktfall nur eine Einigungsstelle geben soll, die zur Entscheidung berufen ist. Das wird durch den Klammerzusatz bestätigt, der umfassend auf § 67 LPVG NW verweist. § 67 LPVG NW regelt die Bildung von Einigungsstellen unmittelbar nur für den Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen und kann daher auf die in § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b Halbs. 2 LPVG NW genannten Körperschaften des öffentlichen Rechts, die kein Teil der vertikal gegliederten Verwaltung sind, nicht unmittelbar, sondern nur entsprechend angewandt werden. Auch nach § 67 Abs. 1 Satz 1 LPVG NW ist allerdings nur eine Einigungsstelle zu bilden, nämlich bei der obersten Dienstbehörde. Das gilt unabhängig davon, ob und auf welcher Ebene innerhalb des Geschäftsbereichs der mehrstufigen Verwaltung Teildienststellen bestehen oder nicht. Bei entsprechender Anwendung des § 67 Abs. 1 Satz 1 LPVG NW auf den Landschaftsverband als Kommunalverband i. S. d. § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b Halbs. 2 LPVG NW kann nichts anderes gelten, wobei die Einigungsstelle dann bei der Gesamtdienststelle zu bilden ist.

Aus § 67 Abs. 8 LPVG NW ergibt sich entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nichts Gegenteiliges. Besteht danach bei einer obersten Dienstbehörde ein Hauptpersonalrat oder ein Gesamtpersonalrat, so nimmt dieser die Befugnisse der Personalvertretung nach § 67 Abs. 1 Satz 3 und 4 und Abs. 3 LPVG NW wahr. Die Vorschrift regelt, dass im Bereich der mehrstufigen Verwaltung der Haupt- oder Gesamtpersonalrat und nicht der Hauspersonalrat der obersten Dienstbehörde die dort genannten Rechte bei der Bildung der Einigungsstelle wahrnimmt (vgl. Cecior/​Lechtermann/​Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand Oktober 2024, § 67 LPVG NRW Rn. 222). Sie gilt entsprechend, soweit dem Gesamtpersonalrat bei den Landschaftsverbänden die Funktion der Stufenvertretung übertragen ist. Auch in diesem Kontext grenzt sie lediglich die Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats und des Hauspersonalrats der Gesamtdienststelle voneinander ab.